| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3eme chambre (formation a 3), 14 juin 2021, 18BX03422

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F... C... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la décision du 23 février 2016 par laquelle le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a rejeté sa demande d'attribution d'une indemnité de départ volontaire ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 110 088 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire.

Par un jugement n° 1601025 du 11 juillet 2018, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 10 septembre 2018, M. F... C..., représenté par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 23 février 2016 par laquelle le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a rejeté sa demande d'attribution d'une indemnité de départ volontaire, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 110 088 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire ;

4°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de lui verser cette indemnité dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il n'a pas répondu aux moyens soulevés en première instance tirés de l'incompétence du signataire de la décision contestée et du vice de procédure liée à la méconnaissance de la note de service n° SG/SRH/2015-1063 du 9 décembre 2015 fixant le dispositif d'accompagnement des agents mis en place dans le cadre de la constitution des nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;

- s'agissant de la décision contestée du 23 février 2016, elle est entachée du vice d'incompétence, dès lors que M. E..., chef du service ressources humaines du ministère de l'agriculture, n'avait pas de délégation de signature ; une délégation générale limitée aux seules affaires du service placé sous son autorité ne saurait y suppléer alors que sa demande d'indemnité de départ volontaire a été validée par sa hiérarchie locale ;

- cette décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière et méconnaît les prescriptions de la note de service n° SG/SRH/2015-1063 du 9 décembre 2015 fixant le dispositif d'accompagnement des agents mis en place dans le cadre de la constitution des nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, dès lors que seule la démission du fonctionnaire peut être refusée par l'administration, indépendamment de l'évaluation du montant de l'indemnité de départ volontaire ; en effet, sa demande a été validée par un mail du 21 janvier 2016 l'informant que la recevabilité de la demande a été étudiée, et le montant de l'indemnité évaluée, dans l'attente de l'accord du bureau national de la paie ;

- cette décision méconnaît la note de service du 9 décembre 2015 et notamment son II, point 6, selon lequel " les modalités d'octroi de l'indemnité de départ volontaire ont été assouplies " et qu'" elle est désormais accessible à tout agent impacté par la réforme jusqu'à deux ans au moins de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, indépendamment de l'effet des dispositions particulières relatives, par exemple, aux départs anticipés pour carrière longue " ; l'administration ne pouvait dès lors lui opposer qu'étant éligible à un départ à la retraite par anticipation au titre des carrières longues, cette éligibilité faisait obstacle à ce qu'il puisse être regardé comme remplissant les conditions prévues à l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 ;

- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors que l'administration ne pouvait lui en refuser le bénéfice au motif qu'il aurait atteint l'âge d'ouverture de ses droits à pension au titre d'une carrière longue ; en effet, l'âge d'ouverture du droit à pension étant fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1955, la condition posée par le décret du 4 septembre 2015 selon laquelle l'indemnité de départ volontaire n'est accordée au fonctionnaire que lorsque la demande intervient moins de deux ans avant l'ouverture des droits à la retraite lui est inopposable, dès lors qu'il avait 59 ans lorsqu'il a présenté sa demande, le 14 décembre 2015 ;

- le décret du 4 septembre 2015 prévoyant que les agents auxquels est attribuée l'indemnité de départ volontaire doivent se situer à deux années au moins de l'âge d'ouverture de leur droit à pension ne peut créer d'inégalité ou de discrimination contraire à l'article 1er de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux articles 1 et 2 de la Constitution, à l'article 1er du premier protocole additionnel et à l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; ainsi, l'administration ne peut opposer cette condition qu'aux agents se situant à moins de deux ans d'une admission à la retraite ;

- s'agissant des conclusions indemnitaires, le refus d'allocation de l'indemnité de départ volontaire, ensemble le refus implicite de son recours gracieux étant illégaux, il est en droit d'obtenir l'indemnisation du préjudice financier en résultant ; le montant de l'indemnité de départ volontaire à laquelle il peut prétendre s'élève à la somme de 110 088 euros, calculée en fonction de son salaire brut et de 24 années d'ancienneté, dès lors qu'au 31 décembre 2015 il comptabilise 110 trimestres.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 août 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête de M. C.... Il s'en remet au mémoire déposé en première instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la constitution ;

- la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et son premier protocole additionnel ;

- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ;

- le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 ;

- le décret n° 2015-1120 du 4 septembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B... D...,

et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C..., professeur de lycée professionnel agricole depuis le 1er septembre 1992, était affecté depuis le 1er septembre 2005 à la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt du Limousin. Ce service a intégré la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Nouvelle-Aquitaine à compter du 1er janvier 2016. Le poste de M. C... ayant été supprimé, celui-ci a sollicité, par courrier du 14 décembre 2015, le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire en se prévalant du décret du 4 septembre 2015 relatif aux mesures d'accompagnement indemnitaire des réorganisations de service liées à la nouvelle organisation territoriale de l'Etat. Par une décision du 23 février 2016, remise en mains propres le 26 février suivant, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a rejeté sa demande. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par cette même autorité sur le recours gracieux formé le 17 mars 2016 par l'intéressé. M. C... relève appel du jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 juillet 2018 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 23 février 2016 par laquelle le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a rejeté sa demande d'attribution d'une indemnité de départ volontaire ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 110 088 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire et à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de lui verser cette indemnité dans le délai d'un mois, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. A l'appui de sa demande d'annulation de la décision du 23 février 2016 du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, M. C... a soutenu devant les premiers juges que cette décision était entachée du vice d'incompétence et d'un vice de procédure en lien avec la méconnaissance de la note de service du 9 décembre 2015 fixant le dispositif d'accompagnement des agents mis en place dans le cadre de la constitution des nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt. Le tribunal administratif, après avoir déclaré que l'administration était en situation de compétence liée pour refuser, en application de l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 relatif aux mesures d'accompagnement indemnitaire des réorganisations de service liées à la nouvelle organisation territoriale de l'Etat, de faire droit à la demande présentée par M. C..., a écarté les moyens susmentionnés comme inopérants. Il suit de là que le requérant n'est pas fondé à soutenir que le tribunal administratif aurait omis de répondre aux moyens tirés de l'incompétence du signataire de la décision contestée et du vice de procédure susmentionnés et entaché, pour ce motif, son jugement d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

3. D'une part, aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 17 avril 2008 susvisé instituant une indemnité de départ volontaire : " Une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat à la suite d'une démission régulièrement acceptée en application du 2° de l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée qui démissionnent dans les conditions fixées par l'article 48 du décret du 17 janvier 1986 susvisé et dont le poste est supprimé ou fait l'objet d'une restructuration dans le cadre d'une opération de réorganisation du service. L'agent qui souhaite bénéficier de l'indemnité de départ volontaire ne peut demander sa démission qu'à compter de la réception de la réponse de l'administration à la demande préalable de bénéfice de l'indemnité de départ volontaire. ". Aux termes de l'article 5 de ce même décret : " Ne peuvent bénéficier de l'indemnité de départ volontaire les agents mentionnés à l'article 1er se situant à cinq années ou moins de l'âge d'ouverture de leur droit à pension. Cette condition est appréciée à la date d'envoi de la demande de démission de l'agent concerné, le cachet de la poste faisant foi. (...) ". Aux termes des dispositions de l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 relatif aux mesures d'accompagnement indemnitaire des réorganisations de service liées à la nouvelle organisation territoriale de l'Etat : " Par dérogation à l'article 5 du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 susvisé, les agents demandant le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire instituée par ce même décret et dont le poste est supprimé ou fait l'objet d'une réorganisation dans le cadre d'une opération figurant sur la liste établie par un arrêté pris en application de l'article 1er du présent décret doivent se situer à deux années au moins de l'âge d'ouverture de leur droit à pension. Cette condition est appréciée à la date d'envoi de la demande de démission de l'agent concerné, le cachet de la poste faisant foi. ". Il résulte de ces dispositions que cette indemnité ne peut pas être accordée au fonctionnaire lorsque la demande intervient moins de deux ans avant l'ouverture de ses droits à la retraite, dans le cas notamment où son poste est supprimé ou fait l'objet d'une réorganisation.

4. D'autre part, l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale fixe l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite à soixante-deux ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1955. Aux termes des dispositions de l'article L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite : " L'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite résultant de l'application de l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale est abaissé pour les fonctionnaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite qui ont commencé leur activité avant un âge et dans des conditions déterminés par décret et ont accompli une durée totale d'assurance et de périodes reconnues équivalentes dans ce régime et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires au moins égale à une limite définie par le même décret, tout ou partie de cette durée totale ayant donné lieu à cotisations à la charge du fonctionnaire. Ce décret précise les modalités d'application du présent article (...) ". Aux termes du II de l'article D. 16-1 du même code, issu du décret n° 2014-350 du 19 mars 2014 pris pour l'application de l'article L. 25 bis précité : " L'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite est abaissé, en application de l'article L. 25 bis, pour les assurés qui justifient, dans le régime des pensions civiles et militaires de retraite et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, d'une durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge, au moins égale aux seuils définis ci-après : (...) G. - Pour les fonctionnaires nés en 1956 :1° A cinquante-six ans et huit mois pour les fonctionnaires justifiant d'une durée d'assurance cotisée au moins égale à la durée d'assurance définie à l'article L. 14 et applicable l'année où l'assuré atteint l'âge de soixante ans, majorée de huit trimestres, et ayant débuté leur activité avant l'âge de seize ans ; (...) ".

5. Il ressort des pièces du dossier que M. C..., né le 16 septembre 1956 et alors âgé de 59 ans, a adressé une demande, en date du 14 décembre 2015, d'indemnité de départ volontaire envisagé au 30 août 2016, au motif que son poste était supprimé dans le cadre de la fusion des directions régionales de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes. Pour refuser cette indemnité à M. C..., le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt s'est fondé sur le fait que ce dernier pouvant bénéficier d'une retraite anticipée au titre des carrières longues, il ne remplissait dès lors pas les conditions de l'article 6 du décret du 4 septembre 2015.

6. Il est constant que, le 14 décembre 2015, M. C... totalisait cent soixante-quinze trimestres de cotisation, cinq d'entre eux étant antérieurs à son seizième anniversaire. Il remplissait ainsi les conditions pour bénéficier de l'ouverture de ses droits à pension au titre des carrières longues dès lors qu'âgé de 59 ans à cette date, il pouvait effectivement bénéficier d'ores et déjà de la jouissance immédiate d'une retraite dès l'âge de 56 ans et huit mois. Ses droits à pension étant ouverts dès le 7 décembre 2015, sa demande est intervenue postérieurement à l'âge d'ouverture de son droit à pension de retraite, sans qu'il puisse utilement faire valoir à cet égard que l'âge légal de départ à la retraite est fixé à soixante-deux ans. Ainsi, ne remplissant pas les conditions prévues par l'article 6 du décret du 4 septembre 2015, M. C... ne pouvait prétendre au versement de l'indemnité de départ volontaire.

7. Si le principe d'égalité impose ainsi de traiter de la même manière des personnes placées dans une même situation, il n'exclut pas des différences de traitement, à condition qu'elles soient justifiées par une différence de situation ou par un motif d'intérêt général.

8. Le requérant excipe de l'inconstitutionnalité de l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 au motif qu'il instaure, selon lui, une différence de traitement en méconnaissance du principe d'égalité garanti par l'article 1er de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par les articles 1er et 2 de la constitution, entre les agents publics selon qu'ils demandent le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire à deux années au moins ou à deux années au plus de l'âge d'ouverture de leurs droits à pension. Toutefois, la condition posée par l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 selon laquelle les agents qui demandent le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire se situent à deux années au moins de l'âge d'ouverture de leurs droits à pension s'applique indifféremment à tous les agents se trouvant dans une situation visée par cet article qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat à la suite d'une démission régulièrement acceptée dont le poste a été supprimé ou fait l'objet d'une restructuration dans le cadre d'une opération de réorganisation. Par suite, l'exception d'inconstitutionnalité de l'article 6 du décret du 4 septembre 2015 invoquée doit être écartée comme non fondée.

9. En vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". L'article 14 de la même convention stipule que " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ".

10. M. C... soutient que la condition tenant à ce que la demande d'indemnité de départ volontaire soit présentée deux années au moins avant l'ouverture des droits à pension constitue une différence de traitement injustifiée, contraire au droit au respect de ses biens et au principe de non-discrimination consacrés par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par son premier protocole additionnel. Toutefois, l'indemnité de départ volontaire dont se prévaut M. C... est une prestation distincte de la pension de retraite. Elle ne peut donc être regardée comme un bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Dès lors, M. C... ne saurait utilement invoquer la méconnaissance des stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.

11. M. C... soutient que le motif tiré de ce qu'il pouvait bénéficier du dispositif de départ anticipé est sans influence sur son droit à l'indemnité de départ volontaire et se prévaut, à cet effet, de la note de service du 9 décembre 2015 fixant le dispositif d'accompagnement des agents mis en place dans le cadre de la constitution des nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt. Toutefois, Il ne saurait se prévaloir des énonciations d'une note de service du secrétariat général du ministère de l'agriculture selon lesquelles l'indemnité de départ volontaire " est désormais accessible à tout agent, indépendamment de l'effet des dispositions particulières relatives, par exemple, aux départs anticipés pour carrière longue ", dépourvues de caractère impératif.

12. C'est donc à juste titre que le tribunal administratif de Limoges a estimé que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt était tenu de rejeter sa demande.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. Ainsi qu'il a été dit précédemment, M. C... ne peut prétendre au versement d'une indemnité de départ volontaire. Dès lors, ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 110 088 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire ne peuvent qu'être rejetées.

14. Il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort, que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation des décisions contestées, n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. C... ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

Sur les frais d'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de quelque somme que ce soit à M. C... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... C... et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2021 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,

Mme B... D..., première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 juin 2021.

La rapporteure

Agnès D...

Le président,

Didier ARTUSLe greffier,

André GAUCHON

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

4

2

N° 18BX03422