Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. L... C... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 28 juin 2017 par lequel le service départemental d'incendie et de secours des Landes a prononcé son exclusion temporaire du service pour un an dont six mois avec sursis, et de condamner le service départemental d'incendie et de secours des Landes à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.
Par un jugement n° 1701734 du 18 juin 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 août 2018 et le 14 novembre 2018, M. C..., représenté par Me A..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 18 juin 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 28 juin 2017 par lequel le service départemental d'incendie et de secours des Landes a prononcé son exclusion temporaire du service pour un an dont six mois avec sursis ;
3°) de condamner le service départemental d'incendie et de secours des Landes à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;
4°) de mettre à la charge du service départemental d'incendie et de secours des Landes la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier car le tribunal administratif de Pau a relevé d'office et sans le soumettre au débat l'arrêté du 1er septembre 2011 nommant la présidente du conseil de discipline.
Sur la légalité externe de la décision :
- la décision est entachée de vices de procédure car l'article 13 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 a été méconnu, il n'est pas établi que la présidente du conseil de discipline ait été désignée régulièrement et antérieurement à la date de l'avis du conseil de discipline et le procès-verbal de la délibération du conseil de discipline n'a été signé par son auteur que postérieurement pour les besoins de la cause ;
- le principe du contradictoire a été méconnu dès lors qu'il n'a pas été mis à même de contester le contenu de certains documents fondant l'ouverture de la procédure disciplinaire ;
- le délai qui s'est écoulé entre l'avis du conseil de discipline et la sanction, 14 mois, est manifestement trop long.
Sur la légalité interne de la décision :
- les faits reprochés au requérant ne constituent pas une faute ;
- l'ordre émanant du chef de pôle est illégal, en ce qu'il méconnait la circulaire du premier ministre qui incite à observer une minute de silence, et ne l'ordonne pas ; il est également illégal car il ajoute à l'instruction du directeur du SDIS ;
- les faits n'ont pas été commis dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice des fonctions ;
- son absence n'a pas porté d'atteinte grave à l'image du corps des sapeurs-pompiers.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 octobre 2018, le 17 octobre 2018 et le 26 mars 2019, le service départemental d'incendie et de secours des Landes, représenté par
Me G... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
- le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme F... J...,
- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant M. C..., et de Me H..., représentant le SDIS des Landes et en la présence de M. E... directeur administratif et financier du service départemental d'incendie et de secours des Landes.
Considérant ce qui suit :
1. Le 16 novembre 2015 à midi, dans le cadre du deuil national déclaré par le premier ministre en hommage aux victimes des attentats commis le 13 novembre 2015 à Paris et en Seine-Saint-Denis, le directeur départemental du service départemental d'incendie et de secours des Landes a demandé à l'ensemble du personnel de se rassembler au pied du drapeau français afin de respecter une minute de silence. Par un arrêté du 28 juin 2017, le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours des Landes a prononcé l'exclusion temporaire de M. C..., sergent-chef de sapeur-pompier professionnel, pour un an, dont six mois avec sursis, au motif qu'il a refusé de participer à cet évènement. M. C... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler cette décision et de condamner le service départemental d'incendie et de secours à l'indemniser du préjudice qu'il estime avoir subi. Il relève appel du jugement du 18 juin 2018 rejetant sa demande.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. (...) / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer une pièce contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.
3. Dans son jugement du 18 juin 2018, le tribunal administratif de Pau a fait état d'un arrêté du 1er septembre 2011 nommant Mme K... en qualité de présidente du conseil de discipline du service départemental d'incendie et de secours des Landes. Cet arrêté ne figurait pas dans le dossier devant le tribunal. Il n'était pas dépourvu de portée pour la solution du litige et n'a pas été communiqué au requérant, alors que celui-ci contestait son existence. Dès lors M. C... est fondé à soutenir, compte tenu de ces circonstances, que le caractère contradictoire de la procédure n'a pas été respecté et que le jugement du tribunal administratif de Pau est entaché d'irrégularité et doit être annulé.
4. Il y a lieu d'évoquer et statuer immédiatement sur la demande de M. C... devant le tribunal administratif.
Sur la légalité de la décision du 28 juin 2017 :
En ce qui concerne la légalité externe :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 13 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire, applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le conseil de discipline doit se prononcer dans le délai de deux mois à compter du jour où il a été saisi par l'autorité territoriale. (...) ".
6. Il ressort des pièces du dossier que le service départemental d'incendie et de secours des Landes a saisi le conseil de discipline par courrier du 3 mars 2016 adressé à la présidente de ce conseil. Le conseil de discipline a rendu son avis le 22 avril 2016, soit dans le délai de deux mois à compter de sa saisine. Si par lettre du 28 novembre 2015 le service départemental d'incendie et de secours des Landes avait informé M. C... de la possibilité de conduire une procédure disciplinaire à son encontre, cette lettre n'a pas été suivie d'une saisine immédiate du conseil de discipline et n'a pu, par conséquent faire courir le délai de deux mois prévus par les dispositions précitées. Au demeurant le délai de deux mois dans lequel le conseil de discipline doit rendre son avis après avoir été saisi, n'est pas prescrit à peine de nullité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du décret du 18 septembre 1989 doit être écarté.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du même décret du 18 septembre 1989 : " (...) Le conseil de discipline est présidé par un magistrat de l'ordre administratif, en activité ou honoraire, désigné par le président du tribunal administratif dans le ressort duquel le conseil de discipline a son siège (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que Mme K..., magistrate administrative, a été désignée présidente titulaire du conseil de discipline par un arrêté du président du tribunal administratif de Pau du 1er septembre 2011. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de désignation de la présidente du conseil de discipline antérieurement à la date de l'avis de cette instance, doit être écarté.
9. En troisième lieu, si l'ampliation ou la copie de l'avis du conseil de discipline communiquée à M. C... ne comporte pas la signature de sa présidente, il ressort des pièces du dossier que l'original de cet avis est revêtu de la signature manuscrite de Mme K.... L'ampliation notifiée au requérant n'avait pas à être revêtue de la signature de la présidente du conseil de discipline et aucun élément du dossier ne permet d'établir que cette signature aurait été apposée postérieurement à la décision attaquée. Dès lors, le moyen tiré de ce que la procédure serait entachée d'irrégularité à défaut, pour l'avis du conseil de discipline, d'avoir été régulièrement signé, doit être écarté.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 4 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix./ L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés. ". Selon l'article 5 du même décret du 18 septembre 1989 : " Lorsqu'il y a lieu de saisir le conseil de discipline, le fonctionnaire poursuivi est invité à prendre connaissance, dans les mêmes conditions, du rapport mentionné au septième alinéa de l'article 90 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et des pièces annexées à ce rapport. ". L'article 6 de ce même décret dispose que : " Le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline, quinze jours au moins avant la date de la réunion, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / Il peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. ". Enfin l'article 90 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit que : " (...) Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité territoriale. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. (...) ".
11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 28 novembre 2015, le service départemental d'incendie et de secours a invité M. C... à prendre connaissance du rapport et des documents annexes qu'il envisageait d'adresser au président du conseil de discipline. Puis, par un courrier du 9 février 2016, M. C... a de nouveau été invité à consulter le rapport et les documents annexés à ce rapport, ainsi que son dossier individuel en vue de la saisine du conseil de discipline. Les circonstances que M. C... ait été invité une seconde fois à consulter son dossier avant la saisine du conseil de discipline et que la lettre de saisine du 3 mars 2016 ne figurait pas dans le bordereau des pièces de son dossier à la date du 9 février 2016 ne sont pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire.
12. D'autre part, M. C... fait valoir qu'il n'a pu discuter que le 22 avril 2016, soit le jour de la séance du conseil de discipline, le contenu de certains documents qui ont fondé la procédure disciplinaire, en particulier le courrier du lieutenant Dejan du 16 novembre 2015 et sa note manuscrite anonyme, le courrier de l'adjudant Taris au colonel Bourdil du 18 novembre 2015 et le compte-rendu du 18 novembre 2015 de l'entretien du 17 novembre 2015 avec le colonel Bourdil. Toutefois, aucune disposition législative ou règlementaire n'exige que l'intéressé soit mis à même de contester les pièces du dossier disciplinaire avant la saisine du conseil de discipline.
13. Il résulte de ce qui précède, que la procédure disciplinaire n'est pas entachée de l'irrégularité invoquée.
En ce qui concerne la légalité interne :
14. En premier lieu, aux termes de l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " (...) Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de trois ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction (...) ".
15. Il ressort des pièces du dossier que les faits sanctionnés ont eu lieu
le 16 novembre 2015 et que le service départemental d'incendie et de secours a engagé la procédure disciplinaire par la saisine du conseil de discipline le 3 mars 2016, soit dans le délai de trois ans fixé par le texte précité. Si la sanction n'a été infligée à M. C... que par décision du 28 juin 2017, soit quatorze mois après l'édiction de l'avis du conseil de discipline, aucun texte ni principe n'ont pour objet d'imposer à l'administration un délai dans lequel elle serait tenue d'édicter la sanction. En outre et compte tenu de la circonstance que le requérant a été placé, à sa demande, en disponibilité pour convenances personnelles à compter du 1er janvier 2016 et pour une durée d'un an, aucune sanction ne pouvait être exécutée avant la réintégration de l'agent. Dès lors, M. C... n'est pas fondé à soutenir que la sanction prise par arrêté du 28 juin 2017 ne serait pas intervenue dans un délai raisonnable.
16. En deuxième lieu, aux termes de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 : " Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (...) ". Selon l'article 29 de la même loi du 13 juillet 1983 : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale (...) ".
17. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction.
18. L'arrêté du 28 juin 2017 qui prononce à l'encontre de M. C... la sanction d'exclusion temporaire de fonction d'une durée d'un an dont six mois avec sursis, est motivé par le refus de l'intéressé d'exécuter l'instruction donnée le 16 novembre 2016, par le chef de pôle de Roquefort-Saint Justin d'observer une minute de silence en hommage aux victimes des attentats commis le 13 novembre 2015 à Paris et en Seine-Saint-Denis et par la circonstance que ce refus a porté atteinte à l'image du corps des sapeurs-pompiers.
19. Le Président de la République avait décidé d'un deuil national de trois jours, par un décret du 14 novembre 2015, et le Premier ministre a institué, dans ce cadre, un hommage national de l'ensemble des services publics le lundi 16 novembre à 12 heures en laissant le soin aux autorités compétentes d'en définir les modalités. En application de ces instructions, le colonel Antonini, assurant l'intérim du directeur départemental du SDIS des Landes, a ordonné que les drapeaux soient mis en berne et qu'une minute de silence soit observée par l'ensemble du personnel du service départemental d'incendie et de secours le 16 novembre 2015 à midi. Pour l'exécution de cet ordre hiérarchique, le chef de pôle de Roquefort-Saint Justin a demandé que les sapeurs-pompiers du centre de secours se rassemblent au pied du drapeau national à 11h55 afin de se recueillir et de respecter une minute de silence en hommage aux victimes.
20. Il est constant que M. C... a refusé de participer à ce rassemblement. La circonstance que le chef de pôle ait rendu obligatoire la minute de silence, alors que le décret du 14 novembre 2015 et la circulaire d'application avaient laissé aux services le soin d'organiser ce moment de recueillement, n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision du chef de pôle. Aussi, M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'il lui était loisible de se soustraire à l'obligation d'obéir à l'ordre donné, quand bien même il ne se rattacherait à aucune attribution professionnelle du requérant, dès lors qu'il ne présentait pas le caractère d'un ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public au sens de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983. Par ailleurs, il ressort des différentes pièces du dossier, contemporaines de cet évènement, que cet acte de désobéissance a été revendiqué pour des motifs personnels d'ordre politique et qu'il a été commis alors que M. C... était en service. La circonstance que l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 garantisse aux fonctionnaires la liberté d'opinion ne permet pas de se soustraire à un ordre donné hors des cas prévus par l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, ce comportement, alors même qu'il ne constitue pas un refus réitéré, a constitué une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. Par suite, la circonstance à la supposer établie que les faits reprochés n'aient pas porté une atteinte grave à l'image du corps des sapeurs-pompiers, en dépit des articles de presse qui ont relaté cet évènement, ne serait pas de nature à faire disparaître le caractère fautif du comportement de M. C..., dès lors qu'il résulte de l'instruction que le service départemental d'incendie et de secours aurait pris la même décision en se fondant sur le seul motif de la désobéissance à un ordre.
21. Il résulte de ce qui précède, alors que M. C... ne conteste pas le caractère proportionné de la sanction, que ses conclusions à fin d'annulation de la décision
du 28 juin 2017 doivent être rejetées.
Sur les autres conclusions :
22. En l'absence d'illégalité fautive, les conclusions indemnitaires de M. C... doivent être rejetées.
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours des Landes au titre des frais non compris dans les dépens dès lors qu'il n'est pas dans la présente instance la partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C..., la somme de 1 500 euros à verser au service départemental d'incendie et de secours sur le fondement des mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 18 juin 2018 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Pau et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.
Article 3 : M. C... versera au service départemental d'incendie et de secours des Landes la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. L... C... et au service départemental d'incendie et de secours des Landes.
Délibéré après l'audience du 30 novembre 2020 à laquelle siégeaient :
Mme D... I..., présidente,
Mme F... J..., présidente-assesseure,
Mme Déborah de Paz, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2020.
La présidente,
Brigitte PHEMOLANT
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX03147
