France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 01 avril 2019, 18BX03970,18BX03990,18BX04302

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

I. Sous le n° 1601708, l'établissement public foncier local de Castres-Mazamet devenu établissement public foncier local du Tarn, la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et la communauté d'agglomération de l'Albigeois ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 15 février 2016 par laquelle le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a refusé l'extension du périmètre de l'établissement public à la communauté d'agglomération de l'Albigeois.

II. Sous le n° 1701258, le préfet du Tarn a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 5 décembre 2016 par laquelle le conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn a fixé le produit attendu de la taxe spéciale d'équipement pour l'année 2017.

Par un jugement n°s 1601708, 1701258 du 13 septembre 2018, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 15 février 2016 et rejeté le déféré du préfet du Tarn.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête enregistrée les 19 novembre 2018 sous le n° 18BX03970, le préfet du Tarn demande à la cour d'annuler ce jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse en tant qu'il rejette son déféré.

Il soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'extension du périmètre de l'établissement public foncier local (EPFL) du Tarn à de nouveaux membres ne requérait pas au préalable d'autorisation préfectorale et que le préfet de région n'était dès lors pas compétent pour s'opposer à une telle extension, dès lors que, d'une part, on ne peut déduire du silence des textes entre les années 2000 et 2017 que le préfet ne détenait pas une telle compétence et que, d'autre part, il découle du principe du parallélisme des formes et des compétences que l'autorité compétente pour modifier un acte est celle qui est compétente pour l'adopter, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) ayant précisé que la création d'un EPFL peut être acceptée ou refusée par le préfet de région en fonction des critères définis à l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme ;

- ainsi, l'élargissement de l'EPFL provoquée par l'adhésion d'une ou plusieurs collectivités, qui ne saurait être regardée comme une simple modification des statuts dès lors qu'elle entraîne l'extension de son périmètre d'intervention et du champ d'application de la texte spéciale d'équipement prévue à l'article 1607 bis du code général des impôts, doit nécessairement faire l'objet d'un nouvel arrêté préfectoral, pris sur le fondement de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, compte tenu notamment des données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale ainsi que l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement ;

- cette interprétation a été confirmée par le Conseil d'Etat, saisi d'un recours formé contre le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier de Languedoc-Roussillon, dans un arrêt n° 411804 du 14 novembre 2018 ;

- en outre, l'article 8 des statuts de l'EPFL, qui constituent la loi des parties, prévoyait lui-même l'intervention d'un arrêté du préfet de région, afin qu'il constate sa concordance avec la délibération de la collectivité ou de l'EPCI candidat à l'adhésion et élargisse la composition de l'EPFL ;

- ainsi, la décision du 15 février 2016 n'a pas méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ;

- de même, la délibération du 5 décembre 2016 par laquelle le conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn a fixé le produit attendu de la taxe spéciale d'équipement pour l'année 2017 est entachée d'illégalité, dès lors que, d'une part, elle a été adoptée par un conseil d'administration irrégulièrement composé, que, d'autre part, l'EPFL n'était pas compétent pour intervenir sur le territoire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois et qu'enfin, cette délibération a méconnu l'article 1607 bis du code général des impôts.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2018, l'établissement public foncier local de Castres-Mazamet devenu établissement public foncier local du Tarn, la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et la communauté d'agglomération de l'Albigeois, représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- si le préfet du Tarn fait opportunément état d'une décision du Conseil d'Etat du 14 novembre 2018 pour arguer de la compétence du préfet de Région pour s'opposer à l'extension de l'EPFL du Tarn, la décision litigieuse du 15 février 2016 vient porter atteinte à des situations légalement constituées par des diverses délibérations des 9 et 12 novembre 2015 et 3 octobre 2016 devenues définitives, de sorte que la méconnaissance de la libre administration des collectivités locales demeure ;

- dès lors que le préfet de région disposait, en application de l'article L. 342-2 du code de l'urbanisme, devant être lu à l'aune des dispositions de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 dans sa rédaction applicable, d'un délai de trois mois pour donner son accord ou motiver son refus consécutivement à la réception de la délibération du 9 novembre 2015 par laquelle l'EPFL Castres-Mazamet s'est prononcé en faveur d'une modification de ses statuts pour permettre l'intégration de la communauté d'agglomération de l'Albigeois, la décision du 15 février 2016 doit être regardée comme emportant le retrait d'une décision créatrice de droits précédemment intervenue, laquelle devait être précédée de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et qui constitue, en toute hypothèse, un principe général du droit ;

- cette même décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement compétent, prévu à l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, n'a pas été saisi au préalable pour avis ;

- ladite décision est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que s'il existait un développement foncier incontestable sur l'axe Albi-Toulouse, il n'apparaissait pas pertinent de priver la communauté d'agglomération de l'Albigeois de la possibilité d'intégrer un EPFL existant, alors qu'elle se trouvait confrontée à un développement foncier et des opérations d'aménagement pour lesquels l'intervention d'un EPFL était particulièrement opportune, étant précisé que l'EPF d'Occitanie, dont la création était alors purement hypothétique, ne couvre pas l'agglomération toulousaine qui relève de l'EPFL du Grand Toulouse ;

- elle porte atteinte au principe de sécurité juridique dès lors que la délibération du 9 novembre 2015 susmentionnée est devenue définitive, que l'EPFL du Tarn, incluant le territoire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois, a poursuivi son fonctionnement, notamment par l'élection en 2016 de son nouveau conseil d'administration et de ses nouveaux vice-présidents, outre une modification des statuts en ce sens, et que l'EPFL a adopté de nombreuses délibérations majeures touchant au périmètre de l'Albigeois concernant notamment les débats d'orientation budgétaire et le vote du budget, l'approbation des comptes et rapports d'activité ainsi que les programmes pluriannuels d'intervention et qui, quoique transmises au contrôle de légalité, n'ont fait l'objet d'aucun déféré préfectoral ;

- à cet égard, le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages rattaché au ministre de la cohésion des territoires a fixé, dans un courrier du 1er juin 2017, des lignes directrices aux termes desquelles les " extensions de périmètres intervenues précédemment " ne nécessitaient rien de plus qu'une régularisation " afin de sécuriser juridiquement le périmètre d'intervention " de l'établissement, à savoir l'intervention d'un acte recognitif, de sorte que le préfet de région se trouvait dans cette hypothèse en situation de compétence liée pour prendre acte de la situation existante, légalement constituée par différentes décisions insusceptibles de recours ;

- l'EPF d'Occitanie semble du reste partager cette analyse dans la mesure où, par une délibération du 19 juin 2018, son conseil d'administration a retiré de l'assiette du calcul de la taxe spéciale d'équipement le périmètre de compétence de l'EPFL du Tarn, en ce compris le territoire de la communauté d'agglomération de l'albigeois ;

- s'agissant de la délibération du 5 décembre 2016 afférente au produit attendu au titre de la taxe spéciale d'équipement, l'autorité préfectorale n'est pas recevable à exciper de l'illégalité des délibérations afférentes à l'extension du périmètre de l'EPFL par l'adhésion de la Communauté d'agglomération de l'Albigeois, qui ne constituent pas des actes réglementaires et qui étaient devenus définitives.

Par ordonnance du 23 novembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 janvier 2019.

II. Par une requête enregistrée le 20 novembre 2018, sous le n° 18BX03990, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour d'annuler le jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- en estimant que l'extension du périmètre de l'EPFL du Tarn à de nouveaux membres ne requérait pas au préalable d'autorisation préfectorale, les premiers juges ont entaché le jugement attaqué d'erreur de droit, dès lors que, saisi d'un recours formé contre le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier de Languedoc-Roussillon, le Conseil d'Etat a jugé, dans un arrêt n° 411804 du 14 novembre 2018, qu'eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local ;

- ainsi, l'extension de l'EPFL provoquée par l'adhésion d'une ou plusieurs collectivités doit nécessairement faire l'objet d'un nouvel arrêté préfectoral, pris sur le fondement de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, compte tenu notamment des données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale ainsi que l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement ;

- dès lors, la décision du 15 février 2016 n'a pas méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Ils reprennent l'ensemble des fins de non-recevoir, moyens et arguments déjà développées ci-dessus dans le cadre de la requête n° 18BX03970.

Par ordonnance du 23 novembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 janvier 2019.

III. Par une requête enregistrée le 12 décembre 2018, sous le n° 18BX04302, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour de suspendre l'exécution du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- les conditions requises par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies en l'espèce dès lors qu'ainsi qu'il l'a exposé dans le cadre de sa requête n° 18BX03990, il existe des moyens sérieux permettant d'obtenir l'annulation du jugement attaqué, et notamment l'erreur de droit commise par les premiers juges ;

- il en est de même des conditions requises par l'article R. 811-17 du même code, dès lors que l'exécution du jugement attaqué permettrait à l'EPFL du Tarn de prendre de nouvelles délibérations concernant la communauté d'agglomération de l'Albigeois.

Ils font valoir que :

- la requête est irrecevable, faute pour le bordereau de détailler les numéros des pièces jointes, en violation des dispositions des articles R. 412-2 et R. 414-3 du code de justice administrative ;

- la requête est mal fondée, dès lors que, d'une part, les moyens invoqués par le ministre ne sont pas de nature à justifier à remettre en cause le bien-fondé du jugement attaqué et, partant, ordonner la suspension de l'exécution de celui-ci sur le fondement l'article R. 811-15 du code de justice administrative et que, d'autre part, il est pour le moins singulier que le ministre sollicite également une telle suspension sur le fondement de l'article R. 811-17 du même code trois mois après la lecture de ce jugement et alors que l'EPFL du Tarn a adopté depuis plus de trois ans des délibérations afférentes au territoire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois, sans que les services de l'Etat aient jugé utile de les déférer au juge administratif.

Par ordonnance du 14 décembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 janvier 2019.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, et notamment son article 72 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;

- et les observations de MeD..., représentant l'EPF du Tarn, la communauté d'agglomération de l'Albigeois et la communauté d'agglomération Castres-Mazamet.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 18 décembre 2015, le président de l'établissement public foncier local (EPFL) de Castres-Mazamet, établissement public à caractère industriel et commercial créé par un arrêté préfectoral du 31 mars 2010, chargé d'une mission générale de mutualisation des compétences et des moyens des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en matière de politique locale de l'habitat et d'aménagement, et dont le périmètre d'intervention se limitait initialement aux territoires des 16 communes membres de la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet, a saisi le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées afin que celui-ci " constate " par arrêté l'extension de son périmètre à la communauté d'agglomération de l'Albigeois. Par une décision du 15 février 2016 dont l'établissement public foncier local de Castres-Mazamet a demandé l'annulation auprès du tribunal administratif de Toulouse, l'autorité préfectorale régionale a opposé un refus à l'extension du périmètre de cet établissement public, devenu l'EPFL du Tarn. Par ailleurs, le préfet du Tarn a demandé auprès de ce même tribunal l'annulation de la délibération du 5 décembre 2016 par laquelle le conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn a fixé le produit attendu de la taxe spéciale d'équipement pour l'année 2017.

2. Par deux requêtes n°s 18BX03970 et 18BX03990, le préfet du Tarn et le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales relèvent appel du jugement n°s 1601708 - 1701258 du 13 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 15 février 2016 susmentionnée et rejeté le déféré du préfet du Tarn. Le ministre demande, sous le n° 18BX04302, d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement.

3. Les requêtes n°s 18BX03970, 18BX03990 et 18BX04302 portent sur la contestation d'un même jugement du tribunal administratif, présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

4. Il résulte de l'instruction que la signataire de la requête d'appel n° 18BX03990, en l'occurrence Mme B...A..., adjointe au sous-directeur des affaires juridiques de l'environnement, de l'urbanisme et de l'habitat, disposait, en vertu de l'article 4 d'une décision du 12 décembre 2017 portant délégation de signature (direction des affaires juridiques) régulièrement publiée, d'une délégation à l'effet de signer au nom du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de la cohésion des territoires, tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets, dans la limite des attributions de la sous-direction des affaires juridiques de l'environnement, de l'urbanisme et de l'habitat. Il est constant que la signature des requêtes et mémoires en défense produits devant la juridiction administrative ne rentre pas dans le champ d'application de l'exception prévue par cette décision du 12 décembre 2017. Dès lors, le moyen tiré de ce que le signataire de cette première requête n'aurait pas été compétent pour ce faire manque en fait.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 15 février 2016 :

5. Aux termes de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, applicable à la date de la décision litigieuse : " Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables. / Ils mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. / Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi que, à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, au travers de conventions. / Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1. (...) / Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, alors applicable : " L'établissement public foncier est créé par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, dotés de la compétence en matière de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non membres de l'un de ces établissements. (...) / Le représentant de l'Etat dans la région dispose d'un délai de trois mois à compter de la transmission des délibérations pour donner son accord ou motiver son refus. Cette motivation est fondée sur les données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. / Les délibérations fixent la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la composition de l'assemblée générale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 324-3, du conseil d'administration de l'établissement public foncier, en tenant compte de l'importance de la population des communes et des établissements publics de coopération intercommunale membres. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2-1 A du même code, créé par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : " L'extension du périmètre d'un établissement public foncier local à un établissement public de coopération intercommunale doté de la compétence en matière de programme local de l'habitat ou, le cas échéant, à une commune non membre d'un tel établissement est arrêtée par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations, d'une part, de l'organe délibérant de cet établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal de cette commune et, d'autre part, de l'établissement public foncier local. / L'extension est soumise à l'accord du représentant de l'Etat dans la région selon les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 324-2. ".

6. Pour annuler la décision litigieuse du 15 février 2016, les premiers juges ont relevé qu'à la date de son édiction, ni l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, ni aucune autre disposition législative, ne fixait expressément la procédure applicable à une demande d'extension du périmètre d'un établissement public foncier local existant et ne soumettait à l'intervention préalable d'une décision préfectorale, entre le 14 décembre 2000 et le 28 janvier 2017, une telle extension, de sorte que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, devenue Occitanie, n'a pu légalement, sans excéder sa compétence et méconnaître le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, refuser l'adhésion de la communauté d'agglomération de l'Albigeois à l'établissement public foncier local du Tarn. Toutefois, eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir eu pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local (CE, 411804, B, 14 novembre 2018, Communauté d'agglomération de l'Albigeois et établissement public foncier local du Tarn). Dès lors, et ainsi que le soutiennent le préfet du Tarn et le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a annulé ladite décision pour ce motif.

7. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par l'établissement public foncier local du Tarn, de la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et de la communauté d'agglomération de l'Albigeois devant le tribunal administratif de Toulouse et en appel.

8. En premier lieu, les intéressés soutiennent que la décision du 15 février 2016 a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées n'a pas saisi au préalable pour avis le comité régional de l'habitat et de l'hébergement compétent sur le projet d'extension de l'EPFL du Tarn à la communauté d'agglomération de l'Albigeois. Toutefois, la procédure de saisine de cet organisme consultatif n'a été introduite à l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme - s'agissant de la création des EPFL - et à l'article L. 324-2-1 A du même code - s'agissant comme en l'espèce d'un projet d'extension d'un EPFL - que par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, soit postérieurement à la décision litigieuse du préfet de région du 15 février 2016, dont la légalité doit être appréciée à la date de son édiction. Il s'ensuit qu'un tel moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.

9. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, désormais codifié aux articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...). ".

10. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que l'adhésion de la communauté d'agglomération de l'Albigeois à l'EPFL du Tarn requérait au préalable une autorisation du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées et n'a pu légalement intervenir par la seule volonté de l'assemblée délibérante de cet établissement public de coopération intercommunale et de l'établissement public foncier local, formalisée par délibérations concordantes respectives en date des 12 novembre et 14 décembre 2015, qui n'ont pu, dès lors, revêtir qu'un caractère purement préparatoire. Dans ces conditions, et contrairement à ce que font valoir les intimés, la décision du 15 février 2016 ne saurait être regardée comme retirant ou abrogeant une décision individuelle créatrice de droits. Dès lors, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce ladite décision ne pouvait intervenir sans que l'autorité préfectorale eût mis en oeuvre la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées ne peut qu'être écarté.

11. En troisième lieu, il ressort de la motivation de la décision litigieuse du 15 février 2016 que, pour refuser l'adhésion de la communauté d'agglomération de l'Albigeois à l'établissement public foncier local du Tarn, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées s'est fondé, à titre principal, sur un motif tiré du principe de cohérence territoriale, en relevant, après un examen détaillé des enjeux locaux, que le périmètre d'intervention de l'EPFL ne couvrirait que partiellement et de manière discontinue les deux schéma de cohérence territoriale (SCOT) d'Autan et Cocagne et du Grand Albigeois et qu'il ne correspondrait pas davantage aux bassins de vie lié ni aux dynamiques territoriales existantes, principalement liées aux axes de communication, avec une croissance démographique et une attractivité économique particulièrement marquées sur l'axe Toulouse-Albi, de sorte qu'un tel périmètre ne constitue pas une échelle pertinente pour mettre en place une politique foncière cohérente et pouvoir répondre aux enjeux identifiés sur le territoire du Tarn, notamment en termes de construction de logements sur les secteurs en tension de l'ouest tarnais sous influence métropolitaine, de développement économique et de restructuration de l'offre en zones d'activité, ou encore, de réhabilitation des centre-bourgs dégradés. L'autorité préfectorale a également tenu compte, de manière plus subsidiaire, de ce que la réforme territoriale en cours avait conduit à la création d'une grande région réunissant les régions du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées et qu'un établissement public foncier d'Etat (EPFE) serait amené à être créé dans ce cadre et conduire à d'éventuelles modifications des périmètres d'intervention des communes et EPCI existants alors. D'une part, si les intimés soutiennent que l'autorité préfectorale ne pouvait légalement, pour ces motifs, refuser l'adhésion d'un EPCI dans un établissement public foncier local, il résulte de ce qui vient d'être dit que, ce faisant, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a entendu tenir compte des critères d'appréciation, énumérés par les dispositions, précitées au point 5, de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, tenant aux données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme et d'habitat. Dès lors, l'autorité préfectorale n'a pas commis d'erreur de droit. D'autre part, en se bornant à faire valoir qu'il n'apparaissait pas pertinent de priver la communauté d'agglomération de l'Albigeois de la possibilité d'intégrer un EPFL existant, alors qu'elle se trouvait confrontée à un développement foncier et des opérations d'aménagement pour lesquels l'intervention d'un EPFL était particulièrement opportune, tout en ajoutant que l'EPF d'Occitanie, dont la création était alors purement hypothétique, ne couvre pas l'agglomération toulousaine qui relève de l'EPFL du Grand Toulouse, l'établissement public foncier local du Tarn, la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et la communauté d'agglomération de l'Albigeois n'établissent pas qu'en refusant l'adhésion de cette dernière communauté d'agglomération à cet établissement public, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées aurait commis une erreur manifeste d'appréciation, ni, davantage, qu'il aurait entaché la décision litigieuse d'un détournement de procédure.

12. En quatrième lieu, les intéressés soutiennent que cette décision porte atteinte au principe de sécurité juridique dès lors que l'EPFL du Tarn, incluant le territoire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois, a poursuivi par la suite son fonctionnement, en élisant notamment, au cours de l'année 2016, son nouveau conseil d'administration et ses nouveaux vice-présidents et en adoptant de nombreuses délibérations relatives aux débats d'orientation budgétaire et au vote du budget, à l'approbation des comptes et des rapports d'activité ainsi qu'aux programmes pluriannuels d'intervention. Toutefois, et alors que le principe de sécurité juridique ne saurait trouver à s'appliquer qu'aux situations légalement instituées, les circonstances dont les intimés se prévalent, qui sont postérieures à ladite décision, sont sans incidence sur sa légalité.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les appelants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision contestée du 15 février 2016.

Sur les conclusions dirigées contre la délibération du 5 décembre 2016 :

14. Aux termes de l'article L. 324-4 du code de l'urbanisme : " L'assemblée générale vote le produit de la taxe spéciale d'équipement à percevoir dans l'année à une majorité comprenant plus de la moitié des délégués présents ou représentés des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. ". Aux termes de l'article L. 324-3 de ce code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Chaque membre de l'établissement public foncier est représenté dans une assemblée générale qui élit en son sein un conseil d'administration. Le mandat des délégués et de leurs suppléants éventuels au sein de l'établissement suit, quant à sa durée, le sort des organes délibérants qui les ont désignés. / Lorsque tous les membres de l'établissement sont représentés au conseil d'administration, celui-ci exerce les attributions dévolues à l'assemblée générale. ". En vertu de l'article 1607 bis du code général des impôts, dans sa rédaction alors applicable : " Il est institué, au profit des établissements publics fonciers mentionnés à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme ou de l'office foncier de Corse, (...) une taxe spéciale d'équipement destinée à permettre à ces établissements de financer les acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation. / Le produit de cette taxe est arrêté chaque année par l'établissement public foncier local ou l'office foncier de Corse dans la limite d'un plafond fixé à 20 € par habitant situé dans son périmètre. Lorsqu'un établissement mentionné au premier alinéa est compétent sur le même territoire qu'un établissement mentionné à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, la taxe spéciale d'équipement est perçue sur ce territoire exclusivement par l'établissement qui y a exercé en premier ses compétences et selon les modalités prévues pour cet établissement. L'établissement bénéficiaire du produit de la taxe reverse à l'établissement compétent sur le même territoire 50 % du produit perçu sur le territoire commun. (...). ".

15. Il résulte des termes mêmes de la délibération litigieuse du 5 décembre 2016 du conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn, prise sur le fondement des dispositions précitées de l'article 1607 bis du code général des impôts, qu'elle a pour objet d'arrêter le produit attendu de la taxe spéciale d'équipement (TSE) pour l'année 2017, fixé à la somme de 1 650 000 euros, à répartir " entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes locales directes dans les communes comprises dans la zone de compétence de l'établissement public foncier local du Tarn, à savoir la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et celui de la communauté d'agglomération de l'Albigeois ". Or ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la communauté d'agglomération de l'Albigeois n'a pu légalement adhérer à l'EPFL du Tarn en l'absence d'autorisation préalable du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées. Dès lors, et ainsi que le fait valoir l'autorité préfectorale, le conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn, ne pouvait, sans entacher la délibération litigieuse d'incompétence, fixer le montant de la taxe spéciale d'équipement pour l'année 2017 en intégrant le territoire de la communauté d'agglomération de l'Albigeois, composée de ses cinq communes membres. Il s'ensuit que ladite délibération encourt l'annulation pour ce motif.

16. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par le préfet du Tarn, que les appelants sont également fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les conclusions aux fins d'annulation de ladite délibération.

Sur les conclusions aux fins de sursis à exécution (requête n° 18BX04302) :

17. La cour, statuant par le présent arrêt sur les conclusions aux fins d'annulation du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse, les conclusions des requête n° 18BX04302 du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement, sont devenues sans objet.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'établissement public foncier local du Tarn, la communauté d'agglomération Castres-Mazamet et la communauté d'agglomération de l'Albigeois demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 18BX04302 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n°s 1601708, 1701258 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Article 2 : Le jugement n°s 1601708 -1701258 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 3 : La délibération du 5 décembre 2016 par laquelle le conseil d'administration de l'établissement public foncier local du Tarn a fixé le produit attendu de la taxe spéciale d'équipement pour l'année 2017 est annulée.

Article 4 : Le surplus des demandes de première instance et les conclusions de l'établissement public foncier local du Tarn, de la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et de la communauté d'agglomération de l'Albigeois tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement public foncier local du Tarn, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la communauté d'agglomération de Castres-Mazamet et à la communauté d'agglomération de l'Albigeois. Copie en sera transmise au préfet de la région Occitanie et au préfet du Tarn.

Délibéré après l'audience du 4 mars 2019, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 1er avril 2019.

Le rapporteur,

Axel Basset

Le président,

Pierre Larroumec

Le greffier,

Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

N°s 18BX03970, 18BX03990, 18BX04302

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 01 avril 2019, 18BX03970,18BX03990,18BX04302

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision