France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 01 avril 2019, 18BX03940

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

I. Sous le n° 1701030, l'établissement public foncier local de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 16 septembre 2016 par laquelle le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a refusé l'extension de son périmètre aux territoires des sept communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Montbartier, Piquecos, Puycornet et Vazerac, ainsi que la décision par laquelle l'autorité préfectorale a implicitement rejeté, le 18 janvier 2017, son recours gracieux du 15 novembre 2016.

II. Sous les n° 1705369 et 1705371, le préfet de Tarn-et-Garonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler, d'une part, les délibérations des 7 et 22 juin 2017 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Montbartier et le conseil d'administration de l'établissement public foncier local de Montauban ont respectivement autorisé la conclusion d'une convention de portage en vue de l'acquisition, par cet établissement public, d'un terrain d'une surface de 16 310 m² destiné à la constitution d'une réserve foncière sur le territoire de ladite commune et, d'autre part, la convention de portage signée le 3 juillet 2017 par l'établissement public et la collectivité territoriale.

Par un jugement n°s 1701030, 1705369, 1705371 du 13 septembre 2018, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 16 septembre 2016 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de l'établissement public foncier local de Montauban du 15 novembre 2016 susmentionnées et rejeté les deux déférés du préfet de Tarn-et-Garonne.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 novembre et 3 décembre 2018, sous le n° 18BX03940, le préfet de Tarn-et-Garonne demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse en qu'il a rejeté ses deux déférés et mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) d'annuler les délibérations des 7 et 22 juin 2017 ainsi que la convention de portage du 3 juillet 2017 susmentionnées.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre les deux délibérations des 7 et 22 juin 2017 au motif tiré de ce que la convention de portage a été signée le 3 juillet 2017, dès lors que le représentant de l'Etat dans le département dispose, conformément à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'un délai de deux mois pour contester les actes des collectivités territoriales à compter de leur transmission, soit dans le cadre d'un recours gracieux, soit dans le cadre d'un recours contentieux, étant précisé que la convention de portage, conclue pour une durée de 15 ans, ne pouvait pas avoir produit tous ses effets dans le délai du contrôle de légalité ;

- ses conclusions dirigées contre la convention de portage signée le 3 juillet 2017 n'étaient pas davantage irrecevables ;

- c'est également à tort que les premiers juges ont estimé que l'extension du périmètre de l'EPFL de Montauban à de nouveaux membres ne requérait pas au préalable d'autorisation préfectorale et que le préfet de région n'était dès lors pas compétent pour s'opposer à une telle extension, dès lors que, saisi d'un recours formé contre le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier de Languedoc-Roussillon, le Conseil d'Etat a jugé, dans un arrêt n° 411804 du 14 novembre 2018, qu'on ne pouvait déduire du silence des textes entre les années 2000 et 2017 que le préfet ne détenait pas une telle compétence ;

- à cet égard, il découle du principe du parallélisme des formes et des compétences que l'autorité compétente pour modifier un acte est celle qui est compétente pour l'adopter, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) ayant précisé que la création d'un EPFL peut être acceptée ou refusée par le préfet de région en fonction des critères définis à l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme ;

- ainsi, la décision du 16 septembre 2016 n'a pas méconnu le principe constitutionnel de libre administration des communes ;

- par voie de conséquence, l'EPFL de Montauban n'est pas légitime à intervenir sur le territoire de la commune de Montbartier, dont la délibération est illégale en tant qu'elle contrevient au décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 qui dédie le territoire de la commune de Montbartier en matière de portage à l'intervention de l'EPFE d'Occitanie.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2019, l'établissement public foncier local de Montauban, représenté par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens invoqués par le préfet ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 31 janvier 2019.

Par une lettre du 27 février 2019, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de ce que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 16 septembre 2016 en tant qu'elle concerne les six communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Piquecos, Puycornet et Vazerac, dès lors que, par un arrêté du 5 mai 2017 pris postérieurement à l'enregistrement de la demande de première instance, le préfet de la région Languedoc- Roussillon Midi-Pyrénées a autorisé leur adhésion à l'EPFL de Montauban.

II. Par une requête enregistrée le 3 décembre 2018 sous le n° 18BX04146, le préfet de Tarn-et-Garonne demande à la cour de suspendre l'exécution du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient qu'il convient de prononcer un tel sursis de manière à éviter que de nouvelles décisions d'acquisition foncière ne soient prises entre temps.

Il fait valoir que les moyens invoqués par le préfet ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 31 janvier 2019.

III. Par une requête enregistrée le 20 novembre 2018, sous le n° 18BX03991, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour d'annuler le jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- en estimant que l'extension du périmètre de l'EPFL de Montauban à de nouveaux membres ne requérait pas au préalable d'autorisation préfectorale, les premiers juges ont entaché le jugement attaqué d'erreur de droit, dès lors que, saisi d'un recours formé contre le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier de Languedoc-Roussillon, le Conseil d'Etat a jugé, dans un arrêt n° 411804 du 14 novembre 2018, qu'eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local ;

- ainsi, l'extension de l'EPFL provoquée par l'adhésion d'une ou plusieurs collectivités doit nécessairement faire l'objet d'un nouvel arrêté préfectoral, pris sur le fondement de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, compte tenu notamment des données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale ainsi que l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement ;

- dès lors, la décision du 16 septembre 2016 n'a pas méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 janvier 2019, l'établissement public foncier local de Montauban, représenté par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le préfet de Tarn-et-Garonne n'était plus recevable, à la date d'introduction de ses déférés le 20 novembre 2017, à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir la légalité des deux délibérations des 7 et 22 juin 2017 ;

- s'agissant du surplus des conclusions aux fins d'annulation, les moyens invoqués par le préfet ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2019.

IV. Par une requête enregistrée le 12 décembre 2018, sous le n° 18BX04303, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour de suspendre l'exécution du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Il soutient que :

- les conditions requises par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies en l'espèce dès lors qu'ainsi qu'il l'a exposé dans le cadre de sa requête n° 18BX03991, il existe des moyens sérieux permettant d'obtenir l'annulation du jugement attaqué, et notamment l'erreur de droit commise par les premiers juges ;

- il en est de même des conditions requises par l'article R. 811-17 du même code, dès lors que l'exécution du jugement attaqué permettrait à l'EPFL de Montauban de prendre de nouvelles délibérations concernant la commune de Montbartier.

Il fait valoir que :

- le ministre n'est pas fondé à demander le sursis à exécution du jugement attaqué sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative dès lors qu'ainsi qu'il l'a exposé dans le cadre de la requête n° 18BX03991, les moyens invoqués par l'appelant ne paraissent pas sérieux en l'état de l'instruction, ni de nature à justifier le rejet des conclusions d'annulation accueillies par le jugement dont appel ;

- le ministre ne saurait davantage solliciter ce sursis sur le fondement de l'article R. 811-17 du même code dès lors que le moyen selon lequel l'exécution du jugement dont appel entraînerait des conséquences difficilement réparables n'est assorti d'aucune précision suffisante.

Par ordonnance du 4 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2019.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., représentant l'EPFL de Montauban.

Considérant ce qui suit :

1. Par sept délibérations adoptées entre le 12 avril et le 20 juin 2016, les conseils municipaux des communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Montbartier, Piquecos, Puycornet et Vazerac ont sollicité leur adhésion à l'établissement public foncier local (EPFL) de Montauban, établissement public à caractère industriel et commercial régi par un arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 18 juillet 2008, recouvrant le territoire de la communauté d'agglomération du grand Montauban, chargé d'une mission générale de mutualisation des compétences et des moyens des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en matière de politique locale de l'habitat et d'aménagement, et dont le périmètre d'intervention se limitait initialement aux territoires des seules communes membres de la communauté d'agglomération du Grand Montauban. Ayant émis un avis favorable à ces demandes, l'établissement public foncier local de Montauban a, par deux courriers des 9 et 30 juin 2016, saisi le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées afin que celui-ci " constate " par arrêté son nouveau périmètre. Par une décision du 16 septembre 2016, implicitement confirmée sur recours gracieux formé le 15 novembre 2016, l'autorité préfectorale régionale a opposé un refus à l'extension du périmètre de l'établissement public aux sept communes concernées. Sous le n° 1701030, l'établissement public foncier de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler ces deux décisions. Par ailleurs, le conseil municipal de Montbartier et le conseil d'administration de l'établissement public foncier local de Montauban ont autorisé, par deux délibérations adoptées respectivement les 7 et 22 juin 2017, la conclusion d'une convention de portage en vue de l'acquisition, par cet établissement public, d'un terrain d'une surface de 16 310 m² destiné à la constitution d'une réserve foncière sur le territoire de ladite commune. La convention de portage a été signée entre ces deux personnes publiques le 3 juillet 2017 et un compromis de vente a été conclu entre l'établissement public et la propriétaire du terrain le 10 novembre 2017 en vue de la réalisation de cette acquisition. Par un courrier du 26 juillet 2017 réceptionné le 31 juillet suivant, le préfet de Tarn-et-Garonne a sollicité du président de l'établissement public foncier local de Montauban le retrait de ces délibérations. S'étant vu opposer un refus implicite, il a lui-même saisi le tribunal administratif de Toulouse de deux déférés, sous les n° 1705369 et n° 1705371, tendant à l'annulation de l'ensemble des actes relatifs à la convention de portage.

2. Par deux requêtes n°s 18BX03940 et 18BX03991, le préfet de Tarn-et-Garonne et le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales relèvent appel du jugement n°s 1701030, 1705369, 1705371 du 13 septembre 2018 par lequel ce tribunal, après avoir joint ces affaires, a annulé la décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 16 septembre 2016, implicitement confirmée sur recours gracieux du 15 novembre 2016, et rejeté les deux déférés du préfet de Tarn-et-Garonne. Ces mêmes autorités administratives demandent, sous les n°s 18BX04146 et 18BX04303, d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement.

3. Les requêtes n°s 18BX03940, 18BX03991, 18BX04146 et 18BX04303 portent sur la contestation d'un même jugement du tribunal administratif, présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées du 16 septembre 2016 :

En ce qui concerne l'étendue du litige :

4. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi. Ainsi, il incombe au juge d'appel de censurer totalement ou partiellement comme irrégulier le jugement d'un tribunal administratif ayant omis de prononcer un non-lieu à statuer sur tout ou partie des conclusions dont il était saisi.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 5 mai 2017, pris postérieurement à l'enregistrement de la demande de première instance de l'établissement public foncier local de Montauban, le 6 mars 2017, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, devenue région Occitanie, a autorisé l'adhésion à l'EPFL de Montauban de onze nouvelles communes, en particulier les six communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Piquecos, Puycornet et Vazerac, après avoir relevé que lesdites communes composent la communauté de communes Coteaux et Plaines du Pays Lafrançaisain et que le nouveau périmètre proposé de l'EPFL de Montauban apparaît cohérent en termes de politiques foncières et d'aménagement au regard des enjeux territoriaux. Ce faisant, l'autorité préfectorale doit être regardée comme ayant implicitement mais nécessairement rapporté sa décision initiale du 16 septembre 2016. Il n'est ni établi ni même allégué que cet arrêté du 5 mai 2017 aurait fait l'objet d'un recours contentieux dans le délai de deux mois suivant sa publication. Dans ces conditions, les conclusions de l'EPFL de Montauban tendant à l'annulation de la décision litigieuse du 16 septembre 2016 étaient devenues sans objet en tant qu'elles concernaient les six communes susmentionnées. Il s'ensuit que c'est à tort que le tribunal, qui s'est mépris sur l'étendue des conclusions sur lesquelles il devait statuer, n'a pas prononcé un non-lieu à statuer sur ces conclusions. Partant, le jugement attaqué est entaché d'irrégularité sur ce point et doit être annulé dans cette mesure.

6. Dès lors, il y a lieu pour la cour de statuer immédiatement, par voie d'évocation, sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 16 septembre 2016 en tant qu'elle concerne les six communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Piquecos, Puycornet et Vazerac et de prononcer un tel non-lieu à statuer, puis, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur le surplus des conclusions présentées par l'EPFL de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse.

En ce qui concerne le surplus du litige :

7. Aux termes de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, applicable à la date de la décision litigieuse : " Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables. / Ils mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. / Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi que, à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, au travers de conventions. / Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1. (...) / Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, alors applicable : " L'établissement public foncier est créé par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, dotés de la compétence en matière de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non membres de l'un de ces établissements. (...) / Le représentant de l'Etat dans la région dispose d'un délai de trois mois à compter de la transmission des délibérations pour donner son accord ou motiver son refus. Cette motivation est fondée sur les données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. / Les délibérations fixent la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la composition de l'assemblée générale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 324-3, du conseil d'administration de l'établissement public foncier, en tenant compte de l'importance de la population des communes et des établissements publics de coopération intercommunale membres. (...) ". Aux termes de l'article L. 324-2-1 A du même code, créé par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : " L'extension du périmètre d'un établissement public foncier local à un établissement public de coopération intercommunale doté de la compétence en matière de programme local de l'habitat ou, le cas échéant, à une commune non membre d'un tel établissement est arrêtée par le représentant de l'Etat dans la région au vu des délibérations, d'une part, de l'organe délibérant de cet établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal de cette commune et, d'autre part, de l'établissement public foncier local. / L'extension est soumise à l'accord du représentant de l'Etat dans la région selon les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 324-2. ".

8. Pour annuler la décision litigieuse du 16 septembre 2016, les premiers juges ont relevé qu'à la date de son édiction, ni l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, ni aucune autre disposition législative, ne fixait expressément la procédure applicable à une demande d'extension du périmètre d'un établissement public foncier local existant et ne soumettait à l'intervention préalable d'une décision préfectorale, entre le 14 décembre 2000 et le 28 janvier 2017, une telle extension, de sorte que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, devenue Occitanie, n'a pu légalement, sans excéder sa compétence et méconnaître le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, refuser l'adhésion de nouvelles communes à l'établissement public foncier local de Montauban, en particulier la commune de Montbartier. Toutefois, eu égard aux objectifs d'intérêt général et de cohérence qu'elles visent en matière d'aménagement, de développement durable et de coordination des politiques publiques foncières, les dispositions du chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme dans leur version antérieure à la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, en particulier celles de son article L. 324-2, ne sauraient avoir eu pour effet de priver le représentant de l'Etat dans la région de la compétence exclusive de décider, sur le projet qui lui est soumis par les personnes publiques concernées, de l'extension éventuelle du périmètre d'un établissement public foncier local (CE, 411804, B, 14 novembre 2018, Communauté d'agglomération de l'Albigeois et établissement public foncier local du Tarn). Dès lors, et ainsi que le soutiennent le préfet de Tarn-et-Garonne et le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a annulé ladite décision pour ce motif.

9. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par l'établissement public foncier local de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse.

10. Il ressort de la motivation de la décision litigieuse du 16 septembre 2016 que, pour refuser notamment l'adhésion de la commune de Montbartier à l'établissement public foncier local de Montauban, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées s'est fondé sur un motif tiré du principe de cohérence territoriale en veillant à ce que le périmètre d'intervention dudit établissement public foncier local soit cohérent avec les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale d'appartenance des communes concernées, dans le but " de simplifier les interventions respectives de l'EPF local et de l'EPF d'Etat dans le contexte d'un grand territoire qui serait complètement couvert par l'un ou l'autre " et " d'éviter la situation d'un EPCI dont seule une partie des communes auraient adhéré à un établissement public foncier, alors que les autres communes de cet EPCI seraient privées des services rendus par le même EPF tout en étant autant concerné par le PLU intercommunal, et, le cas échéant, par un programme local de l'habitat (PLH) ". D'une part, si l'établissement public foncier local de Montauban soutient que les dispositions précitées de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme ne sauraient légalement permettre à l'autorité préfectorale de refuser l'adhésion d'une commune, à titre individuel, dans un établissement public foncier local, il résulte de ce qui vient d'être dit que, ce faisant, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a entendu tenir compte des critères d'appréciation, énumérés par ces mêmes dispositions, tenant aux données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme et d'habitat. Dès lors, l'autorité préfectorale n'a pas commis d'erreur de droit. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la décision contestée, la commune de Montbartier appartenait, avec les deux autres communes de Labastide Saint-Pierre et de Campsas, au bassin de vie de Montech, intégré dans la communauté de communes du Grand Sud Tarn et Garonne et la zone d'aménagement concerté (ZAC) grand Sud Logistique, dont les enjeux territoriaux en matière d'urbanisme et d'habitat différaient de ceux de la commune de Montauban, tels que fixés notamment dans son schéma de cohérence territoriale (SCOT), ce qui a d'ailleurs conduit le Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), entré en vigueur le 1er janvier 2017, à privilégier le rattachement de la commune de Montbartier à la communauté de communes du Grand Sud Tarn-et-Garonne et non à la communauté d'agglomération de Montauban. En se bornant à faire valoir que l'extension de son périmètre au territoire de la commune de Montbartier était cohérente au regard de leur proximité géographique, des services publics partagés et de l'appartenance à une aire urbaine et à une zone d'emploi communes, telle que ces notions sont définies par l'Institut national de la statistique et des études économiques, l'établissement public foncier local de Montauban n'établit pas que le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant l'adhésion de la commune de Montbartier à cet établissement public.

11. Il résulte de ce qui précède que les appelants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision contestée du 16 septembre 2016, implicitement confirmée sur recours gracieux du 15 novembre 2016.

Sur les conclusions dirigées contre les délibérations des 7 et 22 juin 2017 et la convention de portage du 3 juillet 2017 :

12. D'une part, indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l'Etat dans le département est recevable à contester la légalité de ces actes devant le juge de l'excès de pouvoir jusqu'à la conclusion du contrat, date à laquelle les recours déjà engagés et non encore jugés perdent leur objet. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini.

En ce qui concerne les délibérations des 7 et 22 juin 2017 :

13. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 1, le conseil municipal de Montbartier et le conseil d'administration de l'établissement public foncier local de Montauban ont autorisé, par les deux délibérations litigieuses adoptées respectivement les 7 et 22 juin 2017, la conclusion d'une convention de portage en vue de l'acquisition, par cet établissement public, d'un terrain d'une surface de 16 310 m² destiné à la constitution d'une réserve foncière sur le territoire de ladite commune. En application du principe énoncé au point 12, le préfet n'était recevable à demander l'annulation desdites délibérations que jusqu'à la date de la conclusion du contrat. Or en l'espèce, il est constant que la convention de portage a été signée entre les deux personnes publiques concernées le 3 juillet 2017 et qu'un compromis de vente a été conclu entre l'établissement public et la propriétaire du terrain le 10 novembre 2017 en vue de la réalisation de cette acquisition. Il s'ensuit qu'ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, le préfet de Tarn-et-Garonne n'était plus recevable, à la date d'enregistrement de ses deux déférés, le 20 novembre 2017, à demander l'annulation de ces actes détachables du contrat, sans que puisse y faire obstacle la circonstance, dont il se prévaut, que, par un courrier du 26 juillet 2017, un recours gracieux avait été formé auprès du directeur de l'établissement public foncier local de Montauban, tendant au retrait de ces délibérations.

14. Dès lors, le préfet de Tarn-et-Garonne n'est pas fondé à demander la réformation du jugement attaqué sur ce point.

En ce qui concerne la convention de portage du 3 juillet 2017 :

S'agissant de la validité de la convention :

15. D'une part, aux termes de l'article 5 de l'arrêté du préfet de Tarn et Garonne du 18 juillet 2008 portant création de l'EPFL de Montauban : " L'établissement public foncier local (EPFL) de Montauban est compétent pour réaliser pour son compte, pour le compte de ses membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 du code de l'urbanisme ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du même code, de la mise en oeuvre du PLH, de l'accueil d'activités économiques, la réalisation d'infrastructures, la protection et la mise en valeur d'espaces naturels et agricoles. / Il peut procéder à la réalisation des études et travaux nécessaires à l'accomplissement des missions définies ci-dessus et le cas échant participer à leur financement. / Il peut réaliser des prestations de service pour le compte de ses membres ou autres collectivités et établissements publics, en matière de politique et d'action foncière. ". En vertu de l'article 6 de ce même arrêté : " L'établissement public foncier local (EPFL) de Montauban intervient sur le territoire des EPCI et des communes qui le composent. Il peut intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. Aucune opération de l'établissement public ne peut être réalisée sans l'avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l'opération est prévue. ".

16. D'autre part, et ainsi que l'expose sa notice, le décret n° 2017-836 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2008-670 du 2 juillet 2008 portant création de l'Etablissement public foncier (EPF) de Languedoc-Roussillon a pour objet de modifier ses statuts pour tenir compte de la fusion des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées au 1er janvier 2016, le périmètre de l'EPF Languedoc-Roussillon étant, en particulier, étendu à de nouveaux territoires de l'ancienne région Midi-Pyrénées sur lesquels l'établissement public, renommé Etablissement Public Foncier d'Occitanie, a pleine compétence territoriale, à l'exception de diverses communes, listées dans une annexe, des trois départements de la Haute-Garonne, du Tarn et de Tarn-et-Garonne.

17. Il est constant que la commune de Montbartier ne figure pas dans la liste, mentionnée au point 16, des communes du département de Tarn-et-Garonne ne relevant pas du champ de compétence de l'Etablissement public foncier (EPF) d'Occitanie. En outre, et ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 8, l'adhésion de la commune de Montbartier à l'EPFL de Montauban n'a pu légalement intervenir par la seule volonté de l'assemblée délibérante de cette collectivité territoriale et dudit établissement public, formalisée par délibérations concordantes, mais requérait au préalable une autorisation du préfet de région. Or par sa décision du 16 septembre 2016, dont la légalité est confirmée par le présent arrêt, le préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées a refusé l'extension de l'EPFL de Montauban au territoire de la commune de Montbartier, laquelle ne figure pas davantage au nombre des onze communes admises par la suite à intégrer l'EPFL par l'arrêté du 5 mai 2017 du préfet de la région Occitanie susmentionné. Il en résulte qu'à la date de la signature de la convention de portage, le 3 juillet 2017, la commune de Montbartier ne faisait pas partie des EPCI et communes membres de l'EPFL de Montauban sur lesquels celui-ci pouvait exercer de plein droit sa compétence. Il ne résulte pas de l'instruction qu'eu égard à son objet, la convention de portage relevait de la dérogation, prévue par les dispositions précitées de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, en vertu de laquelle un établissement public foncier local peut, à titre exceptionnel, intervenir à l'extérieur de son périmètre géographique pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. Dans ces conditions, l'établissement public foncier local de Montauban, soumis en tant que tel au principe de spécialité, n'était pas compétent pour conclure avec la commune de Montbartier la convention litigieuse. Il s'ensuit que contrairement à ce qu'ont relevé les premiers juges, la convention dont s'agit est entachée d'illicéité pour ce motif.

S'agissant des conséquences à tirer du vice affectant la validité de la convention :

18. Saisi par un tiers, dans les conditions définies au point 12, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci.

19. Le vice entachant la convention de portage du 3 juillet 2017, qui, ainsi qu'il vient d'être dit, porte sur la compétence même de l'établissement public foncier local de Montauban à procéder à l'opération d'acquisition foncière litigieuse avec la commune de Montbartier, n'est pas susceptible de régularisation et implique, de par son objet et sa gravité, l'annulation du contrat. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une telle annulation porterait une atteinte excessive à l'intérêt général ou aux droits des cocontractants. Dès lors, il y a lieu d'annuler la convention de portage du 3 juillet 2017 et de réformer le jugement attaqué sur ce point.

Sur les conclusions aux fins de sursis à exécution (requêtes n° 18BX04146 et 18BX04303) :

20. La cour, statuant par le présent arrêt sur les conclusions aux fins d'annulation du jugement du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse, les conclusions des requêtes n° 18BX04146 et 18BX04303 du préfet de Tarn-et-Garonne et du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement, sont devenues sans objet.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, la somme que l'établissement public foncier local de Montauban demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes n°s 18BX04146 et 18BX04303 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n°s 1701030, 1705369, 1705371 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse.

Article 2 : Le jugement n°s 1701030, 1705369, 1705371 du 13 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse est annulé en tant qu'il n'a pas prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 16 septembre 2016 en tant qu'elle concerne les six communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Piquecos, Puycornet et Vazerac, qu'il a annulé la décision du 16 septembre 2016 implicitement confirmée sur recours gracieux du 15 novembre 2016 et qu'il a rejeté les conclusions aux fins d'annulation de la convention de portage du 3 juillet 2017.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 16 septembre 2016 en tant qu'elle concerne les six communes de L'Honor-de-Cos, Lafrançaise, Meauzac, Piquecos, Puycornet et Vazerac.

Article 4 : La convention de portage du 3 juillet 2017 est annulée.

Article 5 : Le surplus des demandes de première instance et des conclusions d'appel du préfet de Tarn-et-Garonne et du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales sont rejetés.

Article 6 : Les conclusions de l'établissement public foncier local de Montauban tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement public foncier local de Montauban, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la commune de Montbartier, à la commune de Lafrançaise, à la commune de l'Honor-de-Cos, à la commune de Meauzac, à la commune de Piquecos, à la commune de Puycornet et à la commune de Vazérac. Copie en sera transmise au préfet de la région Occitanie et au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 4 mars 2019, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 1er avril 2019.

Le rapporteur,

Axel BassetLe président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de a cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

N°s 18BX03940, 18BX03991, 18BX04146, 18BX04303

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 01 avril 2019, 18BX03940

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision