| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 18 juin 2018, 16BX01252

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A...a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 30 janvier 2015 par lequel le maire de Lourdes a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques de la commune à compter du 1er février 2015.

Par un jugement n° 1500757 du 3 février 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 11 avril 2016 et 18 avril 2017, M. C...A..., représenté par la SCP Casadebaig et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 3 février 2016 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 30 janvier 2015 par lequel le maire de Lourdes a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques de la commune à compter du 1er février 2015 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lourdes une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient

- l'arrêté en litige est illégal du fait de l'illégalité de la décision précédente du 16 juillet 2014 prolongeant son détachement dans la mesure où ce prolongement a été décidé par une autorité incompétente, et est entaché de détournement de pouvoir puisque prononcé dans le seul but d'attendre qu'il soit déchargé de ses fonctions ;

- les dispositions de l'article 53 de la loi n°84-53 n'ont pas été respectées car la procédure d'information, de l'assemblée délibérante ainsi que du centre national de la fonction publique territoriale, de son intention de mettre fin à ses fonctions de directeur général des services techniques de la commune n'a pas été respectée par le maire ;

- il n'a pas été mis à même de consulter son dossier préalablement à l'entretien du lundi 10 novembre 2014 à 9 heures ;

- la décision repose sur des faits matériellement inexacts ;

- la décision est entachée d'erreur de droit dans la mesure où le motif déterminant de la fin du détachement réside dans la demande de protection fonctionnelle qu'il a présentée ;

- la décision est entachée d'erreur de qualification juridique dans la mesure où, à supposer même que le harcèlement moral ne soit pas retenu, il convient de constater qu'il a été victime d'une mise au placard et qu'en conséquence, la décharge de fonction est en réalité une sanction déguisée ;

- la décision est entachée d'un détournement de procédure et de pouvoir dans la mesure où elle n'avait pas pour objet de le maintenir réellement dans l'emploi fonctionnel mais de régulariser sa situation.

Par des mémoires en défense et en communication de pièces, enregistrés respectivement les 30 mars 2017 et 10 mai 2018, la commune de Lourdes, représentée par Me B... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, que l'arrêté attaqué, qui n'avait pas lieu d'être dans la mesure où la période de détachement sur l'emploi fonctionnel était arrivée à son terme, ne peut être regardé comme une décision faisant grief à M.A... ; en outre, cet arrêté donne entière satisfaction à M. A...dans la mesure où il a sollicité un congé spécial pour rechercher un autre emploi, manifestant ainsi son souhait de ne plus travailler pour la commune de Lourdes ; par conséquent, l'intéressé n'a pas d'intérêt à demander l'annulation d'une décision qui d'une part ne lui fait pas grief et qui d'autre part, répond à sa volonté ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 ;

- le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ;

- le décret n° 90-128 du 9 février 1990 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gil Cornevaux ;

- et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M.A..., qui avait été recruté le 4 mars 2008 comme ingénieur territorial en chef de classe normale a été détaché, par un arrêté du 30 décembre 2008, dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques de la commune de Lourdes, à compter du 1er janvier 2009, pour une durée de cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 2013. Le 7 mars 2014, après sollicitation de M. A...du 28 février 2014, le maire de la commune de Lourdes a signifié à l'intéressé son intention de ne pas renouveler son détachement dans cet emploi fonctionnel pour " perte de confiance " et lui a indiqué qu'il avait décidé d'engager la procédure de décharge de fonction prévue au dernier aliéna de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Cette décision a été confirmée par les maires successifs par correspondances des 19 mars et 29 avril 2014 et aux fins de respecter les dispositions de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, M. A...a été maintenu sur l'emploi fonctionnel de directeur des services technique à compter du 1er janvier 2014 et pendant la durée nécessaire de la procédure de décharge de fonction. Après l'information du conseil municipal de la ville de Lourdes, le 17 novembre 2014, ainsi que du centre national de la fonction publique territoriale, le maire de la commune a pris un arrêté le 30 janvier 2015 mettant fin au détachement de M. A...sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services technique à compter du 1er février 2015. M. A...relève appel du jugement du 3 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 30 janvier 2015.

Sur le bien fondé du jugement contesté :

2. Aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel (...). / Ces dispositions s'appliquent aux emplois (...) de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants. (...). Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus, (...), qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions de ces agents est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ; elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante ". L'article 1er du décret du 9 février 1990 portant dispositions statutaires particulières aux emplois de directeur général et directeur des services techniques des communes et de directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre prévoit que : " Les dispositions du présent décret sont applicables aux emplois suivants : 1° Directeur des services techniques des communes de 10 000 à 40 000 habitants ; (...). ". Et selon l'article 3-1 du même décret : " Lorsque l'autorité territoriale envisage, à l'occasion de l'expiration du terme normal du détachement, de mettre fin aux fonctions des agents occupant des emplois mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, le détachement des intéressés est prorogé, de plein droit, de la durée nécessaire pour leur permettre de bénéficier des dispositions dudit article 53. ".

En ce qui concerne la légalité externe :

3. M. A...soutient que l'assemblée n'a pas été informée préalablement à la procédure de décharge de fonction engagée à son encontre. L'information de l'assemblée délibérante est une formalité substantielle préalable à la prise d'effet de la décision mettant fin aux emplois concernés, sans pour autant que le législateur ait imposé aucune modalité particulière pour l'accomplissement de cette formalité. Il ressort des pièces du dossier notamment du procès verbal des délibérations de la commune de Lourdes du 17 novembre 2014, que le maire a informé les conseillers municipaux de la procédure de décharge de fonction engagée à l'encontre de M.A..., en sa qualité de directeur général des services techniques conformément aux dispositions de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Ce moyen manquant en fait, il ne peut être qu'écarté.

4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. En l'espèce, si la commune de Lourdes ne justifie pas avoir, préalablement à l'information au conseil municipal, informé le Centre national de la fonction publique territoriale de la fin des fonctions de M.A..., cette circonstance n'est pas de nature, eu égard à l'objet de cette formalité, à avoir privé l'intéressé d'une garantie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise par le maire de la commune de Lourdes. Par suite, le moyen tiré de ce que le non-respect de cette formalité a entaché la procédure d'édiction de la décision contestée d'irrégularité doit être écarté.

5. Alors même que la décharge de fonctions prévue à l'article 53 précité n'a pas le caractère d'une sanction disciplinaire, Il résulte de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 qu'un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier. Il ressort des pièces du dossier que par lettre du 7 novembre 2014, remise en main propre à l'intéressé le jour même à 17 h 00, le maire de la commune de Lourdes a informé l'intéressé de son intention de le décharger de l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services et l'a invité à se présenter à un entretien préalable le 10 novembre 2014. Ce courrier qui mentionnait la possibilité, pour M.A..., de la possibilité de prendre connaissance de son dossier, faisait suite plusieurs reports de la procédure de décharge de fonction de M. A...qui avait donné lieu à deux entretiens préalables, les 17 mars et 19 mai 2014, pour lesquels l'intéressé avait déjà consulté son dossier le 12 mars 2014. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, M. A...n'est pas fondé à soutenir que la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il a été mis en mesure de prendre connaissance de son dossier avant l'entretien précédant la fin de ses fonctions, alors que les motifs justifiant sa décharge de fonction lui étaient parfaitement connus. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de procédure dont serait entaché l'arrêté contesté doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

6. M. A...soutient que l'arrêté du 30 mai 2015 est illégal car l'arrêté du 16 juillet 2014 le prolongeant dans les fonctions de directeur général des servies techniques est lui-même illégal. Il ressort des pièces du dossier que la décision, à caractère individuelle du 16 juillet 2014, prise par le maire de Lourdes, a eu pour effet de proroger le détachement de l'agent afin de pouvoir mettre en oeuvre les garanties posées par l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Cet arrêté, qui comportait les voies et délais de recours et n'a pas été contesté par M. A...pendant le délai de recours est donc devenu définitif, lorsque l'intéressé a demandé, le 8 avril 2015, aux premiers juges, l'annulation de l'arrêté du 30 janvier 2015 par lequel le maire de lourdes a mis fin à son détachement. Ainsi, M. A...ne peut utilement exciper de l'illégalité de la décision du 16 juillet 2014 à l'appui de sa contestation de l'arrêté du 30 mai 2015.

7. Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 précité pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général des services techniques d'une commune de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit déchargé de ses fonctions.

8. Il résulte des termes de l'arrêté contesté que pour justifier la fin de détachement, le maire de la commune de Lourdes fait état des difficultés concrètes rencontrées par M. A...dans les relations et le management des cadres placés sous son autorité ainsi que sur son manque d'investissement personnel et de motivation dans les missions qui lui étaient confiées. Ces motifs sont au nombre de ceux qui justifient une telle décision. Il ressort des pièces du dossier, notamment des attestations de collègues et agents des services techniques travaillant à ses côtés produits par la commune en défense, que cette décision n'est pas entachée d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation au regard des difficultés relationnelles et des tensions existant au sein des services placés sous l'autorité du requérant, à raison des méthodes de travail contestées de ce dernier. Il ressort des pièces du dossier que M. A...a sollicité de la part du maire de la commune la possibilité de ne pas être présent dans les services de la ville afin de disposer du temps nécessaire pour effectuer des recherches d'emplois, compte tenu de la procédure de décharge d'activité ce qui est attesté tant par un élu que par le directeur des ressources humaines de la ville. En se bornant à soutenir que les attestations en cause ont été rédigées postérieurement à la décision litigieuse et qu'elles n'émanent que de personnes qui ne sont ni indépendants de la municipalité actuelle et par conséquent non objectifs, M. A...ne conteste pas utilement les reproches précis et circonstanciés dont elles font état quant à sa manière de servir et dont l'exactitude peut, ainsi, être tenue pour établie, d'autant que la procédure de décharge de fonction avait été initié par l'ancienne municipalité. Ces considérations sont corroborées par l'ensemble des pièces versées au dossier dont les attestations produites en défense et ne sont pas sérieusement contestées. Dans ces conditions, et même si les éléments reprochés à M. A...ne constituent pas des fautes, la commune de Lourdes a pu, sans se fonder sur des faits matériellement inexacts, même si M. A...en minimise la portée, et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, décider de mettre fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services.

9. Les insuffisances relevées ci-dessus établissent que M.A..., alors même qu'il aurait bénéficié d'avancement d'échelon à l'ancienneté minimum et d'appréciations favorables entre 2008 et 2013, s'est trouvé placé dans une situation qui ne lui permettait plus de bénéficier de la confiance des maires successifs de la commune de Lourdes qui ont pu légalement, le décharger de ses fonctions de directeur général des services techniques. Cette mesure, prise dans l'intérêt du service, ne peut dès lors être qualifiée de sanction disciplinaire comme le soutient à tort M.A....

10. M. A...soutient qu'il a été victime de harcèlement moral à compter du mois de juillet 2012, date de l'arrivée d'un nouveau directeur général des services qui s'est confirmé dès l'engagement de la procédure de décharge d'activité en mars 2014. M. A...fait valoir notamment que lui ont été retirés l'accès à son téléphone, à sa messagerie ainsi que l'usage de son véhicule de fonction, la suppression des moyens attachés à l'exercice de ses fonctions ou la situation d'attente d'affectation dans laquelle il a été placé, sont la conséquence d'une part de sa propre volonté de disposer de temps pour ses recherches d'emplois tout en étant dispensé de présence sur son lieu de travail, du fait de ses nombreuses absences liées aux interventions rémunérées auprès d'organismes publics ainsi que des formations prises en charge par la collectivité depuis 2012. Les arrêts de travail dont se prévaut M.A..., alors qu'il ne produit pas devant la cour les certificats médicaux, ne permettent pas d'établir la réalité d'une volonté de sa hiérarchie de la sanctionner. L'ensemble de ces éléments ne peuvent être regardés comme constituant des agissements ayant pour but de porter atteinte à sa dignité ou à sa santé, de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Au demeurant, il en va de même du refus du maire de la commune d'accéder à la demande de M. A...de se voir accorder une promotion au grade d'ingénieur en chef de classe normale, d'autant que l'intéressé n'apporte aucun élément de nature à laisser supposer que son absence d'avancement à ce grade a résulté d'une quelconque intention du maire de la commune de lui porter atteinte, pour un avancement qui est attribué au choix, après inscription sur un tableau d'avancement.

11. Si M. A...soutient que la décharge de ses fonctions dont il a fait l'objet a pour finalité de lui nuire professionnellement et de l'écarter de ses anciennes responsabilités professionnelles au motif qu'il aurait dénoncé des irrégularités de gestion notamment dans la passation de marchés publics, il ne produit ne produit aucun commencement de preuve au soutien de ses allégations. Le détournement de pouvoir ou de procédure ainsi allégué n'est donc pas établi.

12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposée par la commune de Lourdes, que M. A...n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d'annulation.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Lourdes au titre des frais exposés par M.A..., et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de M. A...au titre des frais exposés par la commune de Lourdes et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.

Article 2 : M. A...versera à la commune de Lourdes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. C...A...et au maire de la commune de Lourdes.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2018, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

M. Gil Cornevaux, président-assesseur,

Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 18 juin 2018.

Le rapporteur,

Signé

Gil CornevauxLe président,

Signé

Pierre LarroumecLe greffier,

Signé

Vanessa Beuzelin

La République mande et ordonne au ministre d'Etat ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No16BX01252