| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre - formation à 3, 24 mai 2018, 16BX02120,16BX02205

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A...C...a demandé au tribunal administratif de la Guyane, d'une part, d'annuler la décision du 9 décembre 2014 par laquelle le maire de Matoury l'a licencié à compter du 13 janvier 2015, d'autre part, de condamner la commune de Matoury à l'indemniser des divers préjudices subis du fait de son éviction illégale.

Par un jugement n° 1500465 du 21 avril 2016, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision de licenciement du maire de Matoury du 9 décembre 2014, condamné la commune de Matoury à verser à M. C...une somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices, mis à la charge de la commune de Matoury une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour :

I) Sous le n° 16BX02120, par une requête et des mémoires enregistrés les 28 juin 2016, 8 février 2018 et 15 mars 2018, M.C..., représenté par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 21 avril 2016 du tribunal administratif de la Guyane en tant qu'il a limité au montant de 5 000 euros la somme que la commune de Matoury a été condamnée à lui verser en réparation de ses préjudices ;

2°) de condamner la commune de Matoury à lui verser une somme totale de 508 965,78 euros en réparation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Matoury une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a estimé à juste titre que la décision de licenciement n'était pas suffisamment motivée ; le licenciement d'un agent contractuel avant le terme de son contrat est soumis aux obligations de motivation résultant des articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979 ; une telle décision doit également être motivée en vertu de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988 ;

- son licenciement n'était pas justifié au fond ; ce licenciement repose, non pas sur une perte de confiance alléguée a posteriori par la commune de manière opportuniste, mais sur un détournement de pouvoir ; ce licenciement visait en réalité à mettre un terme aux critiques des élus de l'opposition du conseil municipal sur les attributions de M.E..., attaché parlementaire du député-maire, qui exerçait officieusement les fonctions de directeur de cabinet du maire, et à permettre à M. E...d'occuper officiellement ces fonctions ;

- la décision de licenciement est fondée sur des faits matériellement inexacts ; les prétendues absence de résultat et incapacité à se positionner dans la hiérarchie ne sont étayées par aucun élément du dossier ; les missions qui lui étaient confiées nécessitaient un délai d'exécution ;

- le licenciement procède d'une erreur manifeste d'appréciation de sa valeur professionnelle ;

- il ne peut lui être reproché un cumul illégal d'activités ; son activité associative, dont le maire de Matoury avait connaissance, ne présentait pas un caractère lucratif ;

- il a droit à la réparation du préjudice tenant à sa perte de rémunération ;

- il a subi des troubles dans ses conditions d'existence ; il s'est installé en Guyane avec son épouse et leurs enfants mineurs après l'expiration de sa période d'essai ; ses enfants ont ainsi changé d'établissements scolaires en cours d'année scolaire, et son épouse a démissionné de son emploi d'hôtesse d'accueil qu'elle occupait sous couvert d'un contrat à durée indéterminée ; son licenciement l'a placé dans une situation précaire, et il a été expulsé de son logement ;

- le caractère vexatoire de son éviction lui a causé un préjudice moral, altérant sa santé mentale ainsi que celle de son épouse.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 décembre 2017, 2 mars 2018, 9 mars 2018 et 2 avril 2018, la commune de Matoury, représentée par MeB..., conclut au non-lieu à statuer ou, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C...d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation du même jugement du tribunal administratif de la Guyane du 21 avril 2016 en tant qu'il a annulé la décision de licenciement du maire de Matoury du 9 décembre 2014, en tant qu'il l'a condamnée à indemniser M. C...et en tant qu'il a mis à sa charge une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a annulé la décision contestée sans statuer sur les conclusions en défense tendant à une substitution de motifs ; cette omission affecte la régularité du jugement attaqué ;

- le tribunal l'a condamnée à indemniser M. C...sans s'être préalablement prononcé sur la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions indemnitaires ;

- les conclusions indemnitaires de M. C...étaient prématurées, et elle a opposé cette fin de non-recevoir à titre principal, de sorte que lesdites conclusions étaient irrecevables ;

- le tribunal a accueilli le moyen tiré du vice de forme tenant à l'insuffisante motivation de la décision, moyen qui n'était pas invoqué comme moyen de légalité externe ;

- la décision de licenciement expose les motifs du licenciement et a mis M. C...à même d'en discuter la pertinence ;

- le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi, le licenciement ayant été prononcé en raison d'une perte de confiance ;

- M.C..., au terme de cinq mois d'activité, présentait un bilan insuffisant, ce qui a altéré la confiance du maire ; M. C...ne disposait plus de la confiance du maire de Matoury en raison de ses prises de position, de sa familiarité avec le maire et de l'absence de résultat ;

- M. C...exerçait, en sus de son emploi de collaborateur de cabinet, une activité privée, sans que ce cumul d'activité n'ait été autorisé ni même porté à la connaissance du maire ; ce motif peut, à titre subsidiaire, être substitué à celui fondant initialement la décision, l'intéressé ayant bénéficié des garanties qui s'attachent à un licenciement pour faute ;

- les conclusions indemnitaires sont vouées au rejet compte tenu de l'absence d'illégalité fautive de la décision de licenciement.

Par une ordonnance du 2 mars 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 mars 2018 à 12 heures.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office.

II) Sous le n° 16BX02205, par une requête et des mémoires enregistrés les 7 juillet 2016, 9 mars 2018 et 2 avril 2018, la commune de Matoury, représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 21 avril 2016 du tribunal administratif de la Guyane ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. C...devant le tribunal administratif de la Guyane ;

3°) de mettre à la charge de M. C...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le tribunal a annulé la décision contestée sans statuer sur les conclusions en défense tendant à une substitution de motifs ; cette omission affecte la régularité du jugement attaqué ;

- le tribunal l'a condamnée à indemniser M. C...sans s'être préalablement prononcé sur la fin de non-recevoir opposée à ses conclusions indemnitaires ;

- les conclusions indemnitaires de M. C...étaient prématurées, et elle a opposé cette fin de non-recevoir à titre principal, de sorte que lesdites conclusions étaient irrecevables ;

- le tribunal a accueilli le moyen tiré du vice de forme tenant à l'insuffisante motivation de la décision, moyen qui n'était pas invoqué comme moyen de légalité externe ;

- la décision de licenciement expose les motifs du licenciement et a mis M. C...à même d'en discuter la pertinence ;

- le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi, le licenciement ayant été prononcé en raison d'une perte de confiance ;

- M.C..., au terme de cinq mois d'activité, présentait un bilan insuffisant, ce qui a altéré la confiance du maire ; M. C...ne disposait plus de la confiance du maire de Matoury en raison de ses prises de position, de sa familiarité avec le maire et de l'absence de résultat ;

- M. C...exerçait, en sus de son emploi de collaborateur de cabinet, une activité privée, sans que ce cumul d'activité n'ait été autorisé ni même porté à la connaissance du maire ; ce motif peut, à titre subsidiaire, être substitué à celui fondant initialement la décision, l'intéressé ayant bénéficié des garanties qui s'attachent à un licenciement pour faute ;

- les conclusions indemnitaires sont vouées au rejet compte tenu de l'absence d'illégalité fautive de la décision de licenciement.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 mars 2018, M.C..., représenté par représenté par MeD..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Matoury d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la commune de Matoury n'est fondé.

Par une ordonnance du 22 mars 2018, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 9 avril 2018 à 12h00.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,

- et les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. C...a été recruté en qualité de directeur de cabinet du maire de Matoury à compter du 1er août 2014 sur le fondement des dispositions de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ses fonctions, décrites dans une note de service du maire de Matoury du 26 août 2014, consistaient en " l'accompagnement des grands projets pour Matoury, le renforcement de l'attractivité du territoire, le développement économique durable, les relations internationales et la coopération régionale, la stratégie, l'innovation, la prospective, la conception des projets, le développement des partenariats public-privé, la recherche de fonds et l'intermédiation et la création d'un réseau d'intérêt général pour Matoury ". Par une note de service du 1er septembre 2014, la même autorité l'a nommé conseiller spécial au sein de son cabinet, sans modifier ses attributions. Par une décision du 9 décembre 2014, le maire de Matoury a licencié M. C...à compter du 13 janvier 2015. Par un jugement du 21 avril 2016, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision de licenciement du maire de Matoury du 9 décembre 2014, condamné la commune de Matoury à verser à M. C...une somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices, mis à la charge de la commune de Matoury une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions indemnitaires de M.C.... Dans l'instance n° 16BX02205, la commune de Matoury relève appel de ce jugement. Dans l'instance n° 16BX02120, M. C...fait appel de ce jugement en tant en tant qu'il a limité au montant de 5 000 euros la somme que la commune de Matoury a été condamnée à lui verser en réparation de ses préjudices, et la commune de Matoury demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation du même jugement en tant qu'il a annulé la décision de licenciement du maire de Matoury du 9 décembre 2014 et en tant qu'il l'a condamnée.

2. Les requêtes de M. C...et de la commune de Matoury sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. La commune de Matoury soutient que le jugement attaqué, en tant qu'il a annulé la décision de licenciement susmentionnée, est entaché d'irrégularité. Elle fait ainsi valoir que, pour annuler cette décision, le tribunal a accueilli le moyen, qui n'était pas soulevé, tiré de la méconnaissance des dispositions des articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979, relatifs à la motivation en droit et en fait des décisions administratives. Il ressort cependant des pièces du dossier de première instance que ce moyen avait été soulevé par M. C...devant le tribunal administratif. La commune reproche en outre au tribunal de ne pas avoir statué sur sa demande de substitution de motifs. Toutefois, une éventuelle substitution ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l'insuffisance de motivation d'une décision. Par suite, le tribunal ayant estimé que la décision de licenciement en litige était insuffisamment motivée, il n'était pas tenu de répondre à cette demande.

4. En revanche, et ainsi que le soutient la commune de Matoury, le tribunal a fait partiellement droit aux conclusions indemnitaires de M. C...sans avoir statué sur la fin de non-recevoir opposée à ces conclusions par ladite commune. Le jugement attaqué, en tant qu'il statue sur les conclusions indemnitaires de M.C..., est par suite entaché d'une insuffisance de motifs et doit être annulé.

5. Par suite, il y a lieu de statuer par la voie de l'effet dévolutif sur la requête d'appel de la commune de Matoury relative à la légalité de la décision du maire de Matoury du 9 décembre 2014, et par la voie de l'évocation sur les conclusions indemnitaires présentées par M.C....

Sur la légalité de la décision du maire de Matoury du 9 décembre 2014 portant licenciement de M.C... :

6. Aux termes de l'article 110 de la loi de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale. (...) Ces collaborateurs ne rendent compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle. Cette disposition ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d'exercer leurs missions dans les conditions de droit commun. ".

7. Pour annuler la décision de licenciement en litige, le tribunal a estimé que cette décision ne répondait pas aux exigences de motivation en droit et en fait résultant des dispositions combinées des articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979. Toutefois, et ainsi que les parties en ont été préalablement informées, la décision mettant fin à un emploi discrétionnaire de collaborateur de cabinet d'une autorité territoriale n'est pas, eu égard au caractère essentiellement révocable de ces fonctions, au nombre des décisions dont la loi du 11 juillet 1979 impose la motivation. C'est par suite à tort que le tribunal s'est fondé sur ce moyen inopérant pour annuler la décision querellée. Il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif, d'examiner les autres moyens de M. C...à l'appui de ses conclusions aux fin d'annulation de ladite décision de licenciement.

8. En premier lieu, aux termes de l'article 42 du décret n°88-145 du 15 février 1988 dans sa rédaction alors en vigueur, dont les dispositions sont invoquées pour la première fois en appel par M.C... : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La décision de licenciement est notifiée à l'intéressé par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette lettre précise le ou les motifs du licenciement et la date à laquelle celui-ci doit intervenir compte tenu des droits à congés annuels restant à courir et de la durée du préavis. ". Ces dispositions sont applicables à un collaborateur de cabinet d'une autorité territoriale recruté sur le fondement des dispositions précitées de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984.

9. La décision querellée énonce les éléments de fait qui la fondent, à savoir une " absence totale de résultats " et une incapacité de M. C...à " se positionner correctement dans la relation hiérarchique ". Ainsi, et alors même qu'elle ne mentionne pas son fondement juridique, ladite décision précise les motifs du licenciement au sens des dispositions précitées.

10. En deuxième lieu, si les dispositions précitées de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 ne font pas obstacle à ce que le juge de l'excès de pouvoir contrôle que la décision mettant fin aux fonctions d'un collaborateur de cabinet ne repose pas sur un motif matériellement inexact ou une erreur de droit et n'est pas entachée de détournement de pouvoir, il ne lui appartient en revanche pas d'apprécier l'opportunité d'une telle décision. Le moyen tiré de ce que la décision de licenciement en cause reposerait sur une erreur manifeste d'appréciation ne peut ainsi être utilement invoqué.

11. En troisième lieu, M. C...soutient également que son licenciement avait en réalité pour but déterminant de mettre un terme aux critiques de certains membres du conseil municipal de la commune de Matoury sur les attributions de l'attaché parlementaire du député-maire, qui exerçait officieusement les fonctions de directeur de cabinet du maire. Cependant, les articles de presse produits à l'appui de cette affirmation ont été publiés en mai 2015, plusieurs mois après l'éviction de M.C.... Dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier.

12. Enfin, la commune de Matoury soutient que la décision par laquelle son maire a prononcé le licenciement de M. C...était légalement fondée sur la rupture du lien de confiance et fait référence, pour expliquer cette perte de confiance, aux deux motifs figurant dans la décision de licenciement querellée tenant, d'une part, à une " absence totale de résultats ", d'autre part, à une incapacité de M. C...à " se positionner correctement dans la relation hiérarchique ". Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la décision de licenciement attaquée et du courrier adressé le 3 décembre 2014 par M. C...au maire de Matoury, que les rapports entre les intéressés s'étaient fortement dégradés et qu'un important différend était né sur le positionnement de M. C...dans sa relation hiérarchique avec ladite autorité, de nature à altérer la relation de confiance entre eux. Ces pièces ne permettent ainsi pas de regarder ce motif de licenciement de M. C...comme entaché d'inexactitude matérielle, et il résulte de l'instruction que le maire de Matoury aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur ce motif.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la demande de substitution de motifs présentée à titre subsidiaire par la commune de Matoury, que ladite commune est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision de son maire prononçant le licenciement de M. C... à compter du 13 janvier 2015.

Sur les conclusions indemnitaires de M.C... :

14. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision du maire de Matoury du 9 décembre 2014 portant licenciement de M. C...n'est entachée d'aucune illégalité. Les conclusions indemnitaires de M. C...tendant à la réparation des préjudices liés à une prétendue illégalité fautive de cette décision ne peuvent ainsi qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Matoury à ces conclusions.

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1500465 du tribunal administratif de la Guyane du 21 avril 2016 est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par M. C...devant le tribunal administratif de la Guyane et la requête de M. C...sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Matoury au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...C...et à la commune de Matoury.

Copie en sera adressée au ministre des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 26 avril 2018 à laquelle siégeaient :

M. Aymard de Malafosse, président,

M. Laurent Pouget, président-assesseur,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 24 mai 2018.

Le rapporteur,

Marie-Pierre BEUVE DUPUYLe président,

Aymard de MALAFOSSE

Le greffier,

Christophe PELLETIER

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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Nos 16BX02120, 16BX02205