| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre - formation à 3, 12 décembre 2017, 16BX00373

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Marennes a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 27 avril 2012 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a autorisé l'occupation de terrains privés en vue de l'exécution de travaux d'office sur le site " Petit Port des Seynes " mis à la charge de l'Agence de l'environnement de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Par un jugement n° 1201612 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 26 janvier 2016 et le 8 août 2017, la commune de Marennes, représentée par MeA..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 novembre 2015 ;

2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 27 avril 2012 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a entaché son jugement d'une insuffisance de motivation car il ne répond pas de manière détaillée au moyen soulevé en première instance et tiré de l'absence de motivation de la décision attaqué ; le tribunal a également insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'absence de motivation de l'arrêté préfectoral ; il a aussi insuffisamment motivé sa décision en ne répondant pas au moyen tiré de ce que l'arrêté préfectoral aurait dû être précédé de la mise en oeuvre, par le préfet, de ses pouvoirs de police des installations classées pour la protection de l'environnement à l'encontre de l'ancien exploitant du site ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l'arrêté avait été édicté par une autorité compétente ; en effet, les articles L. 512-20 et L. 541-3 du code de l'environnement, visés dans le jugement attaqué, ne pouvaient fonder la compétence du préfet pour édicter l'arrêté en litige ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l'arrêté contesté était suffisamment motivé alors qu'il ne mentionne ni les travaux à réaliser ni les parcelles devant être occupées ;

- le tribunal ne pouvait juger non plus que l'absence de notification de l'arrêté aux propriétaires concernés était sans incidence sur la régularité dudit arrêté ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la procédure d'adoption de l'arrêté était régulière ; il a à tort considéré que la prescription trentenaire était acquise à l'encontre du dernier exploitant alors qu'il aurait dû constater que les conditions d'application de cette prescription, fixée par l'arrêt du Conseil d'Etat " Alusuisse-Lonza ", n'étaient pas réunies ; pour que le délai de la prescription ait été déclenché, il aurait fallu que la compagnie Saint-Gobain notifie à l'administration la cessation de son activité, ce qu'elle a omis de faire ; de plus, cette société a dissimulé l'existence de cette pollution au moment de l'arrêt de son activité ainsi qu'en témoigne le fait que c'est en 2001 seulement que ladite pollution a été identifiée ; ainsi, aussi longtemps que l'administration ne connaissait pas l'existence de cette pollution, le délai de la prescription trentenaire n'a pas été déclenché en application des principes dont s'inspire l'article 2224 du code civil ; en tout état de cause, la prescription ne s'applique qu'à la charge financière de l'obligation de remise en état et non à l'obligation administrative de remise en état ; ainsi, le tribunal aurait dû constater qu'aucun arrêté de travaux de mise en demeure ou de consignation n'avait été édicté contre l'ancien exploitant et qu'en l'absence d'un tel arrêté, la décision préfectorale du 27 avril 2012 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en ne censurant pas l'illégalité interne de l'arrêté litigieux dès lors que, en l'absence de prescription trentenaire, il appartenait au préfet d'exercer ses pouvoirs de police à l'encontre de l'ancien exploitant tenu de remettre le site en état en application des articles L. 512-6-1 et R. 512-39-1 du code de l'environnement ; le recours à l'exécution de travaux d'office par l'ADEME, décidé par le préfet, n'était possible qu'après la mise en oeuvre infructueuse par le préfet de ses pouvoirs de police des installations classées pour la protection de l'environnement à l'encontre de l'ancien exploitant ;

- c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation soulevé devant lui au regard de la méthodologie de remise en état du site choisie ; il aurait fallu, avant que ne soit pris l'arrêté en litige, mettre en oeuvre un plan de gestion sur l'environnement du site, d'autant que plusieurs rapports d'expert avaient préconisé une telle méthode ; ainsi, l'arrêté préfectoral est illégal car il se borne à prescrire des mesures de mise en sécurité alors qu'il aurait fallu organiser la remise en état du site ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l'arrêté en litige n'était pas entaché d'un défaut de base légale ;

- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l'arrêté n'était pas entaché d'un défaut de base légale alors qu'il est illégalement fondé sur les articles L. 512-20 et L. 541-3 du code de l'environnement, lesquelles ne trouvent pas à s'appliquer en l'espèce ;

- enfin, l'arrêté du 27 avril 2012 est illégal au regard des autres moyens soulevés à son encontre en première instance.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2017, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré de l'incompétence est inopérant dès lors que les articles L. 512-20 et L. 541-3 du code de l'environnement ne sauraient être invoqués à l'encontre de la décision attaquée qui est prise sur le fondement de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics ; en tout état de cause, de tels travaux effectués sur une propriété privé sont autorisés par le préfet en vertu de cette loi ;

- le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement du tribunal est inopérant car sans incidence sur la régularité de l'arrêté attaqué ; quant à la décision attaquée, elle est motivée par référence aux arrêtés des 14 novembre 2011 et 3 février 2012 d'exécution d'office des travaux ; une annexe jointe à l'arrêté en litige identifie les parcelles concernées ;

- le moyen tiré de l'incomplétude de la notification de la décision contestée aux riverains doit être écarté par adoption des motifs retenus par les premiers juges ;

- le moyen tiré de l'exception d'illégalité des arrêtés du 14 novembre 2011 et 3 février 2012 soulevé à l'encontre de la décision contestée doit être écarté au regard des observations en défense présentées dans les instances n°s 16BX00370 et 16BX00373

Par ordonnance du 29 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 23 octobre 2017 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Faïck,

- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant la commune de Marennes.

Considérant ce qui suit :

1. Le site du Petit Port des Seynes est une friche industrielle d'une superficie d'environ dix-sept hectares située sur le territoire de la commune de Marennes où la société Saint-Gobain a exploité, de 1872 à 1920, une fabrique de soude et d'engrais chimique. Propriétaire d'une partie du site depuis 1958, la commune de Marennes a conçu, en 2001, le projet d'y créer une zone d'aménagement concerté. Dans le cadre de la réalisation de ce projet, elle a confié à la société Bureau Veritas la réalisation d'une étude préliminaire qui a montré l'existence d'une pollution des sols et des eaux souterraines du site. D'autres études ont été réalisées à compter de 2002 à l'initiative de la commune dans le but de connaître plus précisément la nature et l'ampleur de la pollution ainsi que les risques encourus par la population et l'environnement. A la demande de la commune de Marennes et de la société Oléron STP, qui exploite sur le site une entreprise de fabrication de peintures solvantes et de peintures à l'eau qu'elle envisage de céder, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a prescrit par ordonnance du 15 mars 2007 une expertise destinée à connaître la nature et l'étendue des pollutions affectant l'ancien site de l'usine Saint-Gobain, l'origine de ces pollutions, les mesures de protection de l'environnement qu'elles appellent et les préjudices subis tant par la commune que par la société. Le rapport de l'expert, déposé le 30 juin 2009, a confirmé la pollution du site et son imputabilité aux activités de la société Saint-Gobain. Estimant toutefois que la démarche suivie par l'expert ne répondait pas totalement à la méthodologie définie par la circulaire ministérielle du 8 février 2007 relative aux " modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués ", le préfet de la Charente-Maritime a pris, le 30 avril 2010, un arrêté prescrivant à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) la réalisation, aux frais de la personne responsable du site, de nouvelles études destinées à mieux cerner la pollution existante, son origine et les moyens de gestion adéquats. A la suite de ces études, le préfet a pris, le 14 novembre 2011, un arrêté confiant à l'ADEME la réalisation de travaux et de mesures de sécurisation sur le site du Petit Port des Seynes qui a été suivi d'un arrêté modificatif du 3 février 2012. Afin d'assurer la mise en oeuvre de ces mesures, le préfet a pris, en application de la loi du 29 décembre 1892, un arrêté du 27 avril 2012 autorisant les représentants de l'ADEME, ainsi que les entreprises accréditées par cet organisme, à occuper temporairement des terrains privés situés sur la commune de Marennes. La commune de Marennes relève appel du jugement rendu le 26 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 27 avril 2012.

Sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 27 avril 2012 :

2. Aux termes de l'article 3 de la loi du 29 décembre 1892 : " Lorsqu'il y a lieu d'occuper temporairement un terrain, soit pour en extraire ou ramasser des matériaux, soit pour y fouiller ou y faire des dépôts de terre, soit pour tout autre objet relatif à l'exécution de projets de travaux publics, civils ou militaires, cette occupation est autorisée par un arrêté du préfet, indiquant le nom de la commune où le territoire est situé, les numéros que les parcelles dont il se compose portent sur le plan cadastral, et le nom du propriétaire tel qu'il est inscrit sur la matrice des rôles. Cet arrêté indique d'une façon précise les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l'occupation et la voie d'accès. Un plan parcellaire désignant par une teinte les terrains à occuper est annexé à l'arrêté, à moins que l'occupation n'ait pour but exclusif le ramassage des matériaux. ".

3. L'arrêté du 27 avril 2012 comporte en annexe un plan parcellaire représentant les parcelles devant faire l'objet d'une occupation temporaire ainsi que la liste des propriétaires de ces parcelles accompagnée de leur numérotation cadastrale.

4. Toutefois, l'arrêté en litige n'indique pas les superficies des parcelles devant faire l'objet de l'occupation temporaire et il n'est pas possible d'appréhender, même approximativement, leur étendue à l'aide du seul plan cadastral annexé audit arrêté dès lors qu'aucune échelle n'y est reportée. De même, l'arrêté du 27 avril 2012 et les documents qui l'accompagnent ne précisent pas la voie d'accès aux parcelles à occuper.

5. Par ailleurs, alors que les dispositions précitées de l'article 3 de la loi du 29 décembre 1892 imposent d'indiquer de façon précise les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, la décision en litige se borne à viser l'arrêté du 14 novembre 2011 " chargeant l'ADEME de mettre en oeuvre les mesures appropriées pour que l'état des terrains de l'ancien site industriel dit du Petit Port des Seynes à Marennes soit compatible avec les usages aujourd'hui constaté ". S'il n'est pas contesté que l'arrêté du 14 novembre 2011, qui décrit précisément la nature des travaux en cause, a bien été notifié à la commune de Marennes, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette formalité aurait été effectuée à l'attention des dix-huit autres propriétaires des terrains concernés. Il ne ressort pas davantage du dossier que l'arrêté du 14 novembre 2011 ait été annexé à celui du 27 avril 2012. Il en résulte que le ministre n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté en litige est motivé par référence à celui du 14 novembre 2011 s'agissant de la définition des travaux à réaliser.

6. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 27 avril 2012 en litige est insuffisamment motivé au regard des exigences de l'article 3 de la loi du 29 décembre 1892.

7. Dès lors, la commune de Marennes est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, et sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 27 avril 2012. Cet arrêté doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à son encontre, ainsi que le jugement du tribunal administratif.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 en mettant à la charge de l'Etat somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Marennes et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1201612 du tribunal administratif de Poitiers du 26 novembre 2015 et l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 27 avril 2012 sont annulés.

Article 2 : L'Etat versera à la commune de Marennes la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Marennes, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Copie pour information en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime

Délibéré après l'audience du 14 novembre 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, président,

Mme Christine Mège, président-assesseur,

M. Frédéric Faïck, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 12 décembre 2017.

Le rapporteur,

Frédéric FaïckLe président,

Elisabeth JayatLe greffier,

Evelyne Gay-Boissières

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 16BX00373