| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre - formation à 3, 27 avril 2017, 16BX02126

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI l'Oiseau migrateur a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 787 909 euros en réparation de son préjudice lié à l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée de louer son bien situé chemin de Fondeyre à Toulouse compte tenu du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) approuvé par l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2010.

Par un jugement n° 1400441 du 29 avril 2016, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à lui verser la somme de 212 487 euros en réparation de ce préjudice.

Procédure devant la cour :

I) Par un recours enregistré le 29 juin 2016, sous le n° 16BX02126, et un mémoire présenté le 13 janvier 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 29 avril 2016 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la SCI L'oiseau migrateur devant le tribunal administratif de Toulouse.

Elle soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges n'ont pas caractérisé, pour condamner l'État, l'existence d'un lien de causalité entre la faute alléguée tirée de l'illégalité de l'arrêté d'approbation du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) et le préjudice invoqué, résidant dans l'absence de loyers perçus sur la période considérée ;

- aucun lien de causalité ne peut être établi entre la faute liée à l'illégalité de l'arrêté portant approbation du PPRT et le préjudice allégué par la société. En effet, le PPRT n'a pu avoir ni pour objet ni pour effet d'interdire la relocation du bien dans la mesure où la location du local détenu par la SCI L'Oiseau Migrateur ne procédait ni d'un projet neuf ni d'un aménagement de l'existant. Si le point 1 " Généralités" du règlement de la zone rouge R applicable aux projets neufs ou aux aménagements de l'existant prévoit que " dans cette zone fortement exposée, seules les activités liées directement avec le site d'ESSO SAF peuvent être autorisées ", il ressort clairement de l'intitulé du chapitre 4, dans lequel il s'insère : " Dispositions applicables dans les différentes zones du PPRT pour les projets neufs à l'aménagement de l'existant", et du point 3.1 du règlement de la zone rouge R, que seules les constructions nouvelles sont ainsi visées. Le point 3.2.4 régit spécifiquement le cas des changements de destination, possibles eux aussi, sous conditions. Les bâtiments existants de la zone rouge R peuvent donc être encore utilisés, conformément à leur usage antérieur, ou avec un nouvel usage, à condition notamment que l'usage ne conduise pas à aggraver les risques ou à augmenter la population exposée ;

- le PPRT a été annulé le 15 novembre 2012 et l'intimée n'établit pas, ni même n'allègue, qu'à compter de cette date, elle n'aurait pu trouver preneur. Elle ne démontre pas avoir accompli les diligences suffisantes pour relouer son bien, ni s'être vu opposer par des potentiels locataires des refus motivés par l'existence d'un PPRT ;

- la perspective d'une expropriation future, dépendant de l'établissement de la convention du PPRT, était sans effet sur l'application du règlement à son bien dans l'attente de cette expropriation. L'échec de l'établissement de la convention faute d'accord entre ses parties ne saurait constituer une faute imputable à l'État ;

- à supposer que le courrier du préfet du 20 février 2012 ait pu induire la SCI L'Oiseau Migrateur en erreur, il ressort des écritures mêmes de l'intimée que ce sont davantage les mentions du courrier relatives à une expropriation imminente que l'information relative à la location, qui l'ont dissuadée d'engager des démarches pour trouver preneur. En tout état de cause, une telle faute, à la supposer établie, ne pourrait être indemnisée qu'à compter du 20 février 2012 et jusqu'à l'annulation du jugement du 15 novembre 2012 ;

- en ne recherchant pas l'existence d'un lien de causalité entre la faute et le préjudice, les premiers juges ont entaché leur décision d'une erreur de droit. En l'espèce, le PPRT approuvé par l'arrêté du 27 janvier 2010 a été annulé à raison d'une seule illégalité externe. Cette illégalité, qui ne remet nullement en cause le bien fondé du document, ne saurait donc engager la responsabilité de l'État ;

- si le courrier du 4 octobre 2013, en ce qu'il se réfère à celui du 20 février 2012, serait à l'origine de l'impossibilité de louer son bien alors-même que le PPRT avait été annulé, un tel préjudice ne serait indemnisable que sur une période courant du 4 octobre au 31 décembre 2013, date de fin de période des prétentions indemnitaires de la SCI. En outre, le troisième paragraphe de ce courrier étant peu clair, elle aurait dû solliciter des explications. Il n'était pas de nature à conduire la société à renoncer à la relocation de son bien alors qu'il lui précisait que le PPRT avait été annulé et qu'une nouvelle procédure était en cours. Ainsi, ce courrier ne saurait être qualifié de promesse non tenue et n'est donc pas de nature à engager la responsabilité de l'État. Enfin, le fait que cette société ait trouvé preneur à compter du 1er janvier 2014 démontre qu'elle avait engagé des démarches en vue de la location de son bien dès l'automne 2013, donc postérieurement à ce courrier du 4 octobre 2013 ;

- les frais afférents aux taxes foncières incombant au propriétaire, elle ne saurait se prévaloir de l'existence d'un préjudice de ce chef ;

- de même, elle ne saurait prétendre au remboursement des frais de renégociation du prêt dans la mesure où il n'est pas établi que la renégociation résulterait directement de l'immobilisation du bien.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2016 et 15 février 2017, la SCI l'oiseau migrateur, représentée par MeA..., demande à la cour :

- de rejeter le recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ;

- de condamner l'Etat à lui verser les indemnités de :

o 283 679,40 euros en réparation de la perte de loyers pour la période courant du mois de juillet 2011 au mois de décembre 2012 ;

o 48 230 euros en réparation de son préjudice lié à la renégociation du prêt ;

o 16 719 euros au titre du préjudice subi du fait du paiement de la taxe foncière pour les années 2011 et 2012 ;

o 195 045,84 euros au titre du préjudice subi au titre de la perte de loyers pour la période courant du mois de janvier 2013 au mois de novembre 2013 date de sa demande préalable ;

o 10 666 euros au titre du préjudice subi du fait du paiement de la taxe foncière pour l'année 2013 ;

- de condamner l'Etat à lui verser les intérêts légaux afférents à ces sommes à compter du 15 novembre 2013, date de sa demande préalable ;

- de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La SCI soutient que :

- le jugement n'est pas entaché d'une insuffisance de motivation ;

- le PPRT approuvé par arrêté du 27 janvier 2010 a été annulé par un jugement du 15 novembre 2012 ; l'illégalité commise par le préfet lors de l'élaboration du PPRT et de son approbation est constitutive d'une faute qui engage la responsabilité de l'Etat ;

- contrairement à ce que soutient le ministre, le lien de causalité est direct et certain entre les préjudices allégués et l'illégalité commise par l'Etat en adoptant ce PPRT. En effet, en zone rouge de ce plan, seules des activités liées directement avec le site d'ESSO SAF étaient autorisées, ce qui explique l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée de pouvoir relouer son bien. D'ailleurs, le préfet, en première instance, n'a nullement contesté ce point et a même confirmé la servitude empêchant la relocation de l'immeuble en indiquant qu' " aucune contrainte d'urbanisme ne [pesait] sur la SCI L'Oiseau Migrateur depuis l'annulation du PPRT ESSO ", ce qui implique que de telles contraintes existaient effectivement sous l'empire du PPRT ;

- dans son courrier du 20 février 2012, le préfet annonçait une prochaine expropriation qui n'est pourtant jamais intervenue, ce qui là encore est constitutif d'une faute ;

- le tribunal a sous-évalué son préjudice lié à l'absence de loyer entre les mois de juillet 2011 et décembre 2012 en le fixant à la somme de 212 487 euros, sans justifier le montant retenu, alors qu'elle aurait dû percevoir, au titre de la période considérée, une somme de 283 679,40 euros, en se référant au bail de 2006 dont le montant était conforme aux loyers pratiqués depuis le 1er janvier 2014 ;

- elle a été contrainte de solliciter la suspension du remboursement du crédit pour la période courant des mois de mai 2011 à avril 2012, une telle suspension ne pouvant être consentie que pour une période maximale de douze mois. Le prêt d'origine s'étalait sur 180 mensualités de 10 069,94 euros, soit un coût total de 1 812 589,20 €. Or, la reprise des remboursements au mois de mai 2012, selon un nouveau tableau d'amortissement, prévoit un remboursement en 128 échéances au montant révisé de 10 452,59 € soit un montant total de 1 337 931,52 €. La renégociation de son crédit lui a ainsi coûté la somme de 48 930 euros ;

- le bail initialement consenti prévoyait, en son article 27, la répercussion de l'impôt foncier sur le locataire, pour un montant de 10 666 Euros HT. L'impossibilité de relouer le bien l'a donc privée de la possibilité de répercuter une telle imposition sur le locataire. Son préjudice se chiffre à la somme de 16 719 € (6 053 € au titre de juillet à décembre 2011) et 10 666 € au titre de l'année 2012 ;

- le jugement doit être réformé en tant qu'il n'a pas reconnu la responsabilité de l'Etat concernant les préjudices postérieurs à l'annulation du PPRT ;

- l'Etat a pourtant commis une faute compte tenu du non respect de ses engagements et de la fourniture d'informations erronées : postérieurement à l'annulation du PPRT, l'Etat a maintenu volontairement l'exposante dans une situation l'empêchant de relouer son bien, d'une part, en interjetant appel du jugement ayant laissé subsister le risque de voir le PPRT être de nouveau opposable, et d'autre part, en maintenant sa position quant à la situation du bien et à sa prochaine expropriation ;

- par courrier du 4 octobre 2013, le Préfet lui a indiqué que nonobstant l'annulation du PPRT, cette annulation ne remettrait pas en cause le dispositif décrit dans le courrier du 20 février 2012. Ainsi, et alors même que le PPRT avait été annulé, le Préfet maintenait que la procédure d'expropriation allait intervenir, lui interdisant ainsi de s'engager, en toute transparence, avec un nouveau locataire. Il s'agit ainsi d'une promesse non tenue, laquelle est constitutive d'une faute. Le fait que l'absence d'expropriation soit éventuellement due à la défaillance des collectivités territoriales ne dédouane nullement l'Etat de sa responsabilité ;

- l'attitude de l'Etat, les informations fournies et les engagements pris à son égard sont la cause directe et certaine de l'impossibilité de louer l'immeuble concerné. Le préjudice constitué des pertes de loyers subies depuis le mois de janvier 2013 jusqu'à la date de la demande préalable, en retenant la même base de calcul qu'évoqué précédemment, s'élève à la somme de 195 045,84 euros HT. Elle est également fondée à solliciter le coût de la taxe foncière pour l'année 2013 qu'elle n'a pu répercuter sur son locataire, pour un montant de 10 666 € ;

- le fait que l'administration aurait pu, compte tenu du moyen de légalité externe retenu, reprendre les mêmes dispositions que celles annulées, ne permet pas d'écarter l'existence d'un lien de causalité entre le préjudice invoqué et l'application d'une réglementation illégale pendant la période en cause. L'illégalité externe retenue est la cause du préjudice subi par l'exposante entre les mois de juillet 2011 et décembre 2012. En outre, l'arrêt de la Cour de céans du 13 décembre 2016 ne saurait lui être appliqué dans la mesure où le préjudice dont il est demandé l'indemnisation est différent et la SCI L'oiseau migrateur n'étant pas partie à la procédure, elle n'avait pu démontrer l'illégalité interne de ce PPRT ;

- le courrier du 20 février 2012 et le règlement du PPRT sont fautifs dès lors que comme l'a reconnu le ministre, ces documents ne pouvaient, au titre des dispositions de l'article L. 515-1 du Code de l'environnement, réglementer la location des immeubles situés dans le PPRT.

Par ordonnance du 18 janvier 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 2 mars 2017 à 12h00.

II) Par un recours enregistré le 5 août 2016, sous le n° 16BX02749, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1400441 du 29 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à verser à la SCI L'oiseau migrateur une indemnité de 212 487 euros en réparation de son préjudice.

La ministre soutient que :

- le plan de prévention ne comportant aucune disposition interdisant de louer un bien dans le périmètre qu'il détermine, l'illégalité fautive de l'Etat n'a pas de lien direct avec le préjudice allégué par la société. La société intimée n'établit pas qu'elle n'aurait pu louer son bien à une autre société ;

- la SCI l'oiseau migrateur n'ayant pas publié ses comptes, il lui est impossible de s'assurer que si la cour annulait ce jugement, l'Etat pourrait recouvrer les indemnités qu'il lui aura versées.

Par un mémoire enregistré le 31 octobre 2016, la SCI l'oiseau migrateur, représentée par MeA..., conclut au rejet du recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer tendant à ce que soit prononcé le sursis à exécution du jugement du 29 avril 2016 et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'il n'existe aucun risque pour l'Etat de ne pas recouvrer les indemnités qu'il lui aura allouées en exécution du jugement attaqué et reprend les développements présentés dans les mémoires en défense qu'elle a présentées dans l'instance enregistrée sous le n°16BX02126.

Par ordonnance du 25 novembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 4 janvier 2017 à 12h00.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sabrina Ladoire,

- les conclusions de Mme Déborah de Paz, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant de la SCI L'oiseau Migrateur.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 27 janvier 2010, le préfet de la Haute-Garonne a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) autour de l'établissement Esso Saf sur le territoire de la commune de Toulouse. La SCI l'oiseau migrateur est propriétaire d'un bien donné à bail, situé chemin de Fondeyre, à proximité de l'établissement Esso Saf, dans un secteur identifié en zone rouge par ce plan de prévention des risques technologiques, secteur dans lequel ce PPRT instaurait, au titre des mesures foncières, le droit d'expropriation tel que prévu par les dispositions du III de l'article L. 515-16 du code de l'environnement. En juin 2011, la société CBL Fleurs, grossiste en fleurs et plantes, locataire du local commercial depuis 2006, a été placée en liquidation judiciaire, et a ainsi rompu ce bail commercial la liant à la SCI l'oiseau migrateur. Par une demande adressée au préfet de la Haute-Garonne le 15 novembre 2013, la SCI l'oiseau migrateur a sollicité une indemnité à hauteur de 787 909 euros en réparation de ses préjudices liés à l'impossibilité de relouer son bien entre les mois de juillet 2011 et décembre 2013. Par jugement du 15 novembre 2012, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2010 portant approbation du PPRT. Ce jugement a été confirmé par la cour de céans le 6 mai 2014. La SCI l'oiseau migrateur a alors demandé la condamnation de l'Etat à l'indemniser de son préjudice lié à son impossibilité de louer son bien ou de bénéficier d'une procédure d'expropriation. Par un jugement n° 1400441 du 29 avril 2016, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à lui verser une indemnité de 212 487 euros en réparation de ce préjudice. Par un recours enregistré sous le n° 16BX02126, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer relève appel de ce jugement. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 16BX02749, elle demande également à la cour de surseoir à l'exécution de ce jugement. La SCI L'oiseau, par la voie de l'appel incident, demande la réformation du jugement en tant que le tribunal a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de ses préjudices survenus postérieurement à l'annulation du PPRT le 15 novembre 2012.

2. Les recours n° 16BX02126 et 16BX02749 présentés par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement :

3. La ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer soutient que le jugement est insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges n'ont pas caractérisé, pour procéder à la condamnation de l'État, l'existence d'un lien de causalité entre la faute alléguée tirée de l'illégalité de l'arrêté d'approbation du PPRT et le préjudice invoqué, consistant en l'absence de loyers perçus sur la période comprise entre les mois de juillet 2011 et novembre 2012, date à laquelle ce PPRT a été annulée.

4. Cependant, pour retenir la responsabilité de l'Etat, les premiers juges ont relevé que " par courrier du 20 février 2012, les services de la préfecture ont informé la société que seules des activités liées directement au dépôt Esso étaient susceptibles d'occuper son bâtiment en application du réglement annexé au plan... que [la] responsabilité [de l'Etat] est... engagée du fait de l'illégalité de la décision du 27 janvier 2010 " et " qu'il n'est pas sérieusement contesté que la société requérante s'est trouvée dans l'impossibilité de louer à un autre locataire que la société Esso qui a refusé cette offre, du mois de juillet 2011 au mois de novembre 2012, date à laquelle le tribunal de céans a annulé la décision du 27 janvier 2010 portant approbation du plan de prévention des risques technologiques ". Il résulte des termes de ce jugement que le tribunal a estimé qu'il existait un lien de causalité entre l'illégalité de l'arrêté ayant approuvé le PPRT et le préjudice invoqué par la société intimée, consistant essentiellement en l'absence de loyers perçus sur la période considérée. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé sur ce point doit être écarté.

Sur l'appel principal de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer tendant à la réformation du jugement en tant qu'il a indemnisé les préjudices subis par la SCI l'oiseau migrateur durant la période comprise entre le mois de juillet 2011 et le 15 novembre 2012 :

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

5. La ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer soutient que le tribunal ne pouvait indemniser la SCI L'oiseau migrateur de son préjudice en se fondant sur l'illégalité du PPRT dès lors que l'annulation de ce document n'avait été prononcée, non sur le fondement d'un moyen de légalité interne mais pour un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la concertation ayant précédé son approbation, et qu'en tout état de cause, ce plan n'avait pas interdit à la société intimée de louer son immeuble à une société n'exerçant pas une activité en lien avec celle de l'établissement ESSO.

6. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, dans le cadre d'une procédure régulière.

7. Il ressort des pièces du dossier que pour annuler l'arrêté du 27 janvier 2010 portant approbation du plan de prévention du risque technologique, le tribunal administratif, dans un jugement n° 1001280, 1003126, 1003199, 1003141 en date du 15 novembre 2012, avait retenu le moyen tiré de l'absence de concertation effective avec les habitants, les associations locales et les autres personnes intéressées, celui tiré de ce que les avis des personnes et organismes associés à la prodécure d'élaboration n'avaient pas été joints au dossier d'enquête, et les moyens tirés de l'absence d'avis motivé du commissaire enquêteur et de la méconnaissance de l'article L. 515-16 III du code de l'environnement. La cour administrative d'appel de Bordeaux, dans son arrêt n° 13BX00167 du 6 mai 2014, a uniquement retenu, pour confirmer l'annulation de cet arrêté, l'irrégularité de la procédure de concertation et l'absence, au dossier d'enquête, des avis des personnes publiques intéressées. Or, le préjudice invoqué par la société l'Oiseau migrateur est tiré de l'impossibilité de relouer son bien du fait de la règlementation applicable dans la zone rouge du PPRT. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction qu'eu égard à la nature et à la gravité des vices de procédure retenus par la cour, les auteurs de ce PPRT auraient légalement pris une décision différente concernant notamment la règlementation et les mesures de protection applicables dans le périmètre déterminé par ce plan. Dans ces conditions, le préjudice invoqué par la société l'Oiseau migrateur tiré de l'impossibilité de relouer son bien compte tenu de la règlementation applicable en zone rouge du PPRT ne peut être regardé comme la conséquence directe des vices de procédure dont l'arrêté portant approbation de ce plan était entaché. La ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse s'est fondé sur l'annulation de ce PPRT pour condamner l'Etat à indemniser les préjudices invoqués par la société L'oiseau migrateur.

8. Il y a lieu, pour la cour, saisie du litige dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par la SCI L'oiseau migrateur à l'appui de ses conclusions indemnitaires.

9. En premier lieu, la SCI l'oiseau migrateur fait valoir que le règlement du PPRT applicable à la zone R dans laquelle se trouve son immeuble était illégal dès lors qu'il lui aurait interdit de relouer son bien à une société dont l'activité n'était pas en lien avec celle de l'entreprise Esso, en méconnaissance des dispositions du code de l'environnement qui ne permettent pas à un PPRT de régir la location d'un bien existant situé dans son périmètre.

10. Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement applicable au présent litige : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de limiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. / Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre. ". En vertu de l'article L. 515-16 de ce code : " A l'intérieur du périmètre d'exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique : I. - Délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation. (...) / II. - (...) / III. - Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger très grave pour la vie humaine, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents et à leur profit, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des immeubles et droits réels immobiliers lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des populations qu'il faudrait mettre en oeuvre s'avèrent impossibles ou plus coûteux que l'expropriation. (...) / IV. - Prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine. Ces mesures peuvent notamment comprendre des prescriptions relatives aux mouvements et au stationnement des véhicules de transport de matières dangereuses. Lorsque des travaux de protection sont prescrits en application de l'alinéa précédent, ils ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède pas des limites fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 515-25. / V. - Définir des recommandations tendant à renforcer la protection des populations face aux risques encourus et relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des voies de communication et des terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pouvant être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants et utilisateurs. ". Enfin, selon l'article R. 515-41 du même code : " I. - Le plan de prévention des risques technologiques comprend : (...) 3° Un règlement comportant, en tant que de besoin, pour chaque zone ou secteur : a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions mentionnées au I de l'article L. 515-16 ; b) Les servitudes d'utilité publique instituées en application de l'article L. 515-8 et les servitudes instaurées par les articles L. 5111-1 à L. 5111-7 du code de la défense ; c) L'instauration du droit de délaissement ou du droit de préemption, de la mise en oeuvre de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; d) Les mesures de protection des populations prévues au IV de l'article L. 515-16 du présent code ; e) L'échéancier de mise en oeuvre des mesures prévues par le plan, conformément aux dispositions de l'article L. 515-18 ; 4° Les recommandations tendant à renforcer la protection des populations formulées en application du V de l'article L. 515-16 (...). ".

11. Il résulte de ces dispositions, ainsi que le soutiennent tant l'administration que la société intimée, que si les auteurs d'un PPRT peuvent régir les conditions d'utilisation et d'exploitation des constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes implantées dans le périmètre de ce plan, elles ne permettent pas en revanche de déterminer les conditions d'utilisation des bâtiments existants au sein de ce périmètre.

12. Le point 1 du règlement du PPRT applicable à la zone R intitulé " Généralités " dispose que " dans cette zone fortement exposée, seules les activités liées directement avec le site d'ESSO SAF peuvent être autorisées ". Cependant, cet article s'insère dans un chapitre 4 dont les dispositions sont uniquement " applicables aux projets neufs au aménagement de l'existant ". Il résulte ainsi de ces dispositions que l'impossibilité de louer à des sociétés n'ayant pas une activité en lien avec celle de l'entreprise Esso n'était opposable qu'aux nouvelles constructions et non aux constructions existantes. Par suite, le règlement de ce PPRT applicable à la zone R n'avait pu avoir pour effet de régir les conditions de location d'un immeuble existant et ne méconnaissait donc pas les dispositions précitées du code de l'environnement.

13. En second lieu, la SCI L'oiseau migrateur fait valoir que la responsabilité de l'Etat doit également être engagée compte tenu des informations erronées que lui avait adressées le préfet de la Haute-Garonne dans son courrier du 20 février 2012. Elle soutient à ce titre qu'à supposer même que le PPRT n'ait pas été annulé pour vice de forme, elle n'aurait pu louer son bien à une société dont l'activité n'était pas en lien avec celle du dépôt Esso compte tenu de l'interdiction prononcée par le préfet dans le courrier susvisé.

14. Il ressort des pièces du dossier que la lettre du préfet de la Haute-Garonne datée du 20 février 2012 indique à cette société " qu'en application du règlement de la zone R, seules sont autorisées les activités liées directement au dépôt Esso et par conséquence, la location de [ce] bâtiment à un nouvel occupant est impossible ". Par suite, ce courrier, qui procède à une inexacte interprétation du PPRT, comporte des informations erronées qui ont effectivement été de nature à induire en erreur la société intimée. La faute résultant de l'illégalité de ce courrier du 20 février 2012 n'est cependant de nature à lui ouvrir droit à réparation que des préjudices qui sont la conséquence directe de cette illégalité et qui sont établis.

En ce qui concerne les préjudices :

15. La société intimée soutient que compte tenu des informations erronées mentionnées par le préfet dans sa lettre datée du 20 février 2012, elle n'a pu, après avoir vainement recherché à louer son immeuble à des sociétés exerçant une activité en lien avec celle de l'entreprise Esso, proposer la location de son bien à d'autres sociétés et demande ainsi la condamnation de l'Etat à l'indemniser de la perte des loyers qu'elle aurait dû percevoir.

16. Afin d'établir l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée de relouer son immeuble, la société l'oiseau migrateur se borne à produire un courrier daté du 6 janvier 2012, qu'elle avait adressé au préfet de la Haute-Garonne afin de l'informer qu'elle avait proposé son bâtiment à la société Exxon Mobil, laquelle l'avait refusé par un courrier du 3 janvier 2012. Ce courrier précisait également qu'elle avait contacté le cabinet Batiste spécialisé dans la location de bâtiments industriels ou d'activités, afin de rechercher un nouveau locataire. Toutefois, par ces documents, l'intimée n'établit pas que compte tenu des caractéristiques du marché dans la zone considérée, les informations erronées contenues dans le courrier susvisé du préfet lui auraient fait perdre une chance sérieuse de louer son bâtiment à une société n'ayant pas une activité en lien avec celle de la société Esso. Dans ces conditions, si l'information erronée du préfet a effectivement été de nature à induire la société en erreur, cette dernière n'établit pas qu'elle aurait perdu une chance sérieuse de relouer son bien en raison desdites informations. Par suite, elle n'est pas fondée à demander l'indemnisation de son préjudice résultant des pertes de loyers. Par voie de conséquence, cette société n'est pas davantage fondée à demander l'indemnisation de ses préjudices consistant dans le paiement de la taxe foncière à partir de l'année 2011 ni le coût de la renégociation de son prêt.

Sur l'appel incident de la SCI l'oiseau migrateur tendant à l'indemnisation de ses préjudices survenus postérieurement au 15 novembre 2012 :

17. La société l'oiseau migrateur soutient que la responsabilité de l'Etat doit également être engagée en raison de promesses non tenues. A ce titre, elle se prévaut du courrier du 4 octobre 2013 par lequel le préfet de la Haute-Garonne lui avait indiqué que le ministre avait interjeté appel du jugement le 17 janvier 2013 et que sur le fond, cette annulation n'était pas de nature à remettre en cause le dispositif décrit dans son courrier du 20 février 2012 qui l'incitait à " informer le futur locataire de la situation du bâtiment impacté par un plan de prévention des risques technologiques et susceptible de faire l'objet d'une procédure d'expropriation ".

18. Toutefois, cette lettre, datée du 4 octobre 2013, a été adressée à la SCI L'oiseau migrateur onze mois après l'annulation du PPRT en litige. Ainsi, cette société ne saurait valablement soutenir qu'elle aurait, du fait de ce courrier, été maintenue dans une situation l'ayant empêchée de louer son bien postérieurement au 15 novembre 2012, date à laquelle ce plan avait été annulé. Ainsi, et quand bien même l'Etat n'aurait pas tenu sa promesse de mener à son terme l'expropriation de l'immeuble lui appartenant, ce qui au demeurant ne serait imputable qu'aux collectivités territoriales, les renseignements erronés de cette lettre, compte tenu de la date à laquelle elle a été rédigée, ne sauraient être regardés comme présentant un lien direct avec le préjudice invoqué par la société et tiré de l'impossibilité de louer son bien entre le 15 novembre 2012 et le mois de décembre 2013.

19. Enfin, si la société fait valoir qu'en ayant interjeté appel du jugement du 15 novembre 2012, l'Etat l'a finalement empêchée de relouer son bien compte tenu de l'insécurité juridique dans laquelle il l'a ainsi placée, il résulte des dispositions de l'article R. 811-14 du code de justice administrative que cet appel devant la cour n'avait pas d'effet suspensif et que par le jugement attaqué, le PPRT avait été rétroactivement annulé. Par suite, elle ne saurait solliciter une indemnisation quelconque à ce titre.

20. Il résulte de tout ce qui précède d'une part, que la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a condamné l'Etat à indemniser la SCI L'oiseau migrateur de son préjudice consécutif à l'impossibilité de louer son immeuble entre le mois de juillet 2011 et le 15 novembre 2012 et d'autre part, que la SCI L'oiseau migrateur n'est pas fondée à demander, par la voie de l'appel incident, la réformation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de ses préjudices survenus postérieurement au 15 novembre 2012.

Sur la demande tendant au sursis à exécution du jugement attaqué :

21. Le présent arrêt statue au fond sur les conclusions d'appel de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Par suite, les conclusions de cette dernière tendant au prononcé du sursis à exécution du jugement du 29 avril 2016 du tribunal administratif de Toulouse ont perdu leur objet. Il n'y a dès lors pas lieu d'y statuer.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative :

22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme que demande la SCI L'oiseau migrateur au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er Le jugement n° 1400441 du 29 avril 2016 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la SCI L'oiseau migrateur devant le tribunal administratif de Toulouse et le surplus de ses conclusions d'appel des parties sont rejetés.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 16BX02749 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et à la SCI l'oiseau migrateur. Copie en sera adressé au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2017 à laquelle siégeaient :

M. Didier Péano, président,

Mme Christine Mège, président-assesseur,

Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 27 avril 2017

Le rapporteur,

Sabrina Ladoire

Le président,

Didier Péano Le greffier,

Evelyne Gay-Boissières

La République mande et ordonne à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Evelyne Gay-Boissières

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N°s 16BX02126,16BX02749