Vu la procédure suivante :
Procédure antérieure :
Par des recours enregistrés les 13, 19, 21, 23 et 30 mars 2012 et le 5 avril 2012, sous les numéros 1352 T, 1368 T, 1370 T, 1373 T, 1384 T, 1389 T, 1398 T et 1399 T, les sociétés SADEF, Distribution Casino France, Elliott et Miss et Sovendex, le syndicat départemental des associations et syndicats des commerçants et artisans des Hautes-Pyrénées, la société SDC, l'association En toute franchise-département des Hautes-Pyrénées et l'association des exploitants du centre commercial de l'Univers de Tarbes-Laloubère ont demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision en date du 28 février 2012 laquelle la commission départementale d'aménagement commercial des Hautes-Pyrénées a accordé à la SAS " Grand Tarbes Investissement " l'autorisation préalable requise en vue de créer un ensemble commercial d'une surface totale de 42 626 m² sur les communes de Soues et Séméac.
Par décision numéros 1352 T, 1368 T, 1370 T, 1373 T, 1384 T, 1389 T, 1398 T et 1399 T en date du 13 juin 2012, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté ces recours.
Par une décision n° 361577, 362648, 362779, 362959, 362980 du 18 décembre 2013, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi par les sociétés Sadef, Sovendex et autre, Elliott et Miss, Distribution Casino France, et l'association des exploitants du centre commercial de l'Univers de Tarbes-Laloubère et autre, a annulé la décision du 13 juin 2012 de la commission nationale d'aménagement commercial.
Après réexamen, par une nouvelle décision du 17 décembre 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté les recours et autorisé le projet.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 19 mars 2015, la SARL Elliot et Miss, représentée par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision analysée sous le n° 15BX00938 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle est recevable à intervenir dès lors qu'elle exploite un commerce en centre-ville dont l'activité va se trouver directement impactée par le projet autorisé ; M.A..., gérant de cette société, est également vice-président de la chambre de commerce et d'industrie de Tarbes et vice-président de la chambre de commerce et d'industrie régionale ; ainsi, de par ses fonctions, M. A...a pour rôle de défendre les intérêts des commerçants des Hautes-Pyrénées et saisir toute institution ou juridiction ;
- la décision attaquée est entachée d'incompétence ; à la suite de l'annulation de la première décision d'autorisation, la demande aurait du être présentée devant la commission départementale d'aménagement commerciale dans la mesure où le régime juridique et les faits ont évolué ; la loi du 24 mars 2014 dite loi ALUR prévoit notamment une réduction de la superficie des parkings, un régime distinct d'autorisation pour les "drives" ; la loi relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, dite loi Pinel, modifie la procédure d'instruction des autorisations, en renforçant le lien avec les permis de construire, en modifiant la composition de la Commission nationale d'aménagement commercial et les critères d'appréciation ; la crise économique perdurant, son impact aurait dû être réévalué ; le projet est par ailleurs différent puisque le " drive " est traité séparément, le réseau de transport collectif desservant la zone a subi des changements et les aménagements routiers ont été modifiés ; par ailleurs, ce ne sont pas moins de dix nouvelles pièces, avis ou décisions, qui ont été ajoutés au dossier ;
- le dossier méconnaît les dispositions de l'article A. 752-1 du code de commerce à défaut de contenir une carte comportant les zonages écologiques présents à proximité du site ; de même, les informations dans le dossier concernant les enjeux en matière de faune et de flore sur le site sont indigentes ; elles ne permettent pas de connaître le nom des espèces protégées, à l'exception de celui du lézard des murailles ; l'étude faune-flore-milieu naturel réalisée en 2011 ne détecte pas la présence du lézard vert, qui occupe pourtant les lieux ; l'affirmation selon laquelle le projet est situé en dehors de périmètres réglementaires ou zones d'inventaires constitue une description incomplète qui occulte le fait que la zone du projet est encadrée par les ZNIEFF et est situé à proximité du site correspondant à l' arrêté préfectoral de protection de biotope et d'un site Natura 2000 ; faute de bénéficier d'informations suffisantes sur le volet environnemental, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pu se prononcer en toute connaissance de cause sur le dossier ;
- le projet porté par la SAS Grand Tarbes Investissement entre dans la catégorie des " projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations " soumis aux dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; l'indépendance des législations ne saurait ici faire écran à l'application de ces règles car l'article A. 752-1 du Code de commerce dispose que " la demande d'autorisation préalable prévue aux articles L. 751-1, L. 752-1 et L. 752-2 du code de commerce est présentée selon les modalités fixées à l'annexe 1 de l'annexe 7-8 au présent livre. Elle est accompagnée: 1° Des renseignements prévus à l'annexe 2 ". Or, cette annexe 2 fait état de la " présentation du projet et de ses effets, au regard du développement durable et de la préservation de l'environnement sur (...) un éventuel site Natura 2000 " ; la proximité avec le site Natura 2000 " Vallée de l'Adour" aurait dû conduire la SAS Grand Tarbes Investissement à rechercher l'existence d'une incidence potentielle de son projet sur cette zone protégée ; l'absence de toute étude vicie la procédure, alors que le projet va conduire à de lourds travaux hydrauliques pour endiguer les crues du bassin de l'Alaric et va, en outre, entraîner une imperméabilisation des sols très importante ;
- le projet porte atteinte à l'aménagement du territoire ; les chiffres de la population de l'agglomération tarbaise sont en baisse ; l'emploi l'est également dans le département ; le taux de vacance, qui est de 7,6 % au niveau national, est prononcé dans les centres commerciaux de 20 à 40 boutiques, ce qui correspond au projet en litige ; l'ensemble commercial en litige va générer un déséquilibre Est-Ouest dans les secteurs alimentaire et non alimentaire ; un bureau d'études missionné en 2008 et 2009 conclut à la fermeture probable des pôles de Laloubère et d'Orleix si le projet venait à être réalisé ;
- si la SAS Grand Tarbes Investissement se prévaut de la réalisation de divers ouvrages routiers et d'un avis de la direction départementale du territoire, les chiffres qu'elle présente sont erronés ; en choisissant le jeudi pour étudier le trafic routier, alors qu'il ne s'agit pas du jour où la circulation est la plus dense, le porteur du projet a entendu minimiser son impact sur le flux des véhicules ; il n'y a pas de certitude sur la date de réalisation de l'ensemble des aménagements puisque le conseil général ne s'est engagé que sur la première tranche de travaux ; concernant l'aspect financier, il est simplement indiqué que les sommes nécessaires seront inscrites au plan pluriannuel d'investissement du conseil général, sans mentionner si ce plan a déjà été voté ; alors que la desserte immédiate verra sa capacité s'approcher du seuil de saturation, la création d'un tunnel routier en lieu et place du franchissement aurait dû être privilégiée ; or, aucun accord sur la suppression de ce passage à niveau et son remplacement par un tunnel routier sous les voies n'est intervenu ; par ailleurs, les travaux de sécurisation du franchissement n'ont pas encore été réalisés ;
- le projet aura un impact sur le commerce du centre-ville, en méconnaissance de l'article L. 756-2 du code de commerce ; le commerce tarbais en centre-ville est déjà fragilisé, connaissant un taux de vacance de 7,5 % et la fermeture de 160 boutiques en 2014 ; la réalisation de plus de 50 boutiques devrait entraîner une baisse de 20 % du chiffre d'affaires du commerce de centre-ville ;
- l'autorisation délivrée est muette sur les risques d'inondation, en méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce, alors que le site est soumis partiellement à un aléa fort d'inondation ; par ailleurs, le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Soues adopté en 2012 prévoit un zonage rouge pour les voies d'accès internes de la zone d'aménagement concerté, qui correspondent à celles desservant le projet ; de même, pour la partie du projet située en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation de Séméac, l'imperméabilisation des sols de grande envergure aura des conséquences inévitables sur la capacité d'absorption des sols et donc sur les risques d'inondation ; si des travaux hydrauliques ont été autorisés par arrêté du 13 juillet 2007 par le préfet des Hautes-Pyrénées, ceux-ci devaient être réalisés dans un délai de 4 ans, soit au plus tard au 15 juillet 2014 ; en l'absence de réalisation des travaux dans ce délai, une nouvelle autorisation est nécessaire, dont rien ne permet de penser qu'elle sera à nouveau délivrée compte tenu notamment du durcissement de la législation ; en tout état de cause, ces travaux ne pourront pas être réalisés avant l'ouverture du projet.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2016, la SAS Grand Tarbes Investissement, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable ; par jugement du 7 avril 2014, le tribunal de commerce a prononcé la liquidation judiciaire de la SARL Elliot et Miss ; en application de l'article L. 641-9 du code de commerce, le gérant n'a plus qualité pour ester en justice, une telle action devant être mise en oeuvre par le liquidateur ; dans la mesure où l'entreprise est liquidée, son activité qui a cessé ne sera par hypothèse plus susceptible d'être impactée par l'exploitation future du projet autorisé par la Commission nationale d'aménagement commercial ; si la société soutient qu'elle aurait également intérêt à agir, dès lors que son gérant a la qualité de président de la chambre de commerce et d'industrie de Tarbes et de vice-président en charge de la commission commerce au sein de la chambre de commerce et d'industrie régionale, ces entités n'ont pas saisi la Commission nationale d'aménagement commercial d'un recours administratif préalable ; l'exploitation du projet en litige n'aura aucun impact sur la situation personnelle de M. A...en qualité de membre des chambres de commerce et d'industrie ; en tout état de cause, il n'est pas établi que les instances auxquelles il appartient 1'aient autorisé à agir en justice ;
- aucune incompétence n'entache la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial ; la société requérante ne démontre pas en quoi les circonstances, générales et sommaires, qu'elle évoque auraient le moindre impact sur la légalité de la décision d'autorisation qu'elle conteste ; en tout état de cause, la CNAC, comme toute autorité administrative, devant statuer sur une demande d'autorisation, a 1' obligation de tenir compte des circonstances de fait et de droit applicables à la date de la décision ; enfin, les caractéristiques du projet n'ont pas été modifiées ; en particulier, le " drive " fait l'objet d'une demande d'autorisation spécifique et distincte dont la commission départementale d'aménagement commercial des Hautes-Pyrénées sera saisie ;
- le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande sur le plan environnemental doit être écarté ; la requérante ne précise pas quel zonage écologique n'aurait pas été pris en compte, sachant que les sites Natura 2000 et ZNIEFF sont tous éloignés de plusieurs kilomètres du site ; le projet est situé dans l'emprise d'une zone d'aménagement concerté dont la cour de céans a considéré que l'impact sur la faune et la flore, sans intérêt particulier, était limité ; la mégaphorbiaie, dont se prévaut la société requérante sans préciser où elle se situe sur le site, ne fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière ; de même, le lézard vert fait l'objet d'une préoccupation mineure compte tenu de sa présence dans tout le sud de la France ;
- contrairement à ce qui est soutenu, c'est à l'issue de l'exposé, dans son dossier de demande, des écosystèmes présents sur le site qu'il est conclu que le projet n'est " pas de nature à altérer les habitants et les populations d'espèces ayant justifié la désignation du site Natura 2000 "Vallée de l'Adour " ; la requérante ne démontre d'ailleurs pas en quoi le projet serait, comme 1'exige 1'article L. 414-4, " susceptible d'affecter de manière significative " le site Natura 2000 considéré qui, d'une part, est éloigné des terrains d'assiette du projet d'aménagement commercial, à près d'un kilomètre, et d'autre part, en est séparé par des secteurs déjà densément urbanisés ; les travaux hydrauliques prévus ont été déclarés d'utilité publique ; ayant pour objet de limiter et de supprimer les risques d'inondation, ils sont sans impact sur la gestion quantitative et qualitative de la ressource en eau ;
- outre que les dispositions des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce ne conditionnent pas la délivrance d'une autorisation d'exploitation commerciale à une quelconque condition d'ordre démographique, c'est à l'échelle de la zone de chalandise et non de la commune de Tarbes qu'il convient de raisonner ; or, la population a crû sur la période 1999/2006 ; le projet participe d'un rééquilibrage de l'offre commerciale à l'Est de l'agglomération, lequel est prévu depuis 1996 par le schéma directeur de l'agglomération tarbaise, auquel s'est substitué le SCOT Tarbes-Ossun-Adour ; l'étude de 2008 dont se prévaut la requérante se rapporte à un projet différent, d'une surface nettement supérieure ; au-delà de la dimension commerciale, le projet répond aux orientations du SCOT, en complétant les tissus urbains existants alors qu'il s'inscrit dans un espace partiellement en friche, en préservant des espaces de respirations dans la mesure où il propose 42 % d'espaces non bâtis dédiés aux espaces verts et aux bassins paysagés, et en intégrant dans les nouvelles voies des modes doux ;
- s'agissant des flux de transport, la note de synthèse produite au dossier de demande justifie du caractère certain de la réalisation des travaux d'infrastructures routières à la date d'ouverture du projet au public en décembre 2017/janvier 2018, laquelle tient compte des recours mis en oeuvre ; les travaux routiers relevant de maîtres d'ouvrage différents, le conseil général n'est engagé que sur le contournement de Soues ; l'étude ADEMA de juin 2014 complétée en octobre, dont l'objet était le bon fonctionnement des flux routiers sur la rue Bouchayé pendant les heures d'ouverture du futur centre commercial, a ainsi démontré que la fermeture des barrières ferroviaires du PN 156 n'impacte pas les trafics routiers sur la période d'ouverture du centre commercial, ni sur les heures de pointe routières ou commerciales et que la rue Bouchayé possède des réserves de capacité à écouler le trafic routier même revu à la hausse ; tant la direction départementale des territoires que Réseau ferré de France ont validé la solution tendant à accroître les conditions de sécurité du franchissement du passage à niveau pour améliorer la sécurisation du passage dans la perspective d'une augmentation des flux motorisés sur l'Avenue Bouchayé ; le dossier de demande justifie du financement des travaux ;
- s'agissant de la préservation des centres urbains, la requérante se prévaut d'une rédaction de l'article L. 752-6 du code de commerce qui n'était pas applicable à la date de la décision attaquée ; le projet autorisé de la société Grand Tarbes Investissement contribuera à l'animation de la vie urbaine dès lors, comme cela a été souligné, qu'il participera au rééquilibrage vers 1'Est, notamment en matière commerciale, de 1'agglomération tarbaise ; par ailleurs, la ville de Tarbes est, d'un point de vue commercial, très dynamique, accueillant 600 commerces environ et un marché très réputé ; en outre, la pétitionnaire a souscrit à des mesures d'accompagnement qui profiteront à l'animation urbaine du centre-ville telle l'attribution préférentielle aux commerçants de cellules de la galerie marchande et la création d'un fonds de soutien de 300 000 euros sur quatre ans afin de permettre l'accompagnement du centre-ville et assurer son rôle d'acteur local en matière économique et commerciale ; cette somme a déjà été versée alors que la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial n'était pas définitive ; enfin, le projet apporte une offre commerciale complémentaire à celle développée en centre-ville dans la mesure où il prévoit la création de surfaces supérieures à 300 m² inexistantes en centre-ville et où il permet l'implantation d'une enseigne nationale de bricolage (Leroy-Merlin) non encore présente dans le département ;
- sur les risques d'inondation, la rédaction de l'article L. 752-6 dont la requérante se prévaut n'était pas applicable à la date à laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial s'est prononcée sur le projet ; en tout état de cause, les terrains de la zone d'aménagement concerté sont aujourd'hui classés en zone blanche du plan de prévention des risques d'inondation de Soues adopté le 16 avril 2012 ; le plan de situation du dossier de permis du projet, que ni celui-ci, ni ses voies d'accès ne seront situés sur 1' emprise des zones déclarées inondables dans le plan de prévention des risques d'inondation ; par ailleurs, en ce qui concerne Séméac, l'imperméabilisation du secteur résulte moins du projet que de la création de la ZAC, dont la légalité a été reconnue par la cour de céans, qui vise à la réalisation de constructions, à usage artisanal ou commercial ; les terrains sont classés en zone bleue du PPRI de Séméac, c'est-à-dire en zone constructible ; deux ouvrages réalisés dans le cadre de la ZAC permettent l'exondabilité des parcelles ; enfin, le dossier précise les mesures prises pour compenser le ruissellement lié à l'imperméabilisation des sols ; en application de l'article R. 214-51 du code de l'environnement, faute de décision juridictionnelle définitive, le délai de quatre ans prévu par l'arrêté de 2010 autorisant les travaux hydrauliques est suspendu.
Par ordonnance du 7 avril 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 9 juin 2016 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Cécile Cabanne,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision en date du 13 juin 2012, la commission départementale d'aménagement commercial des Hautes-Pyrénées a délivré à la SAS " Grand Tarbes Investissement " une autorisation d'exploiter un ensemble commercial d'une surface totale de 42 626 mètres carrés comportant un hypermarché à l'enseigne Auchan d'une surface de vente de 10 000 m², une galerie marchande d'une surface totale de vente de 6 116 m², un " retail park " composé de 15 moyennes surfaces spécialisées d'une surface totale de vente de 15 054 m², un magasin spécialisé dans le bricolage d'une surface de vente de 11 000 m² et un centre automobile d'une surface de vente de 456 m². Saisie sur recours des sociétés Sadef, Distribution Casino France, Elliott et Miss et Sovendex, du Syndicat départemental des associations et syndicats des commerçants et artisans des Hautes-Pyrénées, de la société SDC, de l'association En toute franchise-département des Hautes-Pyrénées et de l'association des exploitants du centre commercial de l'Univers de Tarbes-Laloubère, la Commission nationale d'aménagement commercial a confirmé cette décision le 13 juin 2012. Le Conseil d'Etat a annulé cette décision de la commission nationale, par une décision n° 361577, 362648, 362779, 362959, 362980 du 18 décembre 2013, pour défaut de justification suffisante des aménagements routiers rendus nécessaires par le projet. Après cette annulation, la SAS Grand Tarbes Investissement a demandé à la commission nationale de réexaminer sa demande. Par une décision du 17 décembre 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial a délivré l'autorisation sollicitée. La Sarl Eliott et Miss demande l'annulation de cette décision.
Sur la fin de non recevoir opposée par la SAS Grand Tarbes Investissement :
2. En vertu du 7° de l'article 1844-7 du code civil, dans sa version antérieure au 1er juillet 2014, une société prend fin par l'effet d'un jugement ordonnant la liquidation judiciaire. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'extrait K bis de la SARL Elliott et Miss, que le tribunal de commerce de Tarbes a prononcé le 8 avril 2014 la liquidation judiciaire de la société. Son activité ayant cessé, la SARL Elliott et Miss n'avait plus d'intérêt à demander l'annulation de la décision en litige, quand bien même elle aurait exercé une activité concurrente à celle autorisée. Si M.A..., ancien gérant de la société, fait valoir qu'en qualité de président de la Chambre de commerce et d'industrie de Tarbes et vice-président de la chambre de commerce et d'industrie régionale, il a vocation à défendre les intérêts des commerçants des Hautes-Pyrénées, la requête n'a pas été présentée en cette qualité mais au nom de la société Elliott et Miss. Par suite, la requête n° 15BX00953 présentée pour la SARL Elliott et Miss doit être rejetée comme irrecevable.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
3. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande la SARL Eliott et Miss au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière la somme que réclame la SAS Grand Tarbes Investissement sur le même fondement.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la SARL Eliott et Miss est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la SAS Grand Tarbes Investissement sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Eliott et Miss, à la société Grand Tarbes investissement et au ministre de l'économie et des finances - commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Pyrénées.
Délibéré après l'audience du 23 février 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 30 mars 2017.
Le rapporteur,
Cécile CABANNELe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Vanessa BEUZELIN
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 15BX00953
