Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS Comptoir des viandes montmorillonnaises a demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 086 927,64 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 mai 2011 et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation de son préjudice procédant des restrictions à la commercialisation de viande d'ovin par un arrêté du ministre de l'agriculture du 19 juillet 2001.
Par un jugement n° 1102694 du 15 mai 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 11 juillet 2014 et le 9 octobre 2015, la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin, venant aux droits de la société Comptoir des viandes montmorillonnaises, représentée par MeB..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 15 mai 2014 ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 480 720,56 euros en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 mai 2011 et de la capitalisation de ces intérêts ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 ;
- la directive 89/662/CEE du 11 décembre 1988 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Olivier Mauny,
- les conclusions de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, rapporteur public,
- et les observations de MeC..., représentant la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin, et de M. A...gérant de la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin.
Une note en délibéré présentée par la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin a été enregistrée le 9 juin 2016.
Considérant ce qui suit :
1. La société Comptoir des viandes montmorillonnaises, qui exerçait une activité de négoce d'animaux de boucherie et notamment d'ovins, a adressé au ministre de l'agriculture, le 30 mars 2011, une réclamation tendant à la réparation du préjudice qu'elle affirme avoir subi du fait de l'interdiction de commercialiser les têtes entières des agneaux de moins de douze mois et les cervelles d'agneaux de six à douze mois, imposée par la réglementation française à partir de l'entrée en vigueur d'un arrêté ministériel du 19 juillet 2001. Après le rejet implicite de sa demande par l'administration, la société a saisi le tribunal administratif de Poitiers qui a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat. La société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin, venant aux droits de la société Comptoir des viandes montmorillonnaises, fait appel de ce jugement, en chiffrant sa demande d'indemnisation, dans le dernier état de ses écritures, à la somme de 480 720,56 euros pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2010.
Sur la responsabilité de l'Etat :
2. Aux termes de l'annexe V du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 : " 1. Définition des matériels à risque spécifiés / Les tissus mentionnés ci-après doivent être désignés comme matériels à risque spécifiés s'ils proviennent d'animaux originaires d'un État membre ou d'un pays tiers ou de l'une de leurs régions à risque d'ESB contrôlé ou indéterminé : / (...) b) en ce qui concerne les ovins et les caprins: / i) le crâne, y compris l'encéphale et les yeux, les amygdales et la moelle épinière des animaux âgés de plus de 12 mois ou qui présentent une incisive permanente ayant percé la gencive, ainsi que / ii) la rate et l'iléon des animaux de tous âges. / (...) ". Il résulte de ces dispositions que le législateur européen, confirmant ainsi une décision de la Commission européenne n° 2000/418/CE du 29 juin 2000, a imposé une interdiction de commercialisation des têtes et encéphales d'ovins de plus de 12 mois considérés comme des matériels à risques spécifiés susceptibles d'être porteurs du prion, agent transmissible des encéphalopathies spongiformes.
3. Aux termes de l'article 4 du règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 : " Mesures de sauvegarde / 1. En ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde, les principes et dispositions de l'article 9 de la directive 89/662/CEE, de l'article 10 de la directive 90/425/CEE (...) sont d'application. / 2. Les mesures de sauvegarde sont adoptées conformément à la procédure visée à l'article 24, paragraphe 2, et sont notifiées simultanément au Parlement européen avec leurs motivations ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur : " Chaque Etat membre signale immédiatement aux autres Etats membres et à la Commission, outre l'apparition sur son territoire des maladies prévues par la directive 82/894/CEE, l'apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine (...). Dans l'attente des mesures à prendre, conformément au paragraphe 4, l'Etat membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale, prendre des mesures conservatoires à l'égard des établissements concernés ou, dans le cas d'une épizootie, à l'égard de la zone de protection prévue par la réglementation communautaire. Les mesures prises par les Etats membres sont communiquées sans délai à la Commission et aux autres Etats membres ". Le paragraphe 4 du même article dispose que : " Dans tous les cas, la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête, selon la procédure prévue à l'article 17, les mesures nécessaires pour les produits visés à l'article 1er et, si la situation l'exige, pour les produits d'origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l'évolution de la situation et, selon la même procédure, modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises ".
4. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice des communautés européennes dans un arrêt du 5 décembre 2000, Eurostock Meat Marketing Ltd (C-477/98), il résulte de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa de la directive 89/662/CEE qu'un Etat membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires relatives à des matériels à risques spécifiés dans l'attente des mesures devant être arrêtées par la Commission conformément au paragraphe 4 du même article ou de l'entrée en vigueur de ces mesures, proportionnées au risque qu'il s'agit de prévenir. Il exclut, en revanche, lorsque la Commission a pris, en application de ces dispositions, des mesures qui sont entrées en vigueur, qu'un Etat membre arrête des mesures conservatoires temporaires, dès lors que celles-ci ne sont pas justifiées par des éléments nouveaux permettant d'estimer qu'il existe des motifs graves de protection de la santé publique dont la Commission n'a pu tenir compte lors de l'adoption de sa décision ou dont il apparaît manifestement qu'ils étaient inconnus de la Commission lorsqu'elle a pris sa décision.
En ce qui concerne la légalité des restrictions de commercialisation en litige au regard du droit européen :
5. Il résulte de l'article 31 de l'arrêté du 17 mars 1992 devenu l'article 7 de l'arrêté, dans sa rédaction successivement modifiée par les arrêtés du 19 juillet 2001, du 22 décembre 2009 et du 15 juin 2010 que la réglementation française a notamment imposé l'interdiction de la commercialisation des encéphales d'ovins de plus de six mois et de moins d'un an (agneaux) et des têtes d'ovins de moins d'un an alors que le règlement (CE) n° 999/2001 n'avait pas fixé de telles restrictions.
6. Pour justifier que de telles mesures avaient le caractère de mesures de sauvegarde admises par la réglementation européenne, l'administration fait valoir que l'arrêté du 19 juillet 2001 a été pris au vu des avis successifs favorables à ces restrictions rendus par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) des 18 juillet 2001, 2 septembre 2005, du 18 février 2009, du 17 mars 2010 et du 14 avril 2010 qui se référaient à des études scientifiques postérieures au règlement du 22 mai 2001 et que l'arrêté a été communiqué à la Commission européenne sans que celle-ci estime nécessaire d'engager une procédure en constatation de manquement contre les autorités françaises.
7. Toutefois, les avis susmentionnés de l'AFSSA n'étaient pas fondés sur des éléments nouveaux dont le législateur européen n'aurait pas pu disposer au moment de l'adoption du règlement européen susmentionné. Aussi bien, les annexes du règlement du 22 mai 2001 contenant la liste des organes dont la commercialisation est interdite n'ont pas été modifiées sur le point en litige lors de leurs mises à jour successives par le règlement (CE) n° 722/2007 du 25 juin 2007 puis par le règlement (CE) n° 357/2008 du 22 avril 2008 comme cela aurait été le cas si des données scientifiques nouvelles l'avaient imposé. Au demeurant, dans un arrêt du 11 juillet 2013 (C-601/11 P), la Cour de justice de l'Union européenne a rejeté le pourvoi des autorités françaises contre un jugement du Tribunal de l'Union européenne du 9 septembre 2011 (T-257/07) par lequel celui-ci avait rejeté le recours en annulation de la République française contre le règlement (CE) n° 746/2008 de la Commission du 17 juin 2008 par lequel les autorités françaises contestaient notamment l'évaluation du risque de transmissibilité à l'homme des encéphalopathies spongiformes et l'assouplissement des restrictions de commercialisation de la viande de petits ruminants et notamment des ovins. Il est constant que c'est à la suite de l'arrêt de la cour que les autorités françaises ont renoncé aux restrictions de commercialisation en litige.
8. Dans ces conditions, la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin est fondée à soutenir que l'arrêté litigieux ne peut pas être regardé comme une mesure de sauvegarde justifiée au regard des exigences rappelées au point 4 ci-dessus : les autorités françaises n'étaient pas autorisées à déroger temporairement aux dispositions précitées du règlement (CE) n° 999/2001 du 22 mai 2011.
9. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les interdictions de commercialisation de cervelles d'agneaux de six mois à un an et de crânes d'ovins âgés de moins d'un an ont été édictées et maintenues en méconnaissance des obligations communautaires qui s'imposaient à l'administration française. Cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. La requérante est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, en ayant exclu toute faute de l'Etat, a rejeté sa demande d'indemnisation. Il y a lieu d'examiner, par l'effet dévolutif de l'appel, les autres moyens de la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin relatifs à la réalité de son préjudice.
Sur le préjudice :
10. Il résulte de l'instruction que le préjudice invoqué par la société résulte directement de l'interdiction de commercialisation de certains produits ovins procédant de l'arrêté du 19 juillet 2001 pris en violation du règlement communautaire du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 et maintenue jusqu'au 10 octobre 2013, mais seulement sur la période postérieure au 1er janvier 2007, la réparation du préjudice subi antérieurement étant prescrite.
En ce qui concerne le préjudice résultant de l'interdiction de commercialisation des cervelles d'agneaux de six mois à un an :
11. La société requérante soutient tout d'abord qu'elle peut prétendre à l'indemnisation de la perte de bénéfice qu'elle aurait pu retirer de la vente d'encéphales d'agneaux âgés de plus de six mois et de moins d'un an. Elle évalue son préjudice à 356 835,75 euros, sur la base d'un prix de vente moyen de 0,955 euros pour 373 650 encéphales invendus sur la période en litige.
12. L'administration ne remet en cause ni le nombre d'agneaux abattus sur la période en litige ni le prix moyen des encéphales d'ovins mentionné par la société, mais conteste que celle-ci, en déduisant du nombre total d'agneaux abattus, c'est-à-dire d'ovins âgés au plus de 12 mois abattus de 2007 à 2010, le nombre de cervelles vendues, qui ne sauraient être que des cervelles d'agneaux âgés au plus de 6 mois dont la commercialisation était autorisée, puisse imputer l'intégralité de ses invendus aux mesures restrictives incompatibles avec la réglementation européenne. Elle fait valoir que l'examen de la période de 2001 à 2003 démontre que cette imputation est très largement erronée dans la mesure où le taux de commercialisation des cervelles d'agneaux abattus est en réalité inférieur à 20 %.
13. Or la société, à qui il appartient de justifier de la réalité et du montant de son préjudice, n'apporte aucun élément suffisamment circonstancié de nature à établir la part des agneaux de moins de 6 mois dont la cervelle aurait effectivement été commercialisée sur la période en litige et a fortiori aucun élément sur l'état du marché à cette époque permettant de justifier la commercialisation de la quasi intégralité des cervelles d'agneaux abattus de moins de 6 mois, les références à la période postérieure ne pouvant être regardées comme pertinentes compte tenu du contexte profondément modifié de la commercialisation des matériaux à risques spécifiés. Ainsi, compte tenu des pourcentages relevés par l'administration s'agissant de la vente d'encéphales d'ovins sur la période antérieure à l'interdiction et de l'impact de la crise liée à l'encéphalopathie spongiforme transmissible aux ovins sur la commercialisation de ces organes et sur le comportement du consommateur, qui ne saurait être méconnu, la réalité du préjudice invoqué ne peut être établie avec un degré de probabilité suffisant qu'à hauteur de 30 % du montant de l'indemnité maximale dont la société se prévaut, et ainsi en fixant celle-ci à la somme de 110 000 euros.
En ce qui concerne l'indemnisation de coûts d'équarrissage :
14. La société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin fait encore valoir qu'elle peut prétendre à une indemnisation correspondant au coût d'équarrissage des têtes d'ovins âgés de moins d'un an dont elle aurait supporté la charge du seul fait de l'interdiction prononcée à tort par l'arrêté du 19 juillet 2011.
15. Cependant, la société ne s'est pas prévalue d'une perte de recettes liée à l'impossibilité de commercialiser ces têtes, mais seulement d'une perte résultant de l'impossibilité de commercialiser les seuls encéphales des ovins âgés de plus de six mois et de moins d'un an. En outre, elle fait valoir que ces encéphales étaient livrés dans des barquettes, spécialement adaptées à ce conditionnement, et qu'elle a déduit du montant de son préjudice le coût de cet emballage, pour la totalité des encéphales qu'elle n'a pas pu commercialiser. Ainsi, dès lors que la société ne justifie pas des conditions dans lesquelles ces têtes d'ovins auraient été commercialisées avec ou sans cervelle, ni du nombre de têtes, ni d'ailleurs du coût spécifique de l'équarrissage des têtes par rapport au coût total de l'équarrissage des animaux qui n'aurait pas déjà été pris en compte dans la facturation de la viande commercialisée, elle ne peut prétendre à aucune indemnisation à ce titre.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de son préjudice résultant de l'interdiction illégale de commercialiser l'encéphale des agneaux de plus de six mois mais de moins d'un an, mais seulement à hauteur de la somme de 110 000 euros.
Sur les intérêts :
17. La société requérante a droit aux intérêts sur les sommes qui lui sont dues par l'Etat à compter du 26 mai 2011, date de réception de la demande préalable par le ministre en charge de l'agriculture ;
18. La capitalisation des intérêts, qui peut être demandée à tout moment devant le juge, prend effet lorsque les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation s'accomplit ensuite de nouveau à chaque échéance annuelle ultérieure, sans qu'il soit besoin de formuler une nouvelle demande. Ainsi, en l'espèce, il y a lieu de faire droit à la demande de la requérante à compter du 26 mai 2012, date à laquelle il était dû au moins une année d'intérêts, et à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin non compris dans les dépens.
DECIDE
Article 1er : L'Etat versera à la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin la somme de 110 000 euros en réparation du préjudice résultant de l'interdiction illégale de commercialiser l'encéphale des ovins de six mois à douze mois. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 mai 2011. Les intérêts échus le 26 mai 2012 seront capitalisés pour porter eux-mêmes intérêts à compter de cette date, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Article 2 : L'Etat versera à la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la demande présentée par la société des éleveurs de moutons Poitou-Limousin est rejeté.
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N° 14BX02139
