| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 17 juin 2014, 12BX00915

Vu, I, sous le n° 12BX00915, le recours enregistré par télécopie le 10 avril 2012, et régularisée par courrier le 16 avril 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

Le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1000550 du 9 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé sa décision du 1er février 2010 rejetant le recours administratif formé par la société Smurfit Kappa papier recyclé France à l'encontre de son arrêté du 13 juillet 2009, en tant qu'il ramène le quota d'émission de gaz à effet de serre qui lui est alloué pour son installation de production de papier située à Saillat-sur-Vienne à 35 837 tonnes de CO2 par an à compter du 1er janvier 2010 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Smurfit Kappa devant le tribunal administratif de Limoges ;

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I

Vu, II, sous le n° 12BX00916, le recours enregistré par télécopie le 10 avril 2012, et régularisée par courrier le 16 avril 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

Le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0901687 du 9 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé sa décision du 6 juillet 2009 rejetant le recours administratif formé par la société Smurfit Kappa papier recyclé France à l'encontre de son arrêté du 31 octobre 2008, en tant qu'il ramène le quota d'émission de gaz à effet de serre qui lui est alloué pour son installation de production de papier située à Saillat-sur-Vienne à 35 837 tonnes de CO2 par an, avec effet au 1er janvier 2010 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Smurfit Kappa devant le tribunal administratif de Limoges ;

I

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mai 2014 :

- le rapport de Mme Béatrice Duvert, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ;

- et les observations de Me Silvani, avocat de la société Smurfit Kappa ;

1. Considérant que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement demande sous le recours n° 12BX00915 l'annulation du jugement n° 1000550 du 9 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé sa décision du 1er février 2010 rejetant le recours administratif formé par la société Smurfit Kappa papier recyclé France à l'encontre de son arrêté du 13 juillet 2009, en tant qu'il ramène le quota d'émission de gaz à effet de serre qui lui est alloué pour son installation de production de papier située à Saillat-sur-Vienne à 35 837 tonnes de CO2 par an à compter du 1er janvier 2010 ; que le même ministre demande sous le recours 12BX00916 l'annulation du jugement n°0901687 du 9 février 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé sa décision du 6 juillet 2009 rejetant le recours administratif formé par la société Smurfit Kappa papier recyclé France à l'encontre de son arrêté du 31 octobre 2008, en tant qu'il ramène le quota d'émission de gaz à effet de serre qui lui est alloué pour son installation de production de papier située à Saillat-sur-Vienne à 35 837 tonnes de CO2 par an, avec effet au 1er janvier 2010 ; que ces recours présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;

2. Considérant que, par un arrêté du 31 mai 2007, pris sur le fondement des articles L. 229-5 à L. 229-19 et R. 229-5 à R. 229-33 du code de l'environnement, le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a fixé la liste des exploitants auxquels sont affectés des quotas d'émission de gaz à effet de serre pour la période 2008/2012, les installations au titre desquelles ces quotas sont affectés et les montants desdits quotas ; qu'à ce titre, la société Smurfit Kappa papier recyclé France s'est vu attribuer, pour l'installation de production de papier qu'elle exploite à Saillat-sur-Vienne (Haute-Vienne), un quota de 367 210 tonnes de CO2 pour l'ensemble de la période, soit 73 442 tonnes par an ; que, par un arrêté du 31 octobre 2008, le ministre chargé de l'écologie a toutefois réduit les quotas ainsi alloués à la société Smurfit Kappa à 179 185 tonnes de CO2 au titre de la période 2008-2012, soit 35 837 tonnes annuelles ; que le recours administratif préalable obligatoire prévu à l'article R. 229-27 du code de l'environnement formé par la société à l'encontre de cet arrêté a, le 6 juillet 2009, été rejeté, le ministre chargé de l'écologie limitant néanmoins la date de prise d'effet de la réduction de quotas alloués au 1er janvier 2010 ; que, par la suite, le ministre a, par un arrêté du 13 juillet 2009, modifié l'arrêté du 31 mai 2007 susmentionné en fixant à 35 837 tonnes de CO2, le quota affecté à la société Smurfit Kappa pour chacune des années 2010 à 2012 ; que cet arrêté a, sur le recours administratif de la société, été confirmé par décision ministérielle du 1er février 2010 ; que, par deux jugements du 9 février 2012, le tribunal administratif de Limoges a annulé les décisions du 6 juillet 2009 et 1er février 2010, qui s'étaient respectivement substituées aux arrêtés des 31 octobre 2008 et 13 juillet 2009, au motif tiré de ce que l'Etat ne pouvait légalement, plus de quatre mois après son édiction, partiellement abroger la décision, créatrice de droits, du 31 mai 2007 fixant les montants des quotas d'émission de gaz à effet de serre alloués à la société Smurfit Kappa ; que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement interjette appel de ces jugements ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Considérant qu'afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 a établi un système d'échange de quotas d'émission dans l'Union européenne ; que cette directive a été transposée par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, qui a ajouté au chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement une section 2 intitulée " Quotas d'émission de gaz à effet de serre " et composée des articles L. 229-5 à L. 229-19 ;

4. Considérant qu'en vertu de ces dispositions, depuis le 1er janvier 2005, toute installation réalisant l'une des activités mentionnées à l'annexe I de la directive 2003/87/CE et rejetant dans l'atmosphère certains gaz à effet de serre lorsqu'elle exerce cette activité doit posséder une autorisation délivrée à cet effet par les autorités compétentes ; qu'aux termes de l'article L. 229-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable aux dates des décisions contestées : " Un quota d'émission de gaz à effet de serre au sens de la présente section est une unité de compte représentative de l'émission de l'équivalent d'une tonne de dioxyde de carbone. / Pour chaque installation bénéficiant de l'autorisation d'émettre des gaz à effet de serre, l'Etat affecte à l'exploitant, pour une période déterminée, des quotas d'émission et lui délivre chaque année, au cours de cette période, une part des quotas qui lui ont été ainsi affectés. / La quantité de gaz à effet de serre émise par cette installation au cours d'une année civile est calculée ou mesurée et exprimée en tonnes de dioxyde de carbone. / A l'issue de chacune des années civiles de la période d'affectation, l'exploitant restitue à l'Etat sous peine des sanctions prévues à l'article L. 229-18 un nombre de quotas égal au total des émissions de gaz à effet de serre de ses installations, que ces quotas aient été délivrés ou qu'ils aient été acquis en vertu de l'article L. 229-15. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 229-8 du même code : " I.-Les quotas d'émission de gaz à effet de serre sont affectés par l'Etat pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2005, puis par périodes de cinq ans, dans le cadre d'un plan national établi pour chaque période. / (...) IV.-Le plan répartit les quotas d'émission entre les différentes installations mentionnées à l'article L. 229-5. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 229-15 dudit code : " I.-Les quotas d'émission de gaz à effet de serre délivrés aux exploitants d'installations autorisées à émettre ces gaz sont des biens meubles exclusivement matérialisés par une inscription au compte de leur détenteur dans le registre national mentionné à l'article L. 229-16. Ils sont négociables, transmissibles par virement de compte à compte et confèrent des droits identiques à leurs détenteurs. Ils peuvent être cédés dès leur délivrance sous réserve des dispositions de l'article L. 229-18. / Le transfert de propriété des quotas résulte de leur inscription, par le teneur du registre national, au compte du bénéficiaire à la date et dans les conditions définies par décret. (...) " ;

5. Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer ou abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l'intervention de cette décision et si elle est illégale ; qu'il résulte des dispositions précitées, et notamment de l'article L. 229-15 du code de l'environnement, que la décision par laquelle le ministre chargé de l'écologie retient un exploitant sur la liste de ceux auxquels sont affectés des quotas d'émission de gaz à effet de serre et précise, pour chacune de ses installations, le montant des quotas qui lui sont affectés tant annuellement que pour l'ensemble de la période considérée, présente le caractère d'une décision individuelle créatrice de droits pour son bénéficiaire ; que s'il incombe au ministre de tenir à jour cette liste et notamment de ne plus y faire figurer les exploitants qui, par suite de l'intervention de circonstances postérieures à son édiction ont cessé de remplir les conditions requises pour y figurer, il ne peut, en l'absence de fraude, sans méconnaître les droits acquis qui résultent de la décision d'affectation de quotas à un exploitant, décider plus de quatre mois après celle-ci, de réduire le montant de ces quotas au motif que le niveau des émissions de gaz à effet de serre au vu desquels l'exploitant en cause s'est vu délivrer un montant de quota n'aurait pas été de nature à permettre l'attribution initiale d'un tel montant ;

6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'attribution, par l'arrêté susmentionné du 31 mai 2007, à la société Smurfit Kappa, qui exerce une activité de fabrication de papier, d'un quota de 367 210 tonnes de CO2 pour la période 2008-2012, soit 73 442 tonnes par an, a été décidée par le ministre au vu et après examen des déclarations par l'exploitant de ses émissions de gaz à effet de serre pour l'année 2002 ; qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas soutenu, que ces déclarations aient eu le caractère d'une manoeuvre frauduleuse ; que, par suite, le ministre chargé de l'écologie ne pouvait, aux dates des décisions contestées des 6 juillet 2009 et 1er février 2010, abroger, ne serait-ce que partiellement, la décision créatrice de droits du 31 mai 2007 au motif que le réexamen du niveau des émissions de gaz à effet de serre de l'installation de production de papier exploitée par la société Smurfit Kappa à Saillat-sur-Vienne aurait fait apparaître qu'une partie des émissions déclarées par la société résultait en réalité d'une unité de cogénération dont l'exploitation avait été confiée à autre société, déjà bénéficiaire à ce titre de quotas d'émission de gaz à effet de serre, et qu'il était tenu de modifier le montant de quotas affectés à la société Smurfit Kappa à hauteur de ses émissions réelles ; qu'il suit de là que c'est à juste titre que les premiers juges ont annulé les décisions contestées des 6 juillet 2009 et 1er février 2010 ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé ses décisions des 6 juillet 2009 et 1er février 2010 ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Smurfit Kappa et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les recours n° 12BX00915 et 12BX00916 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie sont rejetés.

Article 2 : L'Etat versera à la société Smurfit Kappa la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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N° 12BX00915, 12BX00916