| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 03 juin 2014, 13BX00220

Vu la requête, enregistrée le 21 janvier 2013, présentée pour la SAS Clinique du Mail, dont le siège social est située 96 allée du Mail à La Rochelle (17000), représentée par son président directeur général, par Me Francia, avocat ;

La société Clinique du Mail demande à la cour :

1°) de réformer le jugement n° 1101894 du 22 novembre 2012 du tribunal administratif de Poitiers en tant qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande tendant à l'annulation de la décision du 1er juillet 2011, notifiée le 4 juillet 2011, du directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes prononçant à son encontre une sanction de 130 482 euros ;

2°) d'annuler cette décision ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes à lui payer la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

.........................................................................................................

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2014 :

- le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ;

1. Considérant que, par une décision du 1er juillet 2011 notifiée par courrier du 4 juillet suivant, le directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes a prononcé à l'encontre de la SAS Clinique du Mail une sanction financière de 130 482 euros ; que, saisi par cette société d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 1er juillet 2011 notifiée le 4 juillet 2011, le tribunal administratif de Poitiers a, par jugement du 22 novembre 2012, réduit la sanction de 30 %, la fixant à la somme de 91 337,40 euros ; que la SAS Clinique du Mail relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande d'annulation ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que, pour réduire la sanction prononcée par le directeur de l'agence régionale de santé de 30 %, le tribunal administratif a, après avoir rappelé les éléments qui, en vertu de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, doivent être pris en considération pour fixer une sanction, indiqué que l'agence n'avait pas tenu compte du caractère réitéré ou non des manquements constatés et que, si l'entreprise Clinique du Mail avait déjà fait l'objet d'un contrôle externe en décembre 2007, à l'issue duquel des anomalies avaient été constatées, il n'était pas établi que ce précédent contrôle aurait porté sur les mêmes types d'activités, de prestations ou de séjour ; que le tribunal administratif a estimé qu'en conséquence, la sanction infligée, correspondant au montant maximal pouvant être prononcé, était disproportionnée ; qu'en indiquant les motifs de droit et de fait qui fondent la réduction accordée, le tribunal administratif a donné une motivation suffisante au jugement attaqué, contrairement à ce que soutient la SAS Clinique du Mail ;

Sur la régularité de la procédure :

3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors applicable : " L'agence régionale de santé informe l'établissement de santé de l'engagement du contrôle réalisé en application de l'article L. 162-22-18 par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle précise les activités, prestations ou ensemble de séjours ainsi que la période sur lesquels porte le contrôle (...). / Le contrôle porte sur tout ou partie de l'activité de l'établissement et peut être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort. / (...) / A l'issue du contrôle, les personnes chargées du contrôle communiquent à l'établissement de santé par tout moyen permettant de déterminer la date de réception un rapport qu'elles datent et signent mentionnant (...), le cas échéant, la méconnaissance par l'établissement de santé des obligations définies à l'alinéa précédent. / A compter de la réception de ce rapport, l'établissement dispose d'un délai de quinze jours pour faire connaître, le cas échéant, ses observations. A l'expiration de ce délai, les personnes chargées du contrôle transmettent à l'unité de coordination le rapport de contrôle, accompagné, s'il y a lieu, de la réponse de l'établissement. / Au vu de ces éléments, l'unité de coordination peut consulter tout expert qu'elle juge nécessaire d'entendre " ; qu'en application du dernier alinéa de l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale, l'unité de coordination doit, si le contrôle a fait apparaître des manquements aux règles de facturation, des erreurs de codage ou l'absence de réalisation d'une prestation facturée, adresser à la commission de contrôle, sur la base des données financières transmises par les caisses d'assurance maladie, un rapport de synthèse comportant, s'il y a lieu, un avis sur le montant de la sanction, accompagné du rapport de contrôle et des observations de l'établissement de santé contrôlé ;

4. Considérant qu'il n'est pas contesté que, lors des opérations de contrôle externe réalisé du 13 au 24 septembre 2010, le médecin responsable du département de l'information médicale de la société Clinique du Mail a pu avoir un débat contradictoire avec les quatre médecins contrôleurs diligentés sur place par l'agence régionale de santé et formuler ses observations ; que, si cette société fait valoir qu'elle n'a pas été autorisée à se faire assister par le médecin responsable du département de l'information médicale du groupe auquel elle appartient, ni les dispositions précitées, ni aucune autre disposition de nature législative ou réglementaire ne prévoit que l'établissement de santé puisse faire appel, au cours des opérations de contrôle, à une expertise extérieure à l'établissement lui-même ;

5. Considérant que les dispositions précitées n'imposent pas aux contrôleurs de remettre à l'établissement de santé, à l'issue des opérations, copie des fiches argumentaires contradictoires signées par le contrôleur et le médecin responsable du département de l'information médicale ; que la société Clinique du Mail n'établit pas ni même ne soutient que l'agence régionale de santé aurait rejeté une demande de sa part tendant à la communication des fiches établies lors du contrôle en cause ; que la requérante ne peut utilement se prévaloir de la charte des engagements de l'assurance maladie, de l'Etat et des établissements contrôlés " pour les contrôles contentieux de la tarification à l'activité des établissement de santé ", qui est dépourvue de tout caractère réglementaire ;

6. Considérant qu'il ressort du dossier de première instance que le rapport de contrôle a été adressé à la société Clinique du Mail par lettre du 30 septembre 2010, par envoi recommandé avec avis de réception, et que les fiches jointes à ce rapport ont été éditées le 24 septembre précédent ; que ces données suffisent à dater le rapport de contrôle ; que, dans ces conditions, si ledit rapport ne mentionne pas de date, cette omission n'a pu priver la société Clinique du Mail d'une garantie et n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision ;

7. Considérant qu'en application de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, l'unité de coordination régionale a la faculté d'entendre, si elle l'estime nécessaire, tout expert ; qu'il résulte de l'instruction que, lorsqu'elle l'a jugé nécessaire, l'unité de coordination a saisi l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) de demandes d'avis sur le codage de certaines interventions, ce dont d'ailleurs la société Clinique du Mail a été informée notamment par lettre de la présidente de l'unité de coordination du 2 février 2011 ; que la société Clinique du Mail n'établit pas que la saisine de cet établissement public était nécessaire dans d'autres cas, pour permettre à l'unité de coordination de rendre son avis sur le montant de la sanction ;

8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur l'avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement " et qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 de ce code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause... " ;

9. Considérant que le directeur de l'agence régionale de santé a fait connaître à la société Clinique du Mail son intention de prononcer à son encontre une sanction financière d'un montant de 130 481,15 euros par lettre recommandée du 18 avril 2011, dont cet établissement a accusé réception le 19 avril 2011 ; que ce document rappelle les trois champs de contrôle, le nombre de dossiers contrôlés et les modalités de calcul des sanctions pour chaque champ, selon les dispositions des articles R. 162-42-11 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale ; que la lettre du 18 avril 2011 comportait, en annexe, un tableau récapitulatif du contrôle mentionnant les erreurs de codages, avec indication des codages initiaux et des codages finaux, et les manquements aux règles de facturation ; que cette lettre, qui énonçait ainsi les éléments de droit et de fait sur lesquels le directeur de l'agence régionale de santé se fondait, satisfaisait à l'exigence de motivation posée par l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ;

10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la commission de contrôle a délibéré sur le cas de la société Clinique du Mail le 9 juin 2011 ; que, si la composition de cette commission a été modifiée par un arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes du même jour, qui a été publié seulement le 28 juin 2011 au recueil des actes administratifs de la région Poitou-Charentes, les membres d'un organisme consultatif siègent valablement alors même que leur nomination n'a pas été publiée ;

11. Considérant qu'il ressort de la délibération susmentionnée, qui liste les membres présents de cet organisme, d'une part, que la responsable de l'unité de coordination de la caisse primaire d'assurance maladie de la Vienne n'était pas présente à la séance du 9 juin 2011, d'autre part, que, si le médecin présidant l'unité de coordination régionale a assisté aux travaux de la commission en qualité de rapporteur, seuls les membres de la commission de contrôle se sont exprimés lors du vote ; que les dispositions de l'article R. 162-42-8 du code de la sécurité sociale ne font pas obstacle à ce que le directeur de l'agence régionale de santé se désigne comme représentant de cet établissement au sein de la commission de contrôle et comme président de cette commission, que la société Clinique du Mail n'assimile pas pertinemment à un conseil de discipline et devant laquelle il n'est d'ailleurs pas organisé de procédure contradictoire supplémentaire ; que la circonstance que le directeur de l'agence régionale ait participé à la séance de la commission du 9 juin 2011, en sa qualité de président, n'est pas de nature, par elle-même, à entacher d'impartialité l'avis prévu par l'article R. 162-42-12 du code susmentionné ; que, par suite, le moyen tiré du défaut d'impartialité de cette commission ne peut qu'être écarté ; qu'aucune disposition réglementaire ou législative n'imposait à l'agence régionale de santé de communiquer à la société Clinique du Mail l'avis de la commission de contrôle ;

12. Considérant que la décision du 1er juillet 2011 contestée, notifiée par lettre du 4 juillet suivant, vise notamment l'article L. 162-22-18 et les articles R. 162-42-8 et suivants du code de la sécurité sociale dont le directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes a entendu faire application ; que cette décision est assortie d'un tableau qui récapitulent les séjours concernés, désignés par les numéros utilisés dans l'outil de gestion des contrôles et identiques à ceux d'une fiche de liaison, et qui mentionnent les erreurs de codage ainsi que les manquements aux règles de facturation ; qu'est également joint à ladite décision un tableau explicitant les modalités de calcul de la sanction ; que cette décision, qui n'est pas motivée par référence, énonce ainsi les considérations de droit et les considérations de fait qui en constituent le fondement et comporte, par suite, une motivation conforme aux exigences de la loi du 1er juillet 1979 ;

Sur le bien-fondé de la sanction :

13. Considérant que, si l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale précise que le contrôle peut porter sur tout ou sur partie de l'activité et peut être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort, cette disposition ne constitue qu'une modalité technique d'application de l'article L. 162-22-18 du même code qui prévoit qu'en cas de manquements aux règles de facturation, d'erreurs de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, la sanction est fonction, notamment, du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues ; que, dans sa rédaction alors applicable, l'article R. 162-42-12 se bornait à définir les plafonds des sanctions, en considération du pourcentage des sommes perçues à tort par rapport aux sommes dues et en fonction de l'étendue du contrôle ; que, par suite, la requérante ne soutient pertinemment ni que la détermination de la sanction sur la base d'un pourcentage des sommes perçues à tort au regard des anomalies constatées sur un échantillon méconnaît les prescriptions de l'article L. 162-22-18, ni que l'article R. 162-42-12 n'est pas conforme à cette disposition législative ;

14. Considérant qu'il ressort de la décision du 1er juillet 2011 que la sanction est fondée sur des manquements aux règles de facturation et des erreurs de codage dans les champs de contrôle n° 1 et n° 2 ; qu'il résulte de l'instruction que le nombre de dossiers contrôlés dans le champ n° 1 a été de 120 sur les 200 entrant dans cette catégorie et, dans le champ n° 2, de 118 sur les 120 concernés ; que la société Clinique du Mail ne démontre pas que l'échantillonnage pris ainsi en compte par l'agence régionale de santé ne serait pas représentatif ;

15. Considérant que le juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, se prononçant comme juge de plein contentieux, il lui appartient de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration ; que les fiches argumentaires contradictoires qui ont été établies pour chacun des dossiers contrôlés et à partir desquelles a été rédigé le rapport de contrôle rapportent la preuve des manquements aux règles de facturation et des nombreuses erreurs de codage, qui n'ont été, au demeurant, que partiellement contestées par la société Clinique du Mail au cours de la procédure ; qu'eu égard notamment à leur nombre, ces manquements et ces erreurs présentent un caractère de gravité suffisant pour justifier l'application d'une sanction sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que si, au regard de la décision attaquée du 1er juillet 2011, le directeur de l'agence régionale de santé ne peut être regardé comme ayant pris en compte la circonstance que ces manquements et erreurs ne présenteraient pas un caractère réitéré, ce qui ne révèle nullement qu'il ait entendu faire application des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2006, les premiers juges ont réduit le montant de la sanction de 30 % au motif que les faits reprochés ne pouvaient être considérés comme réitérés ; que, compte tenu des modalités de calcul de la sanction, qui reposent sur le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, en vertu de l'article L. 162-22-18 et de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, et eu égard à la réfaction accordée par les premiers juges, cette sanction n'est ni entachée d'erreur de droit, ni affectée de disproportion par rapport à la gravité des manquements et des erreurs constatés ;

16. Considérant que, si la société Clinique du Mail soutient que les établissements publics de santé ont fait l'objet de sanctions moins importantes que celle qui lui a été infligée, cette circonstance, qui ne révèle nullement une violation du principe d'égalité de traitement, est sans incidence sur le bien-fondé de la décision, qui repose sur le comportement propre de la requérante ;

17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Clinique du Mail n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a refusé de faire droit à l'intégralité de sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la SAS Clinique du Mail demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que la ministre des affaires sociales et de la santé ne faisant pas état précisément des frais que l'Etat aurait exposés pour présenter ses observations dans la présente instance, il n'y a pas lieu de faire droit à ses conclusions tendant à l'application de cet article ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Clinique du Mail est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la ministre des affaires sociales et de la santé tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

''

''

''

''

2

No 13BX00220