Vu, sous le n°13BX01192, la décision n° 340093 en date du 19 avril 2013, par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a : 1°) annulé, sur la demande de la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême, l'article 2 de l'arrêt n° 08BX03152 du 1er avril 2010 par lequel, statuant par la voie de l'évocation après annulation du jugement n° 0700263 du 16 octobre 2008 du tribunal administratif de Poitiers, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'équipement a rejeté sa demande du 9 novembre 2006 tendant au versement d'une somme de 6 169 494 euros et à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme augmentée des intérêts à compter de la réception de sa demande préalable ; 2°) renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux ;
Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la cour les 12 décembre 2008 et 19 janvier 2009 sous le n° 08BX03152, présentés pour la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême dont le siège est 27 place Bouillaud à Angoulême (16021 cedex), par la SCP d'avocats Rocheteau et Uzan-Sarrano ;
La Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0700263 en date du 16 octobre 2008 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'équipement a rejeté sa demande du 9 novembre 2006 tendant au versement d'une somme de 6 169 494 euros et à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme augmentée des intérêts à compter de la réception de sa demande préalable ;
2°) d'annuler ladite décision et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 6 169 494 euros augmentée des intérêts à compter de la réception de sa demande préalable et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
A.............................................................................................................
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu le code civil ;
Vu le code du domaine de l'Etat ;
Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ;
Vu le décret n° 53-893 du 24 septembre 1953 ;
Vu le décret du 6 mai 1955 modifié portant approbation du cahier des charges type applicable aux concessions d'outillage public d'aéroport ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 novembre 2013 :
- le rapport de Mme Marie-Pierre Dupuy, conseiller ;
- les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ;
- et les observations de Me Uzan Sarano, avocat de la Chambre de Commerce et d'Industrie d'Angoulême et celles de Me Matuchansky avocat au Conseil d'Etat, pour le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;
1. Considérant que par décision du 23 mars 1976, le comité régional de gestion de l'espace aérien Sud-Ouest, agissant pour le compte de la délégation à l'espace aérien, a donné son accord à la création de l'aérodrome d'Angoulême-Champniers ; que par un protocole d'accord du 31 janvier 1978, l'Etat et la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême ont convenu du transfert de l'aérodrome d'Angoulême-Ruelle, géré par la Chambre sous couvert d'une autorisation d'occupation du domaine public, sur le site de Champniers ; que par ce protocole, la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême s'engageait à assurer la maîtrise d'ouvrage de la création du nouvel aérodrome ainsi qu'à solliciter de l'Etat l'exploitation de cet équipement sous forme d'une concession d'outillage public, et l'Etat s'engageait en contrepartie à lui céder gratuitement, après déclassement, la propriété des immeubles bâtis et non bâtis de l'aérodrome d'Angoulême-Ruelle ; que par décision du ministre des transports du 26 janvier 1984, l'ensemble immobilier constituant l'aérodrome d'Angoulême-Ruelle a été déclassé du domaine public aéronautique ; que l'aérodrome de Brie-Champniers a été ouvert à la circulation aérienne publique par arrêté du 28 février 1984 du préfet de la région Poitou-Charentes ; que par arrêté du 20 mars 1984, le préfet de la Charente, saisi d'une demande de la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême en date du 19 septembre 1983, a autorisé cet organisme à occuper temporairement le domaine public de l'aérodrome d'Angoulême Brie-Champniers afin d'en assurer l'aménagement ainsi que l'entretien et l'exploitation des ouvrages d'infrastructures, des bâtiments, des installations et outillages, dans l'attente de l'établissement d'une concession d'outillage public ; que cette autorisation a été prorogée, à la demande de la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême, par des arrêtés préfectoraux successifs jusqu'au 20 septembre 2002, date à laquelle une concession d'outillage public a été conclue entre l'Etat et la Chambre de commerce ; que par courrier du 9 novembre 2006, la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême a sollicité, en vain, auprès du ministre de l'équipement le versement d'une somme de 6 169 494 euros en remboursement des avances consenties sur ses ressources propres pour l'exploitation de l'aérodrome du 1er mars 1984 au 20 septembre 2002 ; que par un jugement n° 0700263 du 16 octobre 2008, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'équipement a rejeté sa demande du 9 novembre 2006 tendant au versement de la somme de 6 169 494 euros et à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme augmentée des intérêts à compter de la réception de sa demande préalable ; que par un arrêt n° 08BX03152 du 1er avril 2010, la cour de céans, après avoir écarté la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel de la Chambre de commerce et d'industrie, a annulé le jugement attaqué comme rendu sur une procédure irrégulière et, statuant par la voie de l'évocation, a rejeté la demande et le surplus des conclusions de la requérante en réglant le litige sur le terrain de la responsabilité contractuelle ; que par une décision n° 340093 du 19 avril 2013, le Conseil d'Etat a estimé qu'en jugeant l'affaire au fond, sans avoir permis aux parties, qui avaient fondé leur débat sur la responsabilité quasi-contractuelle et délictuelle de l'Etat, de s'exprimer sur le terrain contractuel sur lequel la décision du Conseil d'Etat n° 304802 du 28 décembre 2009, commune de Béziers, la conduisait à situer le litige, la cour administrative d'appel de Bordeaux avait méconnu le caractère contradictoire de la procédure et a en, en conséquence, annulé l'article 2 dudit arrêt rejetant la demande et le surplus des conclusions de la requérante, et renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux ;
Sur la responsabilité :
2. Considérant qu'aux termes de l'article 13 du décret n° 53-893 du 24 septembre 1953 relatif au régime juridique, administratif et financier des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique, repris à l'article R. 223-2 du code de l'aviation civile : " Les concessions accordées par l'Etat pour la construction, l'entretien et l'exploitation des aérodromes qui lui appartiennent sont soumises aux conditions ci-après : Les cahiers des charges types des concessions sont approuvés par décret en Conseil d'Etat pris sous le contreseing du ministre chargé de l'aviation marchande et du ministre des finances et des affaires économiques. Les concessions qui ne portent pas dérogation au cahier des charges type sont accordées par arrêté interministériel. Les concessions qui portent dérogation au cahier des charges type sont accordées par décret en Conseil d'Etat pris sous le contreseing du ministre chargé de l'aviation marchande et du ministre des finances et des affaires économiques. " ; que l'article 48 du décret du 6 mai 1955 portant approbation du cahier des charges type applicable aux concessions d'outillage public d'aéroport prévoit qu'à l'expiration de la concession, " l'Etat remboursera également à la Chambre de commerce les avances qu'elle aurait pu faire sur ses ressources propres ou la valeur non amortie des installations qu'elle aurait réalisées au moyen des mêmes ressources, si ce remboursement n'a pu être effectué par imputation sur le reliquat du fonds de réserve (...) " ;
3. Considérant que l'arrêté du 20 mars 1984 du préfet de la Charente a autorisé, pour une durée de cinq ans, la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême à occuper temporairement le domaine public de l'aérodrome d'Angoulême Brie-Champniers en lui demandant expressément d'assurer les services d'escale et en lui confiant la mission " d'assurer l'aménagement ainsi que l'entretien et l'exploitation des ouvrages d'infrastructures, des bâtiments, des installations et outillages ainsi que la prestation des services nécessaires au fonctionnement de l'aérodrome" dans l'attente de l'établissement d'une concession d'outillage public ; que cet arrêté prévoyait également que les programmes d'équipement devaient être élaborés en concertation avec le ministre chargé de l'aviation civile et rappelait les conditions dans lesquelles l'Etat, qui définissait les horaires d'ouverture et les conditions du contrôle de l'exploitation par le ministre chargé de l'aviation civile, assurait par ailleurs les services liés à la sécurité du transport aérien ou pouvait convenir de les partager avec la Chambre de commerce et d'industrie ; qu'en vertu de cet arrêté et de ceux des 17 février 1994, 25 février 1999, 10 mai 2000, 8 mars 2001, 29 juin 2001, 28 décembre 2001 et 13 mai 2002 le prorogeant, la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême se rémunérait, en contrepartie des services rendus aux usagers, par la perception des redevances prévues par le code de l'aviation civile et de celles correspondant aux prestations de service qu'elle fournissait aux usagers; que les annexes des arrêtés successifs mentionnaient les biens appartenant à l'Etat dont il conservait la gestion ainsi que les biens acquis par la Chambre de commerce et d'industrie ; qu'ainsi, ces arrêtés ont eu pour effet, non seulement d'autoriser la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême à occuper le domaine public de l'aérodrome de Brie-Champniers, mais également de lui concéder le service public aéroportuaire ; que, dès lors, ils doivent être regardés comme des concessions d'outillage public ;
4. Considérant que lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ; que, dans leurs mémoires enregistrés devant la cour les 7 juin, 9 juillet et 12 septembre 2013, les parties ont débattu des conséquences à tirer de cette règle ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article R. 223-2 du code de l'aviation civile que les concessions pour la construction, l'exploitation et l'entretien des aérodromes sont accordées par arrêté interministériel ou, si elles dérogent au cahier des charges type, par décret en Conseil d'Etat pris sous le contreseing du ministre chargé de l'aviation marchande et du ministre des finances et des affaires économiques ; que, par suite, la concession de l'exploitation et de l'entretien de l'aérodrome de Brie-Champniers par des arrêtés du préfet de la Charente est entachée d'un vice d'incompétence ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que le protocole d'accord du 31 janvier 1978 relatif au transfert de l'aérodrome d'Angoulême-Ruelle a notamment été signé par le directeur départemental des services fiscaux à Angoulême, qui représentait le ministre des finances, et par le directeur départemental de l'équipement, chef du service des bases aériennes de la Charente, qui représentait le ministre chargé de l'aviation civile ; que le chef du service des bases aériennes, agissant au nom du ministre chargé de l'aviation civile, a adressé le 14 septembre 1983 un courrier au directeur régional de l'aviation civile Sud-Ouest, donnant explicitement son accord sur le projet d'autorisation d'occupation du domaine public délivrée à la Chambre de commerce et d'industrie ; que le ministre des transports, chargé de l'aviation civile, a décidé le 26 janvier 1984 le déclassement de l'ensemble immobilier constituant l'aérodrome d'Angoulême-Ruelle du domaine public aéronautique ; que les arrêtés successifs autorisant la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême à occuper temporairement le domaine public ont été édictés par le préfet de la Charente, autorité qui représente chacun des membres du gouvernement dans le département en vertu de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; que, dans ces conditions, les ministres intéressés doivent être regardés comme ayant donné leur accord tant sur le principe même que sur les modalités de la concession de l'aérodrome de Brie-Champniers ; que, compte tenu de cet accord et de la durée d'exécution du contrat, pendant une période de dix-huit ans, le vice d'incompétence n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, d'une gravité telle que le juge doive écarter le contrat ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que si la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême soutient que son consentement a été vicié, il résulte cependant de l'instruction que la requérante ne s'est pas opposée au renouvellement des autorisations d'occupation du domaine public litigieuses et n'a émis aucune réserve sur leur contenu, ne sollicitant notamment pas que soit prévu le remboursement, en fin d'exploitation, des avances consenties sur ses ressources propres pour l'exploitation de l'aérodrome ; que la requérante a même sollicité, à plusieurs reprises, le renouvellement de ces autorisations, par courriers des 28 décembre 1993, 10 janvier 2000, 2 février 2001, 26 juin 2001 et en 2002 ; que, dans ces conditions, le vice du consentement allégué n'est pas établi ;
7. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article R. 223-2 du code de l'aviation civile que les concessions de service public aéroportuaire peuvent déroger au cahier des charges type ; que les arrêtés litigieux, en ce qu'ils ne prévoyaient pas le remboursement, en fin de concession, des avances consenties par la Chambre de commerce et d'industrie sur ses ressources propres pour l'exploitation de l'aérodrome, et dérogeaient ainsi à l'article 48 du décret du 6 mai 1955 portant approbation du cahier des charges type applicable aux concessions d'outillage public d'aéroport aux Chambres de commerce dans sa version alors applicable, ne méconnaissaient pas des dispositions applicables de plein droit, et ne comportaient pas d'objet illicite ; que ces arrêtés ayant été systématiquement renouvelés pendant dix-huit ans, renouvellements qu'impliquait au demeurant nécessairement la nature des missions confiées à la Chambre de commerce et d'industrie, cette dernière n'est pas davantage fondée à se prévaloir de l'insuffisante durée de la concession ;
8. Considérant, enfin, qu'ainsi qu'il a été dit au point 7, l'Etat n'était pas tenu d'appliquer aux concessions de service public aéroportuaire l'ensemble des clauses du cahier des charges type approuvé par le décret du 6 mai 1955 ; que la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême n'est dès lors pas fondée à soutenir que la délivrance des autorisations d'occupation du domaine public litigieuses aurait eu pour but, déloyal, d'échapper à l'application des dispositions alors en vigueur de l'article 48 du décret du 6 mai 1955 portant approbation du cahier des charges type, relatives au remboursement des avances en fin de concession;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de régler le présent litige sur le terrain contractuel ;
10. Considérant que si les autorisations d'occupation du domaine public successives ont été accordées à la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême dans l'attente de la conclusion d'une concession d'outillage public, le cahier des charges type approuvé par le décret du 6 mai 1955, notamment son article 48, n'était pas, ainsi qu'il vient d'être dit aux points 7 et 8, applicable de plein droit aux concessions d'outillage public aéroportuaire ; que les arrêtés litigieux ne prévoyaient pas le remboursement par l'Etat, en fin d'exploitation, des avances consenties dans l'intérêt de la gestion de l'aérodrome ; qu'ils ne faisaient pas davantage référence au décret du 6 mai 1955 et ne comportaient pas en annexe le cahier des charges type approuvé par ce décret ; que, par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des fins de non-recevoir soulevées, la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser le montant des avances qu'elle soutient avoir consenties pour la gestion de l'aérodrome, sur le fondement des dispositions de l'article 48 du décret du 6 mai 1955 ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême et non compris dans les dépens ; qu'il n' y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Etat sur le fondement de ces dispositions ;
DECIDE :
Article 1er : La demande de la Chambre de commerce et d'industrie d'Angoulême devant le tribunal administratif de Poitiers et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés.
Article 2 : Les conclusions de l'Etat présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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