Vu la procédure suivante :
L'association des 4 chemins, Mme E... A..., M. C... A... et Mme D... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 26 octobre 2022 par lequel le maire d'Antibes (Alpes-Maritimes) a accordé à la société Méditerranée un permis de construire, valant permis de démolir, pour la construction de deux bâtiments d'habitation collectifs et de six logements en maison individuelle sur les parcelles cadastrées section EL n° 215, 216, 218 à 220, 222 et 223, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux contre cet arrêté et, d'autre part, l'arrêté du 9 août 2023 par lequel le maire d'Antibes a délivré à la société Méditerranée un permis de construire modificatif.
Par un jugement n° 2302039 du 21 février 2024, le tribunal administratif de Nice a annulé les arrêtés des 26 octobre 2022 et 9 août 2023.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 22 avril et 22 juillet 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Méditerranée demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de mettre à la charge de l'association des 4 chemins, Mme E... A..., M. C... A... et Mme D... B..., la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de la société Méditerranée, au Cabinet Rousseau, Tapie, avocat de de l'association des 4 chemins et autres et à la SCP Bauer-Violas-Feschotte-Desbois-Sebagh, avocat de la commune d'Antibes ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 26 octobre 2022, le maire d'Antibes (Alpes-Maritimes) a délivré à la société Méditerranée un permis de construire, valant permis de démolir, un ensemble de deux bâtiments d'habitation collectifs et six logements en maison individuelle, sur les parcelles cadastrées section EL n° 215, 216, 218 à 220, 222 et 223 de cette commune. Par un arrêté du 9 août 2023, le maire d'Antibes a délivré à la société pétitionnaire un permis de construire modificatif. Par un jugement du 21 février 2024, le tribunal administratif, saisi par l'association des 4 chemins, M. et Mme A... et Mme B..., a annulé les arrêtés des 26 octobre 2022 et 9 août 2023, ainsi que la décision implicite du maire rejetant le recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 26 octobre 2022. La société Méditerranée demande l'annulation de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
En ce qui concerne l'intérêt à agir des époux A... :
2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant, le cas échéant, les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
3. Il ressort des motifs du jugement attaqué que le tribunal a relevé que les époux A... bénéficient de la qualité de voisins immédiats du projet litigieux, qui s'implante sur la parcelle limitrophe à leur propriété et que ce projet, qui autorise la construction d'un immeuble en R+3 de 13.20 mètres de hauteur à l'acrotère, aura pour effet de créer des vues directes sur leur habitation et leur piscine. En déduisant de ces motifs que, au regard de la configuration des lieux et de la consistance du projet autorisé, les époux A... disposaient d'un intérêt à agir, le tribunal administratif n'a pas entaché son appréciation d'erreur de qualification juridique.
En ce qui concerne l'intérêt à agir de l'association des 4 chemins :
4. Aux termes de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme : " Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ". Il résulte de ces dispositions qu'une association n'est recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision individuelle relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, que si elle a déposé ses statuts en préfecture au moins un an avant l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Il appartient au juge administratif, lorsque cette condition est remplie, d'apprécier si l'association requérante justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision qu'elle attaque en se fondant sur les statuts tels qu'ils ont été déposés à la préfecture antérieurement à la date de l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.
5. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond qu'aux termes des statuts de l'association des 4 chemins, dont la dernière version a été déposée en préfecture le 29 octobre 2019, celle-ci avait pour objet de réunir les personnes du quartier et de ses environs dans le but de défendre leurs intérêts, de protéger leur qualité de vie et par extension l'environnement. En jugeant que cet objet lui confère un intérêt à ester en justice contre les autorisations d'urbanisme de nature à porter atteinte au cadre de vie des habitants de ce quartier, le tribunal n'a pas inexactement qualifié les faits.
En ce qui concerne la qualité à agir du représentant de l'association des 4 chemins :
6. Une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant et notamment lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.
7. En l'espèce, le tribunal administratif s'est assuré de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association des 4 chemins. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'il ne lui appartenait pas de vérifier la régularité de la délibération du bureau de l'association du 7 avril 2023 par laquelle celui-ci a décidé de saisir le tribunal d'une requête en annulation du permis de construire litigieux. Par suite, la société pétitionnaire ne peut utilement soutenir que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier, en jugeant que le représentant de l'association des 4 chemins avait qualité pour agir au nom et pour le compte de celle-ci.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité du permis de construire en litige :
8. En vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements (...) ". Selon le I de l'article L. 151-7 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / (...) 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".
9. Il résulte des dispositions citées au point 8 qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d'une autorisation d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une orientation d'aménagement et de programmation, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.
10. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le plan local d'urbanisme de la commune d'Antibes comporte une orientation d'aménagement et de programmation, applicable dans le périmètre d'assiette du projet litigieux. Les enjeux et objectifs de cette orientation sur le secteur des quatre chemins consistent notamment à " requalifier l'entrée de ville, réaliser un espace structurant et qualifiant autour du rond-point avec des commerces et des services adaptés au quartier, et offrir de nouveaux logements aux formes mixtes (...) ". Cette orientation d'aménagement et de programmation précise que " les bâtiments collectifs créés autour du carrefour des quatre chemins accueilleront des commerces en rez-de-chaussée ", et que " les espaces communs ainsi que les commerces et services en rez-de-chaussée, aménagés de part et d'autre du carrefour et en adéquation avec l'offre environnante, participeront activement à restructurer ce lieu ". Enfin, le schéma d'aménagement de l'orientation d'aménagement et de programmation prévoit que la zone d'implantation préférentielle des activités commerciales est localisée au nord-est, au sud-ouest et au nord-ouest du rond-point. Le tribunal administratif a relevé que le projet litigieux consiste en la réalisation de deux bâtiments collectifs et six maisons individuelles à usage d'habitation et ne comporte aucun commerce ou service adapté, alors qu'il occupe toute la partie nord-ouest du rond-point des quatre-chemins, cet emplacement étant le plus vaste de cette zone. En estimant qu'un tel projet compromet l'objectif de diversité des fonctions urbaines, de requalification et de restructuration du carrefour en entrée de ville d'Antibes et n'est par suite pas compatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme de la commune d'Antibes, le tribunal administratif de Nice n'a pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, commis d'erreur de qualification juridique des faits.
En ce qui concerne la régularisation :
11. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, " sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ".
12. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.
13. Il ressort des énonciations du jugement que le tribunal administratif a jugé impossible une régularisation dès lors qu'elle impliquerait la transformation d'un projet consistant initialement en la construction d'un ensemble de logements après avoir relevé que l'orientation d'aménagement et de programmation prévoyait en cette zone des commerces et services en rez-de-chaussée. En retenant ce motif sans rechercher si, notamment par son ampleur, un tel changement partiel de destination du projet prévoyant uniquement des logements pour prévoir la réalisation de commerces et services en rez-de-chaussée, était un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même, le tribunal administratif a commis une erreur de droit.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Méditerranée est fondée à demander l'annulation du jugement qu'elle attaque en tant seulement qu'il a refusé de mettre en œuvre la procédure de régularisation au titre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des parties les sommes demandées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 21 février 2024 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.
Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans la même mesure, au tribunal administratif de Nice.
Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi, ainsi que les conclusions présentées par la société Méditerranée, l'association des 4 chemins et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Méditerranée, à l'association des 4 chemins, première dénommée pour l'ensemble des défendeurs et à la commune d'Antibes.
Délibéré à l'issue de la séance du 6 juin 2025 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, conseillers d'Etat et M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 18 juillet 2025.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Baptiste Butlen
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
