Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 27 octobre et 16 novembre 2023 et le 9 mars 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association française d'étude et de protection des poissons (AFEPP) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêté du 19 octobre 2023 du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du secrétaire d'État auprès de la Première ministre, chargé de la mer, portant nouvelles dates de pêche de l'anguille européenne (Anguilla anguilla) aux stades d'anguille de moins de douze centimètres en domaine maritime en Atlantique ;
2°) à titre subsidiaire, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne de la question préjudicielle suivante : " En dehors de la possibilité d'ouverture pendant au maximum 2 mois entre janvier et mars 2024 prévue à l'article 13 §4 b) ii et iii du règlement (UE) 2023/194 du Conseil du 30 janvier 2023, l'article 13 §2 d) de ce règlement permet-il d'ouvrir la pêche de la civelle au cours de la période de migration de celle-ci ' ".
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;
- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;
- le règlement (UE) n° 2023/194 du Conseil du 30 janvier 2023 ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 19 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le secrétaire d'État auprès de la Première ministre, chargé de la mer, ont, pour la mise en œuvre du règlement (UE) n° 2023/194 du Conseil du 30 janvier 2023 relatif aux possibilités de pêche, défini de nouvelles dates de pêche de l'anguille européenne (Anguilla anguilla) au stade d'anguille de moins de douze centimètres en domaine maritime en Atlantique, en aval de la limite de salure des eaux. Par la présente requête, l'association française d'étude et de protection des poissons (AFEPP) demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.
Sur le cadre juridique applicable :
2. Aux termes l'article 2 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (...) met en œuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum (...) ".
3. D'une part, le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l'exploitation durable de cette espèce migratrice catadrome, se reproduisant dans la mer des Sargasses et grandissant dans les eaux douces européennes où elle passe en une dizaine d'années par trois stades de développement (anguille de moins de 12 centimètres également appelée civelle, anguille jaune et anguille argentée). Aux termes de l'article 2 de ce règlement : " (...) / 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L'objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d'échappement qui aurait été observé si le stock n'avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. / (...) / 8. Le plan de gestion de l'anguille comprend, de manière non limitative, les mesures suivantes : / (...) / - la réduction de l'activité de pêche commerciale. / (...) / 9. Chaque plan de gestion de l'anguille contient le calendrier prévu pour atteindre l'objectif en matière de taux d'échappement fixé au paragraphe 4, selon une approche progressive et en fonction du taux de recrutement envisagé, et comprend les mesures qui seront appliquées à partir de la première année de mise en œuvre du plan de gestion (...) " et aux termes de l'article 5 du même règlement : " 1. Sur la base d'une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l'anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l'article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l'anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (...) ". Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l'anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits " de gestion ") dont, en ce qui concerne l'anguille de moins de 12 centimètres (civelle), pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008.
4. D'autre part, le règlement (UE) n° 2023/194 du Conseil du 30 janvier 2023 établissant, pour 2023, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l'Union et, pour les navires de pêche de l'Union, dans certaines eaux n'appartenant pas à l'Union, et établissant, pour 2023 et 2024, de telles possibilités de pêche pour certains stocks de poissons d'eau profonde, prévoit, en son article 13, l'interdiction des activités de pêche commerciales de l'anguille d'Europe (Anguilla anguilla), en tant qu'espèce cible ou en tant que prise accessoire, à tous les stades de développement, pendant une période d'au moins six mois et précise, à ses paragraphes 2., 3. et 4., les règles selon lesquelles les Etats membres déterminent une ou plusieurs périodes de fermeture. En particulier, il dispose au a) du 2. que cette ou ces périodes de fermeture " peuvent varier au sein d'un État membre d'une zone de pêche à l'autre afin de tenir compte du schéma de migration géographique et temporelle de l'anguille à ses différents stades de développement " et au d) de ce même 2. qu'elles doivent être " cohérentes avec les objectifs de conservation fixés par le règlement (CE) n° 1100/2007, les plans nationaux de gestion existants et les schémas de migration temporelle de l'anguille d'Europe au stade de développement respectif dans l'État membre concerné ". Ainsi qu'il ressort des 16ème et 17ème considérants du règlement, cette période de fermeture prolongée est prescrite dans l'objectif de permettre, tout en poursuivant les mesures de repeuplement, de contribuer à la reconstitution du stock d'anguilles, et l'établissement de périodes de fermeture différentes, notamment pour les différentes zones de pêche d'un État membre et pour différentes pêcheries au sein de ces zones de pêche, doit permettre de tenir compte notamment de facteurs environnementaux et biologiques de nature à influencer la période de migration de l'anguille.
5. Au titre des mesures prises pour l'application des règlements précités et destinées à atteindre les objectifs fixés par le plan de gestion établi en 2010, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-1 à R. 436-65-9 du code de l'environnement et R. 922-45 à R. 922-50 du code rural et de la pêche maritime, applicables respectivement à la pêche de l'anguille en amont et en aval des limites transversales de la mer, qui interdisent la pêche de l'anguille en dehors des unités de gestion de l'anguille (UGA) et limitent cette pêche, à chacun des stades de développement de l'anguille, à certaines UGA et pendant des périodes fixées, pour chacune d'elles, par arrêté ministériel.
6. Il résulte de l'ensemble des dispositions qui précèdent qu'il appartient aux ministres compétents, lorsqu'ils définissent les périodes de pêche de l'anguille, de définir pour chaque stade de développement et chaque UGA concernée une ou des périodes qui soient de nature, compte tenu de l'ensemble des mesures concourant à la protection de l'espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l'anguille établi par les autorités françaises, à permettre d'atteindre les objectifs que le règlement du 18 septembre 2007 prescrit de respecter à terme et, par là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche. Si les Etats membres disposent d'une large marge d'appréciation quant à la combinaison des mesures à retenir pour atteindre ces objectifs, il résulte du règlement du 30 janvier 2023 qu'en ce qui concerne la fixation des périodes de pêche, ils n'exercent cette marge d'appréciation que dans les limites prescrites par l'article 13 de ce règlement et doivent, afin de ne pas priver d'effet utile la période de fermeture prolongée prévue à cet article, tenir compte dans une perspective de reconstitution des stocks du schéma de migration géographique et temporelle de l'anguille à ses différents stades de développement.
Sur la légalité de l'arrêté contesté :
7. En premier lieu, il est constant que le projet d'arrêté, mis à disposition par voie électronique, a fait l'objet d'une consultation publique qui a été ouverte du 10 au 30 août 2023 inclus, soit 21 jours. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué n'aurait pas été soumis à la participation du public pendant l'entier délai exigé par les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement.
8. En deuxième lieu, l'association requérante soutient que l'arrêté contesté méconnaît les dispositions des a) et d) du 2. de l'article 13 du règlement (UE) du 30 janvier 2023 ainsi que le courrier adressé par le commissaire européen à l'environnement, aux océans et à la pêche aux autorités françaises le 28 juillet 2023, en tant qu'il autorise la pêche de la civelle, pour les UGA " Artois-Picardie " et " Seine-Normandie ", entre le 1er et le 15 avril, pour l'UGA " Bretagne " à partir du 1er novembre jusqu'au dernier jour de février, pour l'UGA " Loire, Côtiers vendéens et Sèvre Niortaise " et l'UGA " Garonne-Dordogne-Charente-Gironde ", à partir du 1er décembre jusqu'au dernier jour de février, et pour l'UGA " Adour-cours d'eau côtiers " entre le 1er novembre et le 31 décembre, alors que ces dates correspondent à des périodes de migration de la civelle pendant lesquelles la pêche ne peut légalement être ouverte.
9. Le courrier du 28 juillet 2023 du commissaire européen étant dépourvu de force contraignante, l'association requérante ne peut, par suite, utilement se prévaloir de sa méconnaissance à l'appui de sa contestation de la légalité de l'arrêté attaqué.
10. En revanche, s'il ne résulte d'aucune disposition applicable que la pêche de l'anguille ne puisse en aucun cas être autorisée pendant ses périodes de migration, les ministres compétents ne peuvent, sans méconnaître les obligations énoncées au point 6, déterminer des périodes de pêche qui correspondraient pour l'essentiel aux périodes de migration.
11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment des écritures présentées en défense par l'administration elle-même, que, pour l'intervalle de temps courant du 1er novembre 2023 au 15 avril 2024 concerné par l'arrêté contesté, les périodes de migration des civelles dans les diverses UGA concernées sont principalement voire intégralement des périodes au cours desquelles la pêche est autorisée et, corrélativement, les périodes au cours desquelles la pêche est autorisée correspondent essentiellement voire exclusivement à des périodes de migration des civelles. Ainsi, pour cet intervalle de temps courant du 1er novembre 2023 au 15 avril 2024, pour les UGA " Artois Picardie " et " Seine Normandie ", la période de migration couvre 10 semaines intégralement ouvertes à la pêche, dont 4 dédiées uniquement au repeuplement et, corrélativement, la pêche n'est pas autorisée en dehors de cette période de migration. Pour l'UGA " Bretagne ", la période de migration couvre 16 semaines dont 12 sont ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 16 semaines dont 12 correspondent à la période de migration. Pour les UGA " Loire, Côtiers vendéens et Sèvre niortaise " et " Garonne-Dordogne-Charente-Gironde ", la période de migration couvre 16 semaines intégralement ouvertes à la pêche, dont 4 dédiées uniquement au repeuplement et, corrélativement, la pêche n'est pas autorisée en dehors de cette période de migration. Pour l'UGA " Adour-cours d'eau côtiers ", la période de migration couvre 16 semaines dont 12 sont ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche n'est pas autorisée en dehors de cette période de migration. Il en va de même y compris si la coïncidence entre périodes de pêche et de migration est appréciée sur un intervalle de temps plus long, courant du 1er janvier 2023 au 28 avril 2024, comme le ministre soutient qu'il convient de le faire. Ainsi, pour l'UGA " Artois Picardie ", les deux périodes de migrations couvrent au total 24 semaines dont 22 sont ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 27 semaines dont 22 correspondent à des périodes de migration. Pour l'UGA " Seine Normandie ", elles couvrent 24 semaines dont 20 ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 22 semaines dont 20 correspondent à des périodes de migration. Pour l'UGA " Bretagne ", elles couvrent 28 semaines dont 24 ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 32 semaines dont 24 correspondent à des périodes de migration. Pour l'UGA " Garonne-Dordogne-Charente-Gironde ", elles couvrent 28 semaines dont 22 ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 24 semaines dont 22 correspondent à des périodes de migration. Pour l'UGA " Adour-cours d'eau côtiers ", elles couvrent 24 semaines dont 20 ouvertes à la pêche et, corrélativement, la pêche est autorisée pendant 24 semaines dont 20 correspondent à des périodes de migration.
12. Dans ces conditions, en autorisant la pêche de la civelle, dans des proportions telles que celles mentionnées ci-dessus, pendant les périodes de migration de celle-ci, les ministres ne peuvent être regardés comme ayant respecté l'obligation qui leur était faite de prendre en compte, dans une perspective de reconstitution des stocks, le schéma de migration géographique et temporelle de l'anguille de moins de douze centimètres et ont, par suite, méconnu les dispositions de l'article 13 du règlement du 30 janvier 2023.
13. En dernier lieu, l'association requérante soutient que l'arrêté contesté est entaché d'erreur d'appréciation en ce qu'il autorise, pendant certaines périodes, la pêche de la civelle, alors que le conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), dans un avis du 3 novembre 2022, recommande l'interdiction de toute capture d'anguille en 2023.
14. Il ressort des pièces du dossier que par un avis du 30 mai 2022, auquel le 14ème considérant du règlement du 30 janvier 2023 se réfère pour motiver la période de fermeture prolongée, le CIEM a relevé que, malgré les efforts déployés par les États membres, aucun progrès global n'avait été accompli pour atteindre l'objectif de 40 % d'échappement de la biomasse d'anguilles argentées dans l'ensemble de l'Union, comme l'exige l'article 2, paragraphe 4, du règlement du 18 septembre 2007, et qu'aucune tendance claire n'avait été observée en ce qui concerne la mortalité. Le 3 novembre 2022, le CIEM a réitéré pour 2023 son avis préconisant des captures nulles pour l'anguille dans tous les habitats.
15. Toutefois, l'objectif énoncé dans le règlement du 18 septembre 2007 constitue un objectif de long terme, dont l'atteinte dépend d'un ensemble de mesures qui ne se limite pas à la définition des zones et période de pêche professionnelle de la civelle en aval de la limite de salure des eaux, et inclut également la règlementation de la pêche de loisir, en eau douce ainsi qu'aux autres stades de développement, la fixation de quotas pour la pêche professionnelle de la civelle et diverses mesures destinées à réduire les autres facteurs de mortalité anthropique de l'anguille ainsi qu'à favoriser le repeuplement.
16. En ce qui concerne spécifiquement la contribution de la réglementation de la pêche de la civelle à l'atteinte de l'objectif énoncé dans le règlement, le plan de gestion de l'anguille en France fixe, ainsi qu'il a été dit plus haut, un objectif intermédiaire (dit " de gestion ") pour la mortalité par pêche de ces anguilles, à savoir à compter de 2015 une réduction de 60 % de leur taux d'exploitation, correspondant au rapport entre volume des captures et indice de recrutement, par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008. En l'espèce, il ne résulte pas des seules pièces produites au dossier, ni n'est d'ailleurs clairement allégué par l'association requérante, que l'arrêté contesté ne contribuerait pas suffisamment à cette réduction ou y ferait obstacle.
17. Dans ces conditions, en l'état des données disponibles, dont il ne ressort pas non plus qu'une insuffisance des autres mesures de protection mentionnées au point 15 rendrait impossible l'atteinte des objectifs prescrits par les règlements du 11 décembre 2013 et du 18 septembre 2007, il n'est pas établi que les périodes pendant lesquelles la pêche de la civelle est autorisée par l'arrêté contesté, autres que celles dont il a été relevé aux points 10 à 12 qu'elles méconnaissent les dispositions de l'article 13 du règlement du 30 janvier 2023, seraient entachées de l'erreur d'appréciation alléguée.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle en l'absence de difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne, que l'AFEPP est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêté contesté dans la limite de ses conclusions énoncées au point 8.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêté du 19 octobre 2023 est annulé en tant qu'il autorise la pêche à l'anguille européenne aux stades d'anguille de moins de douze centimètres en domaine maritime Atlantique, pour les UGA " Artois-Picardie " et " Seine-Normandie ", entre le 1er et le 15 avril, pour l'UGA " Bretagne " entre le 1er novembre et le dernier jour de février, pour l'UGA " Loire, Côtiers vendéens et Sèvre Niortaise " et l'UGA " Garonne-Dordogne-Charente-Gironde ", entre le 1er décembre et le dernier jour de février, et pour l'UGA " Adour-cours d'eau côtiers " entre le 1er novembre et le 31 décembre.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'AFEPP est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association française d'étude et de protection des poissons (AFEPP), à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.
Délibéré à l'issue de la séance du 18 novembre 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, M. Jonathan Bosredon, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 18 décembre 2024.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin
