Vu la procédure suivante :
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 11 et 21 avril 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AO... X... P..., M. AL..., Mme N... G..., Mme AG... O..., Mme AH... Y..., Mme T... AD..., Mme E... F..., M. AN... U..., M. K... AA..., Mme AI..., Mme I... L..., Mme B... AJ..., Mme A... Z..., Mme AM... V..., Mme C... S..., Mme J... R..., Mme H... AE..., Mme M... AF..., M. W... Q..., Mme D... AC..., M. AB..., l'association SOS PADHUE et l'association Union PADHUE demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'enjoindre au ministre de la santé et de la prévention et à la ministre déléguée à l'organisation territoriale et aux professions de santé de prendre les mesures d'organisation des services nécessaires afin :
- de permettre l'instruction et le réexamen d'ici le 30 avril 2023 des demandes d'autorisation d'exercice des praticiens à diplôme hors Union européenne déclarées à tort irrecevables ;
- de permettre l'identification des dossiers ayant été déclarés irrecevables au motif manifestement illégal du type d'établissement dans lequel le praticien à diplôme hors Union européenne (PADHUE) concerné a exercé entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 ;
- que ces dossiers illégalement rejetés soient réinscrits pour être traités avant l'expiration du dispositif le 30 avril 2023 et selon le processus fixé par l'article 83 de la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007 ;
- qu'il soit procédé à une communication urgente, adaptée et suffisamment large sur les sites des ministères concernés, du Centre national de gestion (CNG) et des autorités régionales de santé (ARS) concernées, et tout support de diffusion jugé adéquat afin, d'une part, d'informer les PADHUE illégalement écartés du dispositif de ce que leur dossier peut de nouveau être examiné comme il aurait dû l'être et qu'ils peuvent se signaler auprès de l'autorité administrative compétente pour bénéficier de l'examen de leur dossier et, d'autre part, de les informer des modalités matérielles et temporelles dans lesquelles leur demande d'autorisation d'exercice sera examinée au titre du dispositif dérogatoire avant l'expiration de ce dernier ;
2°) d'ordonner, compte tenu de l'urgence extrême, de procéder à l'ensemble de ces mesures nécessaires dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils justifient d'un intérêt à agir dès lors que leur demande d'autorisation d'exercice de leur profession n'a pas été examinée ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, les dispositions de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire relatives au type d'établissement dans lequel le PADHUE doit avoir exercé pour bénéficier d'une autorisation d'exercice ont été déclarées illégales par une décision du Conseil d'Etat n° 461396 du 31 mars 2023, soit un mois avant l'expiration du dispositif ad hoc dérogatoire d'autorisation d'exercice en France prévu par la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, délai extrêmement court pour traiter toutes les demandes déclarées, à tort, irrecevables en vertu de l'article 17 de cet arrêté ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à leur liberté d'exercer une profession de santé ;
- le critère du type d'établissement d'exercice, motif de rejet des demandes d'autorisation d'exercice des requérants, a déjà été déclaré contraire à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel n° 2020-890 du 19 mars 2021 et contraire à la loi par le Conseil d'Etat en ce qu'il, d'une part, méconnaît le principe d'égalité devant la loi et, d'autre part, constitue une rupture d'égalité ;
- il conduit à écarter du dispositif ad hoc dérogatoire d'autorisation d'exercice en France prévu par la loi du 24 juillet 2019 des PADHUE ayant les compétences et l'expérience pour obtenir, après examen par la commission, une autorisation d'exercice ;
- les PADHUE qui ont déposé leur dossier complet dans les temps et qui ont vu leur demande rejetée sur le critère illégal de l'établissement d'exercice ne peuvent plus déposer une nouvelle demande, la date limite étant le 30 octobre 2021 en vertu de l'arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
- les recours individuels formés par les PADHUE contre les refus d'autorisation d'exercice de leur profession auprès du Centre national de gestion et des ARS ou devant le juge administratif seront, à défaut des mesures sollicitées, privés de tout effet utile dès lors que tous les dossiers de demande d'autorisation d'exercice doivent être traités avant le 30 avril 2023, conformément à la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 17 et 21 avril 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'il n'est pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 ;
- le décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 ;
- la décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association SOS Praticiens à diplôme hors Union européenne de France et autres ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. X... P... ainsi que les autres requérants, et d'autre part, le ministre de la santé et de la prévention ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 19 avril 2023, à 11 heures :
- Me Uzan-Sarano, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. X... P... et des autres requérants ;
- les représentants du ministère de la santé et de la prévention ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au vendredi 21 avril 2023 à 18 heures ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (...) ".
2. M. X... P... et autres demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au ministre de la santé et de la prévention et à la ministre déléguée à l'organisation territoriale et aux professions de santé de prendre l'ensemble des mesures d'organisation des services nécessaires afin de permettre l'instruction et la prise de décision sur les demandes d'autorisation de praticiens à diplôme hors Union européenne déclarées irrecevables au motif que les intéressés n'ont pas exercé leur activité entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé mentionné au cinquième alinéa de l'article 1er du décret du 7 août 2020, en procédant à l'identification des dossiers concernés et à leur réexamen selon les règles prévues par l'article 83 de la loi de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, avant l'expiration du délai fixé au 30 avril 2023 par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.
Sur le cadre juridique du litige :
3. Le B du IV de l'article 83 de la loi de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, dans sa rédaction issue des lois du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, a prévu un dispositif spécifique d'accès à la profession de médecin dans les termes suivants : " (...) les médecins titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'un dossier de demande d'autorisation d'exercice avant le 30 juin 2021 (...) ". Le V du même article, dans sa rédaction issue des mêmes lois énonce, pour l'accès aux professions de chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien, des règles analogues: " Les chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt avant le 30 juin 2021 (...) d'un dossier de demande d'autorisation d'exercice auprès de la commission nationale d'autorisation d'exercice (...) ".
4. Aux termes de l'article 1er du décret du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, dans sa rédaction issue de ce décret : " Peuvent déposer un dossier de demande d'autorisation d'exercice au titre des dispositions du B du IV ou de celles du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les candidats à l'autorisation d'exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien qui remplissent les conditions suivantes : / 1° Etre titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre ; 2° Avoir exercé sur le territoire national pendant au moins deux ans en équivalent temps plein entre le 1er janvier 2015 et le 30 juin 2021 des fonctions rémunérées au titre des professions de santé mentionnées à la quatrième partie du code de la santé publique. / (...) / Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d'intérêt collectif ou privé ".
5. Par sa décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les mots " de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique " figurant dans ces dispositions au premier alinéa du B du IV et au premier alinéa du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 pour méconnaissance du principe d'égalité devant la loi, au motif que, au regard de la diversité des professions de santé dont l'exercice est requis pour bénéficier du dispositif prévu par la loi, la circonstance que l'une de ces professions soit exercée au sein d'un établissement de santé ou au sein d'un établissement social ou médico-social ne permet pas de rendre compte d'une différence de situation pertinente au regard de l'objet de la loi. Il résulte du point 13 de cette décision du Conseil constitutionnel que la déclaration d'inconstitutionnalité qu'elle prononce a pris effet à la date de sa publication, soit le 19 mars 2021 et qu'elle est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date.
6. Par sa décision n° 445041 du 12 mai 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé les dispositions, citées ci-dessus, du cinquième alinéa de l'article 1er du décret du 7 août 2020, selon lesquelles : " Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d'intérêt collectif ou privé ", au motif que ces dispositions, qui ne visent que des fonctions exercées dans des établissements de santé, ont été prises pour l'application de dispositions qui ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.
7. Aux termes de l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 du ministre des solidarités et de la santé prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire : " Les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires d'un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l'Union européenne ou non partie à l'accord sur l'Espace économique européen et permettant l'exercice de la profession dans le pays d'obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice avant le 30 octobre 2021 ". Aux termes du dernier alinéa du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, dans sa rédaction applicable au litige, l'attestation permettant un exercice temporaire dont un candidat a bénéficié au titre du premier alinéa de ce même V prend fin soit lorsque le candidat se voit délivrer une autorisation d'exercice, soit à la date de prise d'effet de son affectation dans un établissement de santé en vue de la réalisation du parcours de consolidation des compétences, soit en cas de rejet de la demande du candidat et, en tout état de cause, au plus tard le 30 avril 2023.
Sur les pouvoirs du juge des référés statuant sur le fondement de l'article L. 521 2 du code de justice administrative :
8. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1, L. 521-2 et L. 521-4 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, de prendre les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte. Ces mesures doivent en principe présenter un caractère provisoire, sauf lorsqu'aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le juge des référés peut, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, une mesure d'organisation des services placés sous son autorité lorsqu'une telle mesure est nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Toutefois, le juge des référés ne peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2 précité, qu'ordonner les mesures d'urgence qui lui apparaissent de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale à laquelle il est porté une atteinte grave et manifestement illégale. Il ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l'annulation d'une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant pour défaut de base légale une telle décision.
Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de statuer à nouveau sur les demandes d'autorisation d'exercice rejetées comme irrecevables :
9. En premier lieu, par sa décision n° 461396 du 31 mars 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a refusé d'abroger l'article 17 de l'arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire en tant que ces dispositions conditionnent la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger de se voir délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice, à leur présence entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l'exclusion d'autres environnements professionnels, et enjoint au ministre des solidarités et de la santé de procéder à l'abrogation de ces dispositions dans un délai d'un mois à compter de la notification ce cette décision, laquelle n'a toutefois ni pour objet, ni pour effet d'imposer à l'administration de procéder à un nouvel examen des demandes d'autorisation d'exercice déclarées irrecevables par des décisions devenues définitives au motif que les praticiens ayant formé ces demandes n'ont pas exercé leur activité entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 dans un établissement de santé mentionné au cinquième alinéa de l'article 1er du décret du 7 août 2020.
10. En second lieu, l'injonction sollicitée, tendant à ce que le ministre de la santé et de la prévention statue à nouveau sur les demandes d'autorisation d'exercice, aurait la même portée que l'obligation qui pèserait sur l'autorité administrative à la suite d'une décision du juge administratif annulant pour défaut de base légale les décisions individuelles concernées. Dès lors, eu égard à ce qui a été dit au point 8, il n'appartient pas au juge des référés de prononcer une telle injonction. Les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de procéder au réexamen des demandes d'autorisation d'exercice rejetées par les commissions régionales sont, par suite, irrecevables.
Sur les autres conclusions, tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de prendre des mesures d'organisation des services aux fins de permettre le réexamen des demandes d'autorisation d'exercice en cas d'annulation des décisions de refus par le juge administratif :
11. En premier lieu, il résulte de l'instruction et des débats au cours de l'audience, d'une part, que la situation de l'ensemble des praticiens relevant de ce dispositif dérogatoire ad hoc pourra, en cas d'annulation contentieuse des décisions de refus d'autorisation d'exercice opposées au regard de la condition tenant à la nature de l'établissement, être réexaminée après la date du 30 avril 2023, la commission nationale d'autorisation chargée d'instruire les demandes d'autorisation d'exercice de droit commun étant en mesure de se réunir postérieurement à cette date pour statuer sur ces demandes, et ce, en dépit de la dissolution au 31 décembre 2022 des commissions régionales qui en assuraient l'instruction préalable.
12. En deuxième lieu, il résulte de de ce qui a été dit au point 7 que, si l'ensemble des attestations permettant un exercice temporaire délivrées en application du V de l'article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 aux praticiens à diplôme hors Union européenne ayant demandé à bénéficier de ce dispositif dérogatoire d'autorisation d'exercice prendront fin au plus tard le 30 avril 2023, les praticiens dont le dossier a été rejeté par les commissions régionales à raison de la nature de l'établissement dans lequel ils exerçaient leur activité ont d'ores et déjà perdu l'autorisation temporaire d'exercice à la date à laquelle ce rejet a été prononcé. Par suite, l'échéance fixée par le législateur au 30 avril 2023 pour l'achèvement de l'examen par la commission nationale d'autorisation des dossiers relevant de ce dispositif dérogatoire est dépourvue d'incidence sur leur situation.
13. En troisième lieu, les requérants conservent, dans tous les cas, la faculté de demander l'homologation de leur diplôme dans le cadre du dispositif de droit commun de vérification des connaissances prévu par les articles L. 4111-2 et 4121-12 du code de la santé publique, dont la session 2023 a été ouverte par un arrêté du 20 avril 2023 du ministre de la santé et de la prévention prévoyant que les épreuves se tiendront à compter du 12 septembre 2023.
14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 13 que la situation des requérants, qui n'est pas affectée par l'échéance du 30 avril 2023 fixée par le législateur, ne permet pas de regarder comme remplie la condition d'extrême urgence justifiant l'intervention dans les plus brefs délais du juge des référés saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. X... P... et autres doit être rejetée, y compris leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. X... P... et autres est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. AO... X... P..., premier requérant dénommé, ainsi qu'au ministre de la santé et de la prévention.
Fait à Paris, le 26 avril 2023
Signé : Benoît Bohnert
