Vu les procédures suivantes :
I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 434153 le 3 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 4 juillet 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner figurant dans le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé fichier des personnes recherchées (FPR) ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui communiquer ces données et de procéder à leur effacement ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
II. Par une requête, enregistrée sous le numéro 438433 le 10 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision, révélée par le courrier de la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) du 10 décembre 2019, par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner figurant dans le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé fichier des personnes recherchées (FPR) ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui communiquer ces données et de procéder à leur effacement ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
- le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 ;
- le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 ;
- le décret n° 2019-536 du 29 mai 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une séance à huis-clos, d'une part, M. A... et, d'autre part, le ministre de l'intérieur et la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui ont été mis à même de prendre la parole avant les conclusions ;
Et après avoir entendu en séance :
- le rapport de M. Thomas Andrieu, conseiller d'Etat,
- et, hors la présence des parties, les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes visées ci-dessus sont présentées par le même requérant et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, applicables à la procédure en cause et désormais reprises à l'article 118 de la même loi, et des dispositions de l'article 88 du décret susvisé du 20 octobre 2005, applicables à la procédure en cause et reprises désormais à l'article 143 du décret susvisé du 29 mai 2019, lorsqu'un traitement intéresse la sûreté de l'Etat ou la défense, les demandes tendant à l'exercice du droit d'accès, de rectification ou d'effacement sont adressées à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Celle-ci désigne l'un de ses membres appartenant ou ayant appartenu au Conseil d'Etat, à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes pour mener les investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. Lorsque la Commission constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication de données qui y sont contenues, ou l'information selon laquelle le traitement ne contient aucune donnée concernant le demandeur, ne met pas en cause ses finalités, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, ces données ou cette information peuvent être communiquées au requérant. Dans le cas contraire, la Commission se borne à notifier au requérant qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires, sans autre précision, avec la mention des voies et délais de recours.
3. En vertu de l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, les traitements de données à caractère personnel mis en oeuvre pour le compte de l'Etat et intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents, pris après avis motivé de la CNIL, publié avec l'arrêté autorisant le traitement. Ceux de ces traitements qui portent sur des données mentionnées au I de l'article 6 de la même loi doivent être autorisés par décret en Conseil d'Etat pris après avis motivé de la Commission, publié avec ce décret. Un décret en Conseil d'Etat peut dispenser de publication l'acte réglementaire autorisant la mise en oeuvre de ces traitements. Le sens de l'avis émis par la CNIL est alors publié avec ce décret.
4. L'article L. 841-2 du code de la sécurité intérieure prévoit que le Conseil d'Etat est compétent pour connaître, dans les conditions prévues au chapitre III bis du titre VII du livre VII du code de justice administrative, des requêtes concernant la mise en oeuvre de l'article 41 devenu l'article 118 de la loi du 6 janvier 1978, pour les traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté de l'Etat dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat. En vertu de l'article R. 841-2 du même code, figurent notamment au nombre de ces traitements le fichier des personnes recherchées (FPR), pour les seules données intéressant la sûreté de l'Etat mentionnées au 8° du III de l'article 2 du décret du 28 mai 2010 susvisé.
5. L'article L. 773-8 du code de justice administrative dispose que, lorsqu'elle traite des requêtes relatives à la mise en oeuvre de l'article 41 devenu l'article 118 de la loi du 6 janvier 1978 : " la formation de jugement se fonde sur les éléments contenus, le cas échéant, dans le traitement sans les révéler ni révéler si le requérant figure ou non dans le traitement. Toutefois, lorsqu'elle constate que le traitement ou la partie de traitement faisant l'objet du litige comporte des données à caractère personnel le concernant qui sont inexactes, incomplètes, équivoques ou périmées, ou dont la collecte, l'utilisation, la communication ou la conservation est interdite, elle en informe le requérant, sans faire état d'aucun élément protégé par le secret de la défense nationale. Elle peut ordonner que ces données soient, selon les cas, rectifiées, mises à jour ou effacées. Saisie de conclusions en ce sens, elle peut indemniser le requérant ". L'article R. 773-20 du même code précise que : " Le défendeur indique au Conseil d'Etat, au moment du dépôt de ses mémoires et pièces, les passages de ses productions et, le cas échéant, de celles de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui sont protégés par le secret de la défense nationale. / Les mémoires et les pièces jointes produits par le défendeur et, le cas échéant, par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement sont communiqués au requérant, à l'exception des passages des mémoires et des pièces qui, soit comportent des informations protégées par le secret de la défense nationale, soit confirment ou infirment la mise en oeuvre d'une technique de renseignement à l'égard du requérant, soit divulguent des éléments contenus dans le traitement de données, soit révèlent que le requérant figure ou ne figure pas dans le traitement. / Lorsqu'une intervention est formée, le président de la formation spécialisée ordonne, s'il y a lieu, que le mémoire soit communiqué aux parties, et à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que celles mentionnées à l'alinéa précédent ".
6. Il appartient à la formation spécialisée, créée par l'article L. 773-2 du code de justice administrative précité, saisie de conclusions dirigées contre le refus de communiquer les données relatives à une personne qui allègue être mentionnée dans un fichier figurant à l'article R. 841-2 du code de la sécurité intérieure, de vérifier, au vu des éléments qui lui ont été communiqués hors la procédure contradictoire, si le requérant figure ou non dans le fichier litigieux. Dans l'affirmative, il lui appartient d'apprécier si les données y figurant sont pertinentes au regard des finalités poursuivies par ce fichier, adéquates et proportionnées. Pour ce faire, elle peut relever d'office tout moyen ainsi que le prévoit l'article L. 773-5 du code de justice administrative. Lorsqu'il apparaît soit que le requérant n'est pas mentionné dans le fichier litigieux, soit que les données à caractère personnel le concernant qui y figurent ne sont entachées d'aucune illégalité, la formation de jugement rejette les conclusions du requérant sans autre précision. Dans le cas où des informations relatives au requérant figurent dans le fichier litigieux et apparaissent entachées d'illégalité, soit que les données à caractère personnel le concernant sont inexactes, incomplètes, équivoques ou périmées, soit que leur collecte, leur utilisation, leur communication ou leur consultation est interdite, elle en informe le requérant sans faire état d'aucun élément protégé par le secret de la défense nationale. Cette circonstance, le cas échéant relevée d'office par le juge dans les conditions prévues à l'article R. 773-21 du code de justice administrative, implique nécessairement que l'autorité gestionnaire du fichier rétablisse la légalité en effaçant ou en rectifiant, dans la mesure du nécessaire, les données illégales. Dans pareil cas, doit être annulée la décision implicite refusant de procéder à un tel effacement ou à une telle rectification.
7. Par une décision du 4 juillet 2019, le ministre de l'intérieur a refusé à M. A... l'accès aux données susceptibles de le concerner figurant dans le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé fichier des personnes recherchées (FPR). M. A... a par ailleurs saisi la CNIL afin de pouvoir accéder aux données susceptibles de le concerner figurant dans ce même traitement automatisé de données à caractère personnel. La Commission a désigné, en application de l'article 41 de la loi du 6 janvier 1978, alors applicable, un membre pour mener toutes investigations utiles et faire procéder, le cas échéant, aux modifications nécessaires. Par une lettre du 10 décembre 2019, la présidente de la Commission a informé M. A... qu'il avait été procédé à l'ensemble des vérifications demandées et que la procédure était terminée, sans lui apporter d'autres informations. M. A... demande l'annulation, d'une part, de la décision du 4 juillet 2019 du ministre de l'intérieur lui refusant l'accès et, d'autre part, de la seconde décision de refus, révélée par cette lettre, du ministre de l'intérieur de lui donner accès aux données susceptibles de le concerner et figurant dans le fichier litigieux, et d'enjoindre au ministre de les lui communiquer.
8. M. A... soutient en premier lieu que les refus de lui communiquer les informations figurant dans le FPR auraient dû être motivés en application des dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " la motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Toutefois, l'article L. 211-6 du même code précise qu'il n'est pas pour autant dérogé aux textes législatifs interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret. Or, le second alinéa de l'article 118 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés dispose que " Lorsque la commission constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication des données qui y sont contenues ne met pas en cause ses finalités, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, ces données peuvent être communiquées au requérant. " Il résulte de ces dispositions que lorsque le responsable du traitement s'oppose à la communication des données, la décision de refus n'a en tout état de cause pas à être motivée, dès lors qu'une telle motivation remettrait en cause les finalités du fichier et, le cas échéant, la sûreté de l'Etat.
9. M. A... soutient en second lieu qu'à supposer qu'il ne soit pas inscrit dans ce fichier, le refus du ministère de l'intérieur de lui confirmer que ses données à caractère personnel ne font pas l'objet d'un tel traitement constitue une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et qu'à supposer qu'il y soit inscrit, viole pareillement l'article 8 de cette convention le refus d'expliquer en quoi cette communication porterait atteinte à la finalité de ce fichier ou compromettrait la sécurité publique et la sécurité nationale. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 2 ci-dessus, ainsi que des dispositions citées au point 8 de l'article 118 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, que ce n'est que lorsque la communication des données contenues dans le fichier n'est pas susceptible de mettre en cause les finalités du fichier, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, que l'autorité administrative est tenue de les communiquer. Il en va de même de la communication du fait que la personne ne figurerait pas dans ce fichier. En revanche, il appartient alors au Conseil d'Etat, saisi en sa formation spécialisée, de statuer par un contrôle entier, selon les formes et les procédures mentionnées aux points 5 et 6, sur la légalité de ce refus et d'enjoindre à l'autorité administrative, le cas échéant, de mettre à jour ou d'effacer les données en cause. Ainsi, l'atteinte ainsi portée par le législateur à la vie privée n'est pas disproportionnée.
10. M. A... soutient enfin qu'il est porté atteinte au droit au recours garanti par l'article 13 de la convention, dès lors que la décision de refus qui lui a été opposée évoquait un recours possible tant devant le tribunal administratif de Paris que devant le Conseil d'Etat, sans indiquer les critères permettant de choisir l'une ou l'autre, voire les deux juridictions. La mention des voies et délais de recours n'a pour seul objet que de rendre les délais de recours opposables au demandeur et ne peut en rien limiter son droit au recours. Il résulte en outre de qui a été dit au point précédent que l'autorité administrative ne peut révéler des éléments de nature à mettre en cause les finalités du fichier, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique. Il s'en déduit que, s'agissant de fichiers comme le FPR, où le refus d'accès peut relever de la formation spécialisée du Conseil d'Etat, en vertu des articles L. 841-2 et R. 841-2 du code de la sécurité intérieure, ou du tribunal administratif, selon le motif d'inscription au fichier, l'autorité administrative ne saurait, par la mention d'une juridiction en particulier, révéler ainsi indirectement le contenu du fichier.
11. Le ministre de l'intérieur et la CNIL ont communiqué au Conseil d'Etat, dans les conditions prévues à l'article R. 773-20 du code de justice administrative, les éléments susceptibles d'être relatifs à la situation de l'intéressé.
12. La formation spécialisée a procédé à l'examen des éléments fournis par le ministre et par la CNIL, laquelle a effectué les diligences qui lui incombent dans le respect des règles de compétence et de procédure applicables. Il résulte de cet examen, qui s'est déroulé selon les modalités décrites au point précédent, qui n'ont révélé aucune illégalité, que les conclusions de M. A..., y compris ses conclusions à fin d'injonction et d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de M. A... sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée à la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
