| France, Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 28 janvier 2021, 437776

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le numéro 437776, par une requête, enregistrée le 20 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association pour le droit à l'initiative économique demande au Conseil d'État :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-1215 du 20 novembre 2019 modifiant les modalités d'application de l'aide à la création et à la reprise d'entreprise prévue à l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le numéro 437845, par une requête, enregistrée le 22 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des autoentrepreneurs demande au Conseil d'État :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-1215 du 20 novembre 2019 modifiant les modalités d'application de l'aide à la création et à la reprise d'entreprise prévue à l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le code général des impôts ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Eric Buge, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Vincent Villette, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Les deux requêtes visées ci-dessus tendent à l'annulation pour excès de pouvoir du même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. L'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué, dispose que : " I. - Bénéficient de l'exonération des cotisations dues aux régimes d'assurance maladie, maternité, veuvage, vieillesse, invalidité et décès et d'allocations familiales dont elles sont redevables au titre de l'exercice de leur activité les personnes qui créent ou reprennent une activité professionnelle ou entreprennent l'exercice d'une autre profession non salariée (...). / II. - L'exonération mentionnée au I est accordée pour une période de douze mois. (...) La durée de l'exonération, totale ou partielle, peut être prolongée dans des conditions et limites fixées par décret lorsque l'entreprise créée ou reprise entre dans le champ de l'article 50-0 du code général des impôts. Il en va de même lorsque les personnes mentionnées au I ont opté pour le régime prévu à l'article 102 ter du même code. " Ces dispositions du code général des impôts définissent le régime d'imposition des micro-entreprises pour leurs bénéfices industriels et commerciaux et pour leurs revenus non commerciaux.

3. Les dispositions réglementaires du code de la sécurité sociale antérieures au décret contesté du 20 novembre 2019 prolongeaient jusqu'à la fin de la troisième année d'activité la période pendant laquelle les travailleurs indépendants éligibles créant ou reprenant une entreprise pouvaient bénéficier de l'exonération de cotisations et de contributions sociales prévue à l'article L. 131-6-4 du même code. Cette prolongation de la période légale de douze mois était alors prévue à l'article D. 131-6-2 du code de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants relevant du régime dit micro-fiscal mais non du régime dit micro-social et à l'article D. 131-6-3 du même code pour ceux relevant du régime dit micro-social. A ce titre, en particulier, le I de l'article D. 131-6-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction antérieure au décret attaqué, prévoyait que le taux global de cotisations et contributions sociales dont étaient redevables les travailleurs indépendants relevant du régime micro-social correspondait, pour ceux d'entre eux bénéficiant de l'exonération prévue à l'article L. 131-6-4 de ce code, sans préjudice du plancher prévu à la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 133-6-8 de ce code et après arrondi au dixième de pourcent supérieur, à une fraction des taux simplifiés normalement applicables dans le régime micro-social, cette fraction étant " fixée à : / a) 25 % jusqu'à la fin du troisième trimestre civil qui suit celui au cours duquel intervient la date d'effet de l'affiliation ; / b) 50 % pour les quatre trimestres civils qui suivent la période prévue au a ; / c) 75 % pour les quatre trimestres civils suivant la période prévue au b. "

4. L'article 1er du décret attaqué met fin à la prolongation de la période pendant laquelle les travailleurs indépendants éligibles créant ou reprenant une entreprise peuvent bénéficier de l'exonération de cotisations et de contributions sociales prévue à l'article L. 131-6-4 du même code. Le II de l'article 1er du décret attaqué ramène ainsi à la période légale d'un an la durée de l'exonération, en portant son taux à 50 % pour les périodes d'activité postérieures au 1er janvier 2020. Par dérogation, le III de l'article 2 du décret maintient, à titre de dispositions transitoires, une durée d'exonération de trois ans pour les travailleurs indépendants relevant de l'article D. 131-6-3 ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2020 en disposant que, pour ces derniers : " 1° La fraction des taux mentionnée au a, au b ou au c de l'article D. 131-6-3 dans sa rédaction antérieure au présent décret reste applicable, le cas échéant, jusqu'au terme de la période mentionnée à ces mêmes alinéas ; / 2° La fraction des taux applicable, le cas échéant, au titre des périodes d'activité suivantes est fixée à 75 % pour les quatre trimestres civils suivant la période prévue au a du même article, puis à 90 % pour les quatre trimestres civils suivants ". Les requérantes doivent, eu égard à leur argumentation, être regardées comme demandant l'annulation du I de cet article 2, fixant la date d'entrée en vigueur du décret, et du III du même article 2, prévoyant les dispositions transitoires dérogatoires décrites ci-dessus.

5. En premier lieu, le I de l'article 2 du décret attaqué dispose que : " Les dispositions du présent décret sont applicables aux cotisations et contributions sociales dues au titre des périodes d'activité courant à compter du 1er janvier 2020 ". Les cotisations et contributions sociales dues par les personnes concernées par l'exonération de cotisations sociales prévue à l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale étant, en vertu des articles L. 131-6-2 et L. 613-7 du même code, calculées postérieurement aux périodes d'activités concernées, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions du décret qu'elles attaquent méconnaissent le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Si ces stipulations ne font en principe pas obstacle à ce que le législateur ou le pouvoir réglementaire adoptent de nouvelles dispositions remettant en cause des droits patrimoniaux découlant de lois ou règlements en vigueur, ayant le caractère d'un bien au sens de ces stipulations, c'est à la condition de ménager un juste équilibre entre l'atteinte portée à ces droits et les motifs d'intérêt général susceptibles de la justifier.

7. Les requérantes sont fondées à soutenir que les personnes qui remplissaient les conditions énoncées à l'article D. 131-6-3 du code de la sécurité sociale avant la publication du décret attaqué disposaient d'une espérance légitime de bénéficier de cette exonération pendant la durée et dans les conditions prévues par ces dispositions, constitutive d'un bien au sens des stipulations précitées. En revanche, les personnes qui ont créé ou repris une activité à compter du 22 novembre 2019, date de publication du décret attaqué, ne disposaient plus d'une telle espérance légitime.

8. D'une part, parmi les personnes relevant de l'article D. 131-6-3 du code de la sécurité sociale qui ont débuté leur activité avant le 1er janvier 2020, celles qui se trouvent dans leur troisième année d'activité à cette date bénéficient du maintien des exonérations antérieures et celles qui se trouvent dans leur première ou leur deuxième année d'activité continuent de bénéficier des exonérations pendant la totalité de la période de trois années prévue avant l'entrée en vigueur du décret. Si le taux de ces exonérations est moins favorable pour les périodes restant à courir, il demeure relativement proche de celui dont elles auraient pu bénéficier sur le fondement des dispositions antérieures. Par suite, l'atteinte portée par les dispositions contestées du décret du 20 novembre 2019 à l'espérance légitime de celles de ces personnes qui relevaient de l'article D. 131-6-3 du code de la sécurité sociale avant le 22 novembre 2019 demeure limitée.

9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que cette modification vise à atténuer l'avantage que les règles précédentes avaient pour effet de procurer aux micro-entrepreneurs par rapport aux autres travailleurs indépendants, en rapprochant les exonérations dont ils bénéficient et en assurant le respect de l'article L. 613-7 du code de la sécurité sociale qui prévoit que le taux global appliqué aux cotisations et contributions sociales durant les premières années d'activité des travailleurs indépendants relevant du régime micro-social ne peut être inférieur à la somme des taux de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale. Elle est, par suite, justifiée par un motif d'intérêt général.

10. Dans ces conditions, les dispositions du décret attaqué ne sauraient être regardées comme méconnaissant les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des dispositions du décret du 20 décembre 2019 qu'elles attaquent. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l'Association pour le droit à l'initiative économique et de la Fédération nationale des autoentrepreneurs sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Association pour le droit à l'initiative économique, à la Fédération nationale des autoentrepreneurs et au ministre des solidarités et de la santé.

Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.