VU LA PROCEDURE SUIVANTE :
Procédure contentieuse antérieure
M. D...B...a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 973 000 euros, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité des arrêtés du préfet de la Côte d'Or des 20 août 1998, 27 mars 2000 et 22 avril 2008 délivrant à M. C...A...des autorisations d'ouverture d'une officine pharmaceutique dans la commune de Longecourt-en-Plaine.
Par un jugement n° 0803057 du 10 novembre 2011, le tribunal administratif de Dijon a condamné l'agence régionale de santé de Bourgogne à verser à M. B...une somme de 825 000 euros en réparation de ses préjudices et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.
Par un arrêt n° 12LY00330 et 12LY00336 du 3 janvier 2013, la cour administrative d'appel de Lyon a, après avoir ramené à un montant de 460 000 euros la somme que le jugement du tribunal administratif de Dijon du 10 novembre 2011 avait condamné l'agence régionale de santé de Bourgogne à verser à M. B...en réparation de ses préjudices, réformé ce jugement dans cette mesure et rejeté le surplus des conclusions des appels de M. B...et de l'agence régionale de santé de Bourgogne.
Procédure devant le Conseil d'Etat
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er mars, 3 juin et 25 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt n° 12LY00330 et 12LY00336 de la cour administrative d'appel de Lyon du 3 janvier 2013 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de porter à 4 764 336 euros la somme que l'agence régionale de santé de Bourgogne a été condamnée à lui verser, assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 août 2008 et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la cour a méconnu l'autorité de la chose jugée par ses arrêts des 13 juillet 2004, 4 mars 2008 et 20 octobre 2011 et par la décision du Conseil d'Etat du 6 septembre 2006 et violé les principes d'égalité et de sécurité juridique en jugeant que l'impossibilité de créer une officine de pharmacie à Thorey-en-Plaine avant 2001 ne résultait pas de l'illégalité fautive des arrêtés des 20 août 1998 et 27 mars 2000 ;
- la cour a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier et ses écritures en jugeant que sa demande ne satisfaisait pas, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 15 juin 2000, aux conditions posées par l'article L. 571 du code de la santé publique ;
- la cour a commis une erreur de droit et dénaturé les faits de l'espèce en se fondant sur les circonstances inopérantes tirées du rejet de ses recours formés contre les décisions rejetant ses demandes de 1996 et juin 2000 et de l'impossibilité de créer une officine à Thorey-en-Plaine entre le 28 juillet 1999 et le 20 novembre 2000 en application du IV de l'article 65 de la loi du 27 juillet 1999 ;
- la cour a commis une erreur de droit et entaché son arrêt de contradiction de motifs en lui reconnaissant un droit à indemnisation à compter de l'année 2001 alors qu'elle relevait que l'impossibilité de créer une officine à Thorey-en-Plaine couvrait la période comprise entre le 28 juillet 1999 et le 20 novembre 2000 ;
- la cour a, par suite, méconnu le principe de réparation intégrale du préjudice ;
- la cour a entaché son arrêt de contradiction de motifs en déterminant un chiffre d'affaires annuel moyen par référence à une période d'un an seulement, a dénaturé les pièces du dossier en se référant uniquement au premier exercice complet et s'est fondée sur des faits matériellement inexacts ;
- la cour a abusivement limité son droit à réparation en retenant la date du 19 février 2009 à laquelle une licence lui a été délivrée ;
- la cour a insuffisamment motivé son arrêt, a dénaturé les pièces du dossier et méconnu le principe de réparation intégrale du préjudice en écartant l'indemnisation des préjudices résultant de l'impossibilité d'obtenir la rémunération de placements financiers, de l'impossibilité d'acquérir une propriété foncière plus importante, du retard à se constituer une clientèle et de la diminution de ses droits à prestations de retraite ;
- la cour a insuffisamment motivé son arrêt, commis une erreur de droit, dénaturé les pièces du dossier et méconnu le principe de réparation intégrale du préjudice en jugeant qu'il n'était pas fondé à se prévaloir d'un préjudice moral du fait d'une malveillance de l'administration et en limitant à 50 000 euros la somme allouée au titre des troubles dans ses conditions d'existence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er octobre 2013, le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet du pourvoi. Il soutient que les moyens du pourvoi ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Denis Rapone, Conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lévis, avocat de M.B....
Une note en délibéré, enregistrée le 21 mars 2014, a été présentée pour M. B....
CONSIDERANT CE QUI SUIT :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite de plusieurs recours de M.B..., pharmacien ayant saisi sans succès l'autorité préfectorale de demandes de création d'une officine de pharmacie à Thorey-en-Plaine (Côte d'Or), les arrêtés du préfet de la Côte d'Or pris les 20 août 1998, 27 mars 2000 et 22 avril 2008 aux fins d'autoriser M. A...à ouvrir une officine de pharmacie dans la commune voisine de Longecourt-en-Plaine ont été annulés par des décisions des juridictions administratives devenues définitives. M. B..., qui s'est vu finalement délivrer par le préfet de la Côte d'Or une autorisation de création d'officine le 19 février 2009, a saisi la juridiction administrative d'une demande d'indemnisation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de l'illégalité des arrêtés annulés. Statuant sur les appels de M. B...et de l'administration, la cour administrative d'appel de Lyon a ramené à 460 000 euros le montant de l'indemnité accordée par les premiers juges à M.B..., en considérant que l'impossibilité pour le requérant de créer une officine à Thorey-en-Plaine avant l'année 2001 ne résultait pas de l'illégalité fautive, au motif de la méconnaissance de son droit d'antériorité, des arrêtés préfectoraux des 20 août 1998 et 27 mars 2000 et qu'il était seulement fondé à demander la réparation des préjudices résultant directement de l'illégalité de l'arrêté du 27 mars 2000, en tant qu'il a continué à produire des effets à compter de l'année 2001, ainsi que de celle de l'arrêté du 22 avril 2008.
Sur l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur la période comprise entre le 20 août 1998 et le 31 décembre 2000 :
2. Aux termes des quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 571 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à l'arrêté du 20 août 1998 : " Dans les communes d'une population inférieure à 5 000 habitants, il ne peut être délivré qu'une licence par tranche entière de 2 000 habitants recensés dans les limites de la commune. / Une création d'officine peut, toutefois, être accordée dans une commune dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 2 000 habitants lorsque les besoins de la population résidente et saisonnière sont insuffisamment couverts au regard de la carte départementale des officines de pharmacie ". Aux termes des huitième et neuvième alinéas du même article : " Si les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière l'exigent, des dérogations à ces règles peuvent être accordées par le préfet (...) / Les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière mentionnés à l'alinéa précédent sont appréciés au regard, notamment, de l'importance de la population concernée, des conditions d'accès aux officines les plus proches et de la population que celles-ci resteraient appelées à desservir (...) ". Lorsqu'elle est saisie de plusieurs demandes de licence pour l'ouverture d'une officine pharmaceutique nouvelle et lorsqu'elle ne peut accorder qu'une seule licence, l'administration est légalement tenue d'attribuer celle-ci au candidat dont la demande est antérieure aux autres, dès lors qu'elle satisfait aux exigences légales. L'antériorité des candidatures doit s'apprécier compte tenu des dates auxquelles les intéressés ont déposé leur demande pour le secteur où l'implantation est sollicitée. Le bénéfice de l'antériorité reste acquis au candidat dont la demande assortie des pièces justificatives requises a été antérieurement rejetée, s'il résulte des circonstances qu'il n'a pas entendu renoncer au projet qu'il avait formé. Pour l'appréciation de cette antériorité, il n'y a pas lieu de distinguer selon que les demandes qu'il s'agit ainsi de départager ont toutes ou non été présentées sur le fondement du quatrième, du cinquième ou du huitième alinéa de l'article L. 571 du code de la santé publique.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'autorité de chose jugée et des principes d'égalité et de sécurité juridique :
3. En premier lieu, il résulte des termes du jugement du tribunal administratif de Dijon du 22 février 2000 que celui-ci a annulé l'arrêté du 20 août 1998 au double motif que le préfet de la Côte d'Or avait méconnu le droit d'antériorité de M. B...et fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 571 du code de la santé publique en se fondant essentiellement sur l'importance de la population desservie pour accorder une autorisation par la voie dérogatoire. Par son arrêt n° 00LY00946 du 13 juillet 2004, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par le ministre de l'emploi et de la solidarité contre ce jugement en écartant l'argumentation par laquelle celui-ci contestait la méconnaissance du droit d'antériorité. Si l'arrêté du 20 août 1998 autorisant M. A...à créer une officine par voie dérogatoire a ainsi été annulé pour excès de pouvoir, il ne résulte pas de ces décisions juridictionnelles que M. B...aurait eu le droit, à la date du 20 août 1998, d'obtenir une telle autorisation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de chose jugée par l'arrêt du 13 juillet 2004 doit être écarté.
4. En deuxième lieu, par son arrêt du 4 mars 2008, rendu après cassation d'un premier arrêt, pour erreur de droit, par une décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 6 septembre 2006, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé l'arrêté du préfet de la Côte d'Or du 27 mars 2000 délivrant à M. A...une nouvelle autorisation d'ouverture d'une officine de pharmacie à Longecourt-en-Plaine, au motif que le droit d'antériorité de M. B...avait été méconnu. Il ne résulte pas plus des motifs qui sont le support nécessaire du dispositif de cet arrêt que ce dernier aurait eu le droit, à la date du 27 mars 2000, d'obtenir l'autorisation de création d'une officine qu'il sollicitait. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de chose jugée par la décision du 6 septembre 2006 et par l'arrêt du 4 mars 2008 doit être écarté.
5. En dernier lieu, l'arrêt du 20 octobre 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé le rejet de la demande d'une autre pharmacienne tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de l'illégalité des autorisations d'exploiter une officine de pharmacie accordées à M. A...n'est revêtu que de l'autorité relative de chose jugée. Par suite, M. B... ne peut utilement s'en prévaloir en l'absence d'identité de parties et d'objet. Il n'est pas, non plus, fondé à soutenir que la cour aurait violé les principes d'égalité et de sécurité juridique du fait de la différence d'appréciation existant entre son arrêt du 20 octobre 2011 et l'arrêt attaqué.
En ce qui concerne les autres moyens :
6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Thorey-en-Plaine comptait moins de 2 000 habitants. Par suite, en application des dispositions de l'article L. 571 du code de la santé publique dans leur rédaction alors en vigueur, la création d'une officine de pharmacie aurait pu y être autorisée à la date du 20 août 1998 à la condition soit que les besoins de la population résidente et saisonnière aient été insuffisamment couverts au regard de la carte départementale des officines de pharmacie, soit, à titre dérogatoire, à la condition que les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière l'aient exigé, la seule circonstance que le préfet ait cru pouvoir délivrer une autorisation de création à titre dérogatoire dans la commune voisine de Longecourt-en-Plaine ne suffisant pas à regarder comme remplies les conditions mentionnées à l'article L. 571. La cour, qui n'avait pas à prendre en considération les éléments contenus dans la note en délibéré produite par M.B..., dès lors que celui-ci n'invoquait pas une circonstance de fait dont il n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pouvait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, ni une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devait relever d'office, ne s'est pas méprise sur la portée de ses écritures, n'a pas commis d'erreur de droit dans l'interprétation de l'article L. 571 du code de la santé publique et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en jugeant que M. B...ne contestait pas que l'officine dont il sollicitait la création ne satisfaisait alors pas aux conditions posées par les dispositions de cet article pour la création d'une officine dans une commune de moins de 2 000 habitants.
7. En deuxième lieu, le motif par lequel la cour a relevé qu'elle avait rejeté le recours de M. B...contre l'arrêté préfectoral du 14 juin 1996 refusant de l'autoriser à créer une officine à Thorey-en-Plaine revêt un caractère surabondant. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que la cour aurait, en se fondant sur ce motif, commis une erreur de droit et dénaturé les faits de l'espèce.
8. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa du IV de l'article 65 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle : " Par dérogation aux dispositions des articles L. 570, L. 571, L. 572 et L. 573 du même code, aucune création, ni aucun transfert ne peuvent être accordés, à l'exception (...) des créations ou transferts sollicités à la suite ou dans le cadre d'une décision de justice, pendant la période comprise (...) entre la date de publication de la présente loi et la date de publication des arrêtés préfectoraux mentionnés au V pour les communes de moins de 2 500 habitants ". Ces dispositions permettaient, dans la mesure nécessaire à l'exécution d'une décision de justice, de déroger à la période de gel des autorisations qu'elles instauraient à compter de la date de publication de la loi, jusqu'à celle, s'agissant de Thorey-en-Plaine, du 20 novembre 2000, à laquelle a été publié l'arrêté du préfet de la Côte d'Or du 17 novembre 2000 pris en application du V de l'article 65 de la loi du 27 juillet 1999. En l'espèce, M. B...ne tirait pas du jugement du tribunal administratif de Dijon du 22 février 2000 et de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 13 juillet 2004 un droit à être autorisé à créer une officine de pharmacie à Thorey-en-Plaine. Dès lors, il ne pouvait bénéficier de la dérogation à la période de gel des autorisations prévue par le IV de l'article 65 de la loi du 27 juillet 1999. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas dénaturé les faits de l'espèce en jugeant qu'aucune création d'officine n'aurait pu être autorisée dans cette commune entre le 28 juillet 1999 et le 20 novembre 2000 et en en déduisant que l'impossibilité d'une telle création avant l'année 2001 ne résultait pas de l'illégalité fautive, au motif de la méconnaissance de son droit d'antériorité, de l'arrêté du préfet de la Côte d'Or du 27 mars 2000 délivrant une autorisation d'ouverture d'une officine à M. A....
9. En quatrième lieu, il résulte des énonciations de l'arrêt de la cour que celle-ci a considéré que l'illégalité des arrêtés des 20 août 1998 et 27 mars 2000 avait seulement privé M. B...de la possibilité d'être autorisé à créer une officine par voie dérogatoire sur le fondement des dispositions de l'article L. 571, devenu l'article L. 5125-11 du code de la santé publique, issues de la loi du 27 juillet 1999 et entrées en vigueur, s'agissant de Thorey-en-Plaine, le 21 novembre 2000. Compte tenu du délai qui aurait été nécessaire à la délivrance d'une autorisation et à l'ouverture d'une officine, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni entaché son arrêt de contradiction de motifs en reconnaissant à M. B...un droit à indemnisation à compter du début de l'année 2001 seulement.
10. En dernier lieu, il résulte de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir, par voie de conséquence de ses précédents moyens, que la cour aurait méconnu le principe de réparation intégrale du préjudice.
Sur l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur la période comprise entre le 1er janvier 2001 et le 19 janvier 2009 :
En ce qui concerne la perte de revenus de M.B... :
11. En premier lieu, compte tenu de l'argumentation dont elle était saisie et des pièces du dossier qui lui était soumis, la cour, qui, ainsi qu'il a été dit, n'avait pas à prendre en considération les éléments contenus dans la note en délibéré produite par M.B..., a pu évaluer, au terme d'une appréciation souveraine exempte de dénaturation, la perte de revenus du requérant sur la période en cause à 410 000 euros, en se référant au chiffre d'affaires constaté au cours de l'exercice allant du 1er juillet 2010 au 30 juin 2011. Si elle a évoqué le chiffre d'affaires annuel " moyen " de l'officine alors qu'elle se référait à une seule période d'un an, cette erreur de plume est sans incidence sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué. Enfin, la cour ne s'est pas fondée sur le chiffre d'affaires réalisé par M.A.... Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la cour se serait fondée sur des faits matériellement inexacts, au motif que l'administration aurait minoré ce chiffre d'affaires.
12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B...n'a pas critiqué devant la cour le terme de la période d'indemnisation, fixé par le tribunal administratif de Dijon à la fin de l'année 2008. Par suite, il ne peut utilement soutenir devant le juge de cassation que la cour aurait dû fixer ce terme au mois de novembre 2009, date du démarrage de son exploitation, et non au 19 février 2009, date à laquelle l'autorisation de création lui a été délivrée.
En ce qui concerne les autres chefs de préjudice :
13. En premier lieu, c'est au terme d'une appréciation souveraine exempte de dénaturation que la cour a estimé, par un arrêt suffisamment motivé et dénué de contradiction, que M. B...ne démontrait pas avoir subi, du fait de la faute commise par l'administration, des préjudices résultant de l'impossibilité d'obtenir la rémunération de placements financiers et d'acquérir une propriété foncière plus importante, du retard à se constituer une clientèle et de la diminution de ses droits à prestations de retraite.
14. En deuxième lieu, la cour a pu, sans commettre d'erreur de droit, retenir la circonstance qu'elle avait rejeté ses recours contre plusieurs refus d'autorisation de création d'une officine de pharmacie pour estimer, au terme d'une appréciation souveraine qui n'est pas entachée de dénaturation et par un arrêt suffisamment motivé, que M. B...ne pouvait se prévaloir d'un préjudice moral du fait d'une malveillance particulière de l'administration à son égard.
15. En troisième lieu, c'est au terme d'une appréciation souveraine exempte de dénaturation, et par un arrêt suffisamment motivé, que la cour a évalué à la somme de 50 000 euros le préjudice subi par M. B...au titre des troubles dans ses conditions d'existence.
16. En dernier lieu, il résulte de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir, pour les mêmes motifs, que la cour aurait méconnu, pour les différents chefs de préjudice qu'il invoque, le principe de réparation intégrale du préjudice.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque. Les conclusions qu'il présente au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de M. B...est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. D...B...et à la ministre des affaires sociales et de la santé.
