ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
25 février 2025 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Gel ou réduction des rémunérations dans la fonction publique nationale – Mesures visant spécifiquement les juges – Article 2 TUE – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Obligations pour les États membres d’établir des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Principe d’indépendance des juges – Compétence des pouvoirs législatif et exécutif des États
membres pour fixer les modalités de détermination de la rémunération des juges – Possibilité de déroger à ces modalités – Conditions »
Dans les affaires jointes C‑146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] et C‑374/23 [Adoreikė] ( i ),
ayant pour objet deux demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduites par le Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok, Pologne) (C‑146/23) et par le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius, Lituanie) (C‑374/23), par décisions du 10 mars et du 1er juin 2023, parvenues à la Cour respectivement le 10 mars et le 13 juin 2023, dans les procédures
XL
contre
Sąd Rejonowy w Białymstoku (C‑146/23),
et
SR,
RB
contre
Lietuvos Respublika (C‑374/23),
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz, vice‑président, M. F. Biltgen, Mme K. Jürimäe, M. C. Lycourgos, Mme M. L. Arastey Sahún, MM. N. Jääskinen, D. Gratsias et M. Gavalec (rapporteur), présidents de chambre, MM. E. Regan, J. Passer, Z. Csehi et Mme O. Spineanu‑Matei, juges,
avocat général : M. A. M. Collins,
greffier : Mme M. Siekierzyńska, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 mars 2024,
considérant les observations présentées :
– pour XL, par lui-même,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna et Mme S. Żyrek, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement lituanien, par MM. K. Dieninis, S. Grigonis et Mme V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mmes K. Herrmann, A. Steiblytė et M. P. Van Nuffel, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 juin 2024,
rend le présent
Arrêt
1 Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2 Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant, dans l’affaire C‑146/23, XL, un juge, au Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok, Pologne) et, dans l’affaire C‑374/23, SR et RB, deux juges, à la Lietuvos Respublika (République de Lituanie) au sujet du montant de leur rémunération.
Le cadre juridique
Le droit polonais
3 L’article 178 de la Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitution de la République de Pologne), concernant l’indépendance des juges, dispose :
« 1. Les juges sont indépendants dans l’exercice de leurs fonctions et ne sont soumis qu’à la Constitution et aux lois.
2. Les juges bénéficient de conditions de travail et d’une rémunération garantissant la dignité de leur fonction et correspondant à la portée de leurs obligations.
3. Les juges ne peuvent être affiliés à aucun parti politique ou syndicat, ni exercer une activité publique incompatible avec le principe d’indépendance des tribunaux et des juges. »
4 L’ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (loi sur l’organisation des juridictions de droit commun), du 27 juillet 2001 (Dz. U. de 2001, no 98, position 1070), dans sa version applicable au litige au principal dans l’affaire C‑146/23 (ci-après la « loi sur l’organisation des juridictions de droit commun »), comporte un article 91, concernant la rémunération des juges, qui est libellé comme suit :
« [...]
1c. Sous réserve du paragraphe 1d, le traitement de base annuel des juges est basé sur le salaire moyen du deuxième trimestre de l’année précédente, publié au [Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (journal officiel de la République de Pologne “Monitor Polski”)] par le président du [Głównego Urzędu Statystycznego (Office central des statistiques, Pologne)], conformément à l’article 20, point 2, de [l’ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (loi
sur les prestations de vieillesse et d’invalidité du fonds de sécurité sociale), du 17 décembre 1998 (Dz. U. de 1998, no 162, position 1118)].
1d. Si le montant du salaire moyen visé au paragraphe 1c est inférieur à celui du salaire moyen publié pour le deuxième trimestre de l’année précédente, ce dernier montant est retenu comme montant de base pour déterminer le traitement de base des juges.
2. Le traitement des juges est déterminé selon un barème de taux, dont la valeur est calculée par l’application de coefficients multiplicateurs à la base de calcul du traitement de base visée au paragraphe 1c. Les taux du traitement de base des juges, selon les postes occupés, et les coefficients multiplicateurs servant à déterminer le montant du traitement de base aux différents taux, figurent à l’annexe de la présente loi.
[...]
6. Le juge a droit à une indemnité de fonction en lien avec sa fonction.
7. La rémunération des juges varie en outre en fonction de la prime d’ancienneté, qui représente, à partir de la sixième année de service, 5 % du traitement de base et augmente ensuite de 1 % chaque année, sans excéder toutefois 20 % du traitement de base.
[...] »
5 Aux termes de l’article 8 de l’ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (loi portant dispositions particulières pour l’exécution de la loi budgétaire pour l’année 2022), du 17 décembre 2021 (Dz. U. de 2021, position 2445, ci‑après la « loi d’accompagnement du budget pour l’année 2022 ») :
« 1. En 2022, le traitement de base des juges visé à l’article 91, paragraphe 1c, de la [loi sur l’organisation des juridictions de droit commun] est basé sur le salaire moyen du deuxième trimestre de l’année 2020, annoncé dans le communiqué du président de l’Office central des statistiques.
2. La base visée au paragraphe 1 est majorée d’un montant de 26 [zlotys polonais (PLN) (environ 6 euros)].
3. Lorsque des dispositions distinctes font référence au traitement de base des juges visé à l’article 91, paragraphe 1c, de la [loi sur l’organisation des juridictions de droit commun], celui-ci correspond, pour l’année 2022, au salaire moyen du deuxième trimestre de l’année 2020, annoncé dans le communiqué du président de l’Office central des statistiques et majoré de 26 PLN.
4. Lorsque des dispositions distinctes font référence à la rémunération des juges, cette rémunération correspond, pour l’année 2022, à la rémunération calculée conformément aux paragraphes 1 et 2. »
6 L’article 8 de l’ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (loi portant dispositions particulières pour l’exécution de la loi budgétaire pour l’année 2023), du 1er décembre 2022 (Dz. U. de 2022, position 2666, ci-après la « loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023 »), disposait :
« 1. Pour l’année 2023, la base de calcul de la rémunération des juges, visée à l’article 91, paragraphe 1c, de la [loi sur l’organisation des juridictions de droit commun] s’élève à 5444,42 PLN (environ 1274 euros).
2. Lorsque des dispositions distinctes font référence au traitement de base des juges visé à l’article 91, paragraphe 1c, de la [loi sur l’organisation des juridictions de droit commun], le montant de celui-ci s’élève, pour l’année 2023, à 5444,42 PLN. »
Le droit lituanien
7 L’article 3 du Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (loi sur la rémunération des juges de la République de Lituanie), du 6 novembre 2008 (Žin., 2008, no 131-5022, ci-après la « loi sur la rémunération des juges »), dans sa version applicable au litige au principal, prévoyait que la rémunération des juges est calculée à partir du montant de base de la rémunération des responsables politiques nationaux, des juges, des fonctionnaires et des agents de l’État ainsi que des
travailleurs des institutions budgétaires de l’État et des communes, fixé pour une année donnée par le Parlement de la République de Lituanie, sur proposition du gouvernement de cet État membre. Ce montant de base ne pouvait être inférieur au montant de base de l’année précédente, sauf en cas de déclaration de circonstances exceptionnelles. Il devait être fixé en tenant compte du taux d’inflation annuel moyen de l’année précédente, qui était calculé en fonction de l’indice national des prix à la
consommation, du montant du salaire mensuel minimal et de l’incidence des autres facteurs affectant le niveau et l’évolution du salaire moyen dans le secteur public.
8 En vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la loi sur la rémunération des juges, la rémunération des juges des juridictions de l’ordre judiciaire et des juridictions spécialisées se composait du traitement de base, de la prime d’ancienneté dans le secteur public, de l’indemnité au titre du travail, des permanences effectuées pendant les jours de repos et les jours fériés ainsi que des suppléances et, enfin, de la prime pour accroissement de la charge de travail.
9 La rémunération des juges des apygardos teismai (tribunaux régionaux, Lituanie) était calculée en multipliant le traitement de base par un coefficient salarial qui, aux termes du titre II de l’annexe à cette loi, était de 17,2 pour ces juges.
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
L’affaire C‑146/23
10 Le 4 décembre 2003, XL a été nommé juge au Sąd Rejonowy w Suwałkach (tribunal d’arrondissement de Suwałki, Pologne). Depuis le 3 avril 2007, il exerce ses fonctions au Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok). Sa rémunération de base se compose de la base de calcul de son traitement de base, auquel s’applique un coefficient multiplicateur de 2,5 et s’ajoute notamment une indemnité d’ancienneté correspondant à 20 % du traitement de base. Le montant de la base de calcul
de son traitement de base était de 5050,48 PLN (environ 1181 euros) pour l’année 2022 et de 5444,42 PLN (environ 1274 euros) pour l’année 2023.
11 XL a ainsi perçu une rémunération mensuelle de 15151,44 PLN (environ 3544 euros) pour les mois de juillet à novembre 2022, de 15033,51 PLN (environ 3517 euros) pour le mois de décembre 2022 et de 16333,26 PLN (environ 3821 euros) pour le mois de janvier 2023.
12 Après que son employeur l’a informé, à sa demande, qu’il aurait perçu 10000 PLN (environ 2339 euros) de plus que ce qu’il a reçu au titre de sa rémunération pour la période allant du 1er juillet 2022 au 31 janvier 2023 si sa rémunération avait été calculée conformément à l’article 91, paragraphe 1c, de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun, XL a introduit un recours contre le Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok) devant cette juridiction, qui est
la juridiction de renvoi, en vue d’obtenir le paiement de cette somme, assortie des intérêts de retard légaux.
13 Ladite juridiction rappelle, tout d’abord, qu’il résulte de l’arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, points 42 à 45), que la perception par les juges d’une rémunération dont le niveau est en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent constitue une garantie inhérente à l’indépendance des juges. La même juridiction estime que cette garantie devrait être observée, y compris lorsque les modifications de la réglementation nationale
relative à la détermination de la rémunération des juges entraînent une aggravation de leur situation matérielle en raison d’une diminution durable du niveau de leur rémunération.
14 La juridiction de renvoi souligne ensuite que l’article 91, paragraphe 1c, de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun prévoit que le traitement de base des juges pour une année donnée est déterminé objectivement sur la base du salaire moyen du deuxième trimestre de l’année précédente, tel que communiqué par le président de l’Office central des statistiques.
15 Elle ajoute que ce mécanisme de détermination du traitement de base des juges a toutefois été récemment modifié, et ce à trois reprises. Ainsi, pour l’année 2021, le traitement de base a été établi par rapport au salaire moyen du deuxième trimestre de l’année « n – 2 », à savoir celui de l’année 2019, et non par rapport au salaire moyen du deuxième trimestre de l’année « n – 1 », à savoir celui de l’année 2020, ce qui a eu pour conséquence un « gel » de la revalorisation de la rémunération des
juges. Pour l’année 2022, c’est le salaire moyen du deuxième trimestre de l’année 2020 qui a été retenu, assorti d’une majoration de 26 PLN. Enfin, pour l’année 2023, la rémunération des juges a été calculée sur la base non pas du salaire moyen du deuxième trimestre de l’année 2022, mais d’un montant de base déterminé par le législateur polonais.
16 La juridiction de renvoi souligne que le gouvernement polonais a justifié ces modifications par la situation économique de la Pologne causée, pour l’année 2021, par la pandémie de COVID-19 et, pour l’année 2023, tant par cette pandémie que par l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie. En revanche, aucune raison particulière n’aurait été mentionnée pour l’année 2022.
17 La juridiction de renvoi indique en outre que la première présidente du Sąd Najwyższy (Cour suprême, Pologne), le président du Naczelny Sąd Administracyjny (Cour suprême administrative, Pologne) et la Krajowa Rada Sądownictwa (Conseil national de la magistrature, Pologne) ont saisi le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle, Pologne) de trois recours distincts visant à faire constater l’inconstitutionnalité de l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023. Dans le
cadre de ces trois recours, il a été soutenu, en substance, que cet article viole les garanties qui assurent aux juges une rémunération correspondant à la dignité de leur fonction, le principe d’indépendance des juges, ainsi que le principe de la protection des droits acquis et de la confiance dans l’État. En effet, ledit article prévoirait une méthode de détermination du traitement de base des juges, contraire à leur droit de percevoir une rémunération déterminée sur la base de critères
objectifs et indépendants de toute décision arbitraire du législateur et correspondant à la dignité de leur fonction. Le montant de base de la rémunération des juges étant déterminé chaque année par le législateur, le modèle adopté pour déterminer cette rémunération serait, dans une certaine mesure, imprévisible. Par ailleurs, alors que le « gel » des salaires était censé avoir été introduit de manière temporaire, son maintien pour l’année 2023 démontrerait l’intention de réduire de manière
permanente la rémunération des juges, en méconnaissance de l’article 178, paragraphe 2, de la Constitution de la République de Pologne. Enfin, toute intervention dans le fonctionnement et l’organisation du pouvoir judiciaire ne pourrait être effectuée qu’à titre exceptionnel et devrait être le résultat d’une action concertée du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire.
18 La juridiction de renvoi, qui, en tant qu’employeur de XL, estime ne pas être habilitée à écarter les dispositions nationales contestées, partage les arguments exposés au point précédent. En l’occurrence, l’atteinte à l’indépendance des juges résiderait dans le « gel » durable, depuis trois ans, de la revalorisation de leur rémunération et l’abandon de facto, durant l’année 2023, du mécanisme de détermination de la rémunération des juges basé sur le salaire moyen du deuxième trimestre de l’année
précédente, tel que prévu à l’article 91, paragraphe 1c, de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun. La juridiction de renvoi estime que cette évolution durable, répétée et importante de la rémunération des juges est injustifiée au regard de la situation stable des finances publiques de la République de Pologne et vise à faire plier un pouvoir judiciaire indépendant et autonome afin qu’il agisse de manière arbitraire en fonction de considérations d’ordre politique dictées par
les pouvoirs exécutif et législatif.
19 À l’instar de XL, la juridiction de renvoi considère que les arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), et du 7 février 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106), ne sont pas transposables à la présente affaire, dans la mesure où, en l’occurrence, la dérogation au mécanisme de détermination de la rémunération des juges est permanente, et non pas temporaire comme dans les affaires ayant donné lieu à ces arrêts, et où elle vise
principalement les juges, ce qui n’était pas le cas dans ces affaires.
20 Dans ces conditions, le Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 2 [TUE], qui, en énonçant les valeurs sur lesquelles l’Union [européenne] est fondée, se réfère au respect de l’État de droit, et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, [TUE], lus en combinaison avec l’article 47 de la [Charte], en vertu duquel les États membres garantissent une protection juridictionnelle effective reposant sur le droit d’accès à un tribunal indépendant et impartial, doivent-ils être interprétés en ce sens que le principe d’indépendance des juges s’oppose à une
réglementation nationale qui, afin de limiter les dépenses budgétaires, a pour effet de déroger au mécanisme voulant que la rémunération des juges soit déterminée sur la base de critères objectifs, indépendants de l’intervention arbitraire des pouvoirs exécutif et législatif et d’entraîner une diminution durable du niveau de rémunération des juges, en violation des garanties constitutionnelles qui assurent aux juges une rémunération correspondant à la dignité de leur fonction et à la portée de
leurs devoirs, et qui garantissent l’administration de la justice par des juridictions indépendantes et des juges indépendants ? »
21 En réponse à une demande d’information de la Cour portant, notamment, sur l’incidence éventuelle, sur la demande de décision préjudicielle, de l’arrêt du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), du 8 novembre 2023 (affaire no K 1/23), par lequel a été constatée la non-conformité de l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023 à l’article 178, paragraphe 2, de la Constitution de la République de Pologne, la juridiction de renvoi a indiqué qu’elle entendait maintenir
cette demande, dès lors que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) n’aurait pas examiné si cet article 8 était conforme au principe d’indépendance des juges énoncé au paragraphe 1 de cet article 178. En outre, cet arrêt porterait uniquement sur la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023, tandis que le litige au principal impliquerait également de déterminer si la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2022 respecte ce principe.
L’affaire C‑374/23
22 SR et RB, qui sont juges au Vilniaus apygardos teismas (tribunal régional de Vilnius, Lituanie), ont formé un recours en responsabilité contre la République de Lituanie devant le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius, Lituanie), qui est la juridiction de renvoi, en vue d’obtenir le paiement de dommages et intérêts d’un montant de 74286,09 euros pour SR et d’un montant de 95620,17 euros pour RB. Elles soutiennent que la fixation de leur rémunération
dépend de la volonté politique des pouvoirs exécutif et législatif et qu’elle méconnaît notamment le principe constitutionnel d’indépendance des juges.
23 SR et RB dénoncent l’absence de mécanisme juridique permettant à une juridiction ou à un juge de contraindre les pouvoirs exécutif et législatif à fixer une rémunération digne, reposant sur des indicateurs économiques nationaux et correspondant aux responsabilités des juges, ainsi qu’aux restrictions strictes qui leur sont imposées, notamment quant à l’exercice d’une autre activité.
24 La République de Lituanie allègue, pour sa part, que la programmation du budget de l’État et, en particulier, du montant de la rémunération des fonctionnaires de l’État et des travailleurs du secteur public relève des prérogatives du gouvernement prévues par la Constitution de la République de Lituanie. En outre, le montant de base des rémunérations de ces fonctionnaires et travailleurs serait fixé annuellement en fonction des ressources et des contraintes financières de l’État, de sorte que ce
dernier n’aurait pas pu augmenter ce montant de base plus rapidement qu’il ne l’a fait. Par ailleurs, de l’année 2018 à l’année 2023, ledit montant de base aurait augmenté de manière régulière et aurait eu une incidence économique directe sur les salaires dans le secteur privé et sur le salaire national moyen, ainsi qu’une incidence significative sur la croissance de la masse salariale des juridictions. Enfin, cet État membre considère que la fixation du régime des rémunérations des juges relève
du pouvoir constitutionnel discrétionnaire et exclusif de l’État et de ses institutions.
25 La juridiction de renvoi indique que, en vertu de l’application combinée de l’article 3 et de l’annexe de la loi sur la rémunération des juges, celle des juges des apygardos teismai (tribunaux régionaux) est calculée en multipliant le montant de base, qui était de 181 euros pour l’année 2022 et de 186 euros pour l’année 2023, par un coefficient salarial de 17,2, ce coefficient n’ayant pas varié depuis le 1er octobre 2013, sauf pour les juges des apylinkės teismai (tribunaux de district,
Lituanie).
26 Sans tenir compte de la prime d’ancienneté, la rémunération des juges des apygardos teismai (tribunaux régionaux) aurait été de 2440,85 euros (bruts) pour l’année 2008 et de 2362 euros (bruts) pour l’année 2021, compte tenu de la réforme fiscale intervenue lors de l’année 2019. Ainsi, alors que les rémunérations des juges semblent avoir augmenté d’environ 8 % en treize ans, la rémunération nominale d’un juge aurait, en réalité, diminué de 3,2 % du seul fait de cette réforme fiscale. En outre,
depuis la fin de l’année 2021, la rémunération des juges diminuerait, se rapprochant du salaire moyen national. En effet, au premier trimestre de l’année 2022, le salaire moyen national aurait été de 1729,90 euros et celui d’un juge de 3113,20 euros. Par ailleurs, les juges seraient soumis à des obligations assez strictes consistant, notamment, à adopter un comportement irréprochable, à exercer leurs fonctions pour une même rémunération mensuelle indépendamment de leur charge de travail et à ne
pas exercer d’autres activités, à l’exception de celles ayant trait à l’enseignement et à la création.
27 La juridiction de renvoi expose, par ailleurs, que, selon les recommandations relatives au montant maximal des honoraires dus au titre de l’assistance d’un avocat ou d’un avocat stagiaire dans les affaires civiles, qui ont été approuvées en 2004 par le ministre de la Justice de la République de Lituanie et le conseil de l’ordre des avocats de Lituanie, le montant du salaire horaire pour un avocat serait de 179,9 euros, tandis que le montant de la rémunération horaire brute d’un juge d’un
apygardos teismas (tribunal régional, Lituanie), hors prime d’ancienneté, serait d’environ 20 euros. Un tel écart constituerait une discrimination, contraire au principe d’égalité ainsi qu’à l’article 2 TUE, au détriment de ceux-ci par rapport aux juristes exerçant des professions comparables.
28 La juridiction de renvoi relève enfin qu’il découle de l’arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), que l’indépendance des juges implique que la rémunération des juges nationaux soit déterminée selon des critères indépendants de l’intervention arbitraire des pouvoirs exécutif et législatif et que le niveau de rémunération des juges soit en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, ce qui ne serait pas le cas en l’occurrence.
29 Dans ce contexte, cette juridiction fait valoir qu’elle est tenue de vérifier si un régime national de rémunération des juges qui dépend directement de la volonté politique des pouvoirs législatif et exécutif est conforme au droit de l’Union et garantit les valeurs protégées par l’article 2 TUE ainsi que le principe d’indépendance des jugés consacré à l’article 47 de la Charte.
30 Dans ces conditions, le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les valeurs de la démocratie, de l’État de droit et du respect des droits de l’homme ainsi que de la justice, consacrées à l’article 2 TUE, ainsi que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils confèrent aux pouvoirs législatif et exécutif des États membres le pouvoir discrétionnaire illimité et exclusif de fixer, par la voie des législations nationales, la rémunération des juges à un montant qui dépend exclusivement de la volonté politique
des pouvoirs législatif et exécutif ?
2) L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et l’article 47 de la [Charte], lequel consacre notamment l’indépendance des juges, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils permettent aux États membres d’établir, par la voie des législations nationales, un régime fixant la rémunération des juges à un niveau inférieur à celui auquel l’État fixe la rémunération ou les tarifs des représentants d’autres professions juridiques ? »
La procédure devant la Cour
31 Par décision de la Cour du 23 janvier 2024, les affaires C‑146/23 et C‑374/23 ont été jointes aux fins de la phase orale de la procédure et de l’arrêt.
Sur la compétence de la Cour et la recevabilité de la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑374/23
32 Dans ses observations écrites, le gouvernement lituanien soutient, en premier lieu, que la Cour n’est pas compétente pour statuer sur les questions posées par la juridiction de renvoi étant donné que le droit de l’Union ne réglemente ni le niveau de la rémunération des juges nationaux ni les modalités de fixation, de calcul ou de paiement de cette rémunération.
33 Toutefois, cette argumentation a trait, en réalité, à l’interprétation des dispositions du droit primaire de l’Union visées par la juridiction de renvoi dans ses questions. Or, l’interprétation de ces dispositions relève manifestement de la compétence de la Cour au titre de l’article 267 TFUE. En effet, bien que l’organisation de la justice dans les États membres relève de leur compétence, les États membres n’en sont pas moins tenus, dans l’exercice de celle-ci, de respecter les obligations qui
découlent, pour eux, du droit de l’Union [voir, en ce sens, arrêts du 18 mai 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, EU:C:2021:393, point 111, ainsi que du 9 janvier 2024, G. e.a. (Nomination des juges de droit commun en Pologne), C‑181/21 et C‑269/21, EU:C:2024:1, points 57 et 58], notamment lorsqu’ils arrêtent les modalités de détermination de la rémunération des juges.
34 En outre, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE a vocation à s’appliquer, d’un point de vue matériel, à tout juge ou juridiction nationale susceptible de statuer sur des questions portant sur l’interprétation ou l’application du droit de l’Union et relevant ainsi de domaines couverts par ce droit, au sens de cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2024, Hann-Invest e.a., C‑554/21, C‑622/21 et C‑727/21, EU:C:2024:594, point 36 ainsi que jurisprudence citée). Or, tel est
le cas, notamment, des deux requérantes au principal dans l’affaire C‑374/23, en leur qualité de juge au Vilniaus apygardos teismas (tribunal régional de Vilnius).
35 Il s’ensuit que les questions posées dans l’affaire C‑374/23 relèvent de la compétence de la Cour.
36 En second lieu, le gouvernement lituanien soulève l’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle, au motif que les questions posées n’ont aucun rapport avec les faits et l’objet du litige au principal, et que, partant, l’interprétation sollicitée n’est pas nécessaire pour trancher ce litige. Ainsi, il souligne que, en l’occurrence, aucune mesure nationale visant spécifiquement à réduire la rémunération des juges n’est contestée et que, au cours de la période en cause, les rémunérations
des juges lituaniens ont connu une augmentation régulière.
37 À cet égard, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la
Cour. Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence et que, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est donc possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet
du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, EU:C:2021:393, points 115 et 116 ainsi que jurisprudence citée).
38 Or, il ressort de la demande de décision préjudicielle que la juridiction de renvoi est saisie d’un recours en responsabilité dirigé contre la République de Lituanie dans le cadre duquel il est allégué, en substance, que le pouvoir discrétionnaire dont disposeraient les pouvoirs législatif et exécutif de cet État membre pour fixer la rémunération des juges méconnaît le principe d’indépendance de ces derniers. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi souhaite savoir, afin de statuer sur ce
recours, si les modalités de détermination de cette rémunération ainsi que le montant de celle-ci sont conformes à ce principe, qui découle de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que de l’article 47 de la Charte.
39 Par conséquent, une réponse aux questions posées dans l’affaire C‑374/23, qui portent sur l’interprétation de ces dispositions, apparaît nécessaire pour permettre à la juridiction de renvoi de statuer sur le litige au principal.
40 Il s’ensuit que la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑374/23 est recevable.
Sur les questions préjudicielles
41 À titre liminaire, pour autant que, dans l’affaire C‑374/23, la seconde question porte sur l’interprétation de l’article 47 de la Charte, il importe de souligner que la reconnaissance du droit à un recours effectif, dans un cas d’espèce donné, suppose que la personne qui l’invoque se prévale de droits ou de libertés garantis par le droit de l’Union ou qu’elle fasse l’objet de poursuites constituant une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte [arrêt
du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), C‑430/21, EU:C:2022:99, point 34 et jurisprudence citée].
42 Or, il ne ressort pas de la demande de décision préjudicielle que SR et RB remplissent l’une ou l’autre de ces conditions.
43 Dès lors, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, l’article 47 de celle-ci n’est pas, en tant que tel, applicable dans l’affaire C‑374/23. Néanmoins, dès lors que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de l’article 47 de la Charte, cette dernière disposition doit être
dûment prise en considération aux fins de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE [arrêts du 20 avril 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, points 44 et 45, ainsi que du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), C‑430/21, EU:C:2022:99, points 36 et 37].
44 Cela étant précisé, les questions posées dans les affaires C‑146/23 et C‑374/23, qu’il convient d’examiner conjointement, doivent être comprises comme visant à savoir, en substance, si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE, doit être interprété en ce sens que le principe d’indépendance des juges s’oppose à ce que :
– d’une part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre fixent de manière discrétionnaire, dans la réglementation de cet État membre, les modalités de détermination de la rémunération des juges ;
– d’autre part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre dérogent à la réglementation de cet État membre, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération.
45 À cet égard, ni l’article 2, ni l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, ni aucune autre disposition du droit de l’Union n’imposent aux États membres un modèle constitutionnel précis régissant les rapports et l’interaction entre les différents pouvoirs étatiques, notamment en ce qui concerne la définition et la délimitation des compétences de ceux-ci. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE, l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures
fondamentales politiques et constitutionnelles. Néanmoins, dans le choix de leur modèle constitutionnel respectif, les États membres sont tenus de se conformer aux exigences qui découlent, pour eux, du droit de l’Union [voir, en ce sens, arrêt du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), C‑430/21, EU:C:2022:99, point 43 et jurisprudence citée].
46 En effet, conformément à la jurisprudence constante rappelée au point 33 du présent arrêt, si l’organisation de la justice dans les États membres relève de leur compétence, ceux-ci sont néanmoins tenus, dans l’exercice de celle-ci, de respecter les obligations qui leur incombent au titre du droit de l’Union et, en particulier, de l’article 2 ainsi que de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE [voir, en ce sens, arrêt du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle),
C‑430/21, EU:C:2022:99, point 38 et jurisprudence citée]. Il en va notamment ainsi lorsqu’ils arrêtent les modalités de détermination de la rémunération des juges.
47 L’article 19 TUE, qui concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE, confie aux juridictions nationales et à la Cour la charge de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle que les justiciables tirent de ce droit. À cette fin, la préservation de l’indépendance de ces instances est primordiale [voir, en ce sens, arrêt du 2 mars 2021, A.B. e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême – Recours),
C‑824/18, EU:C:2021:153, points 108 et 115 ainsi que jurisprudence citée].
48 L’exigence d’indépendance des juridictions, qui est inhérente à la mission de juger, relève en effet du contenu essentiel du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et à un procès équitable, lequel revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 TUE, notamment la valeur de l’État de droit (arrêts du
11 juillet 2024, Hann-Invest e.a., C‑554/21, C‑622/21 et C‑727/21, EU:C:2024:594, point 49, ainsi que du 29 juillet 2024, Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, point 46).
49 La notion d’indépendance des juridictions suppose, notamment, que l’instance concernée exerce ses fonctions juridictionnelles en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, afin qu’elle soit ainsi protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions. Or,
tout comme l’inamovibilité des membres de l’instance concernée, la perception par ceux-ci d’un niveau de rémunération en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent constitue une garantie inhérente à l’indépendance des juges (arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, points 44 et 45, ainsi que du 7 février 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, point 66).
50 Plus spécifiquement, conformément au principe de séparation des pouvoirs qui caractérise le fonctionnement d’un État de droit, l’indépendance des juridictions doit être garantie à l’égard des pouvoirs législatif et exécutif [arrêts du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême), C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:982, point 124 ; du 20 avril 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, point 54, ainsi que du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts
d’une cour constitutionnelle), C‑430/21, EU:C:2022:99, point 42].
51 Cela étant, le seul fait que les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre soient impliqués dans la détermination de la rémunération des juges n’est pas, en tant que tel, de nature à créer une dépendance des juges à l’égard de ces pouvoirs ni à engendrer des doutes quant à leur indépendance ou à leur impartialité. Ainsi que la Commission européenne l’a souligné dans ses observations écrites, les États membres disposent d’une large marge d’appréciation lorsqu’ils élaborent leur budget et
arbitrent entre les différents postes de dépenses publiques. Cette large marge d’appréciation inclut la détermination de la méthode de calcul de ces dépenses et, notamment, de la rémunération des juges. Les pouvoirs législatif et exécutif nationaux sont en effet les mieux placés pour tenir compte du contexte socio-économique particulier de l’État membre dans lequel ce budget doit être élaboré et l’indépendance des juges garantie.
52 Il n’en demeure pas moins que les règles nationales relatives à la rémunération des juges ne doivent pas faire naître, dans l’esprit des justiciables, des doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent (voir, par analogie, arrêt du 20 avril 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, points 56 et 57).
53 À cette fin, les chartes, rapports et autres documents établis par les organes du Conseil de l’Europe ou relevant du système des Nations unies peuvent fournir des indications pertinentes pour interpréter le droit de l’Union en présence de dispositions nationales adoptées en la matière.
54 En ce qui concerne, en premier lieu, les modalités de détermination de la rémunération des juges, il importe, premièrement, conformément au principe de sécurité juridique, que ces modalités soient déterminées par la loi, laquelle peut prévoir l’intervention des partenaires sociaux, tout particulièrement des organisations représentant les juges concernés. Dans ce contexte, la transparence que revêt la procédure législative contribue à garantir l’indépendance des juges.
55 À cet égard, le point 11 des « Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature », adoptés par le septième Congrès des Nations unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants qui s’est tenu à Milan du 26 août au 6 septembre 1985, prévoit que la rémunération appropriée des juges doit être « garanti[e] par la loi ». De même, la recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, intitulée « Les juges : indépendance, efficacité et
responsabilités », adoptée le 17 novembre 2010 (ci-après la « recommandation du Comité des ministres de l’année 2010 »), énonce, à son point 53, que « [l]es principales règles du régime de rémunération des juges professionnels devraient être fixées par la loi ».
56 Par ailleurs, le principe d’indépendance des juges, lu en combinaison avec le principe de sécurité juridique, requiert que les modalités de détermination de leur rémunération soient objectives, prévisibles, stables et transparentes, de façon à exclure toute intervention arbitraire des pouvoirs législatif et exécutif de l’État membre concerné.
57 Deuxièmement, ainsi qu’il est mentionné au point 49 du présent arrêt, la perception par les juges d’une rémunération dont le niveau est en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent constitue une garantie inhérente à leur indépendance.
58 À cet égard, il ressort de la jurisprudence issue de l’arrêt du 7 février 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, points 70, 71 et 73), que le niveau de rémunération des juges doit être suffisamment élevé, eu égard au contexte socio-économique de l’État membre concerné, pour leur conférer une indépendance économique certaine de nature à les protéger contre le risque que d’éventuelles interventions ou pressions extérieures puissent nuire à la neutralité des décisions qu’ils doivent
prendre. Ainsi, le niveau de cette rémunération doit être de nature à prémunir les juges contre le risque de corruption.
59 Le point 54 de la recommandation du Comité des ministres de l’année 2010 énonce que « [l]a rémunération des juges devrait être à la mesure de leur rôle et de leurs responsabilités, et être de niveau suffisant pour les mettre à l’abri de toute pression visant à influer sur leurs décisions ». Le point 57 de l’exposé des motifs de cette recommandation précise qu’« [u]n niveau de rémunération adéquat est un élément clé de la lutte contre la corruption des juges et vise à les protéger de pressions
pouvant être exercées ».
60 Ainsi, la rémunération des juges peut varier en fonction de l’ancienneté et de la nature des fonctions qui leur sont confiées. En tout état de cause, elle doit toujours être en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent.
61 L’appréciation du caractère adéquat de la rémunération des juges suppose de prendre en considération, outre le traitement ordinaire de base, les diverses primes et indemnités qu’ils perçoivent, notamment au titre de leur ancienneté ou des fonctions qui leur sont confiées, mais aussi une éventuelle exonération de cotisations sociales.
62 En outre, le caractère adéquat de la rémunération des juges doit s’apprécier en ayant égard à la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné, ainsi que M. l’avocat général l’a, en substance, relevé au point 49 de ses conclusions. Dans cette perspective, il est approprié de comparer la rémunération moyenne des juges au salaire moyen dans ledit État, ainsi que l’a notamment mis en exergue le rapport d’évaluation des systèmes judiciaires européens établi en 2020 par la
Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) (p. 68).
63 Par ailleurs, ainsi qu’il ressort de ce rapport (p. 67), afin de garantir l’indépendance des juges et, plus largement, la qualité de la justice dans un État de droit, « [l]es politiques de la justice devraient également tenir compte des salaires des autres professions juridiques pour rendre attractive la profession de juge pour les praticiens du droit hautement qualifiés ». Il ne saurait toutefois en être déduit que le principe d’indépendance des juges s’oppose à ce que la rémunération des juges
soit établie à un niveau inférieur à celui de la rémunération moyenne d’autres professionnels du droit, en particulier ceux exerçant une profession libérale, tels que les avocats, dès lors que ceux-ci se trouvent manifestement dans une situation différente de celle des juges.
64 Troisièmement, les modalités de détermination de la rémunération des juges doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit de l’État membre concerné.
65 En second lieu, s’agissant de la possibilité, pour les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre, de déroger à la réglementation nationale, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération, l’adoption de telles mesures dérogatoires doit, elle aussi, satisfaire à un certain nombre
d’exigences.
66 Premièrement, une mesure dérogatoire telle que celle visée au point précédent doit, à l’instar des règles générales relatives à la détermination de la rémunération des juges à laquelle elle déroge, être prévue par la loi. En outre, les modalités de rémunération des juges prévues par cette mesure dérogatoire doivent être objectives, prévisibles et transparentes.
67 Deuxièmement, ladite mesure dérogatoire doit être justifiée par un objectif d’intérêt général, tel qu’un impératif d’élimination d’un déficit public excessif, au sens de l’article 126, paragraphe 1, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, point 46, et du 7 février 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, point 67).
68 Cependant, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 60 de ses conclusions, la possibilité pour un État membre de se prévaloir d’un tel impératif ne présuppose pas l’ouverture contre lui d’une procédure au titre du protocole no 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités UE et FUE.
69 Les raisons budgétaires ayant justifié l’adoption d’une mesure dérogatoire aux règles de droit commun en matière de rémunération des juges doivent être clairement explicitées. En outre, sous réserve de circonstances exceptionnelles dûment justifiées, ces mesures ne doivent pas viser spécifiquement les seuls membres des juridictions nationales et doivent s’inscrire dans un cadre plus général visant à faire contribuer un ensemble plus large de membres de la fonction publique nationale à l’effort
budgétaire qui est poursuivi (voir, en ce sens, arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, point 49, et du 7 février 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, point 67).
70 À cet égard, le point 54 de la recommandation du Comité des ministres de l’année 2010 prévoit que « [d]es dispositions légales spécifiques devraient être introduites pour se prémunir contre une réduction de rémunération visant spécifiquement les juges ». En revanche, ainsi que le précise le point 57 de l’exposé des motifs de cette recommandation, « [l]a disposition visant la non-réduction de la rémunération des juges spécifiquement ne s’oppose pas à une réduction de la rémunération s’inscrivant
dans le cadre des politiques publiques visant à la réduction générale des salaires des membres des services publics ».
71 Ainsi, lorsqu’un État membre adopte des mesures de restriction budgétaire qui frappent ses fonctionnaires et ses agents publics, il peut, dans une société caractérisée par la solidarité, ainsi que le souligne l’article 2 TUE, décider d’appliquer ces mesures également aux juges nationaux.
72 Troisièmement, conformément au principe de proportionnalité, lequel constitue un principe général du droit de l’Union [arrêt du 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effet direct), C‑205/20, EU:C:2022:168, point 31], une mesure dérogatoire telle que celle visée au point 65 du présent arrêt doit être apte à garantir la réalisation de l’objectif d’intérêt général poursuivi, se limiter au strict nécessaire pour atteindre cet objectif et ne pas être disproportionnée par rapport
audit objectif, ce qui implique de pondérer l’importance de ce dernier et la gravité de l’ingérence dans le principe d’indépendance des juges.
73 À ce titre, une mesure de cette nature, si elle apparaît apte à la réalisation de l’objectif d’intérêt général visé au point 67 du présent arrêt, doit toutefois demeurer exceptionnelle et temporaire, en ce qu’elle ne doit pas s’appliquer au-delà de la durée nécessaire à la réalisation de l’objectif légitime poursuivi, tel que l’élimination d’un déficit public excessif.
74 En outre, l’incidence de ladite mesure sur la rémunération des juges ne doit pas être disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi.
75 Quatrièmement, la préservation de l’indépendance des juges exige que, en dépit de l’application à leur égard d’une mesure de restriction budgétaire, et quand bien même une telle mesure serait liée à l’existence d’une grave crise économique, sociale et financière, le niveau de la rémunération des juges soit toujours en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, afin qu’ils demeurent à l’abri d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril leur
indépendance de jugement et d’influencer leurs décisions, conformément à la jurisprudence rappelée au point 49 du présent arrêt.
76 Cinquièmement, une mesure dérogatoire telle que celle visée au point 65 du présent arrêt doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif, dans les conditions mentionnées au point 64 du présent arrêt.
77 Bien que, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 267 TFUE, il ne lui appartienne pas d’appliquer les règles du droit de l’Union à une espèce déterminée, la Cour peut, afin de fournir une réponse utile aux juridictions de renvoi, leur donner des indications tirées des dossiers des affaires au principal ainsi que des observations écrites dont elle dispose, de nature à permettre à ces juridictions de statuer (voir, en ce sens, arrêts du 20 juin 1991, Newton, C‑356/89, EU:C:1991:265,
point 10 ; du 16 juillet 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C‑83/14, EU:C:2015:480, point 71, ainsi que du 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, point 85).
78 Dans l’affaire C‑146/23, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, comme l’a soutenu le gouvernement polonais devant la Cour, les mesures dérogatoires à l’article 91, paragraphe 1c, de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun qui étaient applicables en 2022 et en 2023 répondaient à un objectif d’intérêt général consistant à réaffecter des ressources budgétaires dans un contexte caractérisé par la pandémie de COVID-19, l’agression de l’Ukraine par la Fédération de
Russie et l’augmentation sans précédent des prix de l’énergie qui en a résulté.
79 Étant donné que l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2022 et l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023 visaient spécifiquement la rémunération des juges et des procureurs, de telles mesures doivent être considérées, de prime abord, comme étant susceptibles de porter atteinte au principe d’indépendance des juges. Toutefois, eu égard aux considérations exposées aux points 69 et 70 du présent arrêt et à la lumière des éléments avancés par le
gouvernement polonais devant la Cour, il ne saurait être exclu, ce qu’il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier, que ces mesures, tout en visant spécifiquement les juges, s’inscrivent dans le cadre de réformes plus vastes affectant également la rémunération d’autres catégories de fonctionnaires ou d’agents publics. En particulier, selon ces éléments, lesdites mesures pourraient viser, en réalité, à appliquer, de manière différée, aux juges des mesures de restriction
budgétaire dont d’autres catégories de fonctionnaires ou d’agents publics ont fait l’objet au cours des années précédentes.
80 Par ailleurs, il apparaît, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que les deux dispositions nationales visées au point précédent se sont chacune appliquées uniquement pendant une année. Les mesures salariales en cause au principal paraissent ainsi avoir revêtu un caractère exceptionnel et temporaire, ce que semble confirmer le fait que le mécanisme de calcul des rémunérations prévu à l’article 91 de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun n’a pas été abrogé
et qu’il s’est appliqué de nouveau en 2024, ainsi que le gouvernement polonais et la Commission l’ont fait observer lors de l’audience devant la Cour.
81 Il ressort en outre du dossier dont dispose la Cour que, toujours sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, ces mesures n’ont pas eu pour effet de priver XL de son droit de percevoir une rémunération qui était, compte tenu du contexte économique, social et financier de l’État membre concerné et du salaire moyen dans celui-ci, en adéquation avec l’importance des fonctions qu’il exerce. En effet, bien qu’elles aient pu se traduire par une perte de pouvoir d’achat de XL, ces mesures
ne semblent, d’après les indications figurant dans ce dossier, pas avoir réduit le montant de sa rémunération, laquelle aurait été gelée durant l’année 2021 et aurait augmenté de 4,37 % pendant l’année 2022 et de 7,8 % pendant l’année 2023. Du reste, le gouvernement polonais et la Commission ont souligné que, en intégrant les diverses primes, ainsi que l’exonération de cotisations sociales dont bénéficient les juges polonais, laquelle représente une économie de près de 14 % de la rémunération
brute, leur rémunération est restée, durant cette période, supérieure à trois fois le salaire moyen en Pologne.
82 Enfin, le renvoi préjudiciel opéré par le Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok) dans l’affaire C‑146/23 suffit à attester de la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif des mesures salariales en cause au principal.
83 Ainsi, et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, il n’apparaît pas que l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2022 et l’article 8 de la loi d’accompagnement du budget pour l’année 2023 aient méconnu les exigences découlant du principe d’indépendance des juges, tel qu’il découle de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE.
84 S’agissant de l’affaire C‑374/23, d’une part, il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi que la détermination de la rémunération des juges des apygardos teismai (tribunaux régionaux) repose sur une base légale, à savoir l’article 3 de la loi sur la rémunération des juges, laquelle prévoit que le montant de base de cette rémunération est fixé chaque année par les pouvoirs législatif et exécutif à un niveau qui ne peut être inférieur à celui de l’année précédente et qu’il doit
tenir compte d’une série de critères objectifs, tels que le taux d’inflation annuel de l’année précédente, qui est fonction de l’indice national des prix à la consommation, le montant du salaire mensuel minimal et l’incidence des autres facteurs affectant le niveau et l’évolution du salaire moyen dans le secteur public. D’autre part, au vu de ces éléments, et sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, ces modalités apparaissent objectives, prévisibles, stables et transparentes.
85 À supposer que la juridiction de renvoi entende mettre en cause le caractère adéquat de la rémunération perçue par SR et RB, il a été relevé au point 62 du présent arrêt que le caractère adéquat de la rémunération des juges doit s’apprécier en tenant compte de la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné et en comparant la rémunération moyenne des juges au salaire moyen dans ledit État.
86 Or, ainsi qu’il ressort du rapport d’évaluation des systèmes judiciaires européens établi en 2022 par la CEPEJ (p. 80), en 2020, la rémunération brute moyenne des juges lituaniens correspondait, en début de carrière, à 2,1 fois le salaire brut moyen en Lituanie et à 2,9 fois ce salaire brut moyen pour les juges du Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Cour suprême de Lituanie).
87 La juridiction de renvoi fait, certes, également état d’une réforme fiscale intervenue en 2019, qui aurait conduit à une diminution de la rémunération nominale de ces juges. Toutefois, en l’absence de la moindre indication sur cette réforme dans la décision de renvoi, l’invocation de l’application de celle-ci aux juges ne saurait, à elle seule, suffire pour conclure à l’existence d’une atteinte au principe d’indépendance des juges.
88 Par conséquent, et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, il n’apparaît pas, dans l’affaire C‑374/23, que les modalités de détermination de la rémunération perçue par SR et RB au cours de la période en cause au principal aient méconnu ce principe.
89 Enfin, le renvoi préjudiciel opéré par le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius) dans cette affaire suffit à attester de la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif des mesures salariales en cause au principal dans ladite affaire.
90 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées dans les affaires C‑146/23 et C‑374/23 que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE, doit être interprété en ce sens que le principe d’indépendance des juges ne s’oppose pas à ce que :
– d’une part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre déterminent la rémunération des juges pour autant que cette détermination ne relève pas de l’exercice d’un pouvoir arbitraire mais repose sur des modalités qui :
– sont prévues par la loi,
– sont objectives, prévisibles, stables et transparentes,
– assurent aux juges un niveau de rémunération en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, compte tenu de la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné et du salaire moyen dans cet État membre, et
– peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit dudit État membre ;
– d’autre part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre dérogent à la réglementation nationale, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération, pour autant qu’une telle mesure dérogatoire ne relève pas de l’exercice d’un pouvoir arbitraire mais :
– soit prévue par la loi,
– fixe des modalités de rémunération objectives, prévisibles et transparentes,
– soit justifiée par un objectif d’intérêt général poursuivi dans le cadre de mesures, qui, sous réserve de circonstances exceptionnelles dûment justifiées, ne visent pas spécifiquement les juges mais affectent, de manière plus générale, la rémunération de catégories de fonctionnaires ou d’agents publics,
– soit nécessaire et strictement proportionnée à la réalisation de cet objectif, ce qui suppose qu’elle demeure exceptionnelle et temporaire et qu’elle ne porte pas atteinte à l’adéquation de la rémunération des juges avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, et
– puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit de l’État membre concerné.
Sur les dépens
91 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant les juridictions de renvoi, il appartient à celles-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :
L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE, doit être interprété en ce sens que le principe d’indépendance des juges ne s’oppose pas à ce que :
– d’une part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre déterminent la rémunération des juges pour autant que cette détermination ne relève pas de l’exercice d’un pouvoir arbitraire mais repose sur des modalités qui :
– sont prévues par la loi,
– sont objectives, prévisibles, stables et transparentes,
– assurent aux juges un niveau de rémunération en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, compte tenu de la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné et du salaire moyen dans cet État membre, et
– peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit dudit État membre ;
– d’autre part, les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre dérogent à la réglementation nationale, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération, pour autant qu’une telle mesure dérogatoire ne relève pas de l’exercice d’un pouvoir arbitraire mais :
– soit prévue par la loi,
– fixe des modalités de rémunération objectives, prévisibles et transparentes,
– soit justifiée par un objectif d’intérêt général poursuivi dans le cadre de mesures, qui, sous réserve de circonstances exceptionnelles dûment justifiées, ne visent pas spécifiquement les juges mais affectent, de manière plus générale, la rémunération de catégories de fonctionnaires ou d’agents publics,
– soit nécessaire et strictement proportionnée à la réalisation de cet objectif, ce qui suppose qu’elle demeure exceptionnelle et temporaire et qu’elle ne porte pas atteinte à l’adéquation de la rémunération des juges avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, et
– puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit de l’État membre concerné.
Signatures
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( *1 ) Langues de procédure : le polonais et le lituanien.
( i ) Le nom de l’affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
