ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
11 janvier 2024 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Aides d’État – Soutien aux énergies renouvelables – Obligation d’approvisionnement en électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables – Aide compatible avec le marché intérieur – Notification préalable de l’aide – Article 108, paragraphe 3, TFUE – Possibilité d’infliger une sanction pécuniaire pour une violation de l’obligation d’approvisionnement intervenue avant cette notification »
Dans l’affaire C‑220/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (cour d’appel de Varsovie, division relative aux affaires commerciales et de propriété intellectuelle, Pologne), par décision du 22 mars 2022, parvenue à la Cour le 5 avril 2023, dans la procédure
R. sp. z o.o.
contre
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme A. Prechal (rapporteure), présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la septième chambre, M. N. Wahl et Mme M. L. Arastey Sahún, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant R. sp. z o.o au Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (président de l’Office de régulation de l’énergie, Pologne) (ci-après le « président de l’URE ») au sujet d’une sanction pécuniaire imposée à R. en raison du non-respect des obligations en matière d’obtention et de présentation de certificats d’origine auxquelles elle est soumise en vertu d’un régime de soutien aux producteurs d’électricité produite à partir de sources renouvelables
situées en Pologne.
Le droit polonais
3 L’article 9a de l’ustawa – Prawo energetyczne (loi sur l’énergie), du 10 avril 1997, dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur l’énergie »), disposait :
« 1. Les entreprises du secteur énergétique, les clients finals ainsi que les sociétés de courtage de matières premières ou les maisons de courtage visés au paragraphe 1a sont tenus, dans la mesure définie dans les dispositions adoptées sur le fondement du paragraphe 9 :
1) d’obtenir et de présenter au président de l’URE, aux fins du processus de suppression, le certificat d’origine [...] délivré pour l’électricité produite à partir de sources [renouvelables] situées sur le territoire de la République de Pologne ou
2) d’acquitter une contribution de substitution dans le délai fixé au paragraphe 5, calculée selon les modalités définies au paragraphe 2.
1a. Sont tenus de se conformer à l’obligation visée aux paragraphes 1 et 8 :
1) l’entreprise du secteur énergétique qui a pour activité la production ou le commerce de l’électricité et qui vend de l’électricité à des clients finals ;
[...]
5. Les contributions de substitution visées au paragraphe 1, point 2 [...] constituent des recettes du Fonds national pour la protection de l’environnement et la gestion de l’eau et doivent être versées sur le compte bancaire dudit Fonds avant le 31 mars de chaque année, pour l’année civile précédente.
[...]
9. Le ministre de l’Économie détermine, par voie d’arrêté, le champ d’application détaillé des obligations visées [au paragraphe 1] [...]
[...] »
4 L’article 56, paragraphe 1, point 1a, de la loi sur l’énergie prévoyait :
« Tout manquement à l’obligation d’obtenir et de présenter au président de l’URE, aux fins du processus de suppression, un certificat d’origine, un certificat d’origine pour le biogaz ou d’acquitter la contribution de substitution est passible d’une sanction pécuniaire ».
Le litige au principal et la question préjudicielle
5 En 2005, la République de Pologne a introduit un régime de certificats d’origine destiné à soutenir les producteurs d’électricité produite à partir de sources renouvelables (« électricité verte »). À ce titre, de tels certificats sont gratuitement mis à disposition de ces producteurs en fonction de leur production d’électricité verte, alors que d’autres entreprises du secteur énergétique, et notamment celles vendant de l’électricité à des clients finals, sont soumises à une obligation d’en acheter
auxdits producteurs et de les présenter, aux fins de leur suppression, au président de l’URE dans une quantité correspondant à un pourcentage de leurs volumes d’électricité commercialisés.
6 En 2013, R., une entreprise active dans le commerce d’électricité et soumise à l’obligation, prévue à l’article 9a, paragraphe 1, point 1, de la loi sur l’énergie, d’obtenir et de présenter des certificats d’origine se rapportant aux volumes d’électricité commercialisés par elle, a vendu de l’électricité à H. S.A., une société produisant des ferro-alliages, ainsi qu’à d’autres clients.
7 Pour satisfaire à cette obligation en ce qui concerne les volumes d’électricité qu’elle avait vendus en 2013 à des clients finals, R. a présenté au président de l’URE des certificats d’origine correspondant à ces volumes, sans que toutefois ces certificats couvrent le volume d’électricité livré à H.
8 R. estimait, en effet, que l’électricité livrée à H. n’était pas destinée à la consommation propre de cette dernière si bien que H. n’était pas, s’agissant de ce volume d’électricité, un client final. Le volume livré à cette société ne serait donc pas concerné par l’obligation prévue à l’article 9a, paragraphe 1, point 1, de la loi sur l’énergie.
9 Par décision du 20 décembre 2018, le président de l’URE, considérant que le volume d’électricité vendu à H. était bien destiné à sa consommation propre et était dès lors concerné par cette obligation, a, d’une part, constaté que R. ne s’était pas conformée à ladite obligation ni n’avait payé la contribution de substitution et, d’autre part, imposé à R., en vertu de l’article 56, paragraphe 1, point 1a, de cette loi, une sanction pécuniaire de 19898182,35 zlotys polonais (PLN) (environ
4476096,12 euros) au titre de cette inobservation.
10 Saisi d’un recours introduit par R., le Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (tribunal régional de Varsovie – tribunal de protection de la concurrence et du consommateur, Pologne) a partiellement fait droit à celui-ci en annulant cette décision en ce qu’elle imposait une sanction pécuniaire.
11 À cette fin, ce tribunal a considéré que, si le président de l’URE était en principe fondé, au regard de l’article 56, paragraphe 1, point 1a, de la loi sur l’énergie, à imposer à R. une sanction pécuniaire pour le non‑respect de l’obligation de présenter des certificats d’origine quant au volume d’électricité livré à H., l’article 108, paragraphe 3, TFUE y faisait cependant obstacle.
12 En effet, selon ledit tribunal, il ressortait de la décision C(2016) 4944 final de la Commission, du 2 août 2016, relative à l’aide d’État SA. 37345 (2015/NN) – Pologne – Système polonais de certificats d’origine pour soutenir les énergies renouvelables et réduction des charges liées à l’obligation de certificats d’énergies renouvelables pour les utilisateurs intensifs d’énergie (JO 2016, C 471, p. 1, ci-après la « décision finale du 2 août 2016 »), que le régime polonais de certificats d’origine
est constitutif d’une aide d’État. Or, même si, par cette décision, la Commission européenne avait déclaré ce régime compatible avec le marché intérieur, il n’en demeurerait pas moins que sa mise en œuvre en ce qui concerne une période antérieure à ladite décision serait contraire à l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
13 Le président de l’URE a interjeté appel de ce jugement auprès du Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (cour d’appel de Varsovie, division relative aux affaires commerciales et de propriété intellectuelle, Pologne), en invoquant, notamment, une violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
14 La juridiction de renvoi constate sur la base de la décision finale du 2 août 2016 que les dispositions instaurant l’obligation relative aux certificats d’origine ont été introduites dans le système juridique polonais en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
15 Elle estime cependant que la question de savoir s’il est possible d’imposer une sanction pécuniaire à une entreprise sur le fondement de dispositions nationales afférentes à un régime d’aide mis en œuvre en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE n’a pas encore été tranchée par la jurisprudence de la Cour, notamment dans l’hypothèse où ce régime d’aide a ultérieurement été déclaré compatible avec le marché intérieur.
16 À cet égard, elle estime envisageable de considérer que, tout comme le bénéficiaire d’une aide non notifiée doit tenir compte de la nécessité de rembourser celle-ci, une entreprise soumise aux obligations découlant d’un tel régime d’aide et convaincue de l’absence de notification de ce régime doit pouvoir escompter ne pas être sanctionnée pour la violation de celles-ci.
17 L’effectivité de l’interdiction énoncée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE militerait dans le même sens ainsi que la circonstance que les fonds provenant de la contribution de substitution, visée à l’article 9a, paragraphe 1, point 2, et paragraphe 5, de la loi sur l’énergie, et ceux provenant des sanctions pour non-paiement de celle-ci seraient destinés au financement de l’aide, la contribution de substitution faisant d’ailleurs – contrairement à ce qu’affirmerait le président de l’URE – partie
intégrante de l’aide.
18 Dans ces conditions, le Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (cour d’appel de Varsovie, division relative aux affaires commerciales et de propriété intellectuelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 108, paragraphe 3, [TFUE], lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, [TUE], doit-il être interprété en ce sens que l’absence de notification d’une aide d’État à la [Commission], bien que la Commission ait ensuite constaté dans une décision que cette aide était compatible avec le marché intérieur, exclut qu’une sanction pécuniaire puisse être imposée à une entreprise qui ne s’est pas conformée à une obligation résultant d’une disposition nationale mettant en œuvre [ladite] aide
dans la période antérieure à la décision de la Commission ? »
Sur la question préjudicielle
19 En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque, notamment, la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
20 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
21 Par sa question unique, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une sanction pécuniaire soit infligée à une entreprise pour violation d’une obligation faisant partie d’une mesure d’aide d’État mise en œuvre avant l’adoption par la Commission de la décision finale constatant la compatibilité de cette aide avec le
marché intérieur, lorsque la violation concernée est intervenue pendant la période antérieure à cette adoption.
22 Il résulte de la décision de renvoi que cette question se pose par rapport à un régime polonais de certificats d’origine introduit en 2005 et destiné à soutenir les producteurs d’électricité produite à partir de sources renouvelables en Pologne. Bien que constituant, selon la Commission, un régime d’aide d’État relevant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ce régime ne lui a été notifié par les autorités polonaises qu’en 2013, celles-ci ayant initialement supposé qu’un tel régime ne pouvait être
qualifié d’aide d’État. Par sa décision finale du 2 août 2016, la Commission a déclaré ledit régime compatible avec le marché intérieur, tout en critiquant sa mise en œuvre prématurée.
23 Dans ce contexte, la question posée, telle que motivée par la juridiction de renvoi, porte sur la conformité au droit de l’Union d’une sanction pécuniaire infligée à une entreprise faute pour celle-ci d’avoir satisfait, notamment, à son obligation d’obtenir et présenter des certificats d’origine pour la totalité de ses ventes d’électricité, obligation dont il est constant, sur le fondement de la décision finale du 2 août 2016, qu’elle participe au même régime d’aide d’État.
24 Cela étant précisé, il convient, en premier lieu, de rappeler que l’article 108, paragraphe 3, TFUE institue un contrôle préventif sur les projets d’aides nouvelles. La prévention ainsi organisée vise à ce que seules des aides compatibles soient mises à exécution. Afin de réaliser cet objectif, la mise en œuvre d’un projet d’aide est différée jusqu’à ce que le doute sur sa compatibilité soit levé par la décision finale de la Commission (arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172,
point 84 et jurisprudence citée).
25 À cet égard, l’obligation de notification constitue l’un des éléments fondamentaux du système de contrôle mis en place par le traité FUE dans le domaine des aides d’État. Dans le cadre de ce système, les États membres ont l’obligation, d’une part, de notifier à la Commission chaque mesure tendant à instituer ou à modifier une aide, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et, d’autre part, de ne pas mettre en œuvre une telle mesure, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, aussi
longtemps que cette institution de l’Union européenne n’a pas adopté une décision finale concernant cette mesure (arrêt du 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, point 19 et jurisprudence citée).
26 L’interdiction prévue à cet article 108, paragraphe 3, vise à garantir que les effets d’une aide ne se produisent pas avant que la Commission n’ait eu un délai raisonnable pour examiner le projet en détail et, le cas échéant, entamer la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, point 20 et jurisprudence citée).
27 Dans le cadre de ce système de contrôle des aides d’État, les juridictions nationales, d’une part, et la Commission, d’autre part, jouent des rôles complémentaires, mais distincts, les juridictions nationales veillant, en particulier, à la sauvegarde, jusqu’à la décision finale de la Commission, des droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’interdiction visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 15 septembre 2016, PGE, C‑574/14,
EU:C:2016:686, points 30 et 31).
28 L’application de ces règles repose sur une obligation de coopération loyale, dans le cadre de laquelle, notamment, les juridictions nationales doivent prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du droit de l’Union et s’abstenir de celles qui sont susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité, ainsi qu’il découle de l’article 4, paragraphe 3, TUE (voir, en ce sens, arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12, EU:C:2013:755, point 41).
29 En deuxième lieu, il découle d’une jurisprudence bien établie, d’une part, qu’une mesure d’aide mise à exécution en méconnaissance des obligations découlant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE est illégale (arrêt du 8 décembre 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, point 28 et jurisprudence citée).
30 D’autre part, dans une situation dans laquelle la Commission a, au sujet d’une aide mise à exécution en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, adopté, comme en l’occurrence, une décision finale concluant à la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur en vertu de l’article 107 TFUE, cette décision n’a pas pour conséquence de régulariser, a posteriori, les actes d’exécution qui étaient invalides du fait qu’ils avaient été pris en méconnaissance de l’interdiction de mise à
exécution énoncée à cet article 108, paragraphe 3, dernière phrase. Toute autre interprétation conduirait à favoriser l’inobservation, par l’État membre concerné, de cette disposition et la priverait de son effet utile (arrêt du 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, point 21).
31 Il s’ensuit qu’une aide ayant été mise en œuvre avant l’adoption de la décision finale constatant sa compatibilité avec le marché intérieur doit être considérée comme étant illégale au regard de l’article 108, paragraphe 3, TFUE pendant la période antérieure à l’adoption de cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2022, Veejaam et Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, point 54).
32 En troisième lieu, la Cour a en outre jugé, sans limiter ce constat à un domaine particulier du droit de l’Union, qu’un régime de sanctions qui prévoit des amendes ou d’autres mesures coercitives pour assurer l’exécution d’une réglementation nationale reconnue contraire au droit de l’Union doit être jugé de ce seul fait contraire à ce droit (arrêt du 11 septembre 2003, Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, point 45 et jurisprudence citée).
33 Par conséquent, des sanctions réprimant le non-respect d’une obligation qui est contraire à l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE en ce qu’elle fait partie, conformément à ce qui a été relevé au point 31 de la présente ordonnance, d’un régime d’aide d’État mis en œuvre avant l’adoption de la décision finale constatant sa compatibilité avec le marché intérieur, sont elles-mêmes contraires à cette disposition, lorsqu’elles sont infligées pour une violation de cette obligation commise
pendant la période antérieure à l’adoption de cette décision.
34 En l’occurrence, il ressort des constatations opérées par la juridiction de renvoi, tout d’abord, que l’obligation, prévue à l’article 9a, paragraphe 1, point 1, de la loi sur l’énergie, d’obtenir des certificats d’origine et de les présenter au président de l’URE aux fins de leur suppression, fait partie d’un régime d’aide d’État introduit dans l’ordre juridique polonais en méconnaissance de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE en ce que ce régime a été mis en œuvre avant
l’adoption, par la Commission, de la décision finale le déclarant compatible avec le marché intérieur, ensuite, qu’une telle obligation était donc, pendant la période précédant l’adoption de cette décision, contraire à cet article 108, paragraphe 3, dernière phrase, et, enfin, que la sanction infligée à R. l’a été pour une violation commise pendant cette période d’illégalité.
35 Dans ces circonstances, qu’il appartient le cas échéant à la juridiction de renvoi de vérifier, une sanction telle que celle infligée à R. devrait, compte tenu de la jurisprudence rappelée aux points 24 à 32 de la présente ordonnance, être jugée contraire à l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE.
36 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une sanction pécuniaire soit infligée à une entreprise pour violation d’une obligation faisant partie d’une mesure d’aide d’État mise en œuvre avant l’adoption par la Commission de la décision finale constatant la compatibilité de cette aide avec
le marché intérieur, lorsque la violation concernée est intervenue pendant la période antérieure à cette adoption.
Sur les dépens
37 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
L’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, TUE,
doit être interprété en ce sens que :
il s’oppose à ce qu’une sanction pécuniaire soit infligée à une entreprise pour violation d’une obligation faisant partie d’une mesure d’aide d’État mise en œuvre avant l’adoption par la Commission européenne de la décision finale constatant la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, lorsque la violation concernée est intervenue pendant la période antérieure à cette adoption.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le polonais.
