ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
8 juin 2023 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Réseaux et services de communications électroniques – Directives 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE et 2002/22/CE – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation de services – Réglementation nationale conférant à l’autorité réglementaire nationale le pouvoir d’imposer aux opérateurs de services de téléphonie une périodicité minimale pour le renouvellement des offres et une périodicité minimale pour la facturation – Protection des
consommateurs – Principe de proportionnalité – Principe d’égalité de traitement »
Dans l’affaire C‑468/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 9 juillet 2020, parvenue à la Cour le 29 septembre 2020, dans la procédure
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
contre
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
en présence de :
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
LA COUR (première chambre),
composée de M. A. Arabadjiev (rapporteur), président de chambre, MM. P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin et Mme I. Ziemele, juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Fastweb SpA, par Mes F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola et E. Pistis, avvocati,
– pour Tim SpA, par Mes F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato et F. Lattanzi, avvocati,
– pour Vodafone Italia SpA, par Mes F. Cintioli et G. Lo Pinto, avvocati,
– pour Wind Tre SpA, par Mes A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G. M. Roberti et M. Serpone, avvocati,
– pour Associazione Movimento Consumatori, par Mes P. Fiorio et R. Viriglio , avvocati,
– pour Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) et Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS, par Mes G. Giuliano et C. Rienzi, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme P. Palmieri, avvocato dello Stato, et de M. M. Cherubini, procuratore dello Stato,
– pour le gouvernement français, par Mmes C. Mosser, E. de Moustier et N. Vincent, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. G. Braun, L. Malferrari et A. Spina, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 15 décembre 2022,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 49 et 56 TFUE, de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « accès ») (JO 2002, L 108, p. 7), de l’article 3 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de
communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), de l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (ci-après la « directive
“cadre” »), des articles 20 à 22 de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive « service universel ») (JO 2002, L 108, p. 51), telle que modifiée par la directive 2009/136/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 11) (ci-après la « directive “service universel” »), ainsi que des principes
de proportionnalité et d’égalité de traitement.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre de litiges opposant quatre opérateurs de téléphonie fixe et mobile exerçant leurs activités en Italie, à savoir Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA et Wind Tre SpA, à l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autorité de tutelle des communications, Italie) (ci-après l’« AGCOM ») au sujet de la décision de cette autorité, imposant une périodicité minimale, d’une part, pour le renouvellement des offres commerciales et, d’autre part, pour la
facturation des services de téléphonie fixe et mobile.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Le cadre réglementaire commun aux services de communications électroniques, aux réseaux de communications électroniques ainsi qu’aux ressources et aux services associés, en vigueur à la date des faits du litige au principal (ci-après le « cadre réglementaire commun »), est composé de la directive « cadre » ainsi que des quatre directives particulières qui l’accompagnent, dont notamment, les directives « accès », « autorisation » et « service universel ». Ces directives ont été abrogées par la
directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36).
La directive « accès »
4 L’article 1er, paragraphe 1, de la directive « accès » disposait :
« La présente directive, qui s’inscrit dans le cadre présenté dans la [directive « cadre »], harmonise la manière dont les États membres réglementent l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi que leur interconnexion. [...] »
La directive « autorisation »
5 L’article 1er, paragraphe 2, de la directive « autorisation » prévoyait :
« La présente directive s’applique aux autorisations portant sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques. »
La directive « cadre »
6 Le considérant 16 de la directive « cadre » énonçait :
« Il convient que les autorités réglementaires nationales fondent leur action sur un ensemble harmonisé d’objectifs et de principes et qu’elles coordonnent, s’il y a lieu, cette action avec celle que mènent les autorités réglementaires d’autres États membres dans l’accomplissement des missions qui leur sont assignées par le présent cadre réglementaire. »
7 L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive disposait :
« La présente directive crée un cadre harmonisé pour la réglementation des services de communications électroniques, des réseaux de communications électroniques et des ressources et services associés, et de certains aspects des équipements terminaux pour faciliter l’accès des utilisateurs handicapés. Elle fixe les tâches incombant aux autorités réglementaires nationales et établit une série de procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de [l’Union
européenne]. »
8 L’article 8 de la directive « cadre » prévoyait :
« 1. Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.
[...]
2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment :
a) en veillant à ce que les utilisateurs, y compris les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité ;
[...]
4. Les autorités réglementaires nationales soutiennent les intérêts des citoyens de l’Union européenne, notamment :
[...]
b) en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs dans leurs relations avec les fournisseurs, en particulier en garantissant l’existence de procédures de règlement des litiges simples et peu coûteuses mises en œuvre par un organisme indépendant des parties concernées ;
[...]
d) en encourageant la fourniture d’informations claires, notamment en exigeant la transparence des tarifs et des conditions d’utilisation des services de communications électroniques accessibles au public ;
[...]
5. Afin de poursuivre les objectifs visés aux paragraphes 2, 3 et 4, les autorités réglementaires nationales appliquent des principes réglementaires objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, dont les suivants :
[...]
b) veiller à ce que, dans des circonstances similaires, il n’y ait pas de discrimination dans le traitement des entreprises fournissant des réseaux et services de communications électroniques ;
[...] »
La directive « service universel »
9 Aux termes de l’article 20 de la directive « service universel » :
« 1. Les États membres veillent à ce que, lors de la souscription de services fournissant la connexion à un réseau de communications public et/ou de services de communications électroniques accessibles au public, les consommateurs, ainsi que les autres utilisateurs finals qui le demandent, aient droit à un contrat conclu avec une ou plusieurs entreprises fournissant une telle connexion et/ou de tels services. Le contrat précise, sous une forme claire, détaillée et aisément accessible, au moins
les éléments suivants :
[...]
2. Les États membres veillent à ce que les abonnés aient le droit de dénoncer leur contrat sans pénalité dès lors qu’ils sont avertis de modifications apportées aux conditions contractuelles proposées par l’entreprise fournissant des réseaux et/ou des services de communications électroniques. Les abonnés sont avertis en temps utile, au plus tard un mois avant ces modifications, et sont informés, au même moment, de leur droit de dénoncer leur contrat, sans pénalité, s’ils n’acceptent pas les
nouvelles conditions. Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient à même de préciser le format des notifications en question. »
10 L’article 21, paragraphe 1, de la directive « service universel » prévoyait :
« Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient en mesure d’exiger des entreprises fournissant des réseaux publics de communications électroniques et/ou des services de communications électroniques accessibles au public la publication d’informations transparentes, comparables, adéquates et actualisées concernant les prix et les tarifs pratiqués, les frais dus au moment de la résiliation du contrat ainsi que les conditions générales, en ce qui concerne l’accès
aux services fournis par lesdites entreprises aux utilisateurs finals et aux consommateurs et l’utilisation de ces services, conformément à l’annexe II. Ces informations sont publiées sous une forme claire, détaillée et facilement accessible. Les autorités réglementaires nationales peuvent arrêter des exigences supplémentaires concernant la forme sous laquelle ces informations doivent être rendues publiques. »
11 L’article 22, paragraphes 1 et 3, de cette directive disposait :
« 1. Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient en mesure, après avoir pris en compte l’opinion des parties intéressées, d’exiger des entreprises offrant des réseaux et/ou services de communications électroniques accessibles au public la publication, à l’attention des utilisateurs finals, d’informations comparables, adéquates et actualisées sur la qualité de leurs services et sur les mesures prises pour assurer un accès d’un niveau équivalent pour les
utilisateurs finals handicapés. [...]
[...]
3. Afin de prévenir la dégradation du service et l’obstruction ou le ralentissement du trafic sur les réseaux, les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient en mesure de fixer les exigences minimales en matière de qualité de service imposées à une entreprise ou à des entreprises fournissant des réseaux de communications publics.
[...] »
Le droit italien
12 L’article 1er, paragraphe 1, de la legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (loi no 481 sur les règles de concurrence et la réglementation des services d’utilité publique ainsi que sur l’institution des autorités de régulation des services d’utilité publique), du 14 novembre 1995 (GURI no 270, du 18 novembre 1995, p. 1, ci-après la « loi no 481/1995 »), prévoit :
« Les dispositions de la présente loi visent à garantir la promotion de la concurrence et de l’efficience dans le secteur des services d’utilité publique [...] ainsi que des niveaux appropriés de qualité dans ces services, dans des conditions de rentabilité et de rendement, en assurant leur facilité d’utilisation et leur déploiement homogène sur l’ensemble du territoire national, en fixant un système tarifaire certain, transparent et basé sur des critères prédéfinis, en promouvant la protection
des intérêts des utilisateurs et des consommateurs, compte tenu de la réglementation [de l’Union] en la matière et des orientations de politique générale formulées par le gouvernement.
[...] »
13 Aux termes de l’article 2, paragraphe 12, sous h) et l), de cette loi :
« Aux fins de la poursuite des objectifs visés à l’article 1er, chaque autorité exerce les fonctions suivantes :
[...]
h) édicte les directives relatives à la production et à la fourniture des services par les prestataires de ces services, en définissant, en particulier, les niveaux généraux de qualité de l’ensemble des prestations et les niveaux spécifiques de qualité de chaque prestation à garantir à l’utilisateur, après avoir entendu les prestataires du service et les représentants des utilisateurs et des consommateurs, en les distinguant éventuellement par secteur et par type de prestation ; ces décisions
produisent les effets visés au paragraphe 37 ;
[...]
l) divulgue et diffuse les informations sur les conditions d’exécution des services afin de garantir la plus grande transparence, la compétitivité de l’offre et la possibilité de meilleurs choix pour les utilisateurs intermédiaires ou finals ».
14 L’article 1er, paragraphe 6, sous b), point 2, de la legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (loi no 249 instituant l’Autorité de tutelle des communications et les normes relatives aux systèmes des télécommunications et de la radiotélévision), du 31 juillet 1997 (GURI no 177, du 31 juillet 1997, p. 3, ci-après la « loi no 249/1997 »), dispose :
« Les compétences de l’[AGCOM] sont définies comme suit :
[...]
b) la commission pour les services et les produits :
[...]
2) édicte des directives concernant les niveaux généraux de qualité des services et visant l’adoption, par chaque gestionnaire, d’une charte du service portant l’indication des normes minimales pour chaque branche d’activité ».
15 Les articles 13, 70 et 71 du decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (décret législatif no 259 portant code des communications électroniques), du 1er août 2003 (GURI no 214, du 15 septembre 2003, p. 3, ci-après le « décret législatif no 259/2003 »), ont transposé, dans l’ordre juridique italien, l’article 8 de la directive « cadre » ainsi que les articles 20 et 21 de la directive « service universel ».
16 L’article 13 de ce décret législatif prévoit :
« 1. Dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans le [présent] code et conformément aux procédures qu’il contient, le ministère et [l’AGCOM], dans le cadre de leurs compétences respectives, prennent toutes les mesures raisonnables en vue de la réalisation des objectifs généraux définis à l’article 4 et aux paragraphes 4, 5 et 6 du présent article.
[...]
4. Le ministère et [l’AGCOM] promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques, ainsi que des ressources et services associés :
a) en veillant à ce que les utilisateurs, y compris les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité ;
b) en assurant que la concurrence ne soit pas faussée ni entravée dans le secteur des communications électroniques, y compris pour la transmission de contenu ;
[...]
d) en encourageant l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences et des ressources de numérotation.
[...]
6. Le ministère et [l’AGCOM] soutiennent, dans le cadre de leurs compétences respectives, les intérêts des citoyens :
a) en assurant à tous l’accès à un service universel, défini au Titre II, Chapitre IV ;
b) en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs dans leurs relations avec les fournisseurs, en particulier en garantissant l’existence de procédures de règlement des litiges simples et peu coûteuses mises en œuvre par un organisme indépendant des parties concernées ;
[...]
d) en encourageant la fourniture d’informations claires, notamment en exigeant la transparence des tarifs et des conditions d’utilisation des services de communications électroniques accessibles au public ;
e) en répondant aux besoins des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes ayant des besoins sociaux spécifiques ;
[...]
g) en favorisant la capacité des utilisateurs finals à accéder à l’information et à en diffuser, ainsi qu’à utiliser des applications et des services de leur choix.
[...] »
17 L’article 70 dudit décret législatif dispose :
« 1. [...] les consommateurs, ainsi que les autres utilisateurs finals qui le demandent, ont droit à un contrat conclu avec une ou plusieurs entreprises fournissant des services de connexion à un réseau de communications public ou des services de communications électroniques accessibles au public. Le contrat précise, sous une forme claire, détaillée et aisément accessible, au moins les éléments suivants :
a) l’identité et l’adresse de l’entreprise ;
b) les services fournis, y compris notamment :
[...]
3) les niveaux minimaux de qualité des services offerts, à savoir le délai nécessaire au raccordement initial ainsi que, le cas échéant, les autres indicateurs relatifs à la qualité du service, tels qu’ils sont définis par l’[AGCOM] ;
[...]
2. L’[AGCOM] veille sur l’application des mesures prises aux fins des dispositions du paragraphe 1 et peut étendre les obligations prévues au même paragraphe afin qu’elles existent également à l’égard d’autres utilisateurs finals.
[...]
4. Le cocontractant, s’il n’accepte pas les modifications des conditions contractuelles par les entreprises qui fournissent des réseaux ou services de communications électroniques, a le droit de résilier le contrat sans pénalité ni frais de mise hors service. Les modifications sont communiquées au cocontractant en temps utile, à savoir au moins trente jours à l’avance, et contiennent les informations complètes relatives à l’exercice du droit de résiliation. [L’AGCOM] peut préciser la forme de
ces communications.
[...] »
18 Aux termes de l’article 71 du décret législatif no 259/2003 :
« 1. [L’AGCOM] exige des entreprises fournissant des réseaux publics de communications électroniques ou des services de communications électroniques accessibles au public la publication d’informations transparentes, comparables, adéquates et actualisées concernant les prix et les tarifs pratiqués, les frais dus au moment de la résiliation du contrat ainsi que les conditions générales, en ce qui concerne l’accès aux services fournis par lesdites entreprises aux utilisateurs finals et aux
consommateurs et l’utilisation de ces services, conformément à l’annexe 5. Ces informations sont publiées sous une forme claire, détaillée et facilement accessible. [L’AGCOM] peut arrêter des exigences supplémentaires concernant la forme sous laquelle ces informations doivent être rendues publiques.
[...]
2. [L’AGCOM] encourage la mise à disposition d’informations comparables pour permettre aux utilisateurs finals et aux consommateurs d’effectuer une évaluation indépendante du coût de plans alternatifs d’utilisation, y compris au moyen de guides interactifs. Lorsque ces ressources ne sont pas disponibles sur le marché gratuitement ou à un prix raisonnable, [l’AGCOM] veille à en assurer, elle-même ou par l’intermédiaire de tiers, la disponibilité. Les tiers ont le droit d’utiliser gratuitement
les informations publiées par les entreprises qui fournissent des réseaux ou services de communications électroniques accessibles au public, aux fins de la vente ou de la mise à disposition de tels guides interactifs ou techniques similaires.
[...] »
Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
19 Au cours de l’année 2016, l’AGCOM a lancé une procédure de consultation publique dans le secteur des services de communications électroniques en Italie, au regard de la nécessité perçue de tenir compte de l’évolution du marché de la téléphonie fixe et mobile afin de garantir aux utilisateurs des informations transparentes, comparables, adéquates et actualisées sur les prix en matière d’accès à ces services et d’utilisation de ceux-ci.
20 Au cours de cette consultation, l’AGCOM a notamment mis en évidence des problèmes concernant, d’une part, la possibilité pour les utilisateurs d’avoir gratuitement connaissance du crédit résiduel dans le cadre de la téléphonie mobile et, d’autre part, la périodicité de facturation dans le cadre de la téléphonie fixe.
21 D’une part, s’agissant de la téléphonie fixe, l’AGCOM a constaté que certains opérateurs avaient modifié les conditions de leurs offres commerciales en réduisant la période de renouvellement de celles-ci à quatre semaines, au lieu d’un mois, ce qui avait entraîné une augmentation des prix et avait rendu difficile la comparaison des offres des différents opérateurs par les utilisateurs, dès lors que des offres comportant des périodicités de renouvellement différentes se trouvaient en concurrence,
ce qui portait atteinte aux exigences de transparence et de comparabilité des conditions financières des offres et, donc, au droit, pour l’utilisateur, au libre choix du contrat à conclure. Pour remédier à ces problèmes, l’AGCOM a envisagé de fixer la périodicité de facturation, à laquelle est liée la périodicité de renouvellement, sur une base mensuelle en matière de téléphonie fixe et des autres offres qui y sont liées.
22 D’autre part, en ce qui concerne la téléphonie mobile, l’AGCOM a constaté qu’une grande partie des opérateurs avait déjà adopté ou envisageait d’adopter une périodicité de renouvellement de leurs offres de quatre semaines et que, par conséquent, la comparabilité de ces offres pouvait être assurée en fixant la périodicité de renouvellement de celles-ci soit sur une base mensuelle, soit sur une base de quatre semaines ou, encore, en n’autorisant de modification des périodicités de facturation qu’à
la condition que le coût pour l’utilisateur demeure inchangé.
23 À l’issue de la procédure de consultation publique lancée par l’AGCOM, celle-ci a adopté la décision no 121/17/CONS (ci-après la « décision en cause »), laquelle prévoit notamment que la périodicité de renouvellement des offres de téléphonie fixe et celle de facturation de ces services sont fixées sur une base mensuelle ou plurimensuelle, et que la périodicité en matière de téléphonie mobile ne saurait être inférieure à quatre semaines. Selon cette décision, en cas d’offres liées avec la
téléphonie fixe, la périodicité relative à cette dernière prévaut. Ladite décision prévoit également que les opérateurs de téléphonie mobile qui adoptent des périodicités de renouvellement des offres et de facturation sur une base autre que mensuelle informent rapidement l’utilisateur, par l’envoi d’un SMS, du renouvellement de l’offre opéré.
24 Par quatre recours distincts, Fastweb, Tim, Vodafone Italia et Wind Tre ont attaqué la décision en cause devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie).
25 Cette juridiction ayant rejeté les recours des requérantes au principal, celles-ci ont interjeté appel devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi, en faisant valoir, en substance, premièrement, que la décision en cause est dépourvue de base juridique, dès lors que ni l’ordre juridique italien ni celui de l’Union ne conférerait à l’AGCOM le pouvoir de réglementer la périodicité de renouvellement des offres de services de téléphonie et celle de
facturation de ces services. Deuxièmement, elles soutiennent que cette décision enfreint le principe de proportionnalité, dès lors que des mesures moins attentatoires à la liberté des opérateurs de services de téléphonie auraient permis d’atteindre les objectifs sous-tendant l’adoption de ladite décision. Troisièmement, selon ces requérantes, les mesures comprises dans la décision en cause portent atteinte au principe d’égalité de traitement, au motif qu’aucune raison ne justifie le traitement
juridique différent appliqué aux opérateurs de téléphonie mobile et aux opérateurs de téléphonie fixe.
26 La juridiction de renvoi fait observer, en premier lieu, que les articles 13, 70 et 71 du décret législatif no 259/2003, lus en combinaison avec l’article 2, paragraphe 12, sous h) et l), de la loi no 481/1995 ainsi qu’avec l’article 1er, paragraphe 6, sous b), point 2, de la loi no 249/1997, sont de nature à fonder le pouvoir de l’AGCOM de déterminer la périodicité de facturation des services de téléphonie fixe et mobile ainsi que celle de renouvellement des offres commerciales de tels services
dans le but d’assurer la protection des consommateurs, et ce quand bien même ces dispositions ne prévoiraient pas expressément un tel pouvoir.
27 Ce pouvoir serait conforme au cadre réglementaire commun, lequel définirait les objectifs à poursuivre dans le domaine des services de communications électroniques, des réseaux de communications électroniques ainsi que des ressources et des services associés et laisserait aux autorités réglementaires nationales (ci-après les « ARN ») le soin de déterminer les mesures de régulation qu’elles estiment concrètement les plus appropriées pour atteindre ces objectifs.
28 En effet, ledit pouvoir serait conforme aux objectifs poursuivis par la directive « cadre », qui vise à assurer la promotion de la concurrence dans la fourniture de réseaux de communication électroniques, notamment en veillant, ainsi qu’il est énoncé à l’article 8, paragraphe 2, sous a), de cette directive, à ce que les personnes les plus vulnérables retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité. En outre, un tel pouvoir permettrait de soutenir les intérêts des citoyens
de l’Union, en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs et en encourageant la fourniture d’informations claires, notamment au moyen de l’exigence de transparence des tarifs et des conditions d’utilisation des services de communications électroniques, conformément aux dispositions figurant à l’article 8, paragraphe 4, sous b) et d), de ladite directive. Par ailleurs, il résulterait du libellé de ces dispositions qu’elles ne dressent pas une liste exhaustive des moyens permettant
d’atteindre l’objectif de soutenir les intérêts des citoyens de l’Union. Les pouvoirs des ARN ne seraient donc pas limités à la mise en œuvre des mesures visées expressément auxdites dispositions.
29 Le pouvoir de l’AGCOM, consistant à déterminer la périodicité de facturation des services de téléphonie fixe et mobile et celle de renouvellement des offres commerciales de tels services, serait également cohérent avec les exigences pesant sur les États membres et visant, d’une part, à veiller à ce que les indicateurs de la qualité du service soient mentionnés dans le contrat entre le consommateur et l’entreprise fournissant une connexion électronique ou des services de cette nature et, d’autre
part, à exiger des opérateurs de réseaux de communications électroniques ou de services électroniques la publication sous une forme claire, détaillée et facilement accessible d’informations transparentes, comparables, adéquates et actualisées concernant, notamment, les prix et les tarifs pratiqués, respectivement prévues à l’article 20, paragraphe 1, sous b), et à l’article 21 de la directive « service universel ».
30 Ce pouvoir n’apparaîtrait pas non plus comme étant contraire aux articles 49 et 56 TFUE, dès lors que les mesures pouvant être prises par l’AGCOM dans le cadre de l’exercice dudit pouvoir n’imposeraient pas aux opérateurs de services de téléphonie fixe et mobile l’obligation d’obtenir, préalablement à l’exercice de leur activité, une autorisation et préserveraient la liberté, pour ces opérateurs, d’exercer leur activité en définissant les éléments financiers de la prestation contractuelle.
31 La juridiction de renvoi relève, en deuxième lieu, que la décision en cause est conforme au principe de proportionnalité. En effet, les mesures prévues par cette décision permettraient aux utilisateurs de comparer les différentes offres commerciales dès lors que ces mesures élimineraient le risque que de telles offres apparaissent comme comportant des prix moins élevés, lesquels découleraient d’un calcul effectué sur la base d’une période inférieure à celle établie dans la pratique. Ladite
décision permettrait également aux utilisateurs des services de téléphonie fixe et mobile de contrôler les dépenses générées par le service reçu.
32 Selon la juridiction de renvoi, des mesures alternatives, telles que la mise à la disposition des utilisateurs de services de téléphonie de guides interactifs ou d’un moteur de calcul servant à comparer les offres commerciales sur la base du même indicateur temporel, seraient inefficaces au vu du nombre considérable d’utilisateurs qui, en Italie, ne possèdent pas de smartphone ou qui n’utilisent pas Internet. En outre, une mesure consistant à imposer une obligation de publier une projection du
prix également sur une base mensuelle pourrait nuire à la protection des consommateurs, dès lors qu’une telle obligation risquerait de générer de la confusion sur le contenu effectif des clauses contractuelles relatives à la périodicité.
33 Les mesures prévues par la décision en cause ne porteraient pas atteinte de manière excessive aux droits et aux intérêts des opérateurs de services de téléphonie fixe et mobile, dès lors qu’elles n’affecteraient pas leur liberté de choisir le prix de leurs services et de proposer des offres commerciales selon une périodicité supérieure à quatre semaines.
34 En troisième lieu, la juridiction de renvoi estime que la décision en cause respecte le principe d’égalité de traitement, dès lors que les périodicités de facturation différentes imposées pour les services de téléphonie fixe et pour ceux de téléphonie mobile découleraient de la circonstance que ces deux secteurs d’activité ne sont pas objectivement comparables, en raison des différences dans les pratiques commerciales des fournisseurs de ces services et dans les modalités de paiement du prix de
celles-ci, qui existaient à la date de l’adoption de la décision en cause. Selon cette juridiction, à la différence des services de téléphonie mobile, lesquels étaient caractérisés majoritairement par une périodicité de renouvellement de l’offre commerciale et de facturation de quatre semaines ainsi que par l’achat de services prépayés, les services de téléphonie fixe étaient marqués par la prépondérance d’une périodicité mensuelle et étaient payés majoritairement après leur fourniture, par
prélèvement sur le compte courant de l’utilisateur.
35 Partant, une périodicité de quatre semaines pour le renouvellement de l’offre commerciale et pour la facturation permettrait aux utilisateurs des services de téléphonie mobile de comparer les offres de ceux-ci. En outre, la communication aux utilisateurs desdits services des informations relatives à leur crédit résiduel ainsi qu’à la périodicité de renouvellement de l’offre commerciale et à celle de facturation serait suffisante pour permettre auxdits utilisateurs de contrôler les dépenses
générées par le service reçu. En revanche, le paiement des services de téléphonie fixe après leur fourniture rendant le contrôle des dépenses générées par ces services plus difficile, celui-ci pourrait être assuré en imposant une périodicité contractuelle à jour fixe, sur une base mensuelle ou plurimensuelle.
36 C’est dans ce contexte que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 267 TFUE, interprété correctement, impose-t-il à la juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne de procéder au renvoi préjudiciel sur une question en interprétation du droit [de l’Union] pertinente dans le cadre du litige au principal, même si tout doute d’interprétation peut être écarté quant à la signification de la disposition de droit de l’Union concernée – compte tenu de la terminologie et de la signification
des termes de cette disposition propres au droit [de l’Union], du contexte de droit de l’Union dans lequel elle s’inscrit et des objectifs de protection qui la sous-tendent, eu égard à l’état d’évolution du droit [de l’Union] au moment où elle doit être appliquée dans le cadre de la procédure nationale –, mais qu’il n’est pas possible de prouver de manière circonstanciée, du point de vue subjectif quant à l’attitude d’autres juridictions, que l’interprétation fournie par la juridiction
saisie soit la même que celle susceptible d’être donnée par les juridictions d’autres États membres et par la Cour si elles étaient saisies de la même question ?
2) Les articles 49 et 56 TFUE et le cadre juridique harmonisé ressortant des [directives “accès” et “autorisation”], [de la directive “cadre”] et [de la directive “service universel”], en particulier de l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la [directive “cadre”], de l’article 3 de la [directive “autorisation”] et des articles 20, 21 et 22 de la [directive “service universel”], interprétés correctement, s’opposent-ils à une règle nationale telle que celle qui ressort des dispositions combinées des
articles 13, 70 et 71 du décret législatif no 259/2003, de l’article 2, paragraphe 12, sous h) et l), de la loi no 481/1995 et de l’article 1er, paragraphe 6[, sous b)], point 2, de la loi no 249/1997, qui attribue à l’autorité réglementaire nationale dans le secteur des communications électroniques le pouvoir d’imposer : i) pour la téléphonie mobile, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation non inférieure à quatre semaines, tout en prescrivant aux opérateurs économiques
concernés qui adoptent une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base autre que mensuelle d’informer rapidement l’utilisateur, par l’envoi d’un SMS, du renouvellement de l’offre opéré ; ii) pour la téléphonie fixe, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base mensuelle ou plurimensuelle ; iii) en cas d’offres convergentes avec la téléphonie fixe, l’application de la périodicité de cette dernière ?
3) Le principe de proportionnalité, lu en combinaison avec les articles 49 et 56 TFUE et le cadre juridique harmonisé ressortant des [directives “accès” et “autorisation”], [de la directive “cadre”] et [de la directive “service universel”], en particulier de l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la [directive “cadre”], de l’article 3 de la [directive “autorisation”] et des articles 20, 21 et 22 de la [directive “service universel”], interprété et appliqué correctement, s’oppose-t-il à l’adoption
par l’autorité réglementaire nationale dans le secteur des communications électroniques de mesures de régulation visant à imposer : i) pour la téléphonie mobile, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation non inférieure à quatre semaines, tout en prescrivant aux opérateurs économiques concernés qui adoptent une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base autre que mensuelle d’informer rapidement l’utilisateur, par l’envoi d’un SMS, du
renouvellement de l’offre opéré ; ii) pour la téléphonie fixe, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base mensuelle ou plurimensuelle ; iii) en cas d’offres convergentes avec la téléphonie fixe, l’application de la périodicité de cette dernière ?
4) Les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, lus en combinaison avec les articles 49 et 56 TFUE et le cadre juridique harmonisé ressortant des [directives “accès” et “autorisation”], [de la directive “cadre”] et [de la directive “service universel”], en particulier de l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la [directive “cadre”], de l’article 3 de la [directive “autorisation”] et des articles 20, 21 et 22 de la [directive “service universel”], interprétés et appliqués
correctement, s’opposent-ils à l’adoption par l’autorité réglementaire nationale dans le secteur des communications électroniques de mesures de régulation visant à imposer : i) pour la téléphonie mobile, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation non inférieure à quatre semaines, tout en prescrivant aux opérateurs économiques concernés qui adoptent une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base autre que mensuelle d’informer rapidement
l’utilisateur, par l’envoi d’un SMS, du renouvellement de l’offre opéré ; ii) pour la téléphonie fixe, une périodicité de renouvellement des offres et de facturation sur une base mensuelle ou plurimensuelle ; iii) en cas d’offres convergentes avec la téléphonie fixe, l’application de la périodicité de cette dernière ? »
37 Par une communication du 25 octobre 2021, la Cour a transmis à la juridiction de renvoi une copie de l’arrêt du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), en invitant cette juridiction à indiquer si, au vu de cet arrêt, elle entendait maintenir le renvoi préjudiciel. Par une ordonnance du 23 novembre 2021, ladite juridiction a décidé, d’une part, de retirer la première question préjudicielle et, d’autre part, de maintenir les autres questions.
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
38 Le gouvernement italien soutient que les questions préjudicielles sont irrecevables.
39 En effet, ces questions seraient purement hypothétiques et abstraites et constitueraient une demande d’avis, formulée sans égard aux spécificités du litige au principal.
40 En outre, la demande de décision préjudicielle viserait non pas à dissiper un doute de la juridiction de renvoi quant à l’interprétation correcte des règles de l’Union applicables à ce litige mais à confirmer la conviction de cette juridiction quant à la manière dont il convient d’interpréter ces règles.
41 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des
questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer [arrêt du 7 février 2023, Confédération paysanne e.a. (Mutagenèse aléatoire in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, point 32 ainsi que jurisprudence citée].
42 Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées [arrêt du 7 février 2023,
Confédération paysanne e.a. (Mutagenèse aléatoire in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, point 33 ainsi que jurisprudence citée].
43 Il ressort de la décision de renvoi, en substance, que les deuxième à quatrième questions trouvent leur origine, notamment, dans l’argumentation des requérantes au principal selon laquelle la décision en cause, adoptée conformément à la réglementation nationale applicable et dont la légalité est contestée dans le cadre du litige au principal, méconnaît le droit de l’Union, dès lors qu’aucune règle de l’Union ne permettrait de conférer à l’AGCOM le pouvoir de définir la périodicité de
renouvellement contractuel des services de téléphonie mobile et fixe ainsi que la périodicité de facturation de ces services, et que cette décision enfreint les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement.
44 Dès lors, il ne saurait être considéré que ces questions n’ont aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ni qu’elles sont hypothétiques.
45 Quant au fait que la juridiction de renvoi a précisé, dans sa décision du 9 juillet 2020, qu’elle ne doute pas de l’interprétation qu’il convient de donner des règles de l’Union qu’elle considère pertinentes pour la solution du litige au principal, il suffit de rappeler que, à supposer même que l’interprétation correcte de ces règles s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, une telle circonstance ne serait pas de nature à démontrer l’irrecevabilité de la
demande de décision préjudicielle, mais serait, tout au plus, susceptible d’exonérer la juridiction de renvoi de l’obligation de renvoi qui lui incombe en vertu de l’article 267, troisième alinéa, TFUE [voir, en ce sens, arrêt du 7 février 2023, Confédération paysanne e.a. (Mutagenèse aléatoire in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, point 35].
46 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de déclarer la demande de décision préjudicielle recevable.
Sur les questions préjudicielles
47 D’emblée, il convient de relever que les directives « accès » et « autorisation » harmonisent, conformément à leurs articles 1ers, d’une part, la manière dont les États membres réglementent l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées ainsi que leur interconnexion et, d’autre part, les règles et les conditions d’autorisation des réseaux et des services de communications électroniques. Elles ne sont, dès lors, pas pertinentes pour résoudre le litige au principal,
les pouvoirs de l’AGCOM en cause dans ce litige ne relevant, à l’évidence, pas de leur champ d’application matériel.
48 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que, par ses deuxième à quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si les articles 49 et 56 TFUE ainsi que les dispositions des directives « cadre » et « service universel », en particulier l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la directive « cadre » et les articles 20 à 22 de la directive « service universel », lues en combinaison avec les principes de proportionnalité et d’égalité
de traitement, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui attribue à l’ARN le pouvoir d’adopter une décision imposant, d’une part, aux opérateurs de services de téléphonie mobile de pratiquer une périodicité de renouvellement des offres commerciales et une périodicité de facturation qui ne soient pas inférieures à quatre semaines et, d’autre part, aux opérateurs de services de téléphonie fixe et de services qui y sont liés une périodicité de
renouvellement de telles offres et une périodicité de facturation qui soient mensuelles ou plurimensuelles.
49 À titre liminaire, il convient de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que toute mesure nationale relative à un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive au niveau de l’Union doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d’harmonisation et non pas de celles du droit primaire (arrêt du 17 septembre 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, point 25 et jurisprudence citée).
50 En revanche, lorsque l’harmonisation opérée ne revêt pas un caractère exhaustif, les mesures nationales mettant en œuvre les dispositions des mesures d’harmonisation doivent être appréciées au regard non seulement de ces dernières mesures, mais également des dispositions pertinentes du droit primaire (voir, en ce sens, arrêts du 12 novembre 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, point 48 ; du 8 mars 2017, Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, point 26, ainsi que du 7 septembre 2017, Eqiom
et Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, point 18).
51 À cet égard, il ressort d’une jurisprudence bien établie que ni la directive « cadre » ni la directive « service universel » ne prévoient une harmonisation complète des aspects relatifs à la protection des consommateurs (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, point 32 et jurisprudence citée). Il s’ensuit que la réglementation nationale en cause au principal doit être examinée tant au regard de ces directives qu’au regard des articles 49 et 56 TFUE en ce qui
concerne les aspects non couverts par celles-ci (arrêt du 11 décembre 2019, TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, point 33 et jurisprudence citée).
Sur les directives « cadre » et « service universel »
52 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêt du 17 novembre 2022, TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, point 36 et jurisprudence citée).
53 En ce qui concerne l’article 8 de la directive « cadre », il y a lieu de rappeler que, aux termes de son paragraphe 1, premier alinéa, les États membres doivent s’assurer que les ARN prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis, notamment, aux paragraphes 2 et 4 de cet article, ces mesures devant être proportionnées à ces objectifs.
54 En particulier, d’une part, l’article 8, paragraphe 2, sous a), de cette directive prévoit que les ARN promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques ainsi que des ressources et des services associés en veillant à ce que les utilisateurs finals retirent un bénéfice maximal, notamment en termes de choix et de prix (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, point 35).
55 D’autre part, aux termes de l’article 8, paragraphe 4, sous b) et d), de ladite directive, les ARN soutiennent les intérêts des citoyens de l’Union, notamment, en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs dans leurs relations avec les fournisseurs et en encourageant la fourniture d’informations claires, notamment, en exigeant la transparence des tarifs et des conditions d’utilisation des services de communications électroniques accessibles au public.
56 S’il ne ressort ainsi pas de ces dispositions que les ARN doivent disposer du pouvoir de réglementer la périodicité de renouvellement des offres commerciales et celle de facturation que pratiquent les opérateurs de services de téléphonie, il ressort, toutefois, de l’utilisation des termes « notamment » ou « en particulier » à l’article 8, paragraphes 2 et 4, de la directive « cadre » que les mesures susceptibles d’être adoptées par les ARN aux fins de l’accomplissement des tâches assignées par
ces dispositions et de la poursuite des objectifs visés à celles-ci ne sont pas mentionnées de manière exhaustive.
57 S’agissant des objectifs du cadre réglementaire commun, il y a lieu de relever que, conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive « cadre », lu à la lumière du considérant 16 de celle-ci, l’objectif de cette directive est de créer un cadre harmonisé pour la réglementation des services de communications électroniques, des réseaux de communications électroniques ainsi que des ressources et des services associés. Ladite directive fixe les tâches incombant aux ARN et établit une série
de procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire commun dans l’ensemble de l’Union. La directive « cadre » confère ainsi aux ARN des tâches spécifiques de réglementation des marchés de communications électroniques (arrêt du 11 mars 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, point 21).
58 Il s’ensuit que cette directive, laquelle n’opère pas, ainsi que rappelé au point 51 du présent arrêt, une harmonisation complète, n’a pas vocation à dresser une liste spécifique et exhaustive des pouvoirs que les États membres peuvent attribuer aux ARN afin de garantir l’accomplissement de ces tâches ainsi que la réalisation desdits objectifs.
59 C’est dans ce contexte que la Cour a jugé que, dans l’exercice de leurs fonctions de réglementation, les ARN disposent d’un pouvoir étendu afin qu’elles puissent apprécier le besoin de réglementation d’un marché en fonction de chaque situation au cas par cas (arrêts du 15 septembre 2016, Koninklijke KPN e.a., C‑28/15, EU:C:2016:692, point 36, ainsi que du 19 octobre 2016, Ormaetxea Garai et Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, point 48).
60 Dans ces conditions, une réglementation nationale qui, à l’instar de la réglementation nationale en cause au principal, attribue à l’ARN, en vue de protéger les utilisateurs finals, le pouvoir d’adopter une décision garantissant, notamment, une meilleure transparence et une meilleure comparabilité des offres commerciales et de la facturation des services de téléphonie participe à la réalisation des objectifs visés à l’article 8 de la directive « cadre », en particulier de celui de protection des
intérêts de ces utilisateurs, mentionné à l’article 8, paragraphe 2, sous a), de cette directive, ainsi que des objectifs visant à assurer un niveau élevé de protection des consommateurs dans leurs relations avec les fournisseurs et à encourager la fourniture d’informations claires, notamment, sur les tarifs des communications électroniques accessibles au public, évoqués à l’article 8, paragraphe 4, sous b) et d), de ladite directive.
61 Il s’ensuit que le pouvoir de réglementer la périodicité de renouvellement des offres commerciales et celle de facturation des services de téléphonie est, en principe, susceptible de s’inscrire parmi ceux dont doivent disposer les ARN afin de pouvoir accomplir les tâches et atteindre les objectifs assignés par la directive « cadre ».
62 Il n’en demeure pas moins que, pour être conforme à cette directive, l’exercice de ce pouvoir doit, notamment, être proportionné aux objectifs ainsi poursuivis, conformément à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive, et respecter le principe d’égalité de traitement, comme l’exige, en substance, l’article 8, paragraphe 5, sous b), de la même directive.
63 À cet égard, il appartient à la juridiction de renvoi, qui est seule compétente pour apprécier les faits du litige au principal et pour interpréter la réglementation nationale, de déterminer si et dans quelle mesure la décision en cause satisfait à ces exigences. Toutefois, la Cour, appelée à fournir à cette juridiction une réponse utile, est compétente pour lui donner des indications tirées du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites qui lui ont été soumises, de
nature à permettre à ladite juridiction de statuer (arrêts du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, points 72 et 73 ainsi que jurisprudence citée, et du 2 février 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, point 38).
64 Quant au principe de proportionnalité, dont l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive « cadre » constitue la concrétisation dans cette directive, il convient de rappeler que le respect de celui-ci implique, notamment, que la mesure en cause soit propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation des objectifs poursuivis et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs
mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés par celle-ci ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir, en ce sens, arrêts du 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que du 2 mars 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, point 70).
65 À cet égard, à la lumière des informations fournies par la juridiction de renvoi, il apparaît, tout d’abord, que l’exercice par l’AGCOM du pouvoir, conféré par le droit italien, d’imposer une périodicité minimale tant pour le renouvellement des offres commerciales que pour la facturation des services de communications électroniques est à même de remédier aux problèmes constatés par celle-ci lors de la consultation publique ayant précédé la décision en cause. En effet, la fixation d’une
périodicité uniforme permet aux utilisateurs finals de comparer les différentes offres commerciales et d’avoir pleinement connaissance des charges financières découlant des contrats qui leur sont proposés, d’éviter la création d’une apparence de prix moins élevés découlant d’un calcul effectué sur la base d’une donnée temporelle inférieure à celle établie dans la pratique ainsi que de contrôler la dépense générée par le service reçu, en particulier s’agissant des services de téléphonie mobile en
Italie, lesquels sont dans leur majorité des services prépayés. La réglementation nationale en cause au principal apparaît donc propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi.
66 Ensuite, la juridiction de renvoi précise elle-même, en substance, que les mesures faisant l’objet de la décision en cause, adoptées conformément à la réglementation applicable, sont les moins contraignantes pour garantir de manière efficace la protection des consommateurs au regard des problèmes identifiés par l’AGCOM. En effet, des mesures alternatives, telles que la mise en œuvre de guides interactifs ou d’un moteur de calcul servant à comparer les offres commerciales sur la base du même
indicateur temporel, pourraient apparaître inefficaces au vu du nombre considérable d’utilisateurs en Italie qui ne possèdent pas de smartphone ou qui n’utilisent pas Internet. En outre, l’imposition d’une obligation de publier la projection du prix également sur une base mensuelle pourrait nuire à la protection des consommateurs, dès lors qu’une telle obligation risquerait de générer de la confusion sur le contenu effectif des clauses contractuelles relatives à la périodicité de la facturation.
67 Enfin, les mesures faisant l’objet de la décision en cause n’apparaissent pas porter une atteinte excessive aux droits et aux intérêts des opérateurs de services de téléphonie, dès lors qu’elles n’affectent pas, ainsi qu’il ressort du dossier dont dispose la Cour, notamment, leur liberté de fixer le prix de leurs services et de proposer des offres commerciales selon une périodicité supérieure à quatre semaines. Par conséquent, ces mesures ne semblent pas causer des inconvénients démesurés par
rapport aux buts visés.
68 S’agissant du respect du principe d’égalité de traitement, dont l’article 8, paragraphe 5, sous b), de la directive « cadre » constitue la concrétisation dans cette directive, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, ce principe exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt du 15 septembre 2022,
Brown/Commission et Conseil, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, point 66 ainsi que jurisprudence citée).
69 À cet égard, la juridiction de renvoi précise que la différence de traitement entre les services de téléphonie mobile et les services de téléphonie fixe en cause au principal procède de la circonstance que ces deux catégories de services ne se trouvaient pas, à la date de l’adoption de la décision en cause, dans des situations comparables.
70 Il ressort de la jurisprudence de la Cour, que le caractère comparable des situations aux fins de déterminer l’existence d’une violation du principe d’égalité de traitement doit être apprécié au regard de l’objet et du but de la réglementation nationale en cause [voir, en ce sens, arrêts du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, points 25 et 26 ; du 9 mars 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, points 56 et 57, ainsi que du 26 juin 2018, MB (Changement de
sexe et pension de retraite), C‑451/16, EU:C:2018:492, point 42].
71 En l’occurrence, la réglementation nationale en cause visant à permettre à l’ARN de garantir la protection des consommateurs, en assurant, notamment, une base uniforme de comparaison des offres commerciales et en permettant un meilleur contrôle des dépenses générées par le service reçu, les différences tenant aux caractéristiques des différentes catégories de services en cause, en particulier celles relatives à la prépondérance de certaines périodicités de renouvellement de ces offres et de
facturation sur les différents marchés ainsi que celles tenant aux modalités de paiement du prix de ces services, mentionnées au point 34 du présent arrêt, apparaissent témoigner d’une absence de comparabilité des situations de ces catégories de services.
72 Dans ces conditions, la décision en cause semble traiter de manière différente des situations différentes.
73 Il s’ensuit que, sous réserve d’une vérification à effectuer par la juridiction de renvoi, l’exercice des pouvoirs attribués à l’AGCOM par la réglementation nationale en cause au principal dans le cadre de l’adoption de la décision en cause est proportionné aux objectifs poursuivis et respecte le principe d’égalité de traitement.
74 Cela étant, il convient de rappeler que, dans le contexte d’une harmonisation minimale, les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions plus strictes en la matière, pourvu toutefois que celles-ci, notamment, ne soient pas de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par les directives en cause (voir, en ce sens, arrêt du 7 juillet 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, point 43).
75 À cet égard, à supposer même qu’il convienne de considérer que la réglementation nationale en cause au principal prévoit des dispositions plus strictes en matière de protection des consommateurs que celles énoncées par les directives « cadre » et « service universel », il convient de relever que, contrairement à ce qu’a soutenu Fastweb dans ses observations écrites, il ne saurait être considéré que cette réglementation, en restreignant la faculté qu’ont les opérateurs de téléphonie de moduler la
périodicité de leurs offres commerciales, limite la concurrence entre les opérateurs de services de téléphonie en Italie, dès lors que ceux-ci demeurent libres de se livrer à une telle concurrence, notamment, par le prix et par la qualité des services offerts.
76 En outre, s’agissant des articles 20 et 21 de la directive « service universel », il convient de considérer que ladite réglementation ne méconnaît pas ces articles. En effet, ceux-ci ont trait, ainsi que leur libellé respectif l’indique, aux informations que doivent contenir les contrats de fourniture de services de connexion à un réseau de communications public et/ou de services de communications électroniques accessibles au public et au droit des abonnés de dénoncer leur contrat en cas de
modification ainsi qu’aux obligations de transparence et de publication d’informations qui peuvent être imposées aux entreprises fournissant des réseaux publics de communications électroniques et/ou des services de communications électroniques accessibles au public. En revanche, lesdites dispositions n’ont pas trait aux conditions d’exécution des contrats de fourniture de services de communications électroniques, dont relève la problématique de la périodicité de renouvellement des offres
commerciales et de celle de facturation.
77 Il en va de même de l’article 22 de cette directive, qui porte sur les informations sur la qualité des services que les entreprises offrant des réseaux et/ou des services de communications électroniques accessibles au public peuvent être tenues de publier ainsi que sur les exigences en matière de qualité de service que les ARN peuvent fixer.
78 Dès lors, il ne saurait être considéré que la réglementation nationale en cause au principal est de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par les directives « cadre » et « service universel ».
79 Il résulte des considérations qui précèdent qu’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal semble conforme auxdites directives.
Sur les articles 49 et 56 TFUE
80 La juridiction de renvoi cherche à savoir également si ladite réglementation nationale est compatible avec les articles 49 et 56 TFUE.
81 Il importe de rappeler que doivent être considérées comme des restrictions à la liberté d’établissement et/ou à la libre prestation de services toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice des libertés garanties par les articles 49 et 56 TFUE (arrêt du 22 janvier 2015, Stanley International Betting et Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, point 45).
82 La notion de restriction couvre les mesures prises par un État membre qui, quoique indistinctement applicables, affectent l’accès au marché pour les opérateurs économiques d’autres États membres (arrêts du 29 mars 2011, Commission/Italie, C‑565/08, EU:C:2011:188, point 46, et du 14 février 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, point 64).
83 Dans l’affaire au principal, il est constant que les mesures comprises dans la décision en cause, adoptées conformément à la réglementation nationale pertinente, s’appliquent sans distinction du lieu d’établissement des fournisseurs de services de téléphonie.
84 Néanmoins, Fastweb soutient que ces mesures constituent une restriction à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services au motif que la République italienne serait le seul État membre dans lequel l’ARN serait dotée du pouvoir de fixer des périodicités minimales de facturation et que, par conséquent, un opérateur établi dans un autre État membre devrait notamment adopter un système de gestion et de facturation différent pour s’adapter au cadre réglementaire italien, ce qui
l’exposerait à un surcoût administratif.
85 À cet égard, il convient de rappeler qu’une réglementation d’un État membre ne constitue pas une restriction au sens du traité FUE en raison du seul fait que d’autres États membres appliquent des règles moins strictes ou économiquement plus intéressantes aux prestataires de services similaires établis sur leur territoire (arrêt du 12 septembre 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, point 47 et jurisprudence citée).
86 Il en résulte que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général, en substance aux points 50 et 51 de ses conclusions, l’existence d’une restriction au sens du traité FUE ne saurait être déduite du seul fait que les limitations instaurées par la décision en cause n’existent pas dans d’autres États membres.
87 En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier dont dispose la Cour que le prétendu surcoût administratif invoqué par Fastweb serait, à lui seul, de nature à dissuader les opérateurs économiques d’autres États membres d’exercer les libertés garanties par les articles 49 et 56 TFUE.
88 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux deuxième à quatrième questions que les articles 49 et 56 TFUE ainsi que l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, paragraphe 2, sous a), paragraphe 4, sous b) et d), et paragraphe 5, sous b), de la directive « cadre » ainsi que les articles 20 à 22 de la directive « service universel », lus en combinaison avec les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne
s’opposent pas à une réglementation nationale qui attribue à l’ARN le pouvoir d’adopter une décision imposant, d’une part, aux opérateurs de services de téléphonie mobile de pratiquer une périodicité de renouvellement des offres commerciales et une périodicité de facturation qui ne soient pas inférieures à quatre semaines et, d’autre part, aux opérateurs de services de téléphonie fixe et de services qui y sont liés une périodicité de renouvellement de telles offres et une périodicité de
facturation qui soient mensuelles ou plurimensuelles, à la condition que les deux catégories de services en cause se trouvent, au regard de l’objet et du but de cette réglementation nationale, dans des situations différentes.
Sur les dépens
89 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
Les articles 49 et 56 TFUE ainsi que l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, paragraphe 2, sous a), paragraphe 4, sous b) et d), et paragraphe 5, sous b), de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, ainsi que les articles 20 à 22 de
la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive « service universel »), telle que modifiée par la directive 2009/136/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, lus en combinaison avec les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui attribue à l’autorité réglementaire nationale le pouvoir d’adopter une décision imposant, d’une part, aux opérateurs de services de téléphonie mobile de pratiquer une périodicité de renouvellement des offres commerciales et une périodicité de facturation qui ne soient pas inférieures à quatre semaines et, d’autre part, aux opérateurs de services de téléphonie fixe et de services qui y sont liés une périodicité de renouvellement de telles
offres et une périodicité de facturation qui soient mensuelles ou plurimensuelles, à la condition que les deux catégories de services en cause se trouvent, au regard de l’objet et du but de cette réglementation nationale, dans des situations différentes.
Signatures
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure : l’italien.
