ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
9 mars 2023 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Article 2, sous a) – Notion de “plans et programmes” – Article 3, paragraphe 2, sous a) – Évaluation environnementale – Acte non statutaire préparé par un conseil communal et un promoteur – Directive 2011/92/UE – Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement – Article 3, paragraphe 1 – Obligation d’identifier, de décrire
et d’évaluer de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences directes et indirectes d’un projet – Lignes directrices ministérielles contraignantes sur la hauteur de bâtiments »
Dans l’affaire C‑9/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la High Court (Haute Cour, Irlande), par décision du 30 novembre 2021, parvenue à la Cour le 5 janvier 2022, dans la procédure
NJ,
OZ
contre
An Bord Pleanála,
Ireland,
Attorney General,
en présence de :
DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme M. L. Arastey Sahún, présidente de chambre, MM. F. Biltgen et J. Passer (rapporteur), juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 novembre 2022,
considérant les observations présentées :
– pour NJ et OZ, par MM. P. Bland, SC, et M. O Donnell, BL, mandatés par Mme O. Clarke, solicitor,
– pour l’An Bord Pleanála, par MM. B. Foley, SC, S. Hughes, BL, mandatés par Mmes R. E. Minch, SC, et A. Whittaker, solicitor,
– pour l’Ireland et l’Attorney General, par Mmes M. Browne, C. Dullea, M. A. Joyce, en qualité d’agents, assistées de Mme E. Egan McGrath, BL, et M. N. J. Travers, SC,
– pour DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV, par Mmes A. Carroll, BL, et J. Kelly, solicitor, ainsi que M. R. Mulcahy, SC,
– pour la Commission européenne, par MM. C. Hermes et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, sous a), et de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30), ainsi que de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de
certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (ci-après la « directive 2011/92 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant NJ et OZ à l’An Bord Pleanála (agence d’aménagement du territoire, Irlande) (ci-après l’« agence ») ainsi qu’à l’Ireland (Irlande) et à l’Attorney General (procureur général, Irlande) au sujet d’un projet de construction de logements résidentiels.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2001/42
3 Aux termes de l’article 1er de la directive 2001/42, intitulé « Objectifs » :
« La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. »
4 L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », est rédigé comme suit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a) “plans et programmes” : les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications :
– élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et
– exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ;
[...] »
5 L’article 3 de ladite directive, intitulé « Champ d’application », prévoit :
« 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :
a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE [du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de
certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 1985, L 175, p. 40)] pourra être autorisée à l’avenir ; [...]
[...]
3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
[...] »
6 L’article 8 de la même directive, intitulé « Prise de décision », dispose :
« Le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément à l’article 5, les avis exprimés en vertu de l’article 6 ainsi que les résultats des consultations transfrontières effectuées au titre de l’article 7 sont pris en considération pendant l’élaboration du plan ou programme concerné et avant que ceux-ci ne soient adoptés ou soumis à la procédure législative. »
La directive 2011/92
7 L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2011/92 dispose :
« Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement. Ces projets sont définis à l’article 4. »
8 L’article 3, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« L’évaluation des incidences sur l’environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d’un projet sur les facteurs suivants :
a) la population et la santé humaine ;
b) la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE [du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7)] et de la directive 2009/147/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7] ;
c) les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat ;
d) les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ;
e) l’interaction entre les facteurs visés aux points a) à d). »
9 Conformément à l’article 14, premier alinéa, de ladite directive, celle-ci a abrogé la directive 85/337. En vertu du second alinéa de cet article, « [l]es références faites à la directive [85/337] s’entendent comme faites à la [directive 2011/92] ».
Le droit irlandais
10 Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, du Planning and Development Act 2000 (loi de 2000 sur l’aménagement du territoire et le développement), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi de 2000 ») :
« Il est du devoir d’une autorité d’aménagement de prendre, dans le cadre de ses compétences, les mesures nécessaires à la réalisation des objectifs du plan d’aménagement. »
11 L’article 28 de la loi de 2000, intitulé « Lignes directrices ministérielles », prévoit :
« (1) Le ministre peut, à tout moment, adresser aux autorités d’aménagement des lignes directrices concernant l’une de leurs fonctions en vertu de la présente loi et les autorités d’aménagement doivent tenir compte de ces lignes directrices dans l’exercice de leurs fonctions.
[...]
(1C) Sans préjudice de la généralité du paragraphe 1, les lignes directrices visées à ce paragraphe peuvent contenir des exigences spécifiques en matière de politique d’aménagement auxquelles les autorités d’aménagement, les assemblées régionales et [l’agence] doivent, dans l’exercice de leurs fonctions, se conformer.
(2) S’il y a lieu, [l’agence] doit tenir compte des lignes directrices adressées aux autorités d’aménagement en vertu du paragraphe 1 dans l’exercice de ses fonctions.
[...] »
12 La partie X de la loi de 2000, intitulée « Évaluation des incidences sur l’environnement », vise à transposer la directive 2011/92 dans l’ordre juridique irlandais et prévoit, dès lors, les règles concernant la réalisation d’une évaluation des incidences sur l’environnement.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13 Le 25 mai 2020, DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (ci-après « DBTR »), a introduit une demande de permis pour un projet de construction de logements résidentiels comprenant 416 unités résidentielles réparties en cinq immeubles de 2 à 16 étages, des équipements pour les locataires, des espaces ouverts communs, des garderies, des espaces commerciaux et des aménagements accessoires sur le site d’une ancienne usine désaffectée, situé dans le sud du centre-ville de Dublin (Irlande).
14 Le 20 août 2020, l’inspecteur principal de l’urbanisme de l’agence a recommandé le rejet de la demande.
15 Par une décision du 14 septembre 2020, l’agence a néanmoins accordé le permis sollicité, sous réserve d’une liste de 24 conditions.
16 Devant la juridiction de renvoi, la High Court (Haute Cour, Irlande), les requérants au principal demandent l’annulation de cette décision. Ils cherchent également à obtenir une déclaration d’invalidité de l’article 28 de la loi de 2000 en ce qu’il serait contraire au droit de l’Union.
17 À cet égard, les requérants au principal soutiennent, d’une part, que la décision du 14 septembre 2020 viole la directive 2001/42 en ce qu’elle se fonde sur le plan directeur de la Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (zone d’aménagement stratégique et de régénération 12, Jardins Sainte-Thérèse et alentours) (ci-après le « plan directeur »). En effet, ce plan directeur n’aurait pas fait l’objet d’une évaluation environnementale, en dépit des
exigences résultant de cette directive.
18 Il ressort de la décision de renvoi que le plan directeur a été élaboré conjointement par les conseillers de DBTR et le Dublin City Council (conseil municipal de Dublin, Irlande) et qu’il a été adopté par ce dernier.
19 Par ailleurs, l’élaboration d’un plan directeur est expressément envisagée par le Dublin City Development Plan 2016-2022 (plan d’aménagement de Dublin 2016-2022), qui dispose, à son point 2.2.8.1, que « [l]e conseil municipal de Dublin préparera des orientations spécifiques à la zone pour les zones d’aménagement stratégique et de régénération et les principaux centres de quartier, en utilisant [...] des plans directeurs schématiques [...] ».
20 En outre, la juridiction de renvoi relève que, si le plan directeur n’est pas un instrument juridique contraignant, il est cependant expressément envisagé par un instrument contraignant dont l’élaboration est prévue par la loi de 2000, à savoir le plan d’aménagement de Dublin 2016-2022. De surcroît, ce plan d’aménagement a, quant à lui, fait l’objet d’une évaluation environnementale.
21 Enfin, il ressort de la décision de renvoi que le plan directeur prévoit d’autoriser des aménagements qui ne seraient pas conformes audit plan d’aménagement, si bien qu’il reviendrait à déroger à ce dernier, notamment en matière de hauteur des bâtiments.
22 D’autre part, l’obligation légale, prévue à l’article 28, paragraphe 1C, de la loi de 2000, selon laquelle l’agence est tenue de se conformer à des lignes directrices ministérielles, en l’occurrence les Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [lignes directrices relatives à l’aménagement urbain et à la hauteur des bâtiments à l’attention des autorités d’aménagement (décembre 2018), ci-après les « lignes directrices de 2018 »] et, en particulier,
à leur Specific Planning Policy Requirement 3 (exigence spécifique de politique d’aménagement du territoire no 3, ci-après l’« exigence spécifique no 3 »), violerait la directive 2011/92.
23 Il ressort du dossier dont dispose la Cour que les lignes directrices de 2018 ont été adoptées dans l’objectif de s’éloigner des modèles de développement à forte consommation d’énergie et de créer des villes plus mixtes, plus dynamiques et plus durables. À cette fin, il est énoncé, au point 3.1 de ces lignes directrices, que, « [e]n ce qui concerne l’évaluation des demandes d’aménagement individuelles et des appels, la politique gouvernementale est que la hauteur des bâtiments doit en général
être augmentée dans les zones urbaines appropriées. Il existe donc une présomption en faveur de bâtiments plus élevés dans nos cœurs de ville et dans d’autres zones urbaines bien desservies par les transports en commun ».
24 La juridiction de renvoi relève ainsi que lesdites lignes directrices, qui ont fait l’objet d’une évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42, trouvent leur origine dans des politiques motivées principalement, bien que pas exclusivement, par des considérations non environnementales.
25 Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 2, sous a), de la directive 2001/42/CE a-t-il pour effet que la notion de “plans et programmes [...] ainsi que leurs modifications [...] élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local [...]” inclut un plan ou programme élaboré et/ou adopté conjointement par une autorité au niveau local et un maître d’ouvrage du secteur privé en tant que propriétaire de terrains adjacents à ceux appartenant à une autorité locale [?]
2) L’article 2, sous a), de la directive 2001/42/CE a-t-il pour effet que la notion de “plans et programmes [...] ainsi que leurs modifications [...] exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives” inclut un plan ou programme qui est expressément envisagé par un plan d’aménagement d’une autorité locale prévu par la loi (ce plan d’aménagement ayant été établi en vertu d’une disposition législative), que ce soit de manière générale, ou lorsque le plan d’aménagement
[prévoit] que l’autorité locale “préparera des orientations spécifiques à la zone pour les zones d’aménagement stratégique et de régénération [...] en utilisant les mécanismes appropriés des plans locaux [...], des schémas directeurs et des plans locaux d’amélioration de l’environnement” [?]
3) L’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42/CE a-t-il pour effet que la notion de “plans et programmes [...] qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets
énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir [...]” inclut un plan ou programme qui n’est pas contraignant en soi, mais qui est expressément envisagé dans un plan d’aménagement prévu par la loi qui est contraignant, ou bien qui propose ou envisage, en réalité, une modification d’un plan qui a lui-même fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique [?]
4) L’article 2, paragraphe 1, de la [directive 2011/92] [a-t-il] pour effet d’empêcher l’autorité compétente de tenir compte, dans le processus d’évaluation des incidences sur l’environnement, de politiques gouvernementales obligatoires, en particulier celles qui ne sont pas fondées exclusivement sur des critères environnementaux, s’agissant de politiques qui définissent, dans certaines circonstances, des situations où l’octroi d’un permis ne doit pas être exclu [?] »
Sur les questions préjudicielles
Sur les première à troisième questions
26 Par ses première à troisième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, sous a), et l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42 doivent être interprétés en ce sens qu’un plan relève du champ d’application de cette directive lorsque, premièrement, il a été élaboré par une autorité au niveau local en collaboration avec un maître de l’ouvrage visé par ce plan et a été adopté par cette autorité, deuxièmement, il a été
adopté sur le fondement d’une disposition figurant dans un autre plan ou programme et, troisièmement, il envisage des aménagements distincts de ceux envisagés dans un autre plan ou programme.
27 S’agissant, en premier lieu, de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, il convient de relever que cette disposition définit les « plans et programmes », au sens de cette directive, comme étant ceux qui satisfont aux deux conditions cumulatives qu’il énonce, à savoir, d’une part, avoir été élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, au moyen d’une procédure
législative (première condition), et, d’autre part, être exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives (seconde condition) (arrêt du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, point 35 et jurisprudence citée).
28 Le plan directeur ayant été adopté par le conseil municipal de Dublin, qui constitue une autorité locale, cette première condition doit être considérée comme étant satisfaite en l’occurrence.
29 À cet égard, le fait que ce plan a été élaboré conjointement par les conseillers de DBTR et le conseil municipal de Dublin est dénué de pertinence, le plan devant être, conformément au libellé de ladite première condition, « élaboré [...] et/ou adopté [...] par une autorité au niveau national, régional ou local ».
30 Quant à la seconde condition énoncée au point 27 du présent arrêt, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que doivent être regardés comme étant « exigés », au sens et pour l’application de la directive 2001/42, les plans et les programmes dont l’adoption est encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour les adopter ainsi que leur procédure d’élaboration. Ainsi, eu égard à la finalité de l’article 2,
sous a), de la directive 2001/42, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement, et afin d’en préserver l’effet utile, un plan ou un programme doit être considéré comme étant « exigé » dès lors qu’il existe dans le droit national une base juridique particulière autorisant les autorités compétentes à procéder à son adoption, même si cette adoption ne revêt pas un caractère obligatoire (arrêt du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102,
point 37 et jurisprudence citée).
31 Dans la mesure où cette disposition vise non seulement les plans et les programmes exigés ou encadrés par des dispositions législatives ou réglementaires, mais aussi ceux qui sont exigés ou encadrés par des dispositions administratives, ladite disposition doit être interprétée comme visant, en principe, également des plans adoptés sur le fondement d’une base juridique prévue dans un autre plan, tel que, en l’occurrence, le plan d’aménagement de Dublin 2016-2022.
32 Ainsi que le soutient, en substance, la Commission européenne, si les plans et les programmes adoptés par des autorités au niveau national, régional ou local, tel que ce plan d’aménagement, étaient par principe exclus de la notion de « dispositions législatives, réglementaires ou administratives », au sens de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, les États membres pourraient contourner aisément l’obligation d’évaluation environnementale en prévoyant dans un plan ou un programme, par
exemple, que certains éléments du cadre que ce plan ou ce programme vise à définir seront déterminés dans un autre document.
33 Par ailleurs, ainsi que le relèvent les requérants au principal, conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la loi de 2000, il est du devoir des autorités d’aménagement de prendre, dans le cadre de leurs compétences, les mesures nécessaires à la réalisation des objectifs du plan d’aménagement.
34 À la lumière des considérations énoncées aux points 30 à 32 du présent arrêt, un plan adopté sur le fondement d’une base juridique prévue dans un plan tel que le plan d’aménagement de Dublin 2016-2022 pourrait constituer un plan dont l’adoption est encadrée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, au sens de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, voire, compte tenu de l’article 15, paragraphe 1, de la loi de 2000, un plan exigé par de telles dispositions.
35 Cependant, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si le plan directeur peut être considéré comme ayant été adopté sur le fondement de la disposition du plan d’aménagement de Dublin 2016-2022 citée au point 19 du présent arrêt.
36 S’agissant, en second lieu, de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42, il convient de rappeler que, en vertu de cette disposition, une évaluation environnementale doit être effectuée pour tous les plans et les programmes qui satisfont à deux conditions cumulatives, à savoir être élaborés pour les secteurs visés à cette disposition (première condition) et définir le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 2011/92 pourra être
autorisée à l’avenir (seconde condition).
37 Dès lors que le plan directeur concerne les secteurs de l’aménagement du territoire urbain et/ou de l’affectation des sols et que ces secteurs sont visés à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42, la première condition énoncée à cette disposition apparaît satisfaite.
38 Quant à la seconde condition énoncée à ladite disposition, il convient de rappeler que la notion de « plans et programmes » se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (arrêt du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20,
EU:C:2022:102, point 60 et jurisprudence citée).
39 Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé que la notion de « plans et programmes » inclut non seulement leur élaboration, mais également leur modification, visant ainsi à assurer que des prescriptions susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement fassent l’objet d’une évaluation environnementale (arrêt du 12 juin 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, point 71 et jurisprudence citée).
40 Conformément à l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42, cette notion inclut également, en principe, des modifications mineures des plans et des programmes visés à cet article 3, paragraphe 2. En effet, s’agissant notamment de telles modifications mineures, les États membres sont tenus d’établir si celles-ci sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
41 Ainsi, ladite notion doit nécessairement inclure également des actes qui, sans modifier un plan ou un programme, permettent néanmoins de déroger à certains éléments du cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 2011/92 pourra être autorisée à l’avenir, tel que défini par ce plan ou ce programme.
42 Aux termes de l’article 1er de la directive 2001/42, celle-ci a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à cette directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale.
43 Or, cet objectif serait compromis s’il était possible de déroger au cadre défini par un plan ou un programme qui a été soumis à une évaluation environnementale, au sens de la directive 2001/42, et a été élaboré en prenant en considération, conformément à l’article 8 de cette directive, les enseignements issus de cette évaluation, sans qu’une telle dérogation soit soumise, à tout le moins, à l’obligation, découlant de l’article 3, paragraphe 3, de ladite directive, d’établir si cette dérogation
est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
44 En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, avant l’adoption du plan directeur, le futur aménagement de la zone en cause au principal avait fait l’objet du plan d’aménagement de Dublin 2016-2022 ainsi que d’un plan-cadre d’aménagement, adopté par le conseil municipal de Dublin au mois de juillet 2017 et dont l’objectif était, selon ses propres termes, de « traduire les exigences et les principes [de ce plan d’aménagement de Dublin 2016-2022] sur l’aménagement et le
développement [de la zone en cause au principal] ».
45 À cet égard, la juridiction de renvoi indique, d’une part, que, alors que ce plan-cadre contenait une proposition de parc mesurant 0,2 hectare au sein de cette zone, le plan directeur prévoit la suppression de cet espace public.
46 D’autre part, cette juridiction relève que, si le plan directeur ne modifie pas formellement le plan d’aménagement de Dublin 2016-2022, il prévoit d’autoriser des aménagements qui ne seraient pas conformes à ce dernier et reviendrait en réalité à déroger à celui-ci en ce qu’il envisage expressément un ensemble différent d’aménagements, notamment en matière de hauteur des bâtiments.
47 De tels éléments sont susceptibles d’être analysés en ce sens que le plan directeur constitue un plan ou un programme relevant du champ d’application de la directive 2001/42, sauf à considérer, le cas échéant, que ces éléments découlent déjà d’autres actes qui ont fait l’objet d’une évaluation environnementale au sens de cette directive, tels que les lignes directrices de 2018.
48 Cependant, la juridiction de renvoi fait également observer que le plan directeur n’est pas « contraignant en soi ».
49 Or, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, des dispositions de valeur purement indicative ne répondent pas à la seconde condition énoncée à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42. Pour répondre à cette condition, elles doivent revêtir à tout le moins un caractère obligatoire pour les autorités compétentes dans le domaine de la délivrance d’autorisations de projets [voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele), C‑24/19,
EU:C:2020:503, points 76 et 77].
50 En effet, seuls les actes de nature obligatoire sont susceptibles de limiter la marge de manœuvre dont disposent ces autorités et d’exclure ainsi des modalités de la mise en œuvre des projets pouvant s’avérer plus favorables à l’environnement, raison pour laquelle de tels actes doivent être soumis à une évaluation environnementale au sens de la directive 2001/42.
51 Il s’ensuit que ce n’est que dans l’hypothèse où, en application du droit irlandais, le plan directeur s’imposerait à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation du projet en cause au principal, à savoir, en l’occurrence, l’agence, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’établir, qu’il conviendrait de considérer, sous la réserve mentionnée au point 47 du présent arrêt, que ce plan relève du champ d’application de la directive 2001/42 et qu’il aurait donc dû être soumis, à tout le
moins, à l’obligation, incombant aux États membres en vertu de l’article 3, paragraphe 3, de cette directive, d’établir s’il est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
52 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre aux première à troisième questions que l’article 2, sous a), et l’article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive 2001/42 doivent être interprétés en ce sens qu’un plan relève du champ d’application de cette directive lorsque, premièrement, il a été élaboré par une autorité au niveau local en collaboration avec un maître de l’ouvrage visé par ce plan et a été adopté par cette autorité, deuxièmement, il a été adopté sur le fondement d’une
disposition figurant dans un autre plan ou programme et, troisièmement, il envisage des aménagements distincts de ceux envisagés dans un autre plan ou programme, à la condition toutefois qu’il revêt à tout le moins un caractère obligatoire pour les autorités compétentes dans le domaine de la délivrance d’autorisations de projets.
Sur la quatrième question
53 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2011/92 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale imposant aux autorités compétentes d’un État membre, lorsqu’elles décident d’accorder ou non une autorisation pour un projet, d’agir en conformité avec des lignes directrices qui exigent d’augmenter, si possible, la hauteur des bâtiments et qui ont fait l’objet d’une évaluation environnementale au titre de la directive
2001/42.
54 En l’occurrence, les requérants au principal reprochent à l’agence d’avoir tenu compte, dans sa décision du 14 septembre 2020, des lignes directrices de 2018.
55 Ainsi qu’il ressort du point 23 du présent arrêt, ces lignes directrices visent, en substance, à augmenter la hauteur des bâtiments dans certaines zones urbaines. C’est dans ce cadre qu’elles prévoient l’exigence spécifique no 3, qui énonce :
« La politique d’aménagement du territoire a pour exigence spécifique que :
(A) 1. lorsque le demandeur d’un permis de construire expose en quoi son projet d’aménagement est conforme aux critères ci-dessus ; et que
2. l’évaluation de l’autorité d’aménagement du territoire concorde, compte tenu des paramètres stratégiques et de politique nationale plus larges définis dans le cadre national d’aménagement du territoire et dans les présentes lignes directrices ;
l’autorité d’aménagement du territoire peut approuver cet aménagement, quand bien même des objectifs spécifiques du plan d’aménagement ou du plan local pertinents indiqueraient le contraire.
[...] »
56 En vertu de l’article 28, paragraphe 1C, de la loi de 2000, les autorités d’aménagement sont d’ailleurs tenues, dans l’exercice de leurs fonctions, de se conformer à des exigences spécifiques telles que cette exigence spécifique no 3.
57 À cet égard, il importe de relever, premièrement, que, dans l’ordre juridique d’un État membre, il peut exister des règles ou des exigences au respect desquelles la conception de projets relevant de la directive 2011/92 est subordonnée et qui sont, le cas échéant, susceptibles d’exclure certaines options, même celles plus favorables, dans les circonstances du cas particulier, à l’environnement.
58 C’est la raison pour laquelle la directive 2001/42 fut adoptée, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires de celle-ci. En effet, il découle de la proposition de directive du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement [COM(96) 511 final] (JO 1997, C 129, p. 14) que l’adoption de la directive 2001/42 était motivée, en particulier, par le fait que l’application de la directive 85/337 avait démontré que, au moment de l’évaluation de
projets, des incidences notables sur l’environnement avaient d’ores et déjà été établies sur la base de mesures de l’aménagement du territoire antérieures et que, par conséquent, s’il était possible d’étudier ces incidences dans le cadre de cette évaluation, il n’était plus possible d’en tenir entièrement compte lors de l’autorisation du projet en cause, de telle sorte qu’il s’avérait plus avisé d’examiner de telles incidences dès le stade des mesures préparatoires et d’en tenir compte dans ce
contexte.
59 Or, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort du point 24 du présent arrêt, les lignes directrices de 2018 ont fait l’objet d’une évaluation environnementale, au sens de la directive 2001/42.
60 Deuxièmement, d’une part, il ressort du dossier dont dispose la Cour que, dans ces lignes directrices, il est souligné que, « [p]our appuyer les propositions [...], des évaluations spécifiques peuvent être requises et celles-ci peuvent inclure [...] des exigences pertinentes en matière d’évaluation environnementale, y compris [d’évaluation environnementale stratégique au sens de la directive 2001/42], [d’évaluation des incidences sur l’environnement au sens de la directive 2011/92], d’évaluation
appropriée [au sens de la directive 92/43] et d’évaluation de l’impact écologique, le cas échéant ».
61 D’autre part, il n’apparaît pas, ce qu’il incombe toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier, que l’obligation prévue à l’article 28, paragraphe 1C, de la loi de 2000, pour les autorités d’aménagement, de se conformer aux exigences spécifiques en matière de politique d’aménagement, éventuellement contenues dans des lignes directrices telles que celles en cause au principal, soit susceptible d’interférer, d’une manière ou d’une autre, avec les obligations incombant aux autorités compétentes
irlandaises en vertu de la partie X de cette loi, qui vise à transposer la directive 2011/92 dans l’ordre juridique irlandais, et en particulier avec l’obligation, prévue à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, d’identifier, de décrire et d’évaluer de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables, directes et indirectes, d’un projet sur tous les facteurs énumérés à cette dernière disposition.
62 Il convient d’ajouter que, en tout état de cause, il semble découler des termes de l’exigence spécifique no 3, en ce qu’elle indique que l’autorité d’aménagement du territoire « peut » approuver un aménagement, que cette exigence n’a pas de caractère absolu et n’impose donc pas d’augmenter la hauteur des bâtiments, par rapport à la hauteur éventuellement prévue dans le plan d’aménagement applicable, en toute hypothèse, ce qu’il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier
également.
63 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la quatrième question que la directive 2011/92 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale imposant aux autorités compétentes d’un État membre, lorsqu’elles décident d’accorder ou non une autorisation pour un projet, d’agir en conformité avec des lignes directrices qui exigent d’augmenter, si possible, la hauteur des bâtiments et qui ont fait l’objet d’une évaluation environnementale au titre de
la directive 2001/42.
Sur les dépens
64 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
1) L’article 2, sous a), et l’article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement,
doivent être interprétés en ce sens que :
un plan relève du champ d’application de cette directive lorsque, premièrement, il a été élaboré par une autorité au niveau local en collaboration avec un maître de l’ouvrage visé par ce plan et a été adopté par cette autorité, deuxièmement, il a été adopté sur le fondement d’une disposition figurant dans un autre plan ou programme et, troisièmement, il envisage des aménagements distincts de ceux envisagés dans un autre plan ou programme, à la condition toutefois qu’il revêt à tout le moins un
caractère obligatoire pour les autorités compétentes dans le domaine de la délivrance d’autorisations de projets.
2) La directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014,
doit être interprétée en ce sens que :
elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale imposant aux autorités compétentes d’un État membre, lorsqu’elles décident d’accorder ou non une autorisation pour un projet, d’agir en conformité avec des lignes directrices qui exigent d’augmenter, si possible, la hauteur des bâtiments et qui ont fait l’objet d’une évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.
