ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
13 janvier 2022 ( *1 )
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2002/49/CE – Évaluation et gestion du bruit dans l’environnement – Grands axes routiers et grands axes ferroviaires – Article 8, paragraphe 2 – Plans d’action – Article 10, paragraphe 2 – Annexe VI – Résumés des plans d’action – Non communication à la Commission dans les délais prévus »
Dans l’affaire C‑683/20,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 17 décembre 2020,
Commission européenne, représentée par MM. R. Lindenthal et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République slovaque, représentée par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. J. Passer (rapporteur), président de la septième chambre, faisant fonction de président de la huitième chambre, MM. F. Biltgen et N. Wahl, juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’établissant pas de plans d’action et en ne communiquant pas à la Commission de résumés des plans d’action pour les grands axes routiers et les grands axes ferroviaires, visés à l’annexe du présent arrêt, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin
2002 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement (JO 2002, L 189, p. 12), lu en combinaison avec l’annexe VI de cette directive.
Le cadre juridique
2 Aux termes de l’article 3 de la directive 2002/49, intitulé « Définitions » :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
n) “grand axe routier”, une route régionale, nationale ou internationale, désignée par l’État membre, sur laquelle sont enregistrés plus de 3 millions de passages de véhicules par an ;
o) “grand axe ferroviaire”, une voie de chemin de fer, désignée par l’État membre, sur laquelle sont enregistrés plus de 30000 passages de trains par an ;
[...]
t) “plan d’action”, un plan visant à gérer les problèmes de bruit et les effets du bruit, y compris, si nécessaire, la réduction du bruit ;
[...] »
3 L’article 8 de cette directive, intitulé « Plans d’action », prévoit :
« [...]
2. Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 18 juillet 2013, les autorités compétentes aient établi des plans d’action en vue notamment de répondre aux priorités pouvant résulter du dépassement de toute valeur limite pertinente ou de l’application d’autres critères choisis par les États membres pour les agglomérations, pour les grands axes routiers ainsi que pour les grands axes ferroviaires situés sur leur territoire.
[...]
5. Les plans d’action sont réexaminés et, le cas échéant, révisés lorsque survient un fait nouveau majeur affectant la situation en matière de bruit, et au moins tous les cinq ans à compter de leur date d’approbation.
[...]
7. Les États membres veillent à ce que le public soit consulté sur les propositions relatives aux plans d’action, à ce qu’il se voie accorder, en temps utile, des possibilités effectives de participation à l’établissement et au réexamen des plans d’action, à ce que les résultats de cette participation soient pris en compte et à ce que le public soit informé des décisions prises. Des délais raisonnables seront prévus afin que le public dispose d’un temps suffisant pour participer à chacune des
phases.
Si l’obligation de mettre en œuvre une procédure de participation du public découle simultanément de la présente directive et de tout autre acte législatif [de l’Union], les États membres peuvent prévoir des procédures communes afin d’éviter les duplications. »
4 L’article 10 de ladite directive, intitulé « Collecte et publication des données par les États membres et par la Commission », dispose, à son paragraphe 2 :
« Les États membres veillent à ce que les informations fournies par les cartes de bruit stratégiques et les résumés des plans d’action visés à l’annexe VI soient transmis à la Commission dans un délai de six mois à compter des dates visées respectivement aux articles 7 et 8. »
5 L’annexe V de cette directive prévoit les prescriptions minimales pour les plans d’action.
6 L’annexe VI de cette même directive prévoit les données à transmettre à la Commission, en ce compris, notamment, pour les grands axes routiers et ferroviaires et les grands aéroports, « [u]n résumé du plan d’action, de dix pages au maximum, reprenant les aspects importants visés à l’annexe V ».
La procédure précontentieuse
7 Le 25 juin 2010, les autorités slovaques ont communiqué à la Commission, au moyen du portail électronique Reportnet du réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (Eionet), une liste d’agglomérations, de grands axes routiers, de grands axes ferroviaires et de grands aéroports relevant du champ d’application de la directive 2002/49. Le 16 janvier 2014, elles ont mis à jour cette liste en ce qui concerne les grands axes ferroviaires.
8 Le 27 mars 2015, après un premier échange de lettres, les services de la Commission ont adressé aux autorités slovaques, dans le cadre de la procédure EU Pilot 7453/15/ENVI, une demande concernant la mise en œuvre de la directive 2002/49.
9 Le 26 mai 2015, les autorités slovaques ont répondu à cette demande et, le 24 juillet 2015, elles ont mis à jour les données concernant les agglomérations et les grands axes routiers.
10 Le 29 avril 2016, la Commission a adressé à la République slovaque une lettre de mise en demeure dans laquelle elle constatait plusieurs manquements aux obligations qui incombaient à cet État membre au titre de la directive 2002/49, notamment celle, prévue à l’article 8, paragraphe 2, d’établir des plans d’actions, ainsi que celle, prévue à l’article 10, paragraphe 2, lu en combinaison avec les annexes V et VI de ladite directive, de lui transmettre des résumés de ces plans d’action.
11 Par lettre du 17 juin 2016, la République slovaque a répondu à cette lettre de mise en demeure.
12 Le 15 juin 2017, après avoir examiné cette réponse et les informations communiquées ultérieurement à cette réponse, la Commission a adressé à la République slovaque un avis motivé. Dans cet avis, elle a, notamment, constaté que cet État membre n’avait pas élaboré de plans d’action pour 462 grands axes routiers et seize grands axes ferroviaires, en violation de l’article 8, paragraphes 2 et 4, lu en combinaison avec l’annexe V de la directive 2002/49, et n’avait pas transmis, pour lesdits grands
axes routiers et grands axes ferroviaires, les résumés des plans d’action, en violation de l’article 10, paragraphe 2, lu en combinaison avec les annexes V et VI de cette directive. La Commission a imparti à la République slovaque un délai de deux mois à compter de la réception dudit avis pour adopter les mesures nécessaires pour mettre fin à ces manquements.
13 Par lettre du 24 juillet 2017, la République slovaque a indiqué ne pas avoir été en mesure de se conformer pleinement et en temps voulu aux obligations découlant de la directive 2002/49 car les gestionnaires de l’infrastructure routière et les opérateurs ferroviaires n’avaient pas respecté leurs obligations légales dans les délais impartis. Cet État membre a, en outre, précisé à la Commission que 17 plans d’action concernant de grands axes routiers étaient en cours d’élaboration.
14 Les 21 août et 10 septembre 2020, les autorités slovaques ont transmis au réseau Eionet de nouvelles informations concernant, respectivement, les grands axes routiers et les grands axes ferroviaires.
15 Considérant que la République slovaque ne s’est pas conformée aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’annexe VI de la directive 2002/49, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
16 Tout en reconnaissant que la République slovaque a réalisé certains progrès dans la mise en œuvre de la directive 2002/49 depuis l’ouverture de la procédure, la Commission soutient que cet État membre a manqué à son obligation de lui transmettre des résumés des plans d’action pour 445 grands axes routiers hors agglomérations et seize grands axes ferroviaires hors agglomérations, conformément à l’article 10, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’annexe VI de la directive 2002/49. En l’absence
d’indication contraire, la Commission en déduit que la République slovaque n’a pas élaboré de plans d’action pour ces axes et qu’elle a donc manqué à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 8, paragraphe 2, de cette directive.
17 La République slovaque reconnaît s’être acquittée avec retard des obligations découlant de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49. Elle estime néanmoins que le présent recours est devenu sans objet.
18 En effet, après avoir communiqué à la Commission, le 10 septembre 2020, un document intitulé « Plan d’action en matière de protection contre le bruit provenant de certains grands axes ferroviaires gérés par la société nationale des chemins de fer slovaques (ŽSR) en exploitation en 2011 – Résumé », datant de juillet 2013, et, le 31 décembre 2020, un document intitulé « Plan d’action en matière de protection contre le bruit provenant de certains grands axes routiers gérés par l’administration
slovaque des routes (SSC) sur la base de la situation en 2011 – Résumé », datant de novembre 2020, il ne subsisterait aucun manquement allégué.
19 Au stade de la réplique, la Commission réfute la pertinence de ces documents. Ces documents feraient en effet état de consultations publiques effectuées au cours de l’année 2020. Les consultations publiques devant, conformément à l’article 8, paragraphe 7, de la directive 2002/49, précéder l’adoption des plans d’action, ces documents ne sauraient donc se rapporter à des plans d’action portant sur la période comprise entre 2013 et 2018. Il s’agirait vraisemblablement de documents récents se
rapportant à une situation passée. Or, il résulterait de l’interprétation systématique des dispositions de la directive 2002/49 qu’un plan d’action doit être adopté en temps utile afin de couvrir une période future. En particulier, il découlerait du système d’obligations instauré par ladite directive, notamment de l’article 8, paragraphe 5, de cette directive, que, au bout de cinq ans au plus tard, les plans d’action sont réexaminés et, le cas échéant, révisés. Par conséquent, l’adoption,
en 2020, du plan d’action qui aurait dû être établi en 2013 ne saurait conduire à la conformité avec la directive 2002/49. S’il était possible d’adopter des plans d’action après l’expiration de la période à laquelle ils se rapportent, la directive 2002/49 serait privée d’effet utile.
20 La Commission ajoute que, en tout état de cause, la question de savoir si la République slovaque a satisfait aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49 doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, en l’espèce, le 15 août 2017. Or, il serait constant que, à cette date, la République slovaque n’avait toujours pas établi de plans d’action
pour 445 grands axes routiers et seize grands axes ferroviaires.
21 La République slovaque rejette cette argumentation de la Commission, qu’elle estime illogique et confuse. Il découlerait de la directive 2002/49 que les plans d’actions que cet État membre était tenu d’établir pour seize grands axes ferroviaires et pour 445 grands axes routiers avant le 18 juillet 2013 devaient s’appuyer sur les données de l’année 2011 et comporter les mesures pour les années 2013 à 2018. La République slovaque se serait acquittée, a posteriori, de cette obligation. Les exigences
formulées par la Commission au stade de la réplique reviendraient, en pratique, à ce que la République slovaque soit tenue de renoncer à s’efforcer, ne serait-ce qu’a posteriori, de s’acquitter de l’obligation prévue à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2002/49 et visée par le présent recours, tout en lui imposant de chercher à s’acquitter d’une autre obligation, à savoir celle prévue à l’article 8, paragraphe 5, de la directive 2002/49, obligation pour le non-respect de laquelle aucun
recours n’a été introduit contre elle. En d’autres termes, les arguments de la Commission signifieraient que, si un État membre ne s’est pas acquitté de ses obligations dans le délai fixé par cette directive, alors il ne pourrait jamais le faire.
22 Dans l’hypothèse où la Commission reprocherait à la République slovaque, dans la réplique, la violation de l’obligation de procéder en temps utile à une consultation publique sur les plans d’action, prévue à l’article 8, paragraphe 7, de la directive 2002/49, et de l’obligation de réexaminer ou de réviser les plans d’action au plus tard cinq ans après leur date d’approbation, prévue à l’article 8, paragraphe 5, de la directive 2002/49, la République slovaque estime que ces griefs seraient
irrecevables.
23 Par ailleurs, la République slovaque relève, tout d’abord, que, même si les plans d’action visés par le recours n’ont été finalisés qu’en 2020, cela ne signifie pas qu’aucune mesure de lutte contre le bruit dans l’environnement a été adoptée à l’égard des grands axes routiers et ferroviaires concernés après 2013. À cet égard, elle mentionne plusieurs mesures de modernisation des voies ferrées ou visant directement à réduire les sources de bruit.
24 Ensuite, la République slovaque aurait pleinement connaissance des obligations qui découlent pour elle de l’article 8, paragraphe 5, de la directive 2002/49. Conformément à cette disposition, elle affirme avoir établi et communiqué à la Commission plusieurs résumés de plans d’action tenant compte de la situation pour l’année 2016.
25 Enfin, la République slovaque souligne qu’elle était loin d’être le seul État membre à avoir pris du retard dans l’exécution des obligations au titre de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49.
Appréciation de la Cour
26 Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour [voir arrêt du 27 janvier 2021, Commission/Autriche (TVA – Agences de voyages), C‑787/19, non publié, EU:C:2021:72, point 34 et jurisprudence citée].
27 En l’espèce, la République slovaque ne conteste pas que, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, soit le 15 août 2017, elle n’avait pas établi de plans d’action pour les grands axes routiers et les grands axes ferroviaires, visés à l’annexe du présent arrêt, ni communiqué à la Commission de résumés de ces plans d’action.
28 S’agissant des documents intitulés « Plan d’action en matière de protection contre le bruit provenant de certains grands axes ferroviaires gérés par la société nationale des chemins de fer slovaques (ŽSR) en exploitation en 2011 – Résumé » et « Plan d’action en matière de protection contre le bruit provenant de certains grands axes routiers gérés par l’administration slovaque des routes (SSC) sur la base de la situation en 2011 – Résumé », la République slovaque ne conteste pas les avoir
communiqués à la Commission les 10 septembre et 31 décembre 2020, soit après la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. S’agissant du premier de ces deux documents, elle précise par ailleurs que l’indication de l’année 2013 (voir point 18 du présent arrêt) a été conservée sur ce document, car celui-ci devait initialement être établi en 2013. Cependant, elle confirme que même ce document n’a été finalisé qu’en 2020, après la consultation publique.
29 Il s’ensuit que, conformément à la jurisprudence citée au point 26 du présent arrêt, ces documents sont dénués de pertinence aux fins d’apprécier l’existence, à cette date, des manquements allégués.
30 Par ailleurs, il y a lieu de constater que l’allégation de la République slovaque concernant l’irrecevabilité de certains arguments de la Commission repose sur une lecture erronée des mémoires de cette institution.
31 En effet, comme le relève la République slovaque elle-même, la Commission ne demande pas à la Cour de constater un manquement à d’autres obligations que celles prévues à l’article 8, paragraphe 2, et à l’article 10, paragraphe 2 de la directive 2002/49.
32 En réalité, la Commission s’est référée aux obligations de réviser les plans d’action et de consulter le public sur les propositions de plans d’action, prévues à l’article 8, paragraphes 5 et 7, de cette directive, dans le seul contexte des documents mentionnés au point 28 du présent arrêt, et ce pour démontrer, notamment, que ces documents ont été adoptés récemment et, en tout état de cause, après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, fait non contesté, dans le cadre de la présente
procédure, par la République slovaque.
33 Dans la mesure où cette dernière souligne qu’elle était loin d’être le seul État membre à avoir pris du retard dans l’exécution des obligations découlant de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49, il suffit de rappeler que la Cour a itérativement jugé qu’un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité FUE par la circonstance que d’autres États membres auraient manqué et manqueraient également à
leurs obligations (arrêt du 18 novembre 2010, Commission/Espagne, C‑48/10, non publié, EU:C:2010:704, point 33 et jurisprudence citée).
34 Dans ces conditions, le recours doit être accueilli.
35 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant, d’une part, pas établi de plans d’action pour les grands axes routiers et les grands axes ferroviaires, visés à l’annexe du présent arrêt, et, d’autre part, pas communiqué à la Commission de résumés desdits plans d’action, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, respectivement, de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49,
lu en combinaison avec l’annexe VI de celle-ci.
Sur les dépens
36 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République slovaque et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1) En n’ayant, d’une part, pas établi de plans d’action pour les grands axes routiers et les grands axes ferroviaires, visés à l’annexe du présent arrêt, et, d’autre part, pas communiqué à la Commission européenne de résumés desdits plans d’action, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, respectivement, de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 juin 2002, relative à
l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement, lu en combinaison avec l’annexe VI de celle-ci.
2) La République slovaque est condamnée aux dépens.
Signatures
Annexe
Grands axes routiers
Numéro d’identification national Numéro d’identification unique
90269 SK_b_rd001
90260 SK_b_rd002
90290 SK_b_rd003
90290 SK_b_rd004
90308 SK_b_rd005
90308 SK_b_rd006
90309 SK_b_rd007
90309 SK_b_rd008
90309 SK_b_rd009
90100 SK_b_rd010
90100 SK_b_rd011
90100 SK_b_rd012
90118 SK_b_rd013
90118 SK_b_rd014
90118 SK_b_rd015
90118 SK_b_rd016
90119 SK_b_rd017
90120 SK_b_rd018
90120 SK_b_rd019
90120 SK_b_rd020
90120 SK_b_rd021
90120 SK_b_rd022
90120 SK_b_rd023
90130 SK_b_rd024
90130 SK_b_rd025
90140 SK_b_rd026
90149 SK_b_rd027
90149 SK_b_rd028
90149 SK_b_rd029
90149 SK_b_rd030
90149 SK_b_rd031
90158 SK_b_rd032
90158 SK_b_rd033
90158 SK_b_rd034
90158 SK_b_rd035
90158 SK_b_rd036
90158 SK_b_rd037
90169 SK_b_rd038
90170 SK_b_rd039
90180 SK_b_rd040
90180 SK_b_rd041
90187 SK_b_rd042
90187 SK_b_rd043
90187 SK_b_rd044
90210 SK_b_rd045
90210 SK_b_rd046
90220 SK_b_rd047
37 SK_b_rd048
30 SK_b_rd049
30 SK_b_rd050
47 SK_b_rd051
47 SK_b_rd052
40 SK_b_rd053
40 SK_b_rd054
69 SK_b_rd055
69 SK_b_rd056
60 SK_b_rd057
60 SK_b_rd058
60 SK_b_rd059
60 SK_b_rd060
60 SK_b_rd061
60 SK_b_rd062
66 SK_b_rd063
70 SK_b_rd064
70 SK_b_rd065
70 SK_b_rd066
80 SK_b_rd067
127 SK_b_rd068
127 SK_b_rd069
127 SK_b_rd070
130 SK_b_rd071
380 SK_b_rd072
390 SK_b_rd073
390 SK_b_rd074
390 SK_b_rd075
390 SK_b_rd076
390 SK_b_rd077
410 SK_b_rd078
410 SK_b_rd079
410 SK_b_rd080
410 SK_b_rd081
410 SK_b_rd082
420 SK_b_rd083
420 SK_b_rd084
430 SK_b_rd085
430 SK_b_rd086
430 SK_b_rd087
430 SK_b_rd088
440 SK_b_rd089
446 SK_b_rd090
470 SK_b_rd091
80027 SK_b_rd092
80027 SK_b_rd093
80027 SK_b_rd094
80027 SK_b_rd095
80027 SK_b_rd096
80027 SK_b_rd097
80027 SK_b_rd098
80026 SK_b_rd099
80630 SK_b_rd100
80630 SK_b_rd101
80640 SK_b_rd102
80658 SK_b_rd103
80658 SK_b_rd104
80659 SK_b_rd105
80659 SK_b_rd106
83660 SK_b_rd107
83668 SK_b_rd108
83668 SK_b_rd109
83668 SK_b_rd110
83668 SK_b_rd111
83668 SK_b_rd112
83668 SK_b_rd113
92099 SK_b_rd114
92099 SK_b_rd115
92099 SK_b_rd116
92099 SK_b_rd117
92099 SK_b_rd118
92100 SK_b_rd119
92107 SK_b_rd120
92107 SK_b_rd121
92107 SK_b_rd122
91450 SK_b_rd123
91450 SK_b_rd124
92107 SK_b_rd125
92107 SK_b_rd126
92107 SK_b_rd127
91456 SK_b_rd128
92117 SK_b_rd129
92117 SK_b_rd130
92110 SK_b_rd131
92110 SK_b_rd132
92110 SK_b_rd133
92110 SK_b_rd134
92120 SK_b_rd135
92120 SK_b_rd136
92150 SK_b_rd137
92160 SK_b_rd138
92160 SK_b_rd139
90460 SK_b_rd140
90470 SK_b_rd141
90470 SK_b_rd142
90480 SK_b_rd143
90480 SK_b_rd144
90480 SK_b_rd145
90480 SK_b_rd146
90490 SK_b_rd147
90490 SK_b_rd148
90490 SK_b_rd149
90500 SK_b_rd150
90509 SK_b_rd151
90510 SK_b_rd152
90510 SK_b_rd153
90510 SK_b_rd154
90510 SK_b_rd155
90510 SK_b_rd156
90520 SK_b_rd157
90520 SK_b_rd158
90527 SK_b_rd159
90527 SK_b_rd160
90527 SK_b_rd161
90527 SK_b_rd162
90527 SK_b_rd163
90527 SK_b_rd164
90527 SK_b_rd165
90527 SK_b_rd166
90527 SK_b_rd167
90530 SK_b_rd168
90536 SK_b_rd169
90540 SK_b_rd170
90550 SK_b_rd171
90550 SK_b_rd172
90550 SK_b_rd173
90560 SK_b_rd174
90560 SK_b_rd175
90560 SK_b_rd176
90560 SK_b_rd177
90580 SK_b_rd178
90580 SK_b_rd179
90590 SK_b_rd180
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Grands axes ferroviaires
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( *1 ) Langue de procédure : le slovaque.
