ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
25 novembre 2021 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime d’allocation de quotas à titre gratuit – Décision 2011/278/UE – Article 3, sous d) – Sous-installation avec référentiel de combustibles – Notions de “combustion” et de “combustible” – Production de cuivre primaire par fusion éclair – Demande d’allocation – Quotas demandés et non encore alloués à la date d’expiration d’une période d’échanges – Possibilité de délivrer ces quotas au cours de la période
d’échanges suivante à titre d’exécution d’une décision juridictionnelle rendue après cette date »
Dans l’affaire C‑271/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne), par décision du 11 juin 2020, parvenue à la Cour le 19 juin 2020, dans la procédure
Aurubis AG
contre
Bundesrepublik Deutschland,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. E. Regan, président de chambre, M. K. Lenaerts, président de la Cour, faisant fonction de juge de la cinquième chambre, M. C. Lycourgos (rapporteur), président de la quatrième chambre, MM. I. Jarukaitis et M. Ilešič, juges,
avocat général : M. G. Hogan,
greffier : Mme M. Krausenböck, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 19 mai 2021,
considérant les observations présentées :
– pour Aurubis AG, par Mes S. Altenschmidt et D. Helling, Rechtsanwälte,
– pour la Bundesrepublik Deutschland, par Mmes J. Steegmann et A. Leskovar, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. B. De Meester, C. Hermes et G. Wils, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 24 juin 2021,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 3, sous d), de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2011, L 130, p. 1), et, d’autre part, du champ d’application temporel de cette décision au titre de la
troisième période d’échanges (2013 à 2020).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Aurubis AG à la Bundesrepublik Deutschland (République fédérale d’Allemagne), représentée par l’Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (Office fédéral de l’environnement, service des échanges de quotas d’émission, Allemagne) (ci-après la « DEHSt »), au sujet des quotas d’émission de gaz à effet de serre (ci-après les « quotas d’émission ») à allouer à titre gratuit à Aurubis pour une activité de production de cuivre
primaire.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2003/87
3 La directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), dans sa version applicable lors de l’adoption de la décision 2011/278 et pertinente pour l’examen de la première question, comporte les modifications apportées par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant
la directive 2003/87 afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (JO 2009, L 140, p. 63) (ci-après la « directive 2003/87 »).
4 La directive 2003/87 a, par la suite, fait l’objet d’autres modifications, dont celles apportées par la décision (UE) 2015/1814 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2015, concernant la création et le fonctionnement d’une réserve de stabilité du marché pour le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union et modifiant la directive 2003/87 (JO 2015, L 264, p. 1), et par la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mars 2018, modifiant
la directive 2003/87 afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, et la décision 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3). L’article 10, paragraphe 1, l’article 10 bis, paragraphes 5 et 7, ainsi que l’article 13 de la directive 2003/87, dans leur version issue de la directive 2018/410, sont pertinents pour l’examen de la seconde question. Le libellé des autres dispositions de la directive 2003/87, tel que cité
ci-après, était déjà en vigueur lors de l’adoption de la décision 2011/278 et est toujours en vigueur à l’heure actuelle.
5 L’article 1er de la directive 2003/87, intitulé « Objet », énonce, à son premier alinéa :
« La présente directive établit un système [...] d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre [...] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. »
6 L’article 2 de cette directive, intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :
« La présente directive s’applique aux émissions résultant des activités indiquées à l’annexe I et aux gaz à effet de serre énumérés à l’annexe II. »
7 Aux termes de l’article 3 de ladite directive, intitulé « Définitions » :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
t) “combustion”, toute oxydation de combustibles quelle que soit l’utilisation faite de la chaleur, de l’énergie électrique ou mécanique produites par ce processus et toutes autres activités s’y rapportant, y compris la destruction des effluents gazeux ;
[...] »
8 L’article 10 de la même directive, intitulé « Mise aux enchères des quotas », prévoit, à son paragraphe 1, dans sa version issue de la directive 2018/410 :
« À compter de 2019, les États membres mettent aux enchères l’intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit conformément aux articles 10 bis et 10 quater de la présente directive et qui ne sont pas placés dans la réserve de stabilité du marché créée par la décision [2015/1814] ou ne sont pas annulés [...]
[...] »
9 Intitulé « Règles [de l’Union] transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit », l’article 10 bis de la directive 2003/87 dispose, à son paragraphe 1 :
« [...]
Les mesures [harmonisées adoptées par la Commission européenne concernant l’allocation des quotas d’émission à titre gratuit] déterminent, dans la mesure du possible, des référentiels ex ante pour l’Union, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique, en recourant aux techniques les plus efficaces [...]
[...] »
10 Par ailleurs, cet article 10 bis prévoit, à ses paragraphes 5 et 7, dans sa version issue de la directive 2018/410 :
« 5. Afin de respecter la part de quotas à mettre aux enchères visée à l’article 10, lorsque la somme des quotas alloués à titre gratuit chaque année n’atteint pas la quantité maximale permettant de respecter la part de quotas à mettre aux enchères, le reste des quotas nécessaire pour atteindre cette quantité est utilisé pour éviter ou limiter la réduction des quotas alloués à titre gratuit, de manière à respecter la part de quotas à mettre aux enchères les années suivantes. Toutefois, dans les
cas où la quantité maximale est atteinte, les quotas alloués à titre gratuit sont adaptés en conséquence. [...]
[...]
7. Les quotas compris dans le montant maximal visé au paragraphe 5 du présent article qui n’ont pas été alloués à titre gratuit au plus tard en 2020 sont mis en réserve pour les nouveaux entrants, ainsi que 200 millions de quotas placés dans la réserve de stabilité du marché en application de l’article 1er, paragraphe 3, de la décision [2015/1814]. Sur les quotas mis en réserve, jusqu’à 200 millions sont à nouveau placés dans la réserve de stabilité du marché à la fin de la période 2021-2030
s’ils n’ont pas été alloués au cours de cette période. À partir de 2021, les quotas qui, en application des paragraphes 19 et 20, n’ont pas été alloués aux installations sont ajoutés à la quantité de quotas mis en réserve en application de la première phrase du premier alinéa du présent paragraphe. [...] »
11 L’article 13 de la directive 2003/87, intitulé « Validité des quotas », prévoit, dans sa version issue de la directive 2018/410 :
« Les quotas délivrés à partir du 1er janvier 2013 sont valables pour une durée indéterminée. Les quotas délivrés à partir du 1er janvier 2021 comportent une mention indiquant au cours de quelle période de dix ans à compter du 1er janvier 2021 ils ont été délivrés, et ils sont valables pour les émissions produites dès la première année de cette période. »
12 L’article 19 de la directive 2003/87, intitulé « Registres », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les quotas délivrés à compter du 1er janvier 2012 sont détenus dans le registre [de l’Union] pour exécuter les opérations relatives à la tenue des comptes de dépôt ouverts dans l’État membre et à l’allocation, à la restitution et à l’annulation des quotas [...] »
13 L’article 20 de cette directive, intitulé « Administrateur central », énonce, à son paragraphe 1 :
« La Commission désigne un administrateur central chargé de tenir un journal indépendant des transactions dans lequel sont consignés les quotas délivrés, transférés et annulés. »
14 L’annexe I de ladite directive contient un tableau énumérant les catégories d’activités auxquelles cette dernière s’applique. Parmi celles-ci figure la « [p]roduction ou transformation de métaux non ferreux, y compris la production d’alliages, l’affinage, le moulage en fonderie, etc., lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion (y compris les combustibles utilisés comme agents réducteurs) est supérieure à 20 [mégawatts (MW)] sont exploitées ».
15 L’annexe II de la même directive énumère les gaz à effet de serre visés. Elle mentionne, notamment, le dioxyde de carbone (CO2).
La directive 2009/29
16 Aux termes du considérant 37 de la directive 2009/29 :
« Afin d’indiquer clairement que la directive [2003/87] couvre tous les types de chaudières, de brûleurs, de turbines, d’appareils de chauffage, de hauts-fourneaux, d’incinérateurs, de calcinateurs, de fours, d’étuves, de sécheurs, de moteurs, de piles à combustible, d’unités de combustion en boucle chimique, de torchères, ainsi que les unités de postcombustion thermique ou catalytique, il convient d’ajouter une définition de la combustion. »
La décision 2011/278
17 Les considérants 1, 12 et 18 de la décision 2011/278 énonçaient :
« (1) En vertu de l’article 10 bis de la directive [2003/87], les mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle [de l’Union] relatives à l’allocation des quotas d’émission à titre gratuit doivent, dans la mesure du possible, déterminer des référentiels ex ante, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas d’émission à titre gratuit encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique,
en recourant aux techniques les plus efficaces, aux solutions et aux procédés de production de remplacement, à la cogénération à haut rendement, à la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires, à l’utilisation de la biomasse, ainsi qu’au captage et au stockage du dioxyde de carbone, lorsque ces moyens sont disponibles, et n’encouragent pas l’accroissement des émissions. Les allocations doivent être fixées avant la période d’échanges de manière à garantir le bon
fonctionnement du marché.
[...]
(12) Dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit mais où des émissions de gaz à effet de serre pouvant donner lieu à l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit sont générées, il convient que ces quotas soient alloués sur la base d’options de repli génériques. Une hiérarchie de trois options de repli a été établie afin d’optimiser les réductions des émissions de gaz à effet de serre et les économies d’énergie pour certaines parties au moins des procédés de
production concernés. Le référentiel de chaleur est utilisé pour les procédés consommant de la chaleur dans lesquels la chaleur mesurable est transportée au moyen d’un vecteur thermique. Le référentiel de combustibles est utilisé en cas de consommation de chaleur non mesurable. [...] Pour les émissions de procédé, il convient que les quotas d’émission soient alloués sur la base des émissions historiques. [...]
[...]
(18) Afin d’éviter toute distorsion de concurrence et de garantir le bon fonctionnement du marché du carbone, il convient que les États membres veillent, lorsqu’ils déterminent l’allocation de chaque installation, à l’absence de double comptage et de double allocation. Dans ce contexte, il convient que les États membres accordent une attention particulière aux cas où un produit faisant l’objet d’un référentiel est fabriqué dans plusieurs installations, où plusieurs produits faisant l’objet d’un
référentiel sont fabriqués dans une même installation, et où des produits intermédiaires sont échangés au-delà des limites des installations. »
18 L’article 3 de cette décision, intitulé « Définitions », prévoyait :
« Aux fins de la présente décision, on entend par :
[...]
b) “sous-installation avec référentiel de produit” : les intrants, les extrants et les émissions correspondantes liés à la fabrication d’un produit pour lequel un référentiel a été défini à l’annexe I ;
c) “sous-installation avec référentiel de chaleur” : les intrants, les extrants et les émissions correspondantes qui ne sont pas couverts par une sous-installation avec référentiel de produit et qui sont liés à la production de chaleur mesurable ou à l’importation de chaleur mesurable en provenance d’une installation ou d’une autre entité couverte par le système de l’Union, ou aux deux à la fois, cette chaleur étant :
– consommée dans les limites de l’installation pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production d’électricité, pour le chauffage ou le refroidissement, à l’exclusion de la consommation aux fins de la production d’électricité, ou
– exportée vers une installation ou une autre entité non couverte par le système de l’Union, à l’exclusion de l’exportation aux fins de la production d’électricité ;
d) “sous-installation avec référentiel de combustibles” : les intrants, les extrants et les émissions correspondantes qui ne relèvent pas d’une sous-installation avec référentiel de produit et qui sont liés à la production, par la combustion de combustibles, de chaleur non mesurable consommée pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production d’électricité, ou pour le chauffage ou le refroidissement, à l’exclusion de la
consommation aux fins de la production d’électricité, y compris la mise en torchère pour des raisons de sécurité ;
e) “chaleur mesurable” : un flux thermique net transporté dans des canalisations ou des conduits identifiables au moyen d’un milieu caloporteur tel que, notamment, la vapeur, l’air chaud, l’eau, l’huile, les métaux et les sels liquides, pour lequel un compteur d’énergie thermique est installé ou pourrait l’être ;
[...]
g) “chaleur non mesurable” : toute chaleur autre que la chaleur mesurable ;
h) “sous-installation avec émissions de procédé” : les émissions des gaz à effet de serre énumérés à l’annexe I de la directive [2003/87], autres que le [CO2], qui sont produites hors des limites du système d’un référentiel de produit figurant à l’annexe I, ou les émissions de [CO2] qui sont produites hors des limites du système d’un référentiel de produit figurant à l’annexe I, du fait de l’une quelconque des activités suivantes, et les émissions liées à la combustion de carbone incomplètement
oxydé résultant des activités suivantes aux fins de la production de chaleur mesurable, de chaleur non mesurable ou d’électricité, pour autant que soient déduites les émissions qu’aurait dégagées la combustion d’une quantité de gaz naturel équivalente au contenu énergétique techniquement utilisable du carbone incomplètement oxydé qui fait l’objet d’une combustion :
i) la réduction chimique ou électrolytique des composés métalliques présents dans les minerais, les concentrés et les matières premières secondaires ;
ii) l’élimination des impuretés présentes dans les métaux et les composés métalliques ;
iii) la décomposition des carbonates, à l’exclusion de ceux utilisés pour l’épuration des fumées ;
iv) les synthèses chimiques dans lesquelles la matière carbonée participe à la réaction, lorsque l’objectif principal est autre que la production de chaleur ;
v) l’utilisation d’additifs ou de matières premières contenant du carbone, lorsque l’objectif principal est autre que la production de chaleur ;
vi) la réduction chimique ou électrolytique d’oxydes métalloïdes ou d’oxydes non métalliques, tels que les oxydes de silicium et les phosphates ;
[...] »
19 L’article 6 de ladite décision, intitulé « Division en sous-installations », énonçait :
« 1. Aux fins de la présente décision, les États membres divisent chaque installation remplissant les conditions d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive [2003/87] en une ou plusieurs des sous-installations suivantes, en fonction des besoins :
a) une sous-installation avec référentiel de produit ;
b) une sous-installation avec référentiel de chaleur ;
c) une sous-installation avec référentiel de combustibles ;
d) une sous-installation avec émissions de procédé.
Les sous-installations correspondent, dans la mesure du possible, aux parties physiques de l’installation.
[...]
2. La somme des intrants, des extrants et des émissions de chaque sous-installation ne dépasse pas les intrants, les extrants et les émissions totales de l’installation. »
20 La décision 2011/278 a été abrogée, avec effet au 1er janvier 2021, par le règlement délégué (UE) 2019/331 de la Commission, du 19 décembre 2018, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87 (JO 2019, L 59, p. 8).
21 Toutefois, aux termes de l’article 27 de ce règlement délégué, cette décision continue de s’appliquer aux allocations concernant la période antérieure au 1er janvier 2021.
Le règlement (UE) no 389/2013
22 L’article 4 du règlement (UE) no 389/2013 de la Commission, du 2 mai 2013, établissant un registre de l’Union conformément à la directive 2003/87 et aux décisions no 280/2004/CE et no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les règlements (UE) no 920/2010 et (UE) no 1193/2011 de la Commission (JO 2013, L 122, p. 1), intitulé « Registre de l’Union », disposait :
« 1. Un registre de l’Union est établi pour la période d’échanges du système d’échange de quotas d’émission de l’Union qui débute le 1er janvier 2013 et pour les périodes suivantes.
2. L’administrateur central gère et tient à jour le registre de l’Union, y compris son infrastructure technique.
3. Les États membres utilisent le registre de l’Union afin de respecter leurs obligations au titre de l’article 19 de la directive [2003/87] et [...] de garantir une comptabilisation exacte des quotas [...]
[...] »
23 Aux termes de l’article 6 de ce règlement, intitulé « Journal des transactions de l’Union européenne » :
« 1. Le journal des transactions de l’Union européenne (EUTL) est établi, sous la forme d’une base de données électronique normalisée, conformément à l’article 20 de la directive [2003/87], pour les transactions relevant du présent règlement. [...]
2. L’administrateur central gère et tient à jour l’EUTL [...]
[...] »
24 L’article 16 dudit règlement, intitulé « Ouverture de comptes de dépôt d’exploitant dans le registre de l’Union », prévoyait :
« 1. Dans les vingt jours ouvrables suivant l’entrée en vigueur d’une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre, l’autorité compétente ou l’exploitant concerné fournit les informations [requises] à l’administrateur national concerné et lui demande d’ouvrir un compte de dépôt d’exploitant dans le registre de l’Union.
2. Dans les vingt jours ouvrables suivant la réception de l’ensemble [de ces] informations [...], l’administrateur national ouvre un compte de dépôt d’exploitant dans le registre de l’Union pour chaque installation, ou informe le titulaire de compte potentiel de son refus d’ouvrir ce compte [...] »
25 L’article 41 du même règlement, intitulé « Création de quotas », énonçait, à son paragraphe 1 :
« L’administrateur central peut créer un compte Quantité totale UE, un compte Quantité totale aviation UE, un compte Enchères UE, un compte Enchères aviation UE, un compte Échange de crédits UE et un compte Crédits internationaux UE, suivant le cas, et il crée ou annule des comptes et des quotas en fonction des besoins découlant des actes du droit de l’Union [...] »
26 L’article 43 du règlement no 389/2013, intitulé « Transfert de quotas généraux à allouer gratuitement », disposait :
« Au moment opportun, l’administrateur central transfère, du compte Quantité totale UE vers le compte Allocation UE, une quantité de quotas généraux correspondant à la somme des quotas alloués gratuitement d’après le tableau national d’allocation de chaque État membre. »
27 Aux termes de l’article 51 de ce règlement, intitulé « Saisie des tableaux nationaux d’allocation dans l’EUTL » :
« 1. Chaque État membre communique à la Commission son tableau national d’allocation pour la période 2013/2020 au plus tard le 31 décembre 2012 [...]
2. La Commission donne instruction à l’administrateur central de saisir le tableau national d’allocation dans l’EUTL si elle estime qu’il est conforme à la directive [2003/87], à la décision [2011/278] et aux décisions adoptées par la Commission en vertu de l’article 10 quater, paragraphe 6, de la directive [2003/87] [...] »
28 L’article 52 dudit règlement, intitulé « Modifications des tableaux nationaux d’allocation », énonçait :
« 1. L’administrateur national apporte des modifications au tableau national d’allocation enregistré dans l’EUTL dans les cas suivants :
a) l’autorisation d’une installation a été résiliée ou a expiré ;
b) une installation a cessé ses activités ;
c) une installation a été scindée en deux installations ou davantage ;
d) deux installations ou davantage ont été fusionnées en une seule.
2. Les États membres notifient à la Commission les modifications apportées à leur tableau national d’allocation qui portent sur :
a) les allocations aux nouveaux entrants ou les allocations à un nouvel entrant à la suite d’une extension significative de capacité ;
b) les cessations partielles d’activité et les réductions significatives de capacité ;
c) l’allocation de quotas à titre gratuit en application de l’article 10 quater de la directive [2003/87] qui est justifiée au vu de l’avancement des investissements qui ont été réalisés et présentés à la Commission dans un rapport conformément à l’article 10 quater, paragraphe 1, de ladite directive ;
d) toute autre modification non visée au paragraphe 1.
À réception de la notification prévue au premier alinéa, la Commission donne instruction à l’administrateur central d’apporter les modifications correspondantes au tableau national d’allocation dans l’EUTL si elle estime que les modifications apportées au tableau national d’allocation sont conformes à la directive [2003/87], à la décision [2011/278] et aux décisions adoptées par la Commission en vertu de l’article 10 quater, paragraphe 6, de la directive [2003/87]. Dans le cas contraire, elle
rejette les modifications dans un délai raisonnable et en informe immédiatement l’État membre concerné, en indiquant les raisons de ce rejet et en définissant les critères à respecter pour toute nouvelle notification. »
29 L’article 53 du même règlement, intitulé « Allocation gratuite de quotas généraux », disposait :
« 1. L’administrateur national indique dans le tableau national d’allocation, pour chaque exploitant, pour chaque année et pour chaque base juridique [...], s’il y a lieu ou non d’allouer des quotas à une installation pour l’année en question.
2. À compter du 1er février 2013, l’administrateur central veille à ce que le registre de l’Union transfère automatiquement des quotas généraux du compte Allocation UE, conformément au tableau national d’allocation, sur le compte de dépôt d’exploitant [...]
[...] »
30 Le règlement no 389/2013 a été abrogé, avec effet au 1er janvier 2021, par le règlement délégué (UE) 2019/1122 de la Commission, du 12 mars 2019, complétant la directive 2003/87 en ce qui concerne le fonctionnement du registre de l’Union (JO 2019, L 177, p. 3).
31 Toutefois, en vertu de l’article 88, second alinéa, de ce règlement délégué, le règlement no 389/2013 continue de s’appliquer jusqu’au 1er janvier 2026 à toutes les opérations requises concernant la troisième période d’échanges (2013 à 2020).
La décision 2015/1814
32 Aux termes du considérant 7 de la décision 2015/1814 :
« [...] [A]fin d’éviter tout déséquilibre du marché dû à l’offre de quotas à la fin d’une période d’échange et au début de la période suivante, pouvant entraîner des perturbations sur le marché, il convient de prévoir la mise aux enchères d’une partie de toute augmentation notable de l’offre à la fin d’une période d’échange au cours des deux premières années de la période suivante. Afin d’accroître encore la stabilité du marché européen du carbone et d’éviter d’augmenter artificiellement l’offre
vers la fin de la période d’échange qui a débuté en 2013, les quotas non alloués à des installations conformément à l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive [2003/87] et les quotas non alloués à des installations en raison de l’application de l’article 10 bis, paragraphes 19 et 20, de ladite directive (ci-après dénommés “quotas non alloués”) devraient être placés dans la réserve en 2020. [...] »
33 L’article 1er de cette décision, intitulé « Réserve de stabilité du marché », dispose :
« 1. Une réserve de stabilité du marché est créée en 2018 et le placement de quotas dans la réserve commence à compter du 1er janvier 2019.
[...]
3. Les quotas non alloués à des installations conformément à l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive [2003/87] et les quotas non alloués à des installations en raison de l’application de l’article 10 bis, paragraphes 19 et 20, de ladite directive sont placés dans la réserve en 2020. [...]
[...] »
Le droit allemand
34 L’article 9 du Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (loi relative aux échanges de droits d’émission de gaz à effet de serre), du 21 juillet 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475), dans sa version applicable au litige au principal, prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les exploitants d’installations reçoivent une allocation à titre gratuit de quotas d’émission conformément aux principes énoncés à l’article 10 bis [...] de la directive [2003/87] dans sa version en vigueur et à ceux énoncés dans la décision [2011/278]. »
35 L’article 2 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (règlement relatif à l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période d’échanges 2013 à 2020), du 26 septembre 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « ZuV 2020 »), définit, à ses points 27 et 29, les notions de « sous-installation avec référentiel de combustibles » et de « sous-installation
avec référentiel d’émissions de procédé » en des termes analogues à ceux de l’article 3, sous d) et h), de la décision 2011/278.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
36 Aurubis exploite, à Hambourg (Allemagne), une installation qui produit du cuivre primaire. Dès lors que cette activité relève de la catégorie d’activités, visée à l’annexe I de la directive 2003/87, de « [p]roduction de ou [de] transformation de métaux non ferreux [...] lorsque des unités de combustion dont la puissance calorifique totale de combustion [...] est supérieure à 20 MW sont exploitées », Aurubis est obligée de participer au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de
serre (ci-après le « SEQE »).
37 L’installation concernée est constituée de deux sous-installations, Rohhüttenwerk Nord et Rohhüttenwerk Ost. Seule l’activité de cette dernière fait l’objet du litige au principal.
38 Rohhüttenwerk Ost est une fonderie dans laquelle du cuivre primaire est obtenu par la fusion éclair de concentré de cuivre, selon le procédé dit « Outokumpu ».
39 Le concentré de cuivre utilisé dans cette fonderie est principalement constitué de cuivre, de soufre et de fer. Il contient également des traces de carbone et d’autres substances. Pour obtenir le cuivre primaire, ce concentré de cuivre est d’abord mélangé avec du sable et d’autres matériaux fins. La préparation ainsi obtenue est mise dans un four de fusion éclair avec un mélange d’air et d’oxygène. En raison de la réaction chimique entre l’oxygène et, en particulier, les substances sulfurées
présentes dans ledit concentré de cuivre, la température dans le four dépasse les 1200 degrés Celsius, ce qui engendre la liquéfaction du même concentré de cuivre. Les substances ainsi obtenues sont la matte (mélange de sulfure de cuivre et de sulfure de fer), le silicate de fer et le dioxyde de soufre (SO2). Par la suite, la matte est introduite dans un convertisseur, dans lequel les fractions restantes de soufre et de fer sont oxydées. De la chaleur est générée à cette occasion également. Le
produit de cette étape est mis dans un four à anode, dans lequel les fractions restantes de soufre sont transformées en SO2. Ainsi est finalement obtenu le cuivre primaire.
40 Rohhüttenwerk Ost émet du CO2 dans l’atmosphère en raison de la présence de carbone, d’une teneur d’environ 0,7 %, dans le concentré de cuivre utilisé. Cette fonderie émet environ 29000 tonnes de CO2 par an.
41 À la suite d’une demande introduite par Aurubis le 20 janvier 2012 visant l’allocation de quotas pour ladite fonderie, la DEHSt a, par décision du 17 février 2014, alloué à celle-ci 2596999 unités d’émission à titre gratuit pour la troisième période d’échanges (2013 à 2020).
42 Par décision du 3 avril 2018, rendue en réponse à une réclamation d’Aurubis, la DEHSt a partiellement retiré sa décision du 17 février 2014, dans la mesure où celle-ci avait alloué une quantité de quotas supérieure à 1784398 unités. À titre de motivation, la DEHSt indiquait que la production de cuivre primaire à partir de concentré de cuivre ne pouvait être prise en compte dans le cadre d’une « sous-installation avec référentiel de combustibles », mais devait être rattachée à une
« sous-installation avec émissions de procédé ».
43 Le 30 avril 2018, Aurubis a introduit un recours contre cette décision du 3 avril 2018 devant la juridiction de renvoi. Elle soutient que l’allocation des quotas d’émission à titre gratuit aurait dû être fondée sur l’article 2, point 27, de la ZuV 2020 et l’article 3, sous d), de la décision 2011/278. La production de cuivre primaire par fusion éclair ne relèverait d’aucune des activités mentionnées à l’article 2, point 29, de la ZuV 2020 et à l’article 3, sous h), de la décision 2011/278.
44 Selon la DEHSt, il n’y a « sous-installation avec référentiel de combustibles » que lorsque l’objectif principal de l’utilisation d’un matériau est la production de chaleur. Or, le concentré de cuivre serait une matière première et l’objectif principal de son utilisation serait la production de cuivre primaire. En outre, ce concentré ne ferait pas l’objet d’une combustion complète, contrairement à ce qui serait exigé pour l’application du référentiel de combustibles. Au demeurant, les
« combustibles », au sens de l’article 3, sous d), de la décision 2011/278, seraient des combustibles pouvant être remplacés par d’autres combustibles, notamment par le gaz naturel. Le concentré de cuivre ne se prêterait pas à un tel remplacement.
45 La DEHSt fait observer également que la couverture des besoins d’Aurubis en quotas d’émission est, avec un taux d’environ 130 %, déjà excédentaire et que, si le nombre des quotas à allouer à Aurubis devait être calculé sur le fondement du référentiel de combustibles, cette entreprise obtiendrait la couverture d’environ 220 % de ses besoins et pourrait ainsi vendre une bonne partie des quotas alloués.
46 La juridiction de renvoi constate que, s’il devait être considéré que Rohhüttenwerk Ost est une « sous-installation avec référentiel de combustibles », cela reviendrait à qualifier le concentré de cuivre ou, à tout le moins, le soufre que celui-ci contient, de « combustible ».
47 Cette juridiction rappelle que la Cour a jugé, au point 53 de l’arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), que l’article 3, sous t), de la directive 2003/87 ne réduit pas la notion de « combustion » aux seules réactions d’oxydation qui génèrent elles-mêmes un gaz à effet de serre. Cette interprétation fournie par la Cour ne serait, toutefois, pas nécessairement décisive pour interpréter la portée de la notion de « combustible », au sens de l’article 3,
sous d), de la décision 2011/278.
48 Eu égard aux motifs figurant dans la décision d’allocation adoptée par la DEHSt, il y aurait lieu de déterminer si une allocation sur la base du référentiel de combustibles suppose, ainsi que cette autorité le soutient, que l’objectif principal de la combustion soit la production de chaleur, étant précisé que, en l’occurrence, le concentré de cuivre utilisé sert à la fois de matière première et de combustible. Il conviendrait, par ailleurs, de préciser si l’article 3, sous d), de la
décision 2011/278 vise uniquement, ainsi que la DEHSt l’affirme également, la combustion de combustibles qui sont interchangeables avec d’autres combustibles.
49 Ladite juridiction s’interroge, pour le reste, sur les conséquences de l’arrivée à expiration, le 31 décembre 2020, de la troisième période d’échanges. Elle indique que, en vertu de la jurisprudence allemande, la fin de la première et de la deuxième période d’échanges a eu pour conséquence que des droits portant sur des quotas qui n’avaient pas encore été alloués au 30 avril suivant l’arrivée à expiration de la période d’échanges concernée sont éteints, faute d’une disposition transitoire
expresse dans le droit allemand. S’agissant de la troisième période d’échanges, ce droit ne comporterait pas non plus de disposition transitoire.
50 Aucun des actes de l’Union pertinents ne comporterait une disposition relative à une compensation de droits entre plusieurs périodes. Par ailleurs, aucune réserve de quotas spécifique en prévision de décisions de justice n’aurait été prévue. Cela étant, un indice en faveur de la thèse selon laquelle le passage de la troisième à la quatrième période n’éteint pas les droits à allocation non encore satisfaits le 31 décembre 2020 pourrait être trouvé dans la décision 2015/1814, laquelle exige que
certains quotas non alloués au 31 décembre 2020 soient placés dans une réserve.
51 Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les conditions de l’article 3, sous d), de la décision [2011/278] pour l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit sur la base d’une sous-installation avec référentiel de combustibles sont-elles satisfaites lorsque, dans une installation de production de métaux non ferreux relevant de l’annexe I de la directive [2003/87], un concentré de cuivre sulfuré est utilisé dans un four de fusion éclair aux fins de la production de cuivre primaire et que la chaleur non mesurable nécessaire pour
la fusion du minerai de cuivre présent dans ce concentré est essentiellement obtenue par l’oxydation du soufre présent dans ledit concentré, procédé par lequel le même concentré est utilisé à la fois comme matière première et comme matériau combustible aux fins de la production de chaleur ?
2) Dans l’hypothèse où la Cour répondrait à la première question par l’affirmative :
Des droits à une allocation à titre gratuit de quotas d’émission supplémentaires pour la troisième période d’échanges de quotas d’émission peuvent-ils être satisfaits après la fin de cette troisième période au moyen de quotas d’émission de la quatrième période d’échanges, lorsque ce n’est qu’après expiration de la troisième période d’échanges que l’existence d’un tel droit d’allocation a été constatée par le juge, ou faut-il considérer que les droits à une allocation non encore satisfaits
s’éteignent lorsque la troisième période d’échanges prend fin ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
52 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, sous d), de la décision 2011/278 doit être interprété en ce sens que la notion de « sous-installation avec référentiel de combustibles » couvre, au sein d’une installation produisant du cuivre primaire et dont l’activité relève de l’annexe I de la directive 2003/87, une fonderie de fusion éclair qui assure l’oxydation du soufre présent dans la matière première utilisée, laquelle consiste en un concentré de
cuivre.
53 Il convient de rappeler que la décision 2011/278 établit des règles harmonisées pour l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit et a été adoptée par la Commission en vertu de l’article 10 bis de la directive 2003/87. Cet article prévoit, pour les installations relevant de certains secteurs d’activité, l’allocation de tels quotas, dont la quantité est réduite graduellement au cours de la troisième période d’échanges (2013 à 2020), en vue de parvenir à la suppression totale de ces quotas
gratuits pour l’année 2027 (voir, en ce sens, arrêt du 3 décembre 2020, Ingredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, points 41 et 43).
54 En l’occurrence, il n’est pas contesté que l’installation de production de cuivre primaire exploitée par Aurubis relève de ce régime transitoire d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit.
55 S’agissant de la troisième période d’échanges, seule période en cause dans l’affaire au principal, il incombait à la DEHSt, aux fins de déterminer le nombre de quotas d’émission gratuits à allouer à Aurubis, de diviser, en vertu de l’article 6 de la décision 2011/278, cette installation en une ou en plusieurs « sous-installations », correspondant, dans la mesure du possible, aux parties physiques de celle-ci.
56 Cette décision prévoyait, à cette fin, quatre catégories de sous-installations, énumérées à cet article 6 et définies à l’article 3, sous b) à d) et h), de cette décision. Ces catégories de sous-installations, respectivement « sous-installations avec référentiel de produit », « sous-installations avec référentiel de chaleur », « sous-installations avec référentiel de combustibles » et « sous-installations avec émissions de procédé », étaient mutuellement exclusives, une seule et même activité ne
pouvant relever que de l’une desdites catégories (voir, en ce sens, arrêt du 8 septembre 2016, Borealis e.a., C‑180/15, EU:C:2016:647, points 62 et 69).
57 Par ailleurs, conformément au considérant 12 de la décision 2011/278, l’énumération des catégories des sous-installations « avec référentiel de chaleur », « avec référentiel de combustibles » et « avec émissions de procédé », dites « options de repli », applicables dans les cas où il n’avait pas été possible de calculer un « référentiel de produit », mais où des émissions de gaz à effet de serre pouvant donner lieu à l’allocation de quotas à titre gratuit étaient générées, revêtait un caractère
hiérarchisé (voir, en ce sens, arrêt du 8 septembre 2016, Borealis e.a., C‑180/15, EU:C:2016:647, points 67 et 68). La catégorie des « sous-installations avec émissions de procédé » ne représentait, à cet égard, que l’ultime option de repli (arrêt du 18 janvier 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, point 36).
58 Il incombait, dès lors, à la DEHSt, avant de qualifier une sous-installation comme étant une « sous-installation avec émissions de procédé », de vérifier au préalable s’il existait un « référentiel de produit » pour celle-ci et, dans la mesure où cela n’était pas le cas, d’examiner si les dispositifs de production industrielle concernés de l’installation en cause relevaient de la notion de « sous-installation avec référentiel de chaleur » ou de celle de « sous-installation avec référentiel de
combustibles ».
59 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la fonderie en cause au principal utilise comme matière première un concentré de cuivre sulfuré. Le soufre qui est présent dans ce concentré est oxydé, successivement, dans un four de fusion éclair, dans un convertisseur et dans un four à anode. La chaleur ainsi générée est non mesurable et permet la fusion des minerais de cuivre présents dans ledit concentré, ce qui conduit au produit final, le cuivre primaire. Dès lors que le même concentré
contient également du carbone, cette fonderie émet du CO2 dans l’atmosphère.
60 Il en découle que cette fonderie génère de la chaleur qui relève non pas de la notion de « chaleur mesurable », au sens de l’article 3, sous e), de la décision 2011/278, mais de celle de « chaleur non mesurable » visée à l’article 3, sous g), de cette décision, et que cette chaleur est consommée pour la fabrication d’un produit, à savoir le cuivre primaire, pour lequel aucun référentiel n’est défini à l’annexe I de la décision 2011/278.
61 Il s’ensuit qu’une telle fonderie ne relève ni de la notion de « sous-installation avec référentiel de produit » ni de celle de « sous-installation avec référentiel de chaleur ».
62 Dès lors que, en l’occurrence, la DEHSt a décidé que la fonderie de Rohhüttenwerk Ost relevait de la notion de « sous-installation avec émissions de procédé », au sens de l’article 3, sous h), de la décision 2011/278, tandis qu’Aurubis estime que cette fonderie relève de la notion de « sous-installation avec référentiel de combustibles », au sens de l’article 3, sous d), de cette décision, il y a lieu de déterminer si la définition prévue à cette dernière disposition, qui prévaut, lorsqu’elle est
applicable, sur cet article 3, sous h), couvre une telle fonderie.
63 S’agissant, à cet égard, du point de savoir si, dans une fonderie ayant les caractéristiques rappelées au point 59 du présent arrêt, la chaleur est produite « par la combustion de combustibles », au sens de l’article 3, sous d), de ladite décision, la juridiction de renvoi souhaite essentiellement savoir si la DEHSt a pu considérer à bon droit que ces termes portent uniquement sur la combustion complète de combustibles qui ne relèvent pas de la matière première utilisée et qui peuvent, dans la
sous-installation en cause au principal, être remplacés par d’autres combustibles, tels que le gaz naturel.
64 À ce sujet, il y a lieu de relever que, ainsi que l’a observé M. l’avocat général aux points 42 à 44 de ses conclusions, ni l’article 3, sous t), de la directive 2003/87 ni l’article 3, sous d), de la décision 2011/278 ne limitent la portée des notions de « combustion » et de « combustibles » d’une telle manière.
65 Dès lors que le législateur de l’Union a précisé, par la définition fournie à l’article 3, sous t), de la directive 2003/87, que la notion de « combustion » porte de manière générale sur « toute oxydation de combustibles », il ne saurait être affirmé qu’une combustion, au sens de cette directive et des actes adoptés sur le fondement de celle-ci, a lieu uniquement lorsqu’un combustible est oxydé dans sa totalité.
66 Une telle interprétation restrictive ne serait pas fidèle à l’intention de ce législateur telle que cette dernière est exprimée au considérant 37 de la directive 2009/29. Ainsi que cela découle de ce considérant, l’insertion de l’article 3, sous t), dans la directive 2003/87 avait pour objectif d’« indiquer clairement » que la notion de « combustion » a une portée particulièrement large, couvrant l’activité de « tous les types de chaudières, de brûleurs, de turbines, d’appareils de chauffage, de
hauts-fourneaux, d’incinérateurs, de calcinateurs, de fours, d’étuves, de sécheurs, de moteurs, de piles à combustible, d’unités de combustion en boucle chimique, de torchères, ainsi que [des] unités de postcombustion thermique ou catalytique ». Aucune disposition adoptée depuis lors par le législateur de l’Union ou par la Commission, en vertu de ses pouvoirs délégués, ne donne à croire que soient ainsi uniquement visées, par le terme « combustion », les réactions qui oxydent, dans leur totalité,
chacune des composantes des intrants qui sont soumis à l’activité de ces dispositifs de production industrielle.
67 Le terme « combustible » n’ayant pas, lui non plus, été défini de manière restrictive par ledit législateur ou par la Commission, en vertu de ses pouvoirs délégués, la réglementation relative au SEQE ne saurait être appliquée d’une manière qui reviendrait à soustraire, au champ d’application des termes « combustion de combustibles », la combustion de substances combustibles qui sont présentes dans une matière première dont la teneur en carbone est plus faible que celle d’autres matières plus
fréquemment utilisées et qui ne peut, dans un processus technologique donné, être remplacée par une telle matière plus fortement carbonée.
68 Il ne ressort pas, en effet, de la directive 2003/87 ou de la décision 2011/278 que l’application du régime transitoire d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit doive être limitée aux activités qui utilisent une matière hautement carbonée et génèrent ainsi des émissions dont les quantités excèdent un certain seuil. Ces textes n’indiquent pas non plus qu’une combustion doive être exclue du référentiel de combustibles lorsque les substances utilisées comme combustibles sont présentes dans
la matière première utilisée dans le cadre de l’activité industrielle concernée.
69 La portée de la définition fournie à l’article 3, sous d), de la décision 2011/278 ne saurait être réduite, par voie d’interprétation, par l’ajout d’exigences ou d’exclusions qui n’y sont pas mentionnées et qui ne peuvent non plus être déduites d’autres dispositions de cette décision ou de la directive 2003/87. Une telle approche se heurterait au principe de sécurité juridique, lequel exige que la réglementation de l’Union permette aux intéressés de connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs
obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, point 48 et jurisprudence citée).
70 Ainsi que l’a, au demeurant, relevé M. l’avocat général au point 48 de ses conclusions en se référant à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 et au considérant 1 de la décision 2011/278, le régime d’allocation à titre gratuit de quotas d’émission vise à inciter à l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Le bénéfice pouvant être tiré de la vente de quotas qui ont été alloués, mais ne devront plus être restitués dès lors que
l’exploitant concerné a réduit ses émissions en investissant dans des techniques innovantes, fait partie intégrante de cette incitation (voir, en ce sens, arrêt du 12 avril 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, point 27). Dès lors, le fait que cet exploitant tire, en raison de tels investissements, un plus grand bénéfice des quotas à titre gratuit reçus sur le fondement des critères fixés dans la réglementation applicable ne porte pas atteinte à la finalité du SEQE.
71 Par conséquent, en l’absence de précisions en sens inverse figurant dans la décision 2011/278, les termes « combustion de combustibles » employés à l’article 3, sous d), de celle-ci doivent être appliqués selon leur sens consacré à l’article 3, sous t), de la directive 2003/87, lequel couvre toute oxydation de substances combustibles. Dès lors qu’il est constant que, dans une fonderie telle que celle en cause au principal, la chaleur non mesurable est essentiellement produite par l’oxydation des
substances sulfurées qui sont présentes dans un concentré ayant été introduit dans un four, il convient de considérer que l’activité de cette fonderie consiste en la « production, par la combustion de combustibles, de chaleur non mesurable consommée pour la fabrication de produits », au sens de cet article 3, sous d).
72 Pour ce qui concerne, enfin, le point de savoir si les intrants, les extrants et les émissions correspondantes d’une telle fonderie « sont liés à » cette production de chaleur non mesurable consommée pour la fabrication de produits, il y a lieu de relever que ces termes ne peuvent, eux non plus, être interprétés d’une manière qui reviendrait à ajouter, à la définition formulée par la Commission, une condition matérielle que cette définition ne prévoit pas.
73 Ainsi, eu égard à l’emploi desdits termes, l’article 3, sous d), de la décision 2011/278 ne saurait être interprété en ce sens qu’il exige, aux fins de l’application du référentiel de combustibles, que la production de la chaleur non mesurable constitue un « objectif », voire l’« objectif principal », de l’activité concernée.
74 Il ressort, au contraire, du libellé de cette disposition que celle-ci vise, notamment, des sous-installations qui ont pour objectif la fabrication d’un produit ou la production d’énergie et qui consomment, à cette fin, de la chaleur non mesurable. La production de cette chaleur est, par conséquent, non pas l’objectif des sous-installations visées, mais plutôt le moyen, indispensable, pour atteindre cet objectif.
75 L’exigence, figurant quant à elle dans la définition prévue à l’article 3, sous d), de la décision 2011/278, selon laquelle les intrants, les extrants et les émissions correspondantes doivent être « liés à » la production, par la combustion de combustibles, de la chaleur non mesurable, qui est consommée pour la fabrication de produits, implique qu’il doive y avoir un lien opérationnel entre ces intrants, extrants et émissions, d’une part, et cette combustion, d’autre part. Sous réserve des
vérifications qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi d’effectuer, il apparaît, eu égard aux caractéristiques du fonctionnement de la fonderie en cause au principal décrites dans la demande de décision préjudicielle, qu’il existe un tel lien entre le concentré de cuivre concerné, en sa qualité d’intrant, et la combustion générant la chaleur non mesurable, de même qu’entre cette combustion et les extrants et émissions de cette fonderie.
76 S’il devait être constaté par la juridiction de renvoi que le nombre des quotas d’émission à titre gratuit auquel Aurubis avait droit pendant la troisième période d’échanges (2013 à 2020) doit être rectifié, il importerait, dans le cadre de cette rectification, de tenir compte du nombre des quotas lui ayant déjà été alloués de manière à assurer, conformément au considérant 18 et à l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2011/278, qu’aucune activité exercée dans l’installation en cause au
principal ne fasse l’objet d’un double comptage.
77 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 3, sous d), de la décision 2011/278 doit être interprété en ce sens que la notion de « sous-installation avec référentiel de combustibles » couvre, au sein d’une installation produisant du cuivre primaire et dont l’activité relève de l’annexe I de la directive 2003/87, une fonderie de fusion éclair qui assure l’oxydation du soufre présent dans la matière première utilisée, laquelle
consiste en un concentré de cuivre.
Sur la seconde question
78 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la décision 2011/278 doit être interprétée en ce sens que les quotas à titre gratuit auxquels l’exploitant d’une installation a droit au titre de la troisième période d’échanges (2013 à 2020) peuvent être encore délivrés à cet exploitant après le 31 décembre 2020, à titre d’exécution d’une décision juridictionnelle rendue après cette date.
79 À cet égard, il y a lieu de rappeler que toute personne dont un droit ou une liberté garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal (voir, en ce sens, arrêt du 20 avril 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, point 40 et jurisprudence citée).
80 Par conséquent, lorsque le demandeur d’une allocation à titre gratuit de quotas d’émission pour la troisième période d’échanges (2013 à 2020) a contesté, en temps utile et à bon droit, la décision de l’autorité nationale compétente fixant le nombre de tels quotas à allouer, il doit, même dans le cas où ce n’est qu’après l’expiration de cette période que la juridiction nationale saisie du litige concerné constate que cette autorité a erronément appliqué la réglementation de l’Union relative au
SEQE, être en mesure de faire valoir ses droits. À défaut, ce demandeur serait privé de son droit à un recours effectif dès l’instant où il s’avère qu’une décision juridictionnelle ne peut plus être rendue pendant la période d’échanges concernée.
81 S’agissant du point de savoir si, dans de telles circonstances, le droit à l’allocation pour la troisième période d’échanges peut encore être satisfait en délivrant des quotas à titre gratuit à la suite de la décision juridictionnelle rendue après l’expiration de cette période, il y a lieu de relever que la réglementation relative au SEQE ne permet pas de délivrer, à cette fin, des quotas au titre de la quatrième période d’échanges. Ces derniers quotas, qui sont visés à l’article 13, seconde
phrase, de la directive 2003/87, doivent, conformément aux termes de cette disposition, être délivrés en vertu d’une période d’échanges postérieure au 31 décembre 2020 et ne sont valables que pour les émissions produites dès la première année de cette nouvelle période.
82 En revanche, cette réglementation ne s’oppose pas à ce que des quotas à titre gratuit, relevant de la troisième période d’échanges et encore disponibles, par quelque moyen prévu par la loi que ce soit, pour l’autorité compétente, soient versés, à titre d’exécution d’une décision juridictionnelle constatant le droit à l’allocation de tels quotas, sur le compte de dépôt de l’exploitant de l’installation concernée. Le fait que ces quotas sont, dans une telle situation, délivrés après le 31 décembre
2020 n’empêche pas qu’ils puissent être qualifiés de « quotas délivrés à partir du 1er janvier 2013 », au sens de l’article 13, première phrase, de la directive 2003/87. Lesdits quotas étant, en vertu de cette disposition, valables pour une durée indéterminée, leur versement sur ce compte de dépôt peut faire partie des mesures prises par l’autorité compétente pour se conformer à une décision juridictionnelle.
83 Cette interprétation est corroborée par le règlement délégué 2019/331, entré en vigueur le 1er janvier 2021, dont l’article 27 énonce que la décision 2011/278 continue de s’appliquer aux allocations concernant la période antérieure au 1er janvier 2021. Ainsi que cela découle de cet article, il importe que, après l’expiration de la troisième période d’échanges, la décision 2011/278 ne cesse pas de produire ses effets juridiques relatifs à cette période.
84 Au demeurant, les dispositions de la réglementation relative au SEQE portant spécifiquement sur les comptes, le registre et l’EUTL, d’une part, et sur les tableaux nationaux d’allocation, d’autre part, permettent de rectifier une allocation pour la troisième période d’échanges après le 31 décembre 2020 et de délivrer encore les quotas afférents à cette période.
85 À cet égard, premièrement, il découle de l’article 52, paragraphe 2, sous d), du règlement no 389/2013 que l’autorité nationale compétente peut apporter toute modification qui s’impose au tableau national d’allocation pour la troisième période d’échanges visé à l’article 51, paragraphe 1, de ce règlement. Dès lors que le règlement no 389/2013 est, conformément à l’article 88, second alinéa, du règlement délégué 2019/1122, demeuré applicable après le 31 décembre 2020 pour les opérations requises
concernant cette période, il y a lieu de considérer que ce tableau national d’allocation peut encore être modifié.
86 Deuxièmement, il y a lieu de déduire de l’article 53, paragraphe 2, du règlement no 389/2013 qu’il incombe à l’administrateur central, désigné par la Commission en vertu de l’article 20 de la directive 2003/87 et responsable, en vertu des articles 4 et 6 du règlement no 389/2013, de la gestion et de la mise à jour du registre et de l’EUTL, de veiller à ce que toute modification du tableau national d’allocation conduise à la délivrance du nombre de quotas ainsi rectifié, par un transfert de ces
derniers du « compte Allocation UE » vers le compte de dépôt de l’exploitant intéressé.
87 En effet, l’article 52, paragraphe 2, de ce règlement, dont il découle, d’une part, qu’une modification du tableau national d’allocation, telle que celle qui s’imposerait en cas de décision juridictionnelle favorable au demandeur d’allocation, doit être notifiée à la Commission, et, d’autre part, que l’administrateur central doit inscrire cette modification dans l’EUTL, serait privé d’effet utile si l’article 53, paragraphe 2, dudit règlement était interprété en ce sens que l’administrateur
central ne doit pas, par la suite, veiller à ce que le nombre de quotas ainsi modifié dans le tableau national d’allocation et dans l’EUTL soit effectivement versé sur le compte de dépôt de l’exploitant de l’installation concernée.
88 Troisièmement, il ressort des articles 41 et 43 du même règlement qu’il incombe à l’administrateur central de créer des quotas en fonction des besoins découlant de la réglementation applicable et d’approvisionner le « compte Allocation UE » d’une quantité de quotas qui correspond au nombre de quotas alloués gratuitement d’après le tableau national d’allocation de chaque État membre.
89 Eu égard à cette obligation de l’administrateur central, il appartient à ce dernier, en cas de décision juridictionnelle rendue après le 31 décembre 2020 et conduisant à une modification du tableau national d’allocation en faveur de l’exploitant d’une installation, d’examiner si les quotas qui n’ont, à tort, pas été délivrés à cet exploitant pendant la troisième période ont été placés, en vertu de l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive 2003/87, dans la réserve créée par la
décision 2015/1814 ou ont été mis aux enchères en vertu de l’article 10 de la directive 2003/87. Il appartient, par la suite, à cet administrateur de déterminer s’il convient que la délivrance des quotas concernés audit exploitant soit réalisée en puisant ces quotas dans cette réserve ou par tout autre moyen compatible avec les règles budgétaires de l’Union.
90 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question que la décision 2011/278 doit être interprétée en ce sens que les quotas à titre gratuit auxquels l’exploitant d’une installation a droit au titre de la troisième période d’échanges (2013 à 2020) peuvent encore être délivrés à ce dernier après le 31 décembre 2020, à titre d’exécution d’une décision juridictionnelle rendue après cette date.
Sur les dépens
91 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
1) L’article 3, sous d), de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, doit être interprété en ce sens que la notion de « sous-installation avec référentiel de combustibles » couvre, au sein d’une installation produisant du cuivre primaire et dont
l’activité relève de l’annexe I de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87 afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de
serre, une fonderie de fusion éclair qui assure l’oxydation du soufre présent dans la matière première utilisée, laquelle consiste en un concentré de cuivre.
2) La décision 2011/278 doit être interprétée en ce sens que les quotas à titre gratuit auxquels l’exploitant d’une installation a droit au titre de la troisième période d’échanges (2013 à 2020) peuvent encore être délivrés à ce dernier après le 31 décembre 2020, à titre d’exécution d’une décision juridictionnelle rendue après cette date.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’allemand.
