ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
14 octobre 2021 ( *1 )
« Pourvoi – Fonction publique – Procédure disciplinaire – Statut des fonctionnaires de l’Union européenne – Article 3 de l’annexe IX – Décision C(2004) 1588 de la Commission fixant les dispositions générales d’exécution concernant la conduite des enquêtes administratives et des procédures disciplinaires – Article 4, paragraphe 4 – Enquête administrative – Audition du fonctionnaire concerné – Mandat confié à l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC) pour conduire cette
audition – Droits de la défense – Droit d’être entendu »
Dans l’affaire C‑583/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 30 juillet 2019,
Belén Bernaldo de Quirós, demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par Me M. Casado García-Hirschfeld, avocate,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par M. B. Mongin et Mme A.‑C. Simon, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. A. Arabadjiev, président de la première chambre, faisant fonction de président de la deuxième chambre, Mme I. Ziemele, MM. T. von Danwitz, P. G. Xuereb et A. Kumin (rapporteur), juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, Mme Belén Bernaldo de Quirós demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 5 juin 2019, Bernaldo de Quirós/Commission (T-273/18, non publié, ci-après l’ arrêt attaqué , EU:T:2019:371), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 6 juillet 2017 lui infligeant la sanction de blâme (ci-après la « décision litigieuse ») et, en tant que de besoin, de la décision du 31 janvier 2018
portant rejet de sa réclamation introduite contre la décision litigieuse ainsi que, d’autre part, à la réparation du préjudice prétendument subi à la suite de ces décisions.
Le cadre juridique
Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne
2 L’article 12 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version applicable au litige (ci-après le « statut »), prévoit :
« Le fonctionnaire s’abstient de tout acte et de tout comportement qui puissent porter atteinte à la dignité de sa fonction. »
3 Selon l’article 86 de ce statut :
« 1. Tout manquement aux obligations auxquelles le fonctionnaire ou l’ancien fonctionnaire est tenu, au titre du présent statut, commis volontairement ou par négligence, l’expose à une sanction disciplinaire.
2. L’autorité investie du pouvoir de nomination ou l’Office européen de lutte antifraude peuvent ouvrir une enquête administrative, en vue de vérifier l’existence d’un manquement au sens du paragraphe 1, lorsque des éléments de preuve laissant présumer l’existence d’un manquement ont été portés à leur connaissance.
3. Les règles, procédures et sanctions disciplinaires, ainsi que les règles et procédures régissant les enquêtes administratives, sont établies à l’annexe IX. »
4 L’article 1er, paragraphe 1, de l’annexe IX du statut dispose :
« Dès qu’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) révèle la possibilité qu’un fonctionnaire ou un ancien fonctionnaire d’une institution est personnellement impliqué dans une affaire, ce dernier en est tenu informé pour autant que cette information ne nuise pas au déroulement de l’enquête. En toute circonstance, des conclusions se rapportant nommément à un fonctionnaire ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que ce dernier ait été en mesure de présenter ses
observations sur les faits le concernant. Les conclusions font état de ces observations. »
5 Aux termes de l’article 2 de cette annexe :
« 1. Les règles définies à l’article 1er de la présente annexe s’appliquent mutatis mutandis aux autres enquêtes administratives effectuées par l’autorité investie du pouvoir de nomination.
2. L’autorité investie du pouvoir de nomination informe l’intéressé de la fin de l’enquête et lui communique les conclusions du rapport d’enquête et, sur sa demande et sous réserve de la protection des intérêts légitimes de tierces parties, tous les documents qui sont en rapport direct avec les allégations formulées à son encontre.
3. L’autorité investie du pouvoir de nomination de chaque institution arrête les dispositions générales d’exécution du présent article, conformément à l’article 110 du statut. »
6 L’article 3 de ladite annexe prévoit :
« Sur la base du rapport d’enquête, après avoir communiqué au fonctionnaire concerné toutes les pièces du dossier et après l’avoir entendu, l’autorité investie du pouvoir de nomination peut :
a) décider qu’aucune charge ne peut être retenue contre le fonctionnaire concerné, auquel cas ce dernier en est alors informé par écrit ; ou
b) décider, même en cas de manquement ou de manquement présumé aux obligations, qu’il convient de n’adopter aucune sanction disciplinaire et, le cas échéant, adresser au fonctionnaire une mise en garde ; ou
c) en cas de manquement aux obligations, conformément à l’article 86 du statut,
i) décider de l’ouverture de la procédure disciplinaire prévue à la section 4 de la présente annexe, ou
ii) décider de l’ouverture d’une procédure disciplinaire devant le conseil de discipline. »
7 L’article 22, paragraphe 1, de la même annexe énonce :
« Après avoir entendu le fonctionnaire, l’autorité investie du pouvoir de nomination prend sa décision conformément aux articles 9 et 10 de la présente annexe, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l’avis du conseil. Cette décision doit être motivée. »
Les DGE de 2004
8 En application de l’article 2, paragraphe 3, de l’annexe IX du statut, la Commission a adopté, le 28 avril 2004, la décision C(2004) 1588 fixant les dispositions générales d’exécution concernant la conduite des enquêtes administratives et des procédures disciplinaires, publiée aux Informations administratives no 86‑2004, du 30 juin 2004 (ci-après les « DGE de 2004 »).
9 L’article 2, paragraphes 1 et 3, des DGE de 2004, relatif aux attributions et aux fonctions de l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC), prévoit :
« 1. L’IDOC effectue les enquêtes administratives. Au sens des présentes dispositions, on entend par “enquêtes administratives” toutes les actions menées par le fonctionnaire mandaté qui visent à établir les faits et, le cas échéant, à déterminer s’il y a un manquement aux obligations auxquelles les fonctionnaires de la Commission sont soumis. [...]
3. L’IDOC mène les procédures disciplinaires pour l’AIPN. »
10 L’article 3 des DGE de 2004, intitulé « Modalités relatives à l’exercice des pouvoirs d’enquête administrative », dispose :
« 1. Le directeur ainsi que les autres membres de l’IDOC exercent leurs pouvoirs d’enquête administrative de manière indépendante. Ainsi, dans l’exercice de ces pouvoirs, ils ne demandent ni ne reçoivent d’instructions. Ils sont habilités à se procurer les documents, à requérir toute personne relevant du statut de fournir des informations et à réaliser des contrôles sur place.
2. Les enquêtes administratives sont menées de manière approfondie, à charge et à décharge, et pendant une période appropriée aux circonstances et à la complexité du cas.
3. L’IDOC peut recevoir l’appui d’autres fonctionnaires ou services spécialisés. »
11 Selon l’article 4 des DGE de 2004, intitulé « Ouverture et conduite des enquêtes administratives » :
« 1. L’enquête administrative est ouverte soit d’initiative, soit à la demande d’un directeur général et d’un chef de service, par le [d]irecteur général du personnel et de l’administration en accord avec le [s]ecrétaire général.
[...]
3. La décision portant ouverture d’une enquête administrative désigne le directeur de l’IDOC ou un autre fonctionnaire [comme étant] responsable de l’enquête, définit l’objet et la portée de celle-ci et requiert des fonctionnaires qui en sont chargés de déterminer les responsabilités en la matière sur la base des faits et des circonstances particulières, voire, s’il y a lieu, en vue de la responsabilité individuelle des fonctionnaires concernés [par l’enquête].
4. Dès qu’une enquête administrative met en lumière la possibilité qu’un fonctionnaire soit personnellement impliqué dans une affaire, ce dernier en est tenu informé pour autant que cette information ne nuise pas au déroulement de l’enquête. En tout état de cause, des conclusions se rapportant nommément à un fonctionnaire ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que ce dernier ait été en mesure d’exprimer son avis au sujet de l’ensemble des faits le concernant. Les conclusions feront
état de cet avis. […]
5. L’IDOC soumet un rapport d’enquête au [d]irecteur général du personnel et de l’administration [...]. Ce rapport expose les faits et [les] circonstances en cause ; il établit si les règles et les procédures applicables à la situation ont été respectées et il détermine les éventuelles responsabilités individuelles en tenant compte des circonstances aggravantes ou atténuantes. Les copies de toutes les pièces pertinentes et des comptes rendus des auditions sont jointes au rapport.
6. Le [d]irecteur général du personnel et de l’administration informe [le fonctionnaire concerné] de la fin de l’enquête et lui communique les conclusions du rapport d’enquête et, sur demande, tous les documents qui sont en rapport direct avec les allégations formulées à son encontre, sous réserve de la protection des intérêts légitimes de tierces parties.
7. Après avoir reçu un rapport d’enquête de l’OLAF, le [d]irecteur général du personnel et de l’administration peut, s’il y a lieu, soit demander à l’OLAF de compléter le rapport, soit décider d’ouvrir lui-même une enquête administrative, soit ouvrir d’emblée une procédure disciplinaire, soit encore classer le dossier sans y donner de suite disciplinaire. »
12 L’article 5 des DGE de 2004, intitulé « Audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut », énonce :
« 1. Le fonctionnaire entendu en application de l’article 3 de l’annexe IX du statut signe le compte rendu de son audition ou transmet ses commentaires et/ou remarques dans un délai de 15 jours [calendaires] à compter de la réception de celui-ci. En l’absence de toute réaction dans ce délai et hormis [les] cas de force majeure, le compte rendu est réputé approuvé.
2. Si l’AIPN ou une personne mandatée par elle à cet effet doit avoir des entretiens avec certaines personnes à la suite de l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, le fonctionnaire intéressé reçoit, sur demande, une copie des comptes rendus signés des entretiens, à condition que les faits qui y sont mentionnés soient en relation directe avec les allégations préliminaires formulées à l’encontre du fonctionnaire. »
Les antécédents du litige
13 Les antécédents du litige figurent aux points 1 à 13 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
14 La requérante, Mme Bernaldo de Quirós, a été engagée comme fonctionnaire à la Commission le 1er janvier 1987. Après avoir été chef de l’unité « Multilinguisme », elle est devenue, le 1er janvier 2013, chef de l’unité « Bureau des stages », nouvellement créée et rattachée à la direction « Jeunesse et sport » de la direction générale (DG) « Éducation et culture », désormais dénommée « Éducation, jeunesse, sport et culture ».
15 Le 6 février 2014, cinq gestionnaires de dossiers concernant le recrutement des stagiaires travaillant dans l’unité de la requérante ont déposé une plainte contre celle-ci. Ils lui reprochaient, en particulier, un comportement inacceptable envers les collaborateurs de l’unité et des irrégularités dans la procédure de sélection des stagiaires à la Commission.
16 Le 26 mars 2014, l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») de la Commission a mandaté l’IDOC pour mener une enquête administrative concernant la requérante. Le mandat conféré à l’IDOC était libellé en ces termes :
« Cette enquête vise à déterminer dans quelle mesure [la requérante] aurait adopté un comportement inapproprié vis-à-vis de certains membres de son unité et aurait méconnu les procédures de sélection des stagiaires à la Commission. »
17 Le 22 juin 2015, l’IDOC a transmis son rapport d’enquête à l’AIPN, au titre de l’article 2 de l’annexe IX du statut. Dans ce rapport, l’IDOC concluait que la requérante apparaissait susceptible d’avoir commis des manquements aux obligations statutaires. En particulier, l’IDOC estimait, premièrement, que « le comportement de [la requérante] vis-à-vis de Mme B.[, chef d’unité adjoint,] du 1er janvier 2013 au 31 mai 2013 appara[issai]t revêtir l’ensemble des éléments constitutifs du harcèlement
moral », deuxièmement, que « le comportement de [la requérante] vis-à-vis de Mme C. au cours de la réunion d’unité du 22 avril 2013 [était] susceptible de constituer un comportement inapproprié au sens de l’article 12 du statut » et, troisièmement, que « [la requérante] a[vait] modifié le système de sélection des candidats à un stage d’une façon ne permettant pas de garantir un traitement égal et transparent de tous les candidats et [qui] a[vait] pu être perçu comme en favorisant certains au
détriment d’autres. Compte tenu des fonctions et des responsabilités de [la requérante], son initiative pourrait être considérée comme un manquement à l’article 21 du statut ».
18 Au vu du rapport d’enquête de l’IDOC, le directeur général de la DG « Ressources humaines et sécurité » a décidé, ce même 22 juin 2015, de donner mandat à l’IDOC afin que celui-ci procède à l’audition de la requérante, au titre de l’article 3 de l’annexe IX du statut. Par courrier du 12 août 2015, les conseils de la requérante ont contesté cette décision de l’AIPN portant délégation de pouvoirs à l’IDOC pour mener cette audition. Le 9 septembre 2015, l’AIPN a confirmé à la requérante que son
audition serait conduite par deux membres de l’IDOC et lui a répondu que, selon une pratique constante et établie, elle pouvait autoriser l’IDOC à conduire l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut à sa place, dès lors que l’IDOC lui soumettait ensuite le compte rendu de l’audition afin qu’elle décide de la suite à donner au dossier. Par lettre du 16 septembre 2015, les conseils de la requérante ont déposé, auprès de l’AIPN, des observations écrites en vue de l’audition, dans
lesquelles ils ont réitéré leur contestation. Le 23 septembre 2015, la requérante a été auditionnée par l’IDOC en présence de ses conseils.
19 Le 6 octobre 2015, l’IDOC a informé la requérante qu’il avait décidé de faire droit à ses demandes d’audition de témoins supplémentaires et a procédé aux auditions de quatre personnes qui étaient membres de l’unité « Bureau des stages » à l’époque des faits. Les comptes rendus de ces auditions ont été transmis, pour commentaires éventuels, à la requérante le 23 octobre 2015. Son conseil a transmis des commentaires par lettre du 5 novembre 2015.
20 Le 22 décembre 2015, l’AIPN a décidé d’ouvrir la procédure disciplinaire devant le conseil de discipline à l’égard de la requérante, au vu du compte rendu de son audition au titre de l’article 3 de l’annexe IX du statut et des documents l’accompagnant.
21 Dans le cadre de la procédure disciplinaire devant le conseil de discipline, les conseils de la requérante ont déposé des observations écrites devant ce conseil et la requérante a été entendue par ce dernier le 5 octobre 2016. L’avis motivé du conseil de discipline a été rendu le 26 janvier 2017. Dans cet avis, le conseil de discipline a conclu que la requérante avait porté atteinte à la dignité de sa fonction, au sens de l’article 12 du statut. Ce conseil a considéré toutefois qu’il serait
inapproprié de proposer l’imposition d’une sanction disciplinaire pour la seule constatation, qu’il a estimée somme toute limitée, d’une atteinte à la dignité de la fonction et, dans ces conditions, il a proposé de ne pas imposer de sanction disciplinaire à la requérante.
22 À la suite de l’audition de la requérante par l’AIPN tripartite, composée d’un panel de trois directeurs généraux de la Commission, cette AIPN tripartite a décidé, le 6 juillet 2017, d’adopter la décision litigieuse.
23 La requérante a introduit une réclamation contre cette décision, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, qui a été rejetée par l’AIPN par décision du 31 janvier 2018.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 avril 2018, la requérante a introduit un recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision litigieuse et, en tant que de besoin, de la décision de rejet de la réclamation qu’elle avait introduite contre cette décision litigieuse ainsi que, d’autre part, à la réparation du préjudice prétendument subi à la suite de ces décisions.
25 À l’appui de ses conclusions en annulation, la requérante a invoqué quatre moyens, tirés, le premier, d’une violation du mandat confié à l’IDOC, le deuxième, d’une application de l’article 3 de l’annexe IX du statut contraire au principe du respect des droits de la défense, le troisième, d’une violation du principe d’égalité des armes lors de l’audition visée à l’article 22 de l’annexe IX du statut et, le quatrième, d’une violation du principe de proportionnalité, d’une erreur de fait ainsi que
d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne la sanction disciplinaire de blâme.
26 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité comme étant non fondé.
Les conclusions des parties
27 La requérante demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué ;
– de faire droit aux conclusions présentées en première instance, et
– de condamner la Commission aux dépens, y compris à ceux exposés devant le Tribunal.
28 La Commission demande à la Cour :
– de rejeter le pourvoi et
– de condamner la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
29 À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque un moyen unique tiré de ce que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant que l’article 3 de l’annexe IX du statut et l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, lus à la lumière du principe du respect des droits de la défense, notamment du droit d’être entendu garanti à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ne s’opposent pas à ce que l’AIPN mandate
l’IDOC pour conduire l’audition visée à cet article 3. Ce moyen comporte deux branches.
30 Par la première branche, la requérante soutient que le Tribunal a méconnu l’article 3 de l’annexe IX du statut ainsi que les articles 4 et 5 des DGE de 2004, lus à la lumière de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte. Par la seconde branche, elle fait valoir que le Tribunal a commis une dénaturation des faits.
Sur la première branche
Argumentation des parties
31 En premier lieu, la requérante fait valoir que le Tribunal a, aux points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, erronément interprété l’article 3 de l’annexe IX du statut et l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, en considérant que ces dispositions n’exigent pas que l’audition visée à cet article 3 soit tenue devant l’AIPN. Selon elle, il ressortirait expressément desdites dispositions qu’il incombe à cette autorité en personne d’entendre le fonctionnaire intéressé avant de décider, le cas échéant,
d’ouvrir la procédure disciplinaire.
32 Selon la requérante, une telle formalité revêt un caractère substantiel, au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, dans la mesure où le fonctionnaire intéressé doit être entendu par l’autorité chargée d’ouvrir, le cas échéant, une enquête disciplinaire. À cet égard, la requérante relève que le rapport soumis par l’AIPN au conseil de discipline, adopté à la suite de cette audition, ne viserait qu’à établir les faits, au regard, en particulier, des résultats de ladite audition.
33 En deuxième lieu, la requérante soutient que la motivation du Tribunal, figurant aux points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, est entachée d’une erreur de droit dans la mesure où le Tribunal a justifié, à tort, le non-respect d’une disposition statutaire, à savoir l’article 3 de l’annexe IX du statut, par des règles internes, à savoir les DGE de 2004. Ces dernières auraient une force obligatoire inférieure au statut et, par conséquent, ne sauraient légalement instituer des règles qui dérogent aux
dispositions hiérarchiquement supérieures, telles que les principes généraux du droit ou les dispositions du statut.
34 En troisième lieu, la requérante prétend que la motivation du Tribunal, figurant aux points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, comporte une contradiction. En effet, alors que, au point 81, le Tribunal aurait admis que, conformément à l’article 3 de l’annexe IX du statut et à l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, l’obligation pour l’AIPN d’entendre le fonctionnaire intéressé implique que celle-ci recueille les commentaires de ce dernier sur l’ensemble des faits en cause avant d’ouvrir, le cas
échéant, sur la base du rapport d’enquête, une procédure disciplinaire, le Tribunal aurait indiqué, au point 82, que ces dispositions n’exigent pas que l’audition visée à cet article 3 soit tenue devant l’AIPN.
35 En quatrième lieu, la requérante considère que le Tribunal, à ces mêmes points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, a méconnu l’arrêt de la Cour du 11 juillet 1968, Van Eick/Commission (35/67, EU:C:1968:39). Il résulterait de cet arrêt que, en cas de procédure disciplinaire, l’audition obligatoire de l’intéressé par l’AIPN, telle que visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, constitue une règle de droit stricte. Partant, en application de cet arrêt, il conviendrait d’interpréter l’article 3 de
l’annexe IX comme imposant à l’AIPN l’obligation de procéder elle-même à l’audition du fonctionnaire concerné avant d’ouvrir, le cas échéant, la procédure disciplinaire.
36 En cinquième lieu, la requérante soutient que le Tribunal, au point 84 de l’arrêt attaqué, a adopté une interprétation erronée de l’article 5, paragraphe 2, des DGE de 2004 en jugeant que cette disposition autorise l’AIPN à « mandater une personne, en l’occurrence l’IDOC, pour procéder à l’audition de certaines personnes, y compris de l’intéressé, en ce qui concerne l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut ». En effet, ladite disposition ne prévoirait la possibilité d’une telle
délégation des compétences qu’« à la suite de l’audition » du fonctionnaire concerné et à la seule fin d’interroger des témoins.
37 En tout état de cause, l’IDOC serait non pas une « personne », comme l’a indiqué à tort le Tribunal audit point, mais un organe chargé d’effectuer, sur mandat de l’AIPN et de manière impartiale et indépendante, des enquêtes administratives et de formuler, à l’issue de celles-ci, des recommandations à l’intention de l’AIPN.
38 En sixième et dernier lieu, la requérante reproche au Tribunal d’avoir, en confirmant la possibilité, pour l’AIPN, de mandater l’IDOC aux fins de mener l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, méconnu, aux points 89 et 90 de l’arrêt attaqué, le principe du respect des droits de la défense, dont font partie, notamment, le droit d’être entendu et le principe du contradictoire. En particulier, ce serait à tort que le Tribunal a jugé que le fonctionnaire concerné peut valablement, par
l’intermédiaire de l’IDOC, faire connaître à l’AIPN ses observations sur l’ensemble des éléments du dossier avant que cette dernière ne statue en vertu de l’article 3 de l’annexe IX du statut. En effet, d’une part, cette audition ne pourrait être tenue par un organe qui a déjà établi un rapport d’enquête proposant l’engagement de la responsabilité de ce fonctionnaire et qui, à cette fin, a recueilli des témoignages, notamment celui dudit fonctionnaire. D’autre part, le droit d’être entendu
impliquerait que l’intéressé ait la possibilité d’influer sur le processus décisionnel en faisant valoir ses observations devant l’AIPN.
39 Selon la Commission, l’argumentation de la requérante devrait être rejetée comme étant non fondée.
Appréciation de la Cour
40 En ce qui concerne, en premier lieu, l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal aurait, aux points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, méconnu l’article 3 de l’annexe IX du statut et l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, il convient, premièrement, de rappeler que la première disposition prévoit que, « [s]ur la base du rapport d’enquête, après avoir communiqué au fonctionnaire concerné toutes les pièces du dossier et après l’avoir entendu », l’AIPN peut, notamment, décider de
l’ouverture de la procédure disciplinaire. Quant à la seconde disposition, elle énonce que, « [d]ès qu’une enquête administrative met en lumière la possibilité qu’un fonctionnaire soit personnellement impliqué dans une affaire, ce dernier en est tenu informé pour autant que cette information ne nuise pas au déroulement de l’enquête », que, « [e]n tout état de cause, des conclusions se rapportant nommément à un fonctionnaire ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que ce dernier ait été
en mesure d’exprimer son avis au sujet de l’ensemble des faits le concernant » et que « [l]es conclusions feront état de cet avis ».
41 Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne résulte pas du libellé de ces dispositions qu’il incombe à l’AIPN « en personne » d’entendre le fonctionnaire intéressé avant de décider, le cas échéant, d’ouvrir la procédure disciplinaire.
42 Il ressort, deuxièmement, du contexte dans lequel l’article 3 de l’annexe IX du statut s’inscrit que cette disposition met en œuvre le principe énoncé à l’article 1er, paragraphe 1, de cette annexe, disposition rendue applicable aux enquêtes administratives effectuées par l’AIPN par l’article 2, paragraphe 1, de ladite annexe et dont les termes sont, en substance, repris à l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, selon lequel des conclusions se rapportant nommément à un fonctionnaire ne
peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que ce dernier ait été en mesure de présenter ses observations sur les faits le concernant.
43 Il s’ensuit que l’obligation d’entendre le fonctionnaire concerné, prévue à l’article 3 de l’annexe IX du statut et à l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, vise à permettre à celui-ci de faire valoir utilement son point de vue sur l’établissement des faits effectué lors de l’enquête administrative avant que l’AIPN n’adopte, sur la base du rapport d’enquête, une décision sur l’ouverture éventuelle d’une procédure disciplinaire.
44 Or, cet objectif peut également être atteint lorsque le fonctionnaire intéressé est entendu par l’IDOC, mandaté à cette fin par l’AIPN, et non par l’AIPN directement.
45 À cet égard, il convient de rappeler, à l’instar du Tribunal au point 85 de l’arrêt attaqué, que, conformément à l’article 2, paragraphes 1 et 3, des DGE de 2004, l’IDOC effectue les enquêtes administratives visant à établir les faits et mène les procédures disciplinaires pour l’AIPN. Or, c’est précisément dans le cadre de cette mission d’assistance à l’AIPN, que les DGE de 2004 ont confiée à l’IDOC, que ce dernier est en mesure de recevoir mandat de l’AIPN pour procéder, au nom et pour le compte
de cette dernière, à l’audition prévue à l’article 3 de l’annexe IX du statut.
46 Cela étant, si l’IDOC peut procéder à l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut dans le cadre de l’instruction des faits, l’AIPN reste tenue de prendre en considération les observations formulées par le fonctionnaire intéressé durant cette audition afin d’être en mesure d’adopter, sur la base du rapport d’enquête, une décision éclairée quant à l’ouverture éventuelle d’une procédure disciplinaire.
47 En effet, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 85 de l’arrêt attaqué, même lorsque l’IDOC est mandaté par l’AIPN pour procéder à ladite audition, il ne lui appartient pas de décider des suites à donner à l’enquête administrative qu’il a effectuée, dès lors que l’adoption d’une décision sur l’ouverture éventuelle d’une procédure disciplinaire, après l’audition du fonctionnaire intéressé, incombe exclusivement à l’AIPN.
48 Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 3 de l’annexe IX du statut, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que le fonctionnaire concerné par l’enquête administrative soit entendu non pas par l’AIPN directement, mais par l’IDOC, mandaté à cette fin. L’argumentation de la requérante tirée de ce que l’audition par l’AIPN constituerait une formalité substantielle, au sens de l’article 263 TFUE,
manque dès lors en droit.
49 Par conséquent, en jugeant au point 82 de l’arrêt attaqué que l’article 3 de l’annexe IX du statut et l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004 n’exigent pas que l’audition visée à cet article 3 soit tenue devant l’AIPN, le Tribunal n’a pas méconnu ces dispositions.
50 En deuxième lieu, il ne saurait être considéré que les points 81 et 82 de cet arrêt sont entachés d’une motivation contradictoire. En effet, ainsi qu’il résulte du point 46 du présent arrêt, alors que l’IDOC peut procéder à l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, l’AIPN doit, en tout état de cause, prendre en considération les observations de l’intéressé avant d’adopter, sur la base du rapport d’enquête, une décision sur l’ouverture éventuelle d’une procédure disciplinaire.
51 En troisième lieu, doit être rejetée comme étant non fondée l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal aurait justifié, à tort, le non-respect d’une disposition statutaire par des règles internes dérogeant à cette disposition. En effet, il suffit de relever qu’il résulte des considérations exposées aux points 41 à 48 du présent arrêt que l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004 ne déroge pas à l’article 3 de l’annexe IX du statut.
52 En ce qui concerne, en quatrième lieu, l’argumentation de la requérante selon laquelle l’interprétation du Tribunal, figurant aux points 81 et 82 de l’arrêt attaqué, de l’article 3 de l’annexe IX du statut et de l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004 méconnaîtrait la jurisprudence résultant de l’arrêt du 11 juillet 1968, Van Eick/Commission (35/67, EU:C:1968:39), il convient de rappeler que, dans cet arrêt, la Cour a considéré que l’obligation d’entendre le fonctionnaire dans le cadre d’une
procédure disciplinaire, telle que prévue à l’article 7, troisième alinéa, de l’annexe IX du statut, dans sa version alors en vigueur (ci-après l’« ancien statut »), constituait une règle de droit stricte qu’il convenait d’interpréter, en principe, comme imposant à cette entité l’obligation de procéder elle-même à l’audition de l’intéressé.
53 La Cour a également précisé, dans cet arrêt, que c’était seulement dans le respect de ce principe et dans des conditions assurant la sauvegarde des droits des intéressés que l’AIPN pouvait, pour des raisons tenant au bon fonctionnement des services, confier à un ou à plusieurs de ses membres la mission d’entendre le fonctionnaire concerné.
54 Or, d’une part, il y a lieu de relever que l’article 7, troisième alinéa, de l’annexe IX de l’ancien statut correspond à l’article 22 de l’annexe IX du statut, et non à l’article 3 de cette dernière annexe.
55 D’autre part, il ressort de l’arrêt du 11 juillet 1968, Van Eick/Commission (35/67, EU:C:1968:39), que la Cour a conclu au caractère strict de l’article 7, troisième alinéa, de l’annexe IX de l’ancien statut en raison, notamment, de la gravité des sanctions auxquelles peut conduire la procédure disciplinaire visée par cette annexe.
56 À cet égard, il convient de rappeler qu’une procédure disciplinaire comprend deux phases distinctes, la première constituée par l’enquête administrative à charge et à décharge, initiée par une décision de l’AIPN et clôturée, après que l’intéressé a été entendu sur les faits qui lui sont reprochés, par un rapport d’enquête, et la seconde constituée par la procédure disciplinaire proprement dite, initiée par l’AIPN sur la base dudit rapport d’enquête et qui suppose que le fonctionnaire soit entendu
avant qu’une sanction ne soit adoptée à son égard par celle-ci (voir, en ce sens, ordonnance du 22 janvier 2019, Kerstens/Commission, C‑577/18 P, non publiée, EU:C:2019:129, point 26).
57 Comme le Tribunal l’a relevé au point 81 de l’arrêt attaqué, l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut s’inscrit dans la première de ces phases, qui porte sur l’établissement des faits en vue de l’ouverture éventuelle de la seconde phase, à savoir la phase disciplinaire proprement dite.
58 Or, à la différence de la phase disciplinaire proprement dite, qui comprend, en particulier, l’audition visée à l’article 22 de cette annexe, la première phase aboutit non pas à l’adoption d’une sanction disciplinaire, mais à l’éventuelle décision de l’AIPN d’ouvrir ladite phase disciplinaire. De surcroît, cette décision ne préjuge pas de la position que l’AIPN adoptera à l’issue de cette seconde phase.
59 Il résulte de ce qui précède que la jurisprudence issue de l’arrêt du 11 juillet 1968, Van Eick/Commission (35/67, EU:C:1968:39), telle que visée aux points 52 et 53 du présent arrêt, n’est pas transposable au cas d’espèce, qui concerne la phase d’enquête de la procédure disciplinaire. Partant, l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal aurait méconnu ladite jurisprudence doit être rejetée comme étant non fondée.
60 En cinquième lieu, en ce qui concerne l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal, en confirmant la possibilité, pour l’AIPN, de mandater l’IDOC aux fins de procéder à l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, a méconnu, aux points 89 et 90 de l’arrêt attaqué, le principe du respect des droits de la défense, notamment le droit d’être entendu et le principe du contradictoire, il y a lieu de rappeler, comme le Tribunal l’a fait au point 77 de cet arrêt, que le respect
des droits de la défense, dont le droit d’être entendu fait partie intégrante, constitue un principe fondamental du droit de l’Union qui s’applique à toute personne et doit être garanti dans toutes les procédures susceptibles d’aboutir à un acte faisant grief (voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, point 67 et jurisprudence citée).
61 Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 78 de l’arrêt attaqué, l’article 41 de la Charte, qui garantit le droit à une bonne administration, précise, à son paragraphe 2, sous a), premier tiret, que ce droit comporte le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise contre elle.
62 Ainsi, en particulier, le droit d’être entendu garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de la procédure administrative et avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts (arrêt du 25 juin 2020, HF/Parlement, C‑570/18 P, EU:C:2020:490, point 58 et jurisprudence citée).
63 En outre, il y a lieu de considérer, à l’instar de ce que le Tribunal a fait observer au point 79 de l’arrêt attaqué, que le respect des droits de la défense, qui a pour corollaire le principe du contradictoire, exige que le fonctionnaire à l’égard duquel une institution de l’Union a entamé une procédure administrative ait été mis en mesure, au cours de cette procédure, de faire valoir utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits, des circonstances alléguées et des
documents que cette institution entend utiliser contre lui à l’appui de son allégation relative à l’existence d’une infraction aux dispositions du statut.
64 Il résulte de ce qui précède que le droit d’être entendu poursuit un double objectif. D’une part, il sert à l’instruction du dossier et à l’établissement des faits le plus précisément et correctement possible et, d’autre part, il permet d’assurer une protection effective de l’intéressé (arrêt du 4 juin 2020, SEAE/De Loecker, C‑187/19 P, EU:C:2020:444, point 69).
65 C’est à la lumière des considérations qui précèdent qu’il convient de vérifier si le Tribunal a méconnu le droit d’être entendu et le principe du contradictoire, en considérant, d’une part, au point 89 de l’arrêt attaqué, que le fait que l’audition en cause a été menée par l’IDOC ne signifie pas que la requérante n’a pas été mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue auprès de l’AIPN sur la réalité et la pertinence des faits, des circonstances alléguées et des documents faisant
l’objet du dossier disciplinaire la concernant et sur lequel l’AIPN était tenue de prendre une décision en vertu de l’article 3 de l’annexe IX du statut et, d’autre part, au point 90 de cet arrêt, que la requérante a eu la possibilité de s’exprimer avant l’adoption de la décision d’ouvrir la procédure disciplinaire, conformément à cet article 3.
66 À cet égard, premièrement, il n’est pas contesté, ainsi que le Tribunal l’a constaté au point 89 de l’arrêt attaqué, que la requérante, accompagnée de son conseil, a non seulement eu la possibilité de présenter des observations et de s’assurer de leur transcription correcte dans le compte rendu de l’audition en cause, conformément à l’article 5 des DGE de 2004, mais a aussi pu adresser des observations quant au compte rendu de son audition afin de faire connaître à l’AIPN sa position à ce sujet.
De même, les comptes rendus d’audition des témoins entendus après la requérante lui ont été transmis afin de la mettre en mesure de communiquer ses éventuelles observations, ce qu’elle a précisément fait par lettre du 5 novembre 2015.
67 De surcroît, il est également constant, comme le Tribunal l’a précisé au point 90 de l’arrêt attaqué, que, par des courriers des 12 août et 16 septembre 2015, la requérante a adressé à l’AIPN ses observations écrites en vue de son audition du 23 septembre 2015, dans lesquelles elle contestait notamment le mandat confié par l’AIPN à l’IDOC pour mener cette audition ainsi que de prétendues irrégularités commises par ce dernier dans la conduite de l’enquête.
68 Dans ces conditions, force est de constater que la requérante a pu, conformément à l’article 3 de l’annexe IX du statut, faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue avant l’adoption de la décision de l’AIPN d’ouvrir la procédure disciplinaire.
69 Partant, comme le Tribunal l’a relevé au point 90 de l’arrêt attaqué, la requérante ne saurait prétendre qu’elle n’a pu faire valoir auprès de l’IDOC certains éléments, portant notamment sur de prétendues irrégularités entachant l’enquête administrative, qu’elle aurait pu faire valoir devant l’AIPN.
70 Par conséquent, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir méconnu, aux points 89 et 90 de l’arrêt attaqué, les droits de la défense de la requérante, notamment son droit d’être entendue au cours de la phase d’enquête de la procédure disciplinaire.
71 En sixième lieu, en ce qui concerne l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal, au point 84 de l’arrêt attaqué, a adopté une interprétation erronée de l’article 5, paragraphe 2, des DGE de 2004, en ce qu’il a jugé qu’il ressortait de cette disposition que l’AIPN avait « la possibilité de mandater une personne, en l’occurrence l’IDOC, pour procéder à l’audition de certaines personnes, y compris de l’intéressé, en ce qui concerne l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du
statut », il y a lieu de rappeler que, aux termes de cet article 5, paragraphe 2, « [s]i l’AIPN ou une personne mandatée par elle à cet effet doit avoir des entretiens avec certaines personnes à la suite de l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut, le fonctionnaire intéressé reçoit, sur demande, une copie des comptes rendus signés des entretiens, à condition que les faits qui y sont mentionnés soient en relation directe avec les allégations préliminaires formulées à l’encontre du
fonctionnaire ».
72 Ainsi, il ressort du libellé dudit article 5, paragraphe 2, que cette disposition concerne seulement les entretiens qui ont lieu, le cas échéant, avec des personnes autres que le fonctionnaire concerné par la procédure disciplinaire, à la suite de l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut.
73 Il en découle que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 84 de l’arrêt attaqué, qu’il ressortait de l’article 5, paragraphe 2, des DGE de 2004 que l’AIPN avait la possibilité de mandater l’IDOC « pour procéder à l’audition de certaines personnes, y compris de l’intéressé, en ce qui concerne l’audition visée à l’article 3 de l’annexe IX du statut ».
74 Il ressort toutefois de la jurisprudence de la Cour qu’une erreur de droit commise par le Tribunal n’est pas de nature à invalider l’arrêt attaqué si le dispositif de celui-ci apparaît fondé pour d’autres motifs de droit (arrêt du 17 décembre 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, non publié, EU:C:2020:1048, point 49 et jurisprudence citée).
75 Or, le dispositif de l’arrêt attaqué, en ce qu’il rejette le recours de la requérante, est fondé. En effet, il ressort, premièrement, du point 48 du présent arrêt que le Tribunal a jugé à bon droit que l’article 3 de l’annexe IX du statut ainsi que l’article 4, paragraphe 4, des DGE de 2004 n’exigent pas que l’audition visée à cet article 3 soit tenue devant l’AIPN. Deuxièmement, ainsi qu’il ressort des points 65 à 70 du présent arrêt, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé
que le fait que l’audition visée audit article 3 a été conduite non pas par l’AIPN elle-même, mais par l’IDOC, mandaté à cette fin, n’a pas été de nature à porter atteinte aux droits de la défense de la requérante, notamment à son droit d’être entendue.
76 Il résulte de ce qui précède que l’erreur commise par le Tribunal, telle que constatée au point 73 du présent arrêt, n’est pas de nature à invalider l’arrêt attaqué, le dispositif de celui-ci, en ce qu’il a rejeté le recours de la requérante, étant fondé pour d’autres motifs de droit. Partant, l’argumentation de la requérante selon laquelle le Tribunal a méconnu l’article 5, paragraphe 2, des DGE de 2004 doit être rejetée comme étant inopérante.
77 Par conséquent, la première branche du moyen unique doit être écartée comme étant non fondée.
Sur la seconde branche
Argumentation des parties
78 La requérante fait valoir que le Tribunal a commis une dénaturation des faits en considérant, au point 91 de l’arrêt attaqué, que, en tout état de cause, son allégation selon laquelle la décision adoptée en vertu de l’article 3 de l’annexe IX du statut aurait été différente si elle avait été entendue directement par l’AIPN était purement hypothétique. Selon la requérante, une audition devant l’AIPN aurait pu influer sur le processus décisionnel.
79 La Commission conclut au rejet de cette argumentation comme étant non fondée.
Appréciation de la Cour
80 En ce qui concerne la seconde branche du moyen unique, tirée de ce que le Tribunal aurait, au point 91 de l’arrêt attaqué, commis une dénaturation des faits, il convient de rappeler que les arguments dirigés contre un motif surabondant d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants (arrêt du 25 juin 2020, Schneider/EUIPO, C‑116/19 P, non publié, EU:C:2020:501, point 76 et jurisprudence citée).
81 Or, ainsi qu’il ressort de l’emploi, à ce point 91, des termes « en tout état de cause », cette seconde branche vise un motif surabondant développé par le Tribunal. En effet, audit point 91, le Tribunal a jugé que, pour qu’une violation des droits de la défense entraîne l’annulation de la décision adoptée par l’AIPN en vertu de l’article 3 de l’annexe IX du statut, il est nécessaire que cette violation ait pu avoir une incidence sur le contenu de celle-ci, avant de considérer que la requérante
n’avait pas démontré que, si elle avait été auditionnée directement par l’AIPN, elle aurait pu apporter d’autres éléments que ceux déjà portés à la connaissance de cette dernière et que, ainsi, le contenu de la décision de cette autorité aurait pu être différent.
82 Ainsi, au point 91 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est prononcé sur les conséquences d’une éventuelle violation des droits de la défense. Or, le Tribunal était fondé, ainsi qu’il résulte du point 75 du présent arrêt, à juger qu’une telle violation n’avait pas eu lieu dans le cas d’espèce. Dans ces conditions, la seconde branche doit être rejetée comme étant inopérante.
83 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le moyen unique de pourvoi doit être rejeté comme étant, en partie, non fondé et, en partie, inopérant. Par conséquent, le pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
84 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens afférents au pourvoi, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Mme Belén Bernaldo de Quirós est condamnée aux dépens.
Arabadjiev
Ziemele
von Danwitz
Xuereb
Kumin
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 octobre 2021.
Le greffier
A. Calot Escobar
Le Président
K. Lenaerts
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
