ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
8 octobre 2020 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Union douanière – Règlement (CEE) no 2913/92 – Code des douanes communautaire – Article 121, paragraphe 1 – Régime du perfectionnement actif – Mise en libre pratique – Naissance d’une dette douanière – Détermination de la dette – Notion d’“éléments de taxation” – Prise en compte d’une mesure tarifaire préférentielle »
Dans l’affaire C‑330/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas), par décision du 19 avril 2019, parvenue à la Cour le 23 avril 2019, dans la procédure
Staatssecretaris van Financiën
contre
Exter BV,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. A. Kumin (rapporteur), président de chambre, MM. T. von Danwitz et P. G. Xuereb, juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Exter BV, par M. M. Boekhoud,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. Bulterman et M. H. S. Gijzen, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mme F. Clotuche-Duvieusart ainsi que par M. P. Vanden Heede, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 121, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO 1992, L 302, p. 1, ci-après « le code des douanes »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Staatssecretaris van Financiën (secrétaire d’État aux Finances, Pays-Bas) à Exter BV, au sujet de l’application d’une mesure tarifaire préférentielle.
Le cadre juridique
3 Le code des douanes a été abrogé et remplacé à compter du 1er mai 2016 par le règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union (JO 2013, L 269, p. 1, et rectificatifs JO 2013, L 287, p. 90 ; JO 2016, L 267, p. 2, et JO 2018, L 173, p. 35). Néanmoins, compte tenu de la date des faits en cause dans l’affaire au principal, le code des douanes demeure applicable à cette affaire.
4 L’article 20 du code des douanes disposait :
« 1. Les droits légalement dus en cas de naissance d’une dette douanière sont fondés sur le tarif douanier des Communautés européennes.
[...]
3. Le tarif douanier des Communautés européennes comprend :
a) la nomenclature combinée des marchandises ;
[...]
c) les taux et les autres éléments de perception normalement applicables aux marchandises couvertes par la nomenclature combinée en ce qui concerne :
– les droits de douane
[...]
d) les mesures tarifaires préférentielles contenues dans des accords que la Communauté a conclus avec certains pays ou groupes de pays et qui prévoient l’octroi d’un traitement tarifaire préférentiel ;
e) les mesures tarifaires préférentielles arrêtées unilatéralement par la Communauté en faveur de certains pays, groupes de pays ou territoires ;
f) les mesures autonomes de suspension prévoyant la réduction ou l’exonération des droits à l’importation applicables à certaines marchandises ;
g) les autres mesures tarifaires prévues par d’autres réglementations communautaires.
[...] »
5 L’article 114 de ce code énonçait, sous le titre D, intitulé « Perfectionnement actif » :
« 1. Sans préjudice de l’article 115, le régime du perfectionnement actif permet de mettre en œuvre sur le territoire douanier de la Communauté, pour leur faire subir une ou plusieurs opérations de perfectionnement :
a) des marchandises non communautaires destinées à être réexportées hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits compensateurs, sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l’importation ni aux mesures de politique commerciale ;
b) des marchandises mises en libre pratique, avec remboursement ou remise des droits à l’importation afférents à ces marchandises si elles sont exportées hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits compensateurs.
2. On entend par :
a) système de la suspension, le régime du perfectionnement actif dans la forme prévue au paragraphe 1 point a) ;
[...]
c) opérations de perfectionnement :
– l’ouvraison de marchandises, y compris leur montage, leur assemblage, leur adaptation à d’autres marchandises,
– la transformation de marchandises,
– la réparation de marchandises, y compris leur remise en état et leur mise au point
ainsi que
– l’utilisation de certaines marchandises déterminées selon la procédure du comité, qui ne se retrouvent pas dans les produits compensateurs mais qui permettent ou facilitent l’obtention de ces produits, même si elles disparaissent totalement ou partiellement au cours de leur utilisation ;
d) produits compensateurs, tous les produits résultant d’opérations de perfectionnement ;
[...] »
6 L’article 120 dudit code prévoyait :
« Selon la procédure du comité, peuvent être fixés les cas et les conditions dans lesquels les marchandises en l’état ou les produits compensateurs sont considérés comme mis en libre pratique. »
7 L’article 121 du code des douanes était libellé comme suit :
« 1. Sous réserve de l’article 122, lorsqu’une dette douanière naît, le montant de cette dette est déterminé sur la base des éléments de taxation propres aux marchandises d’importation au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif.
2. Lorsque les marchandises d’importation remplissaient, au moment visé au paragraphe 1, les conditions pour bénéficier d’un traitement tarifaire préférentiel dans le cadre de contingents tarifaires ou de plafonds tarifaires, ces marchandises peuvent bénéficier du traitement tarifaire préférentiel éventuellement prévu pour des marchandises identiques au moment de l’acceptation de la déclaration de mise en libre pratique. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
8 Exter est une entreprise de l’industrie alimentaire, qui transforme des hydrolysats de protéines (ci-après les « hydrolysats ») en un composant destiné à servir de base pour la fabrication de bouillons.
9 À ce titre, elle était titulaire, du 23 mai 2012 au 23 mai 2015, d’une autorisation d’utiliser le régime douanier du perfectionnement actif appliquant le système de la suspension pour les hydrolysats. Au cours de la période allant du 12 novembre 2012 au 17 juin 2013, cette entreprise a placé plusieurs envois d’hydrolysats originaires de Thaïlande sous le régime douanier du perfectionnement actif (ci-après les « produits en cause »).
10 Au moment de l’acceptation des déclarations douanières, le taux normal des droits de douane correspondant à la sous-position tarifaire dans laquelle ces produits ont été classés était de 12,8 %. Cependant, par exception à ce taux normal, jusqu’au 31 décembre 2013, les hydrolysats bénéficiaient d’une mesure tarifaire préférentielle selon laquelle ledit taux normal pour ces produits était réduit à 8,9 % s’ils étaient originaires d’un pays bénéficiaire, telle la Thaïlande, en vertu de l’article 6,
paragraphe 3, et de l’article 7 du règlement (CE) no 732/2008 du Conseil, du 22 juillet 2008, appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées à partir du 1er janvier 2009 et modifiant les règlements (CE) no 552/97 et (CE) no 1933/2006, ainsi que les règlements de la Commission (CE) no 1100/2006 et (CE) no 964/2007 (JO 2008, L 211, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 512/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2011 (JO 2011, L 145, p. 28).
11 Après perfectionnement, Exter a décidé de ne pas réexporter une partie des produits en cause, mais de mettre fin au régime douanier du perfectionnement actif. Elle a déclaré ces produits pour leur mise en libre pratique, par lots, entre le 4 février et le 26 août 2014.
12 Dans les déclarations concernées, Exter a indiqué que les produits en cause relevaient du régime douanier du perfectionnement actif appliquant le système de la suspension, a décrit ces produits comme étant des « hydrolysats de protéines » et a indiqué la sous‑position tarifaire 21069092 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement (CEE) no 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO 1987, L 256,
p. 1), dans ses versions résultant, successivement, du règlement (UE) no 1006/2011 de la Commission, du 27 septembre 2011 (JO 2011, L 282, p. 1), et du règlement d’exécution (UE) no 927/2012 de la Commission, du 9 octobre 2012 (JO 2012, L 304, p. 1). En outre, Exter a demandé à l’autorité douanière néerlandaise compétente (ci-après l’« autorité douanière ») d’appliquer le taux préférentiel de 8,9 %, prévu par le règlement no 732/2008, pour le calcul de la dette douanière.
13 La mesure tarifaire préférentielle visée au point 10 du présent arrêt a été suspendue pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2016. Cette suspension était donc en vigueur lorsqu’Exter a déclaré les produits en cause pour leur mise en libre pratique. En raison de celle-ci, l’autorité douanière n’a pas appliqué le taux préférentiel de 8,9 %, mais a fixé les droits de douane dus en tenant compte du taux de 12,8 %.
14 Le Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam, Pays-Bas) a été saisi d’un litige portant sur la question de savoir si l’autorité douanière aurait dû prendre en compte la mesure tarifaire préférentielle en vigueur pour les années 2012 et 2013, lors du calcul du montant de la dette douanière due au titre de la mise en libre pratique des produits en cause pour l’année 2014. Cette juridiction a considéré que, dans une situation telle que celle en cause au principal, le montant de la dette
douanière devait être calculé, conformément à l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes, sur la base des éléments de taxation propres aux marchandises d’importation au moment de l’acceptation des déclarations de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif. Ladite juridiction a notamment relevé qu’il était constant entre les parties que, au moment du placement des produits en cause sous le régime du perfectionnement actif, Exter remplissait toutes les conditions
pour bénéficier du taux préférentiel de 8,9 %, dans l’hypothèse où elle aurait, à ce moment-là, déclaré ces produits pour leur mise en libre pratique et demandé l’application du tarif préférentiel concerné. Le Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam) en a conclu que, dans ce cas, l’autorité douanière était tenue d’appliquer le taux préférentiel de 8,9 % lors du calcul des dettes douanières résultant des déclarations de mise en libre pratique.
15 Saisi en appel par le secrétaire d’État aux Finances, le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas) expose, dans la décision de renvoi, deux interprétations possibles des termes de l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes.
16 La juridiction de renvoi explique, premièrement, que l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes pourrait être interprété en ce sens que la notion d’« éléments de taxation », au sens de cette disposition, comprend les droits à l’importation et les mesures tarifaires préférentielles visés à l’article 20, paragraphe 3, de ce code. Selon cette interprétation, le montant réclamé, aussi bien pour les marchandises d’importation en l’état que pour les produits compensateurs, serait celui qui serait
dû si les marchandises d’importation avaient été non pas placées sous le régime douanier du perfectionnement actif appliquant le système de la suspension, mais directement mises en libre pratique. Ce qui impliquerait, en l’occurrence, que les produits en cause soient soumis, en application de l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes, aux droits à l’importation aux taux visés à l’article 20, paragraphe 3, sous c), de celui-ci, qui étaient normalement applicables aux hydrolysats au moment
de l’acceptation des déclarations de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif, à savoir le taux préférentiel de 8,9 %, et donc qu’Exter aurait pu bénéficier de l’application de ce taux pour l’année 2014.
17 Deuxièmement, la juridiction de renvoi expose l’interprétation selon laquelle la notion d’« éléments de taxation », au sens du code des douanes, ne vise pas les taux normaux et préférentiels. Elle souligne qu’une distinction terminologique est opérée, à tout le moins aux Pays-Bas, lors de la détermination du montant des droits, des taxes et des autres impositions légalement dus, entre, d’une part, les taux applicables sous la forme de taux en pourcentage ou de droits spécifiques ainsi que
d’éventuelles mesures tarifaires (préférentielles), et, d’autre part, les éléments de taxation auxquels ces taux et mesures tarifaires doivent s’appliquer, tels que la valeur, le poids ou la quantité de marchandises. Elle fait valoir que cette interprétation préserve le principe selon lequel les droits de douane sont calculés en fonction de la situation juridique et factuelle qui existait au moment de la naissance de la dette douanière. Une telle interprétation impliquerait, en l’occurrence,
qu’Exter n’aurait pas pu bénéficier de l’application de la mesure tarifaire préférentielle pour l’année 2014 étant donné que, au moment où la dette douanière devait être calculée, à savoir à la date d’acceptation de la déclaration de mise en libre pratique, cette mesure était suspendue et le taux normal était donc de nouveau applicable.
18 Bien que la juridiction de renvoi privilégie la seconde de ces interprétations, elle estime que la justesse de son analyse n’échappe toutefois pas à un doute raisonnable.
19 Dans ces conditions, le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 121, paragraphe 1, du [code des douanes], implique-t-il qu’une mesure tarifaire préférentielle, dont bénéficiaient des marchandises d’importation au moment de leur placement sous le régime du perfectionnement actif utilisant le système de la suspension, peut être prise en considération lors de la détermination du montant de la dette douanière née au moment de la mise en libre pratique de ces marchandises, en l’état ou non, alors même que, à la date d’acceptation de la déclaration de
la mise en libre pratique, cette mesure tarifaire était suspendue ? »
Sur la question préjudicielle
20 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une mesure tarifaire préférentielle entraînant un taux de droits de douane réduit, qui était en vigueur au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de marchandises sous le régime du perfectionnement actif, mais qui était suspendue à la date de l’acceptation de la déclaration de la mise en libre pratique
de ces marchandises.
21 En vertu de l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes, dans le cadre du régime du perfectionnement actif, lorsqu’une dette douanière naît, le montant de cette dette est déterminé sur la base des éléments de taxation propres aux marchandises d’importation au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif.
22 La juridiction de renvoi s’interroge donc sur le point de savoir s’il convient d’interpréter la notion d’« éléments de taxation », au sens de cette disposition, comme visant également les taux normaux et préférentiels des droits de douane ou comme se limitant aux éléments de taxation auxquels ces taux doivent être appliqués, tels que le classement tarifaire, la valeur en douane, la quantité, la nature ou l’origine des marchandises.
23 D’emblée, il y a lieu de relever que la notion d’« éléments de taxation » n’est pas définie par le code des douanes et que ce dernier ne contient aucun renvoi au droit des États membres pour déterminer le sens et la portée de cette notion.
24 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union européenne, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de
la disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause. Partant, la notion d’« éléments de taxation » figurant à l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes doit, d’une part, être considérée comme une notion autonome du droit de l’Union et, d’autre part, être interprétée en tenant compte de l’objectif poursuivi par la réglementation concernée ainsi que du contexte dans lequel s’insère cet article (voir, en ce sens, arrêt du 11 mai 2017, The Shirtmakers, C‑59/16,
EU:C:2017:362, points 21 et 22).
25 Quant à l’objectif du régime du perfectionnement actif, il convient de rappeler que l’article 114, paragraphe 1, du code des douanes dispose notamment que ce régime permet de mettre en œuvre sur le territoire douanier de l’Union, pour leur faire subir une ou plusieurs opérations de perfectionnement, des marchandises non communautaires destinées à être réexportées hors dudit territoire sous forme de produits compensateurs, sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l’importation ni aux
mesures de politique commerciale. Aux termes de l’article 114, paragraphe 2, sous a), de ce code, cette forme du régime du perfectionnement actif est dénommée « système de la suspension ». En vertu de l’article 114, paragraphe 2, sous c) et d), dudit code, les produits compensateurs sont tous les produits résultant d’opérations de perfectionnement, telles que l’ouvraison ou la transformation de marchandises.
26 La réexportation des marchandises sous forme de produits compensateurs hors du territoire douanier de l’Union est une condition d’application du régime du perfectionnement actif. Il en résulte que ce dernier ne peut être légalement appliqué que si les marchandises sont réellement destinées à être réexportées hors du territoire douanier de l’Union, ainsi que le rappellent les dispositions de l’article 537 du règlement (CEE) no 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines
dispositions d’application du règlement no 2913/92 (JO 1993, L 253, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 993/2001 de la Commission, du 4 mai 2001 (JO 2001, L 141, p. 1), selon lesquelles celui qui en demande le bénéfice doit avoir « l’intention de réexporter » les marchandises en question (voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, point 23).
27 À cet égard, la Cour a précisé que le régime du perfectionnement actif, régime entraînant la suspension des droits de douane, est une mesure exceptionnelle destinée à faciliter le déroulement de certaines activités économiques (voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2010, Terex Equipment e.a., C‑430/08 et C‑431/08, EU:C:2010:15, point 42). En effet, il résulte de l’ensemble des règles qui constituent son régime juridique que le perfectionnement actif a pour objet même d’exonérer de droits de
douane les seules marchandises qui ne sont introduites sur le territoire douanier de l’Union qu’à titre temporaire, afin qu’elles soient ouvrées, réparées ou transformées, puis réexportées, évitant ainsi de pénaliser l’activité économique des États membres de l’Union (arrêt du 4 juin 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, point 24).
28 Cela étant, il ressort de l’article 120 du code des douanes que les marchandises en l’état ou les produits compensateurs peuvent être mis en libre pratique, ce qui donne lieu à la naissance d’une dette douanière, conformément à l’article 121 de ce code.
29 Il convient également de tenir compte du fait que des mesures tarifaires préférentielles telles que celles en cause au principal font partie d’un schéma de préférences tarifaires généralisées déterminé par le Conseil de l’Union européenne au moyen d’un règlement qui a vocation à s’appliquer pour une période donnée. Or, ainsi que la Commission européenne le relève à juste titre, si la notion d’« éléments de taxation », figurant à l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes, comprenait le taux
de droits de douane applicable, un opérateur économique pourrait choisir de placer plus longtemps des marchandises sous le régime du perfectionnement actif, afin de ne les mettre en libre pratique qu’après que le taux préférentiel a été suspendu ou levé, et, ainsi, de voir ces marchandises faire l’objet d’un taux de droits de douane réduit, alors qu’un même produit importé par un autre opérateur au moment de cette mise en libre pratique serait soumis à un taux normal. La possibilité de créer une
telle distorsion de concurrence irait à l’encontre de l’objectif du régime du perfectionnement actif, tel que rappelé au point 27 du présent arrêt.
30 En ce qui concerne le contexte dans lequel s’inscrit l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes, il convient de lire cette disposition à la lumière de l’article 121, paragraphe 2, de ce code. Cette dernière disposition prévoit que, lorsque les marchandises d’importation remplissaient, au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif, les conditions pour bénéficier d’un traitement tarifaire préférentiel dans le cadre de
contingents tarifaires ou de plafonds tarifaires, lesdites marchandises peuvent bénéficier du traitement tarifaire préférentiel éventuellement prévu pour des marchandises identiques au moment de l’acceptation de la déclaration de mise en libre pratique.
31 Or, le paragraphe 2 de l’article 121 du code des douanes serait superflu si la notion d’« éléments de taxation », figurant au paragraphe 1 de cet article, devait être interprétée comme comprenant les taux normaux et préférentiels des droits de douane.
32 Partant, cette notion doit être interprétée comme comprenant non pas les taux normaux et préférentiels des droits de douane, mais seulement les éléments auxquels de tels taux s’appliquent.
33 Ainsi que le fait valoir à juste titre la juridiction de renvoi, cette interprétation de la notion d’« éléments de taxation » est cohérente avec le principe selon lequel les droits de douane sont calculés en fonction de la situation qui se présentait au moment de la naissance de la dette douanière.
34 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 121, paragraphe 1, du code des douanes doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une mesure tarifaire préférentielle entraînant un taux de droits de douane réduit, qui était en vigueur au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de marchandises sous le régime du perfectionnement actif, mais qui était suspendue à la date de l’acceptation de la
déclaration de la mise en libre pratique de ces marchandises.
Sur les dépens
35 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
L’article 121, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une mesure tarifaire préférentielle entraînant un taux de droits de douane réduit, qui était en vigueur au moment de l’acceptation de la déclaration de placement de marchandises sous le régime du perfectionnement actif, mais qui était suspendue à la date de l’acceptation de la déclaration de la
mise en libre pratique de ces marchandises.
Signatures
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure : le néerlandais.
