ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
29 avril 2020 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Réseaux et services de communications électroniques – Directive 2002/20/CE – Article 12 – Taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques – Coûts administratifs de l’autorité réglementaire nationale pouvant être couverts par une taxe – Bilan annuel des coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues »
Dans l’affaire C‑399/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 11 avril 2019, parvenue à la Cour le 22 mai 2019, dans la procédure
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
contre
BT Italia SpA,
Basictel SpA,
BT Enia Telecomunicazioni SpA,
Telecom Italia SpA,
Postepay SpA, anciennement PosteMobile SpA,
Vodafone Italia SpA,
en présence de :
Telecom Italia SpA,
Fastweb SpA,
Wind Tre SpA,
Sky Italia SpA,
Vodafone Omnitel BV,
Vodafone Italia SpA,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis (rapporteur), président de chambre, MM. E. Juhász et C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour BT Italia SpA, Basictel SpA et BT Enia Telecomunicazioni SpA, par Mes R. Caiazzo, S. Fienga et F. Costantini, avvocati,
– pour Telecom Italia SpA, par Mes F. Cardarelli, F. Lattanzi et F. S. Cantella, avvocati,
– pour Postepay SpA et Fastweb SpA, par Mes F. Pacciani et V. Mosca, avvocati,
– pour Vodafone Italia SpA, par Mes V. Cerulli Irelli et M. Libertini, avvocati,
– pour Wind Tre SpA, par Mes B. Caravita di Toritto, R. Santi et S. Fiorucci, avvocati,
– pour Sky Italia SpA, par Mes O. Grandinetti, D. Majori et A. A. Di Todaro, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme R. Guizzi ainsi que de MM. S. Fiorentino et P. G. Marrone, avvocati dello Stato,
– pour le gouvernement belge, par MM. P. Cottin et J.-C. Halleux ainsi que par Mme C. Pochet, en qualité d’agents, assistés de Mes P. Vernet, S. Depré et M. Lambert de Rouvroit, avocats,
– pour le gouvernement lituanien, par MM. K. Dieninis et R. Dzikovič, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. L. Malferrari et G. Braun ainsi que par Mme L. Nicolae, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 12 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 37, et rectificatif JO 2013, L 241, p. 8) (ci-après la « directive
“autorisation” »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autorité de tutelle des communications, Italie) (ci-après l’« autorité de tutelle ») à BT Italia SpA, à Basictel SpA, à BT Enia Telecomunicazioni SpA, à Telecom Italia SpA, à Postepay SpA, anciennement PosteMobile SpA, et à Vodafone Italia SpA au sujet de la contribution due à cette autorité par les opérateurs opérant dans le secteur des communications électroniques et des services de
médias, réclamée à ces sociétés au titre des années 2014 à 2016.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 L’article 3, paragraphe 3 bis, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33), telle que modifiée par la directive 2009/140 (ci-après la « directive-cadre »), dispose :
« Sans préjudice des paragraphes 4 et 5, les autorités réglementaires nationales responsables de la régulation du marché ex ante ou du règlement des litiges entre entreprises conformément à l’article 20 ou 21 de la présente directive agissent en toute indépendance et ne sollicitent ni n’acceptent d’instruction d’aucun autre organe en ce qui concerne l’accomplissement des tâches qui leur sont assignées en vertu du droit national transposant le droit [de l’Union] [...]
[...] »
4 L’article 16 de la directive-cadre prévoit :
« 1. Les autorités réglementaires nationales effectuent une analyse des marchés pertinents en prenant en considération les marchés recensés dans la recommandation et en tenant le plus grand compte des lignes directrices. Les États membres veillent à ce que cette analyse soit effectuée, le cas échéant, en coopération avec les autorités nationales chargées de la concurrence.
2. Lorsque, conformément à l’article 17, paragraphe 3 ou 4, de la directive 2002/22/CE (directive “service universel”) ou à l’article 8 de la directive 2002/19/CE (directive “accès”), l’autorité réglementaire nationale est tenue de se prononcer sur l’imposition, le maintien, la modification ou la suppression d’obligations à la charge des entreprises, elle détermine, sur la base de son analyse de marché visée au paragraphe 1 du présent article, si un marché pertinent est effectivement
concurrentiel.
[...] »
5 Le considérant 30 de la directive « autorisation » énonce :
« Des taxes administratives peuvent être imposées aux fournisseurs de services de communications électroniques afin de financer les activités de l’autorité réglementaire nationale en matière de gestion du système d’autorisation et d’octroi de droits d’utilisation. Ces taxes devraient uniquement couvrir les coûts administratifs réels résultant de ces activités. À cet effet, la transparence en ce qui concerne les recettes et les dépenses des autorités réglementaires nationales devrait être assurée
par la publication d’un rapport annuel indiquant la somme totale des taxes perçues et des coûts administratifs supportés. Les entreprises pourront ainsi vérifier que les coûts administratifs et les taxes s’équilibrent. »
6 L’article 3 de cette directive instaure une autorisation générale applicable aux réseaux et aux services de communications électroniques. Selon la définition donnée à l’article 2, paragraphe 2, de ladite directive, une « autorisation générale » est « un cadre juridique mis en place par l’État membre, qui garantit le droit de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques et qui fixe les obligations propres au secteur pouvant s’appliquer à tous les types de réseaux et de
services de communications électroniques, ou à certains d’entre eux, conformément à la présente directive ».
7 En vertu de l’article 5 de la même directive, les États membres peuvent octroyer des droits individuels d’utilisation des radiofréquences et des numéros lorsque cela est nécessaire à certaines fins.
8 Aux termes de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « autorisation » :
« Les obligations spécifiques qui peuvent être imposées aux fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques, au sens de l’article 5, paragraphes 1 et 2, et des articles 6 et 8 de la directive 2002/19/CE (directive “accès”), ainsi que de l’article 17 de la directive 2002/22/CE (directive “service universel”), ou aux fournisseurs désignés pour fournir un service universel au titre de ladite directive, sont distinctes sur le plan juridique des obligations et des droits visés
par l’autorisation générale. Afin de garantir la transparence vis-à-vis des entreprises, les critères et les procédures selon lesquels ces obligations spécifiques peuvent être imposées à certaines entreprises figurent dans l’autorisation générale. »
9 L’article 12 de la directive « autorisation », intitulé « Taxes administratives », dispose :
« 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé :
a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation
impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et
b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs. »
10 L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « accès ») (JO 2002, L 108, p. 7), telle que modifiée par la directive 2009/140 (ci-après la « directive “accès” »), prévoit :
« 1. Pour réaliser les objectifs exposés à l’article 8 de la [directive-cadre], les autorités réglementaires nationales encouragent et, le cas échéant, assurent, conformément aux dispositions de la présente directive, un accès et une interconnexion adéquats, ainsi que l’interopérabilité des services et elles s’acquittent de leur tâche de façon à promouvoir l’efficacité économique, à favoriser une concurrence durable, à encourager des investissements efficaces et l’innovation et à procurer un
avantage maximal à l’utilisateur final.
En particulier, sans préjudice des mesures qui pourraient être prises à l’égard d’entreprises disposant d’une puissance significative sur le marché conformément à l’article 8, les autorités réglementaires nationales doivent être en mesure d’imposer :
a) dans la mesure de ce qui est nécessaire pour assurer la connectivité de bout en bout, des obligations aux entreprises qui contrôlent l’accès aux utilisateurs finals, y compris, dans les cas le justifiant, l’obligation d’assurer l’interconnexion de leurs réseaux là où elle n’est pas encore réalisée ;
a ter) dans des cas justifiés et dans la mesure de ce qui est nécessaire, des obligations aux entreprises qui contrôlent l’accès aux utilisateurs finals pour rendre leurs services interopérables ;
b) aux opérateurs, dans la mesure de ce qui est nécessaire pour assurer l’accès des utilisateurs finals à des services de transmissions radiophoniques et télévisées numériques spécifiés par l’État membre, l’obligation de fournir l’accès à d’autres ressources visées à l’annexe I, partie II, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires.
2. Les obligations et conditions imposées en vertu du paragraphe 1 sont objectives, transparentes, proportionnées et non discriminatoires et elles sont mises en œuvre conformément aux procédures prévues aux articles 6, 7 et 7 bis de la [directive-cadre]. »
11 L’article 6 de la directive « accès » est relatif aux obligations imposées aux opérateurs en ce qui concerne l’accès conditionnel et d’autres ressources tandis que l’article 8 de celle-ci traite de l’imposition, de la modification ou de la suppression des obligations.
12 L’article 17 de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive « service universel ») (JO 2002, L 108, p. 51), telle que modifiée par la directive 2009/136/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 11) (ci-après la « directive “service universel” »), a pour objet le contrôle réglementaire des
entreprises puissantes sur le marché concernant les services de détail.
Le droit italien
13 L’article 1er, paragraphe 65, de la Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [loi no 266 portant dispositions pour l’établissement du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de finances pour 2006)], du 23 décembre 2005 (supplément ordinaire à la GURI no 302, du 29 décembre 2005), dispose :
« À partir de l’année 2007, les frais relatifs au fonctionnement [...] de l’[autorité de tutelle] [...] sont financés par le marché concerné, pour la partie non couverte par le financement à charge du budget de l’État, selon les modalités prévues par la réglementation en vigueur et à raison de montants de contribution déterminés par décision de [cette autorité], dans le respect des limites maximales prévues par la loi, et versés directement à [celle-ci] [...] »
14 L’article 1er, paragraphe 66, de cette loi prévoit que, pour l’année 2006, la taxe à la charge des opérateurs du secteur des communications est fixée à 1,5 pour mille des recettes figurant au dernier bilan approuvé avant l’entrée en vigueur de ladite loi et que, pour les années suivantes, d’éventuelles variations du montant et des modalités de la taxe pourront être adoptées par l’autorité de tutelle dans la limite de 2 pour mille des recettes figurant au dernier bilan approuvé avant l’adoption de
la décision.
15 L’article 34 du decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (décret législatif no 259 portant code des communications électroniques), du 1er août 2003 (supplément ordinaire à la GURI no 214, du 15 septembre 2003), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « code des communications électroniques »), prévoit :
« 1. Outre les contributions visées à l’article 35, peuvent être imposées aux entreprises fournissant des réseaux ou services au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé des taxes administratives couvrant exclusivement les coûts administratifs globaux occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 28, paragraphe 2, qui peuvent inclure
les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion. Les taxes administratives sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et
proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Pour la couverture des coûts administratifs occasionnés par les activités de la compétence du ministère, le montant des taxes administratives visées au paragraphe 1 est déterminé à l’annexe 10.
2 bis. Pour la couverture du montant total des coûts administratifs occasionnés par l’exercice des fonctions de régulation, de surveillance, de règlement des litiges et de sanction, conférées à l’[autorité de tutelle] par la loi dans les matières visées au paragraphe 1, le montant des taxes administratives visées au même paragraphe 1 est déterminé, conformément à l’article 1er, paragraphes 65 et 66, de la loi no 266, du 23 décembre 2005, en proportion des recettes perçues par les entreprises
dans le cadre des activités couvertes par l’autorisation générale ou la concession de droits d’utilisation.
2 ter. Le ministère, en concertation avec le ministère de l’Économie et des Finances, et l’[autorité de tutelle] publient annuellement les coûts administratifs occasionnés par les activités visées au paragraphe 1 et le montant total des taxes perçues au sens des paragraphes 2 et 2 bis. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte des éventuelles différences entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
16 Par des jugements des 31 janvier, 13 février, 1er et 17 mars 2017, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), a fait droit aux recours introduits :
– par BT Italia, Basictel et BT Enia Telecomunicazioni contre la décision 567/14 de l’autorité de tutelle, du 6 novembre 2014, portant fixation du montant et des modalités de versement de la contribution due à cette autorité pour l’année 2015 et contre la décision 87/15 de ladite autorité, relative à l’adoption du formulaire télématique et des instructions pour le versement de cette contribution ;
– par PosteMobile contre la décision 547/13 de l’autorité de tutelle, portant fixation du montant et des modalités de versement de la contribution due à cette autorité pour l’année 2014, contre la décision 71/14 de ladite autorité, relative à l’adoption du formulaire télématique et des instructions pour le versement de cette contribution pour l’année 2015 et contre un courrier de la même autorité par lequel elle a demandé un complément de paiement de ladite contribution pour l’année 2014 ;
– par PosteMobile contre les décisions 567/14 et 87/15 de l’autorité de tutelle et contre un courrier par lequel cette autorité a demandé un complément de paiement de la contribution qui lui est due pour l’année 2015 ;
– par Telecom Italia contre la décision 605/15 de l’autorité de tutelle, du 5 novembre 2015, portant fixation du montant et des modalités de versement de la contribution due à cette autorité pour l’année 2016 et contre la décision 34/16 de ladite autorité, du 24 février 2015, relative à l’adoption du formulaire télématique et des instructions pour le versement de cette contribution pour l’année 2016, et
– par Vodafone Italia contre les décisions 605/15 et 34/16 de l’autorité de tutelle.
17 Accueillant les arguments invoqués par ces sociétés, cette juridiction a, par cinq jugements, annulé les décisions de l’autorité de tutelle mentionnées au point précédent en considérant que la méthode de détermination de la base imposable utilisée par cette autorité pour procéder au calcul du montant de la contribution qui lui est due était erronée en ce qu’elle se réfère à toutes les activités que ladite autorité est appelée à exercer conformément au cadre réglementaire et prend en compte toutes
les recettes perçues par les opérateurs assujettis, intégrant ainsi des coûts non susceptibles de l’être. Elle a estimé, dans ce contexte, que l’article 34, paragraphe 2 bis, du code des communications électroniques, adopté au cours de l’année 2015, n’était pas applicable dans les affaires au principal, s’agissant de dispositions nouvelles n’ayant pas d’effet rétroactif. Dès lors, elle a jugé que, conformément à l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12
à C‑258/12, EU:C:2013:495), la contribution due à l’autorité de tutelle devait viser à compenser uniquement les dépenses totales supportées par celle-ci pour l’activité de régulation, étant précisé qu’il s’agit des dépenses, définies de façon limitative, relatives à la délivrance, à la gestion, au contrôle et à la mise en œuvre du système d’autorisation générale.
18 En outre, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium) a fait droit au grief avancé devant lui, tiré du défaut d’adoption du bilan annuel prévu à l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation », pour l’année 2014, estimant que la publication de ce bilan devait être antérieure à la demande de payer la contribution due à l’autorité de tutelle.
19 L’autorité de tutelle a interjeté appel desdits jugements devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie). Ce dernier indique que l’article 34, paragraphe 2 bis, du code des communications électroniques a été adopté afin d’éviter, dans le cadre d’une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne, l’introduction d’un recours en manquement en raison d’une mauvaise transposition des articles 6 et 12 de la directive « autorisation ». Cependant, la juridiction de première instance,
ayant estimé que cette nouvelle disposition n’avait pas d’effet rétroactif, n’a pas examiné si celle-ci était compatible avec l’article 12 de cette directive, alors qu’elle est au moins applicable ratione temporis à la contribution due à cette autorité pour l’année 2016.
20 La juridiction de renvoi estime qu’il existe un doute quant à la compatibilité avec le droit de l’Union des règles nationales antérieures et postérieures à l’adoption dudit article 34, paragraphe 2 bis. Elle indique que, à la suite de l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium), saisi de la question de la délimitation des activités
dont les coûts administratifs peuvent être pris en compte aux fins du financement de l’autorité de tutelle, a tiré de cet arrêt la conclusion que la Cour avait assimilé les activités énumérées à l’article 12 de la directive « autorisation » à la seule activité de régulation effectuée par l’autorité réglementaire nationale (ci-après l’« ARN »), alors que, selon elle, une telle assimilation ne ressort pas de cette disposition ni dudit arrêt. Elle considère que, dans ce dernier, la Cour n’a pas
abordé la question, essentielle dans le litige au principal, des activités de « régulation ex ante » et que la jurisprudence de la Cour n’est pas précise en ce qui concerne le champ des activités de l’ARN concernées.
21 Par ailleurs, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de l’article 34, paragraphe 2 ter, du code des communications électroniques avec l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation ».
22 C’est dans ces conditions que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive [“autorisation”] s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui met à la charge des entités autorisées au sens de cette même directive l’ensemble des coûts administratifs supportés par l’[ARN] pour l’organisation et l’exercice de toutes les fonctions, y compris les fonctions de régulation, de surveillance, de règlement des litiges et de sanction, attribuées à l’[ARN] par le cadre européen des communications électroniques [...] ; ou bien
les activités indiquées à l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive [“autorisation”] se limitent-elles à l’activité de “régulation ex ante” assurée par l’[ARN] ?
2) L’article 12, paragraphe 2, de la directive [“autorisation”] doit-il être interprété en ce sens que le bilan annuel des coûts administratifs de l’[ARN] et des taxes perçues :
a) peut être publié postérieurement à la clôture de l’exercice financier annuel – suivant la législation nationale en matière de comptabilité publique – au cours duquel les taxes administratives ont été perçues ;
b) permet à l’ARN d’effectuer les “ajustements nécessaires” y compris en ce qui concerne des exercices financiers qui ne sont pas immédiatement contigus ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
23 Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA et Sky Italia SpA soutiennent, en substance, que les questions posées sont irrecevables au regard de l’article 94 du règlement de procédure de la Cour, la décision de renvoi n’exposant pas les raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation des dispositions du droit de l’Union, alors que la Cour a déjà indiqué de façon très précise les activités de l’ARN dont le financement est susceptible d’être assuré par une contribution
des opérateurs et a déjà eu l’occasion à deux reprises de se prononcer sur la réglementation italienne dans les arrêts du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), ainsi que du 28 juillet 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608).
24 En outre, la seconde partie de la première question relative à la « régulation ex ante » soulèverait une question d’ordre essentiellement factuel. La juridiction de renvoi demanderait en fait à la Cour de se prononcer sur les modalités d’application, dans l’État membre en question, de l’article 12 de la directive « autorisation », alors que cette tâche lui incombe. Quant à la seconde question, la juridiction de renvoi ne fournirait aucun élément factuel relatif à l’adoption et au contenu des
bilans annuels en question ni aucune précision sur les raisons d’une prétendue incompatibilité de l’article 34, paragraphe 2 ter, du code des communications électroniques avec l’article 12, paragraphe 2, de cette directive. De surcroît, les deux questions ne présenteraient pas d’intérêt concret et réel pour la résolution du litige au principal.
25 À cet égard, il convient de rappeler, d’une part, que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 267 TFUE, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci respecte scrupuleusement les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle et figurant de manière explicite à l’article 94 du règlement de
procédure. Ainsi, il est notamment indispensable, comme l’énonce l’article 94, sous c), de ce règlement, que la décision de renvoi contienne l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 19 avril 2018, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, points 21 et 22 ainsi que jurisprudence citée).
26 D’autre part, dans le cadre de cette coopération, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la
Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 13 novembre 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, point 20).
27 Il s’ensuit que les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa propre responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec
la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 13 novembre 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, point 21).
28 En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, s’agissant de la première question posée, la juridiction de renvoi ne trouve pas dans la jurisprudence de la Cour et, en particulier, dans l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), les précisions qui lui sont nécessaires pour trancher le litige au principal en ce qui concerne les activités de l’ARN dont les coûts peuvent être couverts par des taxes
administratives en vertu de l’article 12 de la directive « autorisation » et, spécialement, la question de savoir si ces activités correspondent à la seule activité de « régulation ex ante ».Quant à la seconde question, la juridiction de renvoi expose que, dans le litige au principal, la juridiction de première instance a fait droit au grief des requérantes devant elle en estimant que le bilan annuel devait être publié antérieurement à la demande de paiement de la contribution due à l’autorité de
tutelle, ce qui est contesté par celle-ci dans le cadre de ses appels.
29 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la juridiction de renvoi a suffisamment exposé les raisons qui l’ont conduite à interroger la Cour et que l’interprétation sollicitée n’est pas sans rapport avec l’objet du litige au principal.
30 Il s’ensuit que les questions posées sont recevables.
Sur le fond
31 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, la Cour peut, notamment, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, décider, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée.
32 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
Sur la première question
33 Par sa première question, la juridiction demande, en substance, si l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens que les coûts pouvant être couverts par une taxe imposée en vertu de cette disposition aux entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont l’ensemble des coûts administratifs supportés par l’ARN pour l’accomplissement de toutes ses activités, y compris les fonctions relatives à la régulation, à
la surveillance, au règlement des litiges et à l’imposition de sanctions, ou seulement ceux occasionnés par l’activité de « régulation ex ante ».
34 À cet égard, il convient de rappeler que, en réponse à une question analogue, posée par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium), devant lequel des requérantes contestaient le montant de la taxe qui leur était imposée en vertu de la même réglementation nationale que celle en cause au principal au motif que cette taxe couvrait des postes non directement liés aux dépenses encourues par l’ARN aux fins de la régulation ex ante du marché, la
Cour, dans l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), a dit pour droit que l’article 12 de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle les entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont redevables d’une taxe, destinée à couvrir l’ensemble des frais supportés par l’ARN et non financés par l’État,
dont le montant est déterminé en fonction des recettes que ces entreprises réalisent, à condition que cette taxe soit exclusivement destinée à couvrir les frais afférents aux activités mentionnées au paragraphe 1, sous a), de cette disposition, que l’ensemble des recettes obtenues au titre de ladite taxe n’excède pas l’ensemble des coûts afférents à ces activités et que cette même taxe soit répartie entre les entreprises concernées d’une manière objective, transparente et proportionnée.
35 Au point 38 dudit arrêt, la Cour a relevé qu’il résulte des termes de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » que les États membres ne peuvent imposer aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation des radiofréquences ou des numéros a été octroyé que des taxes administratives couvrant les coûts administratifs globaux occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime
d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques, visées à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès
et l’interconnexion.
36 Aux points 39 et 40 de l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), la Cour a rappelé que de telles taxes ne peuvent couvrir que les frais afférents aux activités rappelées au point précédent de la présente ordonnance, lesquels ne sauraient inclure des dépenses relatives à d’autres tâches, et que, par conséquent, les taxes imposées en vertu de l’article 12 de la directive « autorisation » ne sont pas destinées à couvrir les coûts
administratifs de toute nature supportés par l’ARN. Elle a précisé, au point 41 dudit arrêt, qu’il ressort de l’article 12, paragraphe 2, de cette directive, lu à la lumière du considérant 30 de celle-ci, que lesdites taxes doivent couvrir les coûts administratifs réels résultant de ces activités et s’équilibrer avec ces coûts. Ainsi, l’ensemble des recettes obtenues par les États membres au titre de la taxe en cause ne saurait excéder l’ensemble des coûts afférents auxdites activités.
37 Ces considérations ont été réitérées par la Cour dans les arrêts du 28 juillet 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608, points 45 et 46), ainsi que du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 64).
38 Au point 22 de l’arrêt du 27 juin 2013, Vodafone Malta et Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), la Cour a également indiqué que les taxes administratives visées à l’article 12 de la directive « autorisation » ont un caractère rémunératoire, puisque, d’une part, elles ne peuvent être imposées que pour les services administratifs accomplis par les ARN en faveur des opérateurs de communications électroniques au titre, notamment, de l’autorisation générale ou de l’octroi d’un droit
d’utilisation des radiofréquences ou des numéros et, d’autre part, elles doivent couvrir les coûts administratifs occasionnés par ces services.
39 Il ressort tant du libellé de l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » que de l’interprétation qui en a déjà été faite dans les arrêts mentionnés aux points 34 à 38 de la présente ordonnance que les coûts de l’ARN pouvant être couverts par une taxe en vertu de cette disposition sont non pas l’ensemble des frais de fonctionnement de l’ARN, mais les coûts administratifs globaux se rapportant aux trois catégories d’activités visées par ladite disposition, à savoir :
– premièrement, les activités de gestion, de contrôle et d’application du régime d’autorisation générale visé à l’article 3 de la directive « autorisation », lequel comprend les conditions dont peut être assortie l’autorisation générale énumérées à l’annexe, partie A, de cette directive ;
– deuxièmement, les activités de gestion, de contrôle et d’application des droits d’utilisation de radiofréquences et de numéros visés à l’article 5 de la directive « autorisation » et des conditions dont ces droits peuvent être assortis, énumérées à l’annexe, parties B et C, de cette directive, et
– troisièmement, les activités de gestion, de contrôle et d’application des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « autorisation », lesquelles comprennent les obligations qui peuvent être imposées aux fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques conformément à l’article 5, paragraphes 1 et 2, et aux articles 6 et 8 de la directive « accès » ou en vertu de l’article 17 de la directive « service universel », ainsi que les obligations
qui peuvent être imposées aux fournisseurs désignés pour fournir un service universel conformément à cette dernière directive.
40 Peuvent être inclus dans les coûts administratifs globaux se rapportant à ces trois catégories d’activités les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion.
41 S’agissant des fonctions de l’ARN relatives à la régulation, à la surveillance, au règlement des litiges et à l’imposition de sanctions, évoquées par la juridiction de renvoi, il convient de relever que celles-ci procèdent des activités de gestion, de contrôle et d’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation ou des obligations spécifiques, de telle sorte que les coûts qu’elles occasionnent peuvent être couverts par les taxes administratives imposées conformément à
l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation ».
42 En ce qui concerne l’activité de « régulation ex ante » évoquée par la juridiction de renvoi, il convient d’observer que cette dernière n’indique pas ce qu’elle entend par cette expression qui est absente de la directive « autorisation » comme de la directive-cadre, de la directive « accès » et de la directive « service universel ». En revanche, la régulation du marché ex ante, dont est responsable l’ARN ainsi qu’il est indiqué à l’article 3, paragraphe 3 bis, de la directive-cadre, consiste à
imposer aux fournisseurs de réseaux ou de services de communications électroniques des obligations telles que celles prévues à l’article 5, paragraphes 1 et 2, ou à l’article 6 de la directive « accès » et celles imposées, conformément à l’article 8 de cette directive ou à l’article 17 de la directive « service universel », aux entreprises désignées comme étant puissantes sur le marché à la suite de la procédure d’analyse de marché prévue à l’article 16 de la directive-cadre. Or, force est de
constater que la régulation du marché ex ante fait partie intégrante de la troisième catégorie d’activités de l’ARN mentionnée au point 39 de la présente ordonnance ainsi que de certaines tâches mentionnées au point 40 de celle-ci. Par conséquent, les coûts pouvant être couverts par les taxes administratives imposées conformément à l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » ne sauraient se limiter à ceux occasionnés par l’activité de régulation du marché ex ante.
43 Au vu de l’ensemble de ces considérations, il convient de répondre à la première question que l’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens que les coûts pouvant être couverts par une taxe imposée en vertu de cette disposition aux entreprises fournissant un service ou un réseau de communications électroniques sont uniquement ceux se rapportant aux trois catégories d’activités de l’ARN mentionnées dans cette disposition, y compris les
fonctions relatives à la régulation, à la surveillance, au règlement des litiges et à l’imposition de sanctions, sans se limiter aux coûts occasionnés par l’activité de régulation du marché ex ante.
Sur la seconde question
44 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, d’une part, le bilan annuel prévu à cette disposition est publié postérieurement à la clôture de l’exercice financier annuel au cours duquel les taxes administratives ont été perçues et, d’autre part, les ajustements nécessaires sont effectués au cours d’un
exercice financier qui ne suit pas immédiatement celui au cours duquel ces taxes ont été perçues.
45 À cet égard, il convient de relever que, ainsi qu’il a été rappelé au point 36 de la présente ordonnance, il ressort de l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation », lu à la lumière du considérant 30 de celle-ci, que les taxes administratives pouvant être imposées conformément à l’article 12 de cette directive doivent couvrir les coûts administratifs réels résultant des activités mentionnées au paragraphe 1, sous a), de cet article et s’équilibrer avec ces coûts. Ainsi, l’ensemble
des recettes obtenues par les États membres au titre de la taxe en cause ne saurait excéder l’ensemble des coûts afférents à ces activités.
46 Le rapport annuel prévu à l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation » a pour objectif, ainsi que cela ressort du considérant 30 de cette directive, d’assurer la transparence en ce qui concerne les recettes et les dépenses des ARN, en permettant ainsi aux entreprises concernées de vérifier que les coûts administratifs et les taxes s’équilibrent.
47 Ainsi que la Cour l’a déjà relevé au point 41 de l’arrêt du 18 juillet 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 à C‑232/12 et C‑254/12 à C‑258/12, EU:C:2013:495), la directive « autorisation » ne prévoit ni le mode de détermination du montant des taxes administratives pouvant être imposées en vertu de l’article 12 de cette directive ni les modalités de perception de ces taxes.
48 Il en découle qu’il appartient aux États membres de déterminer les modalités de la publication du bilan annuel et de la mise en œuvre des ajustements nécessaires imposés par l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation », tout en veillant à garantir la transparence de telle façon que les entreprises concernées puissent vérifier que les coûts administratifs et les taxes s’équilibrent.
49 Or, ni la publication du bilan annuel postérieurement à la clôture de l’exercice financier annuel au cours duquel les taxes administratives ont été perçues ni l’application des ajustements nécessaires au cours d’un exercice financier qui ne suit pas immédiatement celui au cours duquel ces taxes ont été perçues ne paraissent, en soi, empêcher de satisfaire cette exigence.
50 En conséquence, il convient de répondre à la seconde question que l’article 12, paragraphe 2, de la directive « autorisation » doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, d’une part, le bilan annuel prévu à cette disposition est publié postérieurement à la clôture de l’exercice financier annuel au cours duquel les taxes administratives ont été perçues et, d’autre part, les ajustements nécessaires sont effectués au cours d’un
exercice financier qui ne suit pas immédiatement celui au cours duquel ces taxes ont été perçues.
Sur les dépens
51 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
1) L’article 12, paragraphe 1, sous a), de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, doit être interprété en ce sens que les coûts pouvant être couverts par une taxe imposée en vertu de cette disposition aux entreprises fournissant un service ou
un réseau de communications électroniques sont uniquement ceux se rapportant aux trois catégories d’activités de l’autorité réglementaire nationale mentionnées dans cette disposition, y compris les fonctions relatives à la régulation, à la surveillance, au règlement des litiges et à l’imposition de sanctions, sans se limiter aux coûts occasionnés par l’activité de régulation du marché ex ante.
2) L’article 12, paragraphe 2, de la directive 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, d’une part, le bilan annuel prévu à cette disposition est publié postérieurement à la clôture de l’exercice financier annuel au cours duquel les taxes administratives ont été perçues et, d’autre part, les ajustements nécessaires sont effectués au cours d’un exercice financier qui ne
suit pas immédiatement celui au cours duquel ces taxes ont été perçues.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’italien.
