ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
23 janvier 2020 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Directive 2009/72/CE – Article 3 – Protection des consommateurs – Article 37 – Missions et compétences de l’autorité de régulation – Règlement extrajudiciaire des litiges – Notion de “partie” – Droit d’exercer un recours contre la décision de l’autorité de régulation – Plainte formulée par un client résidentiel contre une entreprise gestionnaire d’un réseau de distribution d’électricité »
Dans l’affaire C‑578/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande), par décision du 7 septembre 2018, parvenue à la Cour le 14 septembre 2018, dans la procédure engagée par
Energiavirasto
en présence de :
A,
Caruna Oy,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. E. Regan, président de chambre, MM. I. Jarukaitis (rapporteur), E. Juhász, M. Ilešič et C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 19 juin 2019,
considérant les observations présentées :
– pour Energiavirasto, par Mme N. Kankaanrinta,
– pour A, par lui-même,
– pour le gouvernement finlandais, par Mme H. Leppo et M. J. Heliskoski, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement hongrois, par M. M. Z. Fehér et Mme Z. Wagner, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. Bulterman et M. de Ree, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par M. M. Huttunen et Mme O. Beynet, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 24 octobre 2019,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 37 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure engagée par Energiavirasto (Autorité de l’énergie, Finlande), au sujet du refus de cette autorité d’accorder à A le statut de partie à la procédure dont Caruna Oy, entreprise gestionnaire de réseau de distribution d’électricité, a fait l’objet à la suite d’une plainte déposée par A.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 37, 42, 51 et 54 de la directive 2009/72 énoncent :
« (37) [...] En outre, il y a lieu de conférer aux régulateurs de l’énergie le pouvoir [...] de garantir le plein effet des mesures de protection des consommateurs. [...]
(42) Tous les secteurs de l’industrie et du commerce [de l’Union européenne], et notamment les petites et moyennes entreprises, ainsi que tous les citoyens de l’Union, qui bénéficient des avantages économiques du marché intérieur, devraient pouvoir bénéficier également de niveaux élevés de protection des consommateurs, en particulier les clients résidentiels [...]. Ces clients devraient également bénéficier de la faculté de choix, d’un traitement équitable, de possibilités de représentation et de
mécanismes de règlement des litiges.
[...]
(51) Il convient que les intérêts des consommateurs soient au cœur de la présente directive et que la qualité du service constitue une responsabilité centrale pour les entreprises d’électricité. Les droits existants des consommateurs doivent être renforcés et garantis, et ils devraient inclure une plus grande transparence. La protection du consommateur devrait garantir, dans le contexte de [l’Union] au sens large, que tous les consommateurs bénéficient d’un marché compétitif. Les États membres ou,
si un État membre le prévoit, les autorités de régulation, devraient veiller au respect des droits des consommateurs.
[...]
(54) Des moyens de règlement des litiges efficaces et accessibles à tous les consommateurs sont la garantie d’une meilleure protection des consommateurs. Les États membres devraient mettre en place des procédures rapides et efficaces pour le traitement des plaintes. »
4 L’article 1er de cette directive est ainsi libellé :
« La présente directive établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution et la fourniture d’électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de l’amélioration et de l’intégration de marchés de l’électricité compétitifs dans [l’Union]. [...] Elle définit également les obligations de service universel et les droits des consommateurs d’électricité, et clarifie les obligations en matière de concurrence. »
5 L’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », énonce notamment que, « [a]ux fins de la présente directive, on entend par [...] “client résidentiel”, un client achetant de l’électricité pour sa propre consommation domestique, ce qui exclut les activités commerciales ou professionnelles ».
6 L’article 3 de la même directive, intitulé « Obligations de service public et protection des consommateurs », prévoit :
« [...]
7. Les États membres prennent les mesures appropriées pour protéger les clients finals et veillent en particulier à garantir une protection adéquate aux consommateurs vulnérables. [...] Ils garantissent un niveau de protection élevé des consommateurs, notamment en ce qui concerne la transparence des termes et conditions des contrats, l’information générale et les mécanismes de règlement des litiges. [...] En ce qui concerne au moins les clients résidentiels, ces mesures incluent celles figurant
à l’annexe I.
[...]
13. Les États membres veillent à mettre en place un mécanisme indépendant, comme un médiateur de l’énergie ou un organisme de consommateurs, de façon à assurer un traitement efficace des plaintes et le règlement extrajudiciaire des litiges. »
7 L’article 36 de la directive 2009/72, intitulé « Objectifs généraux de l’autorité de régulation », dispose :
« Aux fins des tâches de régulation définies dans la présente directive, l’autorité de régulation prend toutes les mesures raisonnables pour atteindre les objectifs suivants dans le cadre de ses missions et compétences définies à l’article 37, en étroite concertation, le cas échéant, avec les autres autorités nationales concernées, y compris les autorités de concurrence, et sans préjudice de leurs compétences :
[...]
g) [...] contribuer à garantir la protection des consommateurs ;
[...] »
8 L’article 37 de cette directive, intitulé « Missions et compétences de l’autorité de régulation », prévoit :
« 1. L’autorité de régulation est investie des missions suivantes :
[...]
b) assurer le respect, par les gestionnaires de réseau de transport et de distribution et, le cas échéant, les propriétaires de réseau, ainsi que par les entreprises d’électricité, des obligations qui leur incombent en vertu de la présente directive et des autres dispositions législatives [de l’Union] applicables, notamment en ce qui concerne les questions transfrontalières ;
[...]
j) surveiller [...] les plaintes des clients résidentiels [...] ;
[...]
n) contribuer à garantir, en collaboration avec d’autres autorités compétentes, l’effectivité et la mise en œuvre des mesures de protection des consommateurs, y compris celles énoncées à l’annexe I ;
[...]
2. Lorsqu’un État membre le prévoit, les missions de surveillance et de contrôle visées au paragraphe 1 peuvent être exécutées par des autorités autres que l’autorité de régulation. Dans ce cas, les informations recueillies à la suite de ces missions sont communiquées dans les meilleurs délais à l’autorité de régulation.
[...]
3. Outre les missions qui lui sont confiées en vertu du paragraphe 1 du présent article, lorsqu’un gestionnaire de réseau indépendant a été désigné en vertu de l’article 13, l’autorité de régulation :
[...]
b) [...] agit en tant qu’autorité de règlement des litiges entre le gestionnaire de réseau indépendant et le propriétaire de réseau de transport à la suite de toute plainte présentée par l’une des parties conformément au paragraphe 11 ;
[...]
4. Les États membres veillent à ce que les autorités de régulation disposent des pouvoirs nécessaires pour s’acquitter des missions visées aux paragraphes 1, 3 et 6 d’une manière efficace et rapide. À cet effet, l’autorité de régulation se voit confier au moins les compétences suivantes :
[...]
e) droits d’enquête appropriés et pouvoirs d’instruction nécessaires pour le règlement des litiges conformément aux paragraphes 11 et 12.
5. Outre les missions et compétences qui lui sont confiées en vertu des paragraphes 1 et 4 du présent article, lorsqu’un gestionnaire de réseau de transport a été désigné conformément au chapitre V, l’autorité de régulation se voit confier au moins les missions et compétences suivantes :
[...]
c) agir en tant qu’autorité de règlement des litiges entre l’entreprise verticalement intégrée et le gestionnaire de réseau de transport à la suite de toute plainte introduite en vertu du paragraphe 11 ;
[...]
11. Toute partie ayant un grief à faire valoir contre un gestionnaire de réseau de transport ou de distribution en ce qui concerne les obligations imposées audit gestionnaire par la présente directive peut s’adresser à l’autorité de régulation qui, agissant en tant qu’autorité de règlement du litige, prend une décision dans un délai de deux mois après la réception de la plainte. Ce délai peut être prolongé de deux mois lorsque l’autorité de régulation demande des informations complémentaires.
Une nouvelle prolongation de ce délai est possible moyennant l’accord du plaignant. La décision de l’autorité de régulation est contraignante pour autant qu’elle ne soit pas annulée à la suite d’un recours.
12. Toute partie lésée et qui a le droit de présenter une plainte concernant une décision sur les méthodes prise en vertu du présent article, ou, lorsque l’autorité de régulation a une obligation de consultation, concernant les tarifs ou méthodes proposés, peut, au plus tard dans un délai de deux mois, ou dans un délai plus court si les États membres le prévoient ainsi, suivant la publication de la décision ou de la proposition de décision, déposer une plainte en réexamen. Cette plainte n’a pas
d’effet suspensif.
[...]
15. Les plaintes visées aux paragraphes 11 et 12 ne préjugent pas de l’exercice des voies de recours prévues par le droit [de l’Union] ou national.
16. Les autorités de régulation motivent et justifient pleinement leurs décisions afin de permettre un contrôle juridictionnel. Les décisions sont rendues publiques tout en préservant la confidentialité des informations commercialement sensibles.
17. Les États membres veillent à ce que des mécanismes appropriés, à l’échelon national, permettent à une partie lésée par une décision d’une autorité de régulation d’exercer un recours auprès d’un organisme indépendant des parties concernées et de tout gouvernement. »
9 L’annexe I de la directive 2009/72 est consacrée aux mesures relatives à la protection des consommateurs. Il ressort notamment du point 1, sous d), de cette annexe que les mesures visées à l’article 3 de cette directive visent à permettre aux clients de choisir entre différents modes de paiement qui n’opèrent pas de discrimination indue entre ceux-ci. Par ailleurs, le point 1, sous f), de ladite annexe précise que les mesures visées à l’article 3 de ladite directive ont pour objet de faire en
sorte que les clients « bénéficient de procédures transparentes, simples et peu onéreuses pour traiter leurs plaintes. En particulier, tous les consommateurs ont droit à un bon niveau de service et à un traitement des plaintes de la part de leur fournisseur d’électricité. Ces procédures de règlement extrajudiciaire des litiges permettent un règlement équitable et rapide des litiges, de préférence dans un délai de trois mois, assorti, lorsque cela se justifie, d’un système de remboursement et/ou de
compensation. Ces procédures devraient respecter, quand cela est possible, les principes énoncés dans la recommandation 98/257/CE de la Commission du 30 mars 1998 concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudiciaire des litiges de consommation [(JO 1998, L 115, p. 31)] ».
Le droit finlandais
10 En vertu de l’article 5 du laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [loi sur la surveillance des marchés de l’électricité et du gaz naturel (590/2013), ci-après la « loi sur la surveillance »], l’Autorité de l’énergie est chargée de contrôler l’application des dispositions législatives et administratives nationales et de l’Union visées à l’article 2 de ladite loi et d’accomplir les autres missions qui lui sont confiées par la réglementation indiquée à cet article 2.
11 Selon l’article 6, paragraphe 1, point 13, de la loi sur la surveillance, l’Autorité de l’énergie est chargée, dans le cadre de son activité, en tant qu’autorité de régulation nationale, au sens de la législation de l’Union concernant les secteurs de l’électricité et du gaz naturel, de garantir l’effectivité et la mise en œuvre des mesures de protection des consommateurs visant les marchés du gaz naturel et de l’électricité.
12 L’article 57, paragraphe 2, du sähkömarkkinalaki (588/2013) [loi sur le marché de l’électricité (588/2013), ci-après la « loi sur le marché de l’électricité »] dispose qu’un gestionnaire de réseau de distribution doit proposer aux consommateurs différents moyens de paiement pour régler leurs factures d’électricité. Les options proposées ne doivent pas contenir de clauses abusives ou de conditions discriminatoires pour différents groupes de clients.
13 L’article 106, paragraphe 2, de la loi sur le marché de l’électricité prévoit que l’Autorité de l’énergie est chargée de veiller au respect de ladite loi, des dispositions législatives et administratives édictées sur son fondement, ainsi que des autorisations accordées sur son fondement. Selon cette disposition, la surveillance est régie de manière distincte par la loi sur la surveillance. En vertu du paragraphe 4 de cet article 106, le kuluttaja-asiamies (Médiateur des consommateurs, Finlande)
veille à la légalité des clauses des contrats (contrats d’électricité) mentionnés au chapitre 13 de ladite loi, au regard de la protection des consommateurs.
14 Conformément à l’article 114 de la loi sur le marché de l’électricité, un recours visant une décision adoptée par l’Autorité de l’énergie sur le fondement de la loi sur le marché de l’énergie peut être formé selon les modalités prévues par le hallintolainkäyttölaki (586/1996) [loi sur la procédure administrative précontentieuse et sur le contentieux administratif (586/1996)]. L’article 5, paragraphe 1, de cette loi énonce qu’il y a lieu d’entendre par « décision susceptible de faire l’objet d’un
recours », « un acte par lequel une affaire est tranchée sur le fond ou considérée comme irrecevable », tandis que l’article 6, paragraphe 1, de celle-ci prévoit qu’un recours contre une décision peut être formé par la personne à laquelle elle est adressée ou par une personne dont les droits, les obligations ou les intérêts sont directement affectés par celle-ci.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15 A, qui est un client résidentiel, a conclu un accord de fourniture d’électricité avec une entreprise gestionnaire d’un réseau de distribution d’électricité, devenue Caruna. Le 5 septembre 2013, il a adressé à l’Autorité de l’énergie un courrier électronique pour demander à celle-ci de vérifier si le mode de facturation pratiqué par cette entreprise était conforme à la loi sur le marché de l’électricité, en particulier à l’article 57, paragraphe 2, de cette loi prévoyant que le gestionnaire de
réseau de distribution doit proposer aux consommateurs différents moyens de paiement pour régler leurs factures d’électricité, cela conformément à l’annexe I, point 1, sous d), de la directive 2009/72. Après avoir examiné la légalité de ce mode de facturation, l’Autorité de l’énergie a, le 31 mars 2014, pris une décision suivant laquelle Caruna n’avait pas enfreint l’article 57, paragraphe 2, de la loi sur le marché de l’électricité et il n’y avait pas lieu de prendre de mesures. Dans cette
décision, A a été désigné comme « demandeur d’enquête ».
16 Par une décision du 28 avril 2014, l’Autorité de l’énergie a rejeté la réclamation introduite par A contre ladite décision du 31 mars 2014, comme étant irrecevable, ainsi que la demande de A de se voir octroyer le statut de partie à la procédure. A a alors saisi le Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif de Helsinki, Finlande) d’un recours tendant à ce que lui soit reconnue la qualité de partie à la procédure dans l’affaire traitée par cette autorité, à ce que soient annulées les
décisions adoptées par cette dernière les 31 mars et 28 avril 2014 et à ce que l’affaire soit renvoyée à ladite autorité pour qu’elle statue à nouveau. Par un jugement du 23 mai 2016, il a été fait droit à ces demandes.
17 L’Autorité de l’énergie a formé un recours contre ce jugement devant la juridiction de renvoi, le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême, Finlande), en soutenant que le fait pour A de lui avoir adressé une demande d’enquête ne lui conférait pas le statut de partie à la décision prise par elle ni le droit d’introduire un recours juridictionnel contre cette décision.
18 La juridiction de renvoi expose qu’elle doit trancher la question de savoir si A avait le droit de saisir une juridiction nationale d’un recours contre la décision de l’Autorité de l’énergie de ne pas adopter de mesures à l’égard de l’entreprise gestionnaire de réseau.
19 Elle indique que la jurisprudence des juridictions nationales vient au soutien de la position de l’Autorité de l’énergie selon laquelle, dans l’affaire au principal, A a eu un simple statut d’initiateur et n’avait pas le droit de former un recours juridictionnel contre la décision de cette autorité.
20 Toutefois, en l’absence de jurisprudence de la Cour et de définition de la notion de « partie » dans la directive 2009/72, elle demande si l’article 37 de celle-ci doit être interprété en ce sens qu’un client résidentiel d’une entreprise gestionnaire d’un réseau, qui considère avoir été, en tant que consommateur, lésé en raison du mode de facturation pratiqué par cette entreprise et qui s’adresse à l’autorité de régulation, peut être qualifié de « partie », au sens de cette disposition, et saisir
une juridiction d’un recours contre la décision, adoptée par cette autorité, de ne pas adopter de mesures à l’encontre de ladite entreprise.
21 C’est dans ces conditions que le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 37 de la directive 2009/72[...] doit-il être interprété en ce sens qu’une personne qui est client consommateur d’une entreprise gestionnaire de réseau et qui a saisi l’autorité de régulation nationale d’une plainte contre ladite entreprise doit être qualifiée, au sens du paragraphe 17 dudit article, de « partie » lésée par une décision de ladite autorité et dispose par conséquent du droit d’exercer un recours devant une juridiction nationale contre une décision de cette même
autorité visant cette même entreprise ?
2) Si la personne visée dans la première question ne doit pas être qualifiée de « partie », au sens de l’article 37 de la directive 2009/72, le droit de l’Union confère-t-il, sur le fondement d’une autre base juridique, à un client consommateur qui dispose d’un statut tel que celui du demandeur au pourvoi dans l’affaire au principal, le droit de participer, devant l’autorité de régulation, au traitement d’une demande d’intervention ou le droit de saisir une juridiction nationale de cette affaire,
ou bien cette question reste-t-elle régie par le droit national ? »
Sur les questions préjudicielles
22 Par ses deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 37 de la directive 2009/72 doit être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres de conférer à l’autorité de régulation la compétence de régler les litiges entre les clients résidentiels et les gestionnaires de réseau et d’octroyer, en conséquence, au client résidentiel ayant adressé une plainte à cette autorité contre un gestionnaire de réseau, la qualité de
« partie », au sens de cette disposition, et le droit d’exercer un recours contre la décision prise par ladite autorité à la suite de cette plainte.
23 Selon l’article 1er de la directive 2009/72, celle-ci a pour objet d’établir des règles communes concernant la production, le transport, la distribution et la fourniture d’électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de l’amélioration et de l’intégration des marchés de l’électricité compétitifs dans l’Union. Dans ce cadre, l’article 3 de cette directive détermine notamment les obligations des États membres en ce qui concerne la protection des
consommateurs, y compris celles relatives au traitement des plaintes et au règlement extrajudiciaire des litiges, tandis que l’article 37 de cette directive définit les missions et les compétences de l’autorité de régulation.
24 Selon une jurisprudence constante de la Cour, lors de l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et de l’objectif poursuivi par la réglementation dont cette disposition fait partie (arrêts du 19 juillet 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, point 27, et du 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, point 30).
25 En l’occurrence, s’agissant du libellé de l’article 37 de la directive 2009/72, il y a lieu de constater que, parmi les missions et les compétences que l’autorité de régulation nationale doit à tout le moins se voir confier en vertu de l’article 37, paragraphe 4, sous e), et paragraphe 5, sous c), de cette directive, figurent des droits d’enquête appropriés et les pouvoirs d’instruction nécessaires pour le règlement des litiges, conformément à l’article 37, paragraphes 11 et 12, de ladite
directive ainsi que la mission d’agir en tant qu’autorité de règlement des litiges entre l’entreprise verticalement intégrée et le gestionnaire de réseau de transport à la suite de toute plainte introduite en vertu de l’article 37, paragraphe 11, de la même directive.
26 Cette dernière disposition prévoit que toute partie ayant un grief à faire valoir contre un gestionnaire de réseau de transport ou de distribution en ce qui concerne les obligations imposées au gestionnaire par cette directive peut s’adresser à l’autorité de régulation qui, agissant en tant qu’autorité de règlement du litige, prend une décision dans un délai de deux mois, pouvant être prolongé dans certains cas, après la réception de la plainte. La décision de cette autorité est contraignante
pour autant qu’elle n’est pas annulée à la suite d’un recours. Quant à l’article 37, paragraphe 12, de la directive 2009/72, celui-ci prévoit une procédure permettant à toute partie lésée et qui a le droit de présenter une plainte concernant une décision sur les méthodes prise en vertu de l’article 37 de cette directive, ou, lorsque l’autorité de régulation a une obligation de consultation, concernant les tarifs ou méthodes proposés, de déposer une plainte en réexamen.
27 En outre, l’article 37 de la directive 2009/72 prévoit notamment, à ses paragraphes 15 à 17, que les plaintes visées aux paragraphes 11 et 12 de cet article ne préjugent pas de l’exercice des voies de recours prévues par le droit de l’Union ou le droit national, que les autorités de régulation doivent motiver et justifier pleinement leurs décisions afin de permettre un contrôle juridictionnel et que les États membres veillent à ce que des mécanismes appropriés, à l’échelon national, permettent à
une partie lésée par une décision d’une autorité de régulation d’exercer un recours auprès d’un organisme indépendant des parties concernées et de tout gouvernement.
28 Il ressort de l’ensemble de ces dispositions que l’autorité de régulation a la compétence d’un organe de règlement extrajudiciaire des litiges lorsqu’elle traite une plainte présentée au titre de l’article 37, paragraphes 11 et 12, de la directive 2009/72 et que les parties à ces litiges disposent du droit d’exercer un recours contre la décision prise par cette autorité à la suite d’une telle plainte si elle leur est défavorable.
29 Force est toutefois de constater que ces dispositions ne précisent pas si cette compétence inclut celle de connaître des litiges entres les clients résidentiels et les gestionnaires de réseau, et que la notion de « partie » ou de « partie lésée » figurant à l’article 37 de la directive 2009/72 n’est pas définie par cette dernière, de sorte que le libellé de cet article 37 ne permet pas de déterminer si cette notion inclut le client résidentiel ayant déposé une plainte contre un gestionnaire de
réseau pour violation des dispositions de cette directive et, par conséquent, si ce type de litige relève obligatoirement de la compétence relative au règlement extrajudiciaire des litiges, qui doit être conférée par les États membres à l’autorité de régulation.
30 Il y a lieu, à cet égard, de faire observer, en premier lieu, que l’article 37, paragraphe 1, sous b), de la directive 2009/72, donnant mission à l’autorité de régulation d’assurer le respect, par les gestionnaires de réseau de transport et de distribution et, le cas échéant, par les propriétaires de réseau ainsi que par les entreprises d’électricité, des obligations qui leur incombent en vertu de cette directive et des autres dispositions législatives de l’Union applicables, ne fait pas
référence à la compétence de l’autorité de régulation pour régler les litiges.
31 En deuxième lieu, aucune disposition de l’article 37 de la directive 2009/72 faisant référence à la compétence de l’autorité de régulation pour régler les litiges ne fait état des litiges entre les clients résidentiels et les gestionnaires de réseau. Il en est ainsi, en particulier, de l’article 37, paragraphe 3, sous b), qui vise expressément les litiges entre le gestionnaire de réseau indépendant et le propriétaire de réseau de transport, de l’article 37, paragraphe 4, sous e), prévoyant des
droits d’enquête, et de l’article 37, paragraphe 5, sous c), qui concerne les litiges entre l’entreprise verticalement intégrée et le gestionnaire de réseau de transport.
32 En troisième lieu, l’article 37 de la directive 2009/72, à son paragraphe 1, sous j), donne mission à l’autorité de régulation de surveiller les plaintes des clients résidentiels et, à son paragraphe 1, sous n), de contribuer à garantir, en collaboration avec d’autres autorités compétentes, l’effectivité et la mise en œuvre des mesures de protection des consommateurs, y compris celles énoncées à l’annexe I de cette directive. L’article 37, paragraphe 2, de cette dernière dispose que, lorsqu’un
État membre le prévoit, les missions de surveillance et de contrôle visées au paragraphe 1 de cet article peuvent être exécutées par des autorités autres que l’autorité de régulation.
33 S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 37 de la directive 2009/72 et de l’objectif poursuivi par la réglementation dont il fait partie, il convient de relever, en premier lieu, que les considérants 42, 51 et 54 de cette directive énoncent que les clients résidentiels doivent bénéficier de mécanismes de règlement des litiges, que les intérêts des consommateurs sont au cœur de ladite directive, que les États membres ou, si un État membre le prévoit, les autorités de régulation
doivent veiller au respect des droits des consommateurs, que des moyens de règlement des litiges efficaces et accessibles à tous les consommateurs sont la garantie d’une meilleure protection des consommateurs et que les États membres doivent mettre en place des procédures rapides et efficaces pour le traitement des plaintes.
34 En deuxième lieu, ainsi qu’il a été rappelé au point 23 du présent arrêt, l’objet de la directive 2009/72 est notamment, selon son article 1er, d’établir des dispositions relatives à la protection des consommateurs et de définir les droits des consommateurs d’électricité. Ainsi, l’article 3 de cette directive prévoit les obligations incombant aux États membres, afin d’assurer la protection des consommateurs. Il leur impose, à son paragraphe 7, de garantir un niveau de protection élevé des
consommateurs, notamment en ce qui concerne les mécanismes de règlement des litiges. Les mesures que les États membres doivent prendre à cet égard, en vertu de cette disposition et de l’annexe I de ladite directive, à laquelle elle renvoie, ont pour objet de faire en sorte, selon le point 1, sous f), de cette annexe que les clients bénéficient de procédures transparentes, simples et peu onéreuses pour traiter leurs plaintes, ces procédures de règlement extrajudiciaire des litiges devant permettre
un règlement équitable et rapide des litiges. À cette fin, l’article 3, paragraphe 13, de la directive 2009/72 impose aux États membres de veiller à mettre en place un mécanisme indépendant, comme un médiateur de l’énergie ou un organisme de consommateurs, de façon à assurer un traitement efficace des plaintes et le règlement extrajudiciaire des litiges.
35 En troisième lieu, en ce qui concerne l’autorité de régulation, le considérant 37 de la directive 2009/72 énonce qu’il y a lieu de conférer aux régulateurs de l’énergie le pouvoir de garantir le plein effet des mesures de protection des consommateurs. L’article 36 de cette directive, qui définit les objectifs généraux de cette autorité, prévoit que celle-ci doit prendre toutes les mesures raisonnables pour atteindre les objectifs fixés par cet article, dans le cadre de ses missions et de ses
compétences définies à l’article 37 de ladite directive, en étroite concertation, le cas échéant, avec les autres autorités nationales concernées, sans préjudice de leurs compétences. Parmi ces objectifs figure, à l’article 36, sous g), de la même directive, celui de contribuer à garantir la protection des consommateurs.
36 Il ne ressort d’aucune des dispositions de la directive 2009/72 mentionnées aux points 34 et 35 du présent arrêt ni d’aucune autre disposition de celle-ci que les États membres sont tenus d’attribuer à l’autorité de régulation, à l’exclusion de toute autre autorité, la compétence relative au règlement extrajudiciaire des litiges entre les clients résidentiels et les entreprises d’électricité, en particulier les gestionnaires de réseau.
37 Au contraire, d’une part, le considérant 51 et l’article 36, sous g), de la directive 2009/72 confirment que l’objectif assigné par celle-ci à l’autorité de régulation consiste, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 42 de ses conclusions, à contribuer, en collaboration avec d’autres autorités compétentes, à garantir l’effectivité et la mise en œuvre des mesures de protection des consommateurs, y compris le traitement des plaintes, et que les États membres ont la faculté de confier des
missions relatives aux droits des consommateurs soit à l’autorité de régulation, soit à d’autres autorités.
38 D’autre part, en ce qui concerne plus précisément l’obligation des États membres de mettre en place un mécanisme indépendant chargé d’assurer un traitement efficace des plaintes et le règlement extrajudiciaire des litiges, l’article 3, paragraphe 13, de la directive 2009/72, avec l’emploi des termes « comme un médiateur de l’énergie ou un organisme de consommateurs », indique expressément que le choix de l’autorité chargée de régler les litiges entre les consommateurs et les entreprises
d’électricité appartient aux États membres.
39 Il découle de l’ensemble de ces constatations que les États membres peuvent attribuer la compétence relative au règlement extrajudiciaire des litiges entre les clients résidentiels et les entreprises d’électricité à une autorité autre que l’autorité de régulation, pour autant que, conformément au considérant 54 et à l’article 3, paragraphes 7 et 13, ainsi qu’à l’annexe I, point 1, sous f), de la directive 2009/72, l’autorité désignée est indépendante et exerce cette compétence en mettant en œuvre
des procédures rapides, efficaces, transparentes, simples et peu onéreuses pour le traitement des plaintes, permettant un règlement équitable et rapide des litiges.
40 Il est également loisible aux États membres de conférer cette compétence à l’autorité de régulation, l’expression « l’autorité de régulation se voit confier au moins les compétences suivantes », employée à l’article 37, paragraphe 4, de la directive 2009/72, indiquant que des compétences autres que celles expressément mentionnées à l’article 37 de cette directive peuvent lui être attribuées. Lorsque l’État membre choisit de confier cette compétence à l’autorité de régulation, il ressort
clairement de l’article 37, paragraphes 11, 16 et 17, de ladite directive que la qualité de partie ainsi que le droit d’exercer un recours juridictionnel contre la décision de l’autorité de régulation doivent être reconnus à un client résidentiel.
41 En l’occurrence, la juridiction de renvoi, l’Autorité de l’énergie et le gouvernement finlandais ont indiqué que l’organe national compétent pour traiter la plainte d’un consommateur contre une entreprise d’électricité est le kuluttajariitalautakunta (Commission des litiges en matière de consommation, Finlande), devant lequel le plaignant a le statut de partie. En outre, ce consommateur peut adresser une plainte au Médiateur des consommateurs, devant lequel le consommateur n’a pas, en revanche,
le statut de partie. Ainsi qu’il découle du point 39 du présent arrêt, un tel dispositif n’est pas contraire à la directive 2009/72, pour autant que l’autorité extrajudiciaire ainsi désignée est indépendante et exerce cette compétence en mettant en œuvre des procédures rapides, efficaces, transparentes, simples et peu onéreuses pour le traitement des plaintes, permettant un règlement équitable et rapide des litiges.
42 L’Autorité de l’énergie et le gouvernement finlandais ont également indiqué que la législation finlandaise oblige cette autorité à traiter les demandes d’enquête qui lui sont adressées et que le statut du demandeur d’enquête est celui non pas d’une partie, mais d’un informateur, ce qui permet à l’autorité de régulation de s’acquitter de sa mission de surveillance. Lors de l’audience devant la Cour, le gouvernement finlandais a précisé que la décision éventuellement prise par cette autorité dans
ce cadre n’est pas contraignante à l’égard des autres autorités publiques. Une telle solution n’apparaît pas contraire aux obligations imposées aux États membres par la directive 2009/72, dès lors qu’elle est susceptible de permettre l’accomplissement des missions de surveillance et de contrôle dévolues à l’autorité de régulation par l’article 37 de cette directive, sans porter atteinte aux droits des consommateurs prévus par celle-ci et, en particulier, à leur droit de bénéficier de procédures
extrajudiciaires de règlement des litiges répondant aux exigences rappelées au point précédent du présent arrêt.
43 Eu regard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 37 de la directive 2009/72 doit être interprété en ce sens qu’il n’impose pas aux États membres de conférer à l’autorité de régulation la compétence pour régler les litiges entre les clients résidentiels et les gestionnaires de réseau et d’octroyer, en conséquence, au client résidentiel ayant adressé une plainte à l’autorité de régulation contre un gestionnaire de réseau la qualité
de « partie », au sens de cette disposition, et le droit d’exercer un recours contre la décision prise par cette autorité à la suite de cette plainte.
Sur les dépens
44 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
L’article 37 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE, doit être interprété en ce sens qu’il n’impose pas aux États membres de conférer à l’autorité de régulation la compétence pour régler les litiges entre les clients résidentiels et les gestionnaires de réseau et d’octroyer, en conséquence, au client résidentiel ayant adressé une plainte à
l’autorité de régulation contre un gestionnaire de réseau la qualité de « partie », au sens de cette disposition, et le droit d’exercer un recours contre la décision prise par cette autorité à la suite de cette plainte.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le finnois.
