ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)
20 novembre 2019 ( *1 )
« Pourvoi – Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) – Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Dépenses effectuées par la République portugaise »
Dans l’affaire C‑737/18 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 27 novembre 2018,
République portugaise, représentée par MM. L. Inez Fernandes et J. Saraiva de Almeida ainsi que par Mmes P. Barros da Costa et P. Estêvão, en qualité d’agents,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. A. Sauka et B. Rechena, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. S. Rodin (rapporteur), président de chambre, Mme K. Jürimäe et M. N. Piçarra, juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, la République portugaise demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 26 septembre 2018, Portugal/Commission (T‑463/16, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:606), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2016/1059 de la Commission, du 20 juin 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de
garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2016, L 173, p. 59), en ce que cette décision la concerne (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
2 L’article 24 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), intitulé « Modalités applicables aux réductions et exclusions en
cas de non-respect des règles de la conditionnalité », dispose :
« 1. Les règles détaillées relatives aux réductions et aux exclusions visées à l’article 23 sont fixées conformément à la procédure visée à l’article 141, paragraphe 2. Ce faisant, il est tenu compte de la gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition de la situation de non-respect constatée ainsi que des critères fixés aux paragraphes 2, 3 et 4, du présent article.
2. En cas de négligence, le pourcentage de réduction ne peut pas dépasser 5 % ou, s’il s’agit d’un cas de non-respect répété, 15 %.
Dans les cas dûment justifiés, les États membres peuvent décider de ne pas appliquer de réduction, lorsqu’il y a lieu de considérer un cas de non-respect comme mineur, compte tenu de sa gravité, de son étendue et de sa persistance. Toutefois, les cas de non-respect constituant un risque direct pour la santé humaine ou la santé animale ne sont pas considérés comme mineurs.
L’autorité compétente prend les mesures nécessaires qui peuvent, selon le cas, se limiter à une vérification administrative, pour garantir que l’agriculteur remédie à la situation de non-respect constatée, sauf si l’agriculteur a mis en œuvre une action corrective immédiate mettant fin à la situation de non-respect en question. La constatation du non-respect mineur et l’obligation de mettre en œuvre une action corrective sont notifiées à l’agriculteur.
3. En cas de non-respect délibéré, le pourcentage de réduction ne peut, en principe, pas être inférieur à 20 % et peut aller jusqu’à l’exclusion totale du bénéfice d’un ou de plusieurs régimes d’aide et s’appliquer à une ou plusieurs années civiles.
4. En tout état de cause, le montant total des réductions et exclusions pour une année civile ne peut être supérieur au montant total visé à l’article 23, paragraphe 1. »
3 L’article 50 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement no 73/2009 en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le
secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65), est libellé comme suit :
« 1. L’autorité de contrôle compétente effectue, pour les exigences et les normes qui relèvent de sa responsabilité, des contrôles sur place portant sur 1 % au moins de l’ensemble des agriculteurs ayant présenté des demandes d’aides au titre des régimes de paiement direct au sens de l’article 2, point d), du règlement [no 73/2009] et qui relèvent de la responsabilité de ladite autorité de contrôle. L’autorité de contrôle compétente effectue également, pour les exigences et les normes qui
relèvent de sa responsabilité, des contrôles portant sur 1 % au moins de l’ensemble des agriculteurs soumis à des obligations de conditionnalité prévues aux articles 85 unvicies et 103 septvicies du règlement (CE) no 1234/2007 [du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) (JO 2007, L 299, p. 1),] durant l’année civile concernée et qui relèvent
de la responsabilité de l’autorité de contrôle concernée.
Le taux minimal de contrôles visé au premier alinéa peut être atteint au niveau de chaque autorité de contrôle compétente, au niveau de chaque acte ou de chaque norme ou encore au niveau d’un ensemble d’actes ou de normes. Dans les cas où les contrôles ne sont pas effectués par les organismes payeurs conformément à l’article 48, le taux minimal de contrôles peut toutefois être atteint au niveau de chaque organisme payeur.
Lorsque la législation applicable aux actes et normes concernés prévoit déjà des taux de contrôles minimaux, ceux-ci s’appliquent en lieu et place du taux minimal mentionné au premier alinéa. À défaut, les États membres peuvent décider que tout cas de non-conformité détecté à l’occasion d’un contrôle sur place effectué en application de la législation applicable aux actes et aux normes en dehors de l’échantillon visé au premier alinéa est communiqué à l’autorité de contrôle compétente pour l’acte
ou la norme concernés, afin qu’elle en assure le suivi. Les dispositions du présent titre s’appliquent.
[...]
3. Si les contrôles sur place révèlent un niveau significatif de non-conformité pour un acte ou une norme donnés, le nombre de contrôles sur place à exécuter pour l’acte ou la norme concernés au cours de la période de contrôle suivante est revu à la hausse. Dans un acte spécifique, l’autorité de contrôle compétente peut décider de limiter le champ d’application de ces contrôles sur place supplémentaires aux exigences le plus souvent non respectées. »
4 L’article 54, paragraphe 1 de ce règlement précise :
« Tout contrôle sur place effectué au titre du présent chapitre fait l’objet d’un rapport de contrôle établi par l’autorité de contrôle compétente, que l’agriculteur concerné ait été sélectionné à cette fin en application de l’article 51 ou à la suite de cas de non-conformité portés par toute autre voie à l’attention de l’autorité de contrôle compétente.
Ce rapport se subdivise en plusieurs parties :
[...]
c) [...]
Si les dispositions relatives à l’exigence ou norme en cause prévoient une marge de tolérance dans laquelle il n’y a pas lieu de donner suite au cas de non-conformité constaté, le rapport doit en faire mention. Les mêmes dispositions s’appliquent dans le cas où un État membre octroie un délai pour la mise en conformité avec une nouvelle norme communautaire au sens de l’article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 [du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement
rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1),] ou un délai pour les jeunes agriculteurs en vue de la mise en conformité avec les normes communautaires en vigueur visées au même article. »
5 L’article 71, paragraphe 1, dudit règlement prévoit :
« Sans préjudice de l’article 77, si un cas de non-conformité constatée est dû à la négligence de l’agriculteur, une réduction est appliquée. En règle générale, cette réduction correspond à 3 % du montant total visé à l’article 70, paragraphe 8.
Toutefois, l’organisme payeur peut, sur la base des résultats de l’évaluation fournis par l’autorité de contrôle compétente dans la partie “évaluation” du rapport de contrôle conformément à l’article 54, paragraphe 1, point c), décider de diminuer ce pourcentage à 1 % du montant total ou de l’augmenter à 5 % du montant total ou, dans les cas visés à l’article 54, paragraphe 1, point c), second alinéa, de n’imposer aucune réduction. »
6 L’article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1), énonce :
« La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté. »
7 Le point 2 du document AGRI-2005-64043 de la Commission, du 9 juin 2006, intitulé « Communication de la Commission sur le traitement, par la Commission, dans le contexte de l’apurement des comptes du FEOGA, section “Garantie”, des insuffisances constatées dans les systèmes de contrôle de la conditionnalité mis en œuvre par les États membres », dispose :
« Jusqu’à présent, le document VI/5330/97 a été essentiellement utilisé dans le contexte du refus de dépenses résultant de demandes jugées non admissibles au bénéfice de l’aide. Même si le respect des exigences établies à l’annexe III du règlement (CE) no 1782/2003 [du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les
règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1)] et des normes figurant à l’annexe IV dudit règlement ne constitue pas une condition d’admissibilité (voir l’article 24 de ce même règlement), mais un point de départ pour l’établissement de sanctions, il convient d’appliquer une méthode cohérente à l’égard de ces deux types de
carences. Comme ľa annoncé la Commission (voir annexe I, partie C, du compromis final de la présidence du 18 juin 2003), les règles fondamentales en matière d’apurement des comptes, établies dans le règlement (CE) no 1258/1999 [du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 1999, L 160, p. 103)], s’appliqueront à la conditionnalité. Les corrections financières doivent donc être proportionnelles au risque encouru par le Fonds en tenant compte du fait que les
normes en matière de conditionnalité ne constituent pas une règle d’admissibilité, mais une base pour la fixation des sanctions. Dès lors, le risque pour le Fonds ne sera pas évalué, en principe, sur la base du risque de dépenses non admissibles, mais du risque de préjudice financier résultant de la non-application de sanctions.
[...]
Comme le prévoit actuellement le document VI/5330/97, le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Dans le contexte de la conditionnalité, cela signifie que, lorsque les résultats sont établis par rapport à une autorité compétente en matière de contrôle (organisme de contrôle spécialisé ou organisme payeur), le montant total de l’aide versée aux agriculteurs qui doivent être contrôlés par cette autorité et auxquels incombe
l’obligation sur laquelle portent les carences doit faire l’objet d’une correction. Cette correction sera appliquée au niveau de sanctions qui auraient été adoptées si le contrôle avait été réalisé selon les normes préconisées.
[...] »
8 Le point 3.2.1 de ce document contient le passage suivant :
« Le montant auquel le taux de correction défini au point 3.1. doit être appliqué sera donc, en principe, évalué à 10 % du montant total des aides accordées aux producteurs auxquels incombe l’obligation de conditionnalité. Ces 10 % sont considérés comme un pourcentage représentatif étant donné que, dans un système de contrôle et de sanction adéquat, le niveau de sanctions à appliquer augmente lorsque des cas non-conformité répétée (pour lesquels ce niveau peut atteindre 15 %) ou de non-conformité
intentionnelle (pour lesquels les sanctions s’élèvent en principe à 20 % du montant total des aides directes) sont constatés, pouvant même entraîner l’exclusion d’un ou de plusieurs régimes d’aide durant l’année en cours et l’année suivante. »
Les antécédents du litige
9 Les antécédents du litige ont été exposés par le Tribunal aux points 1 à 10 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
10 Du 15 au 19 octobre 2012, la Commission a procédé à une enquête concernant la bonne application, par la République portugaise, de règles relatives à la conditionnalité.
11 Par lettre du 17 janvier 2013, la Commission a communiqué à la République portugaise ses constatations dans lesquelles elle soulignait que certaines dépenses n’avaient pas été effectuées dans le respect du droit de l’Union. La République portugaise a répondu à ces constatations par lettre du 30 avril 2013.
12 Par lettre du 14 novembre 2013, la Commission a invité les autorités portugaises à une réunion bilatérale qui s’est tenue le 19 février 2014 et dont le procès-verbal a été communiqué aux autorités portugaises par la Commission le 26 mai 2014.
13 Le 26 mars 2015, la Commission a communiqué ses conclusions à la République portugaise. Elle y maintenait sa position selon laquelle l’application, au cours des exercices 2010 à 2012, du système de la conditionnalité n’avait pas été conforme aux normes de l’Union et y proposait d’exclure du financement de l’Union un montant de 9533418,92 euros.
14 Par lettre du 7 mai 2015, la République portugaise a demandé l’ouverture d’une procédure devant l’organe de conciliation. Le 14 octobre 2015, cet organe a conclu à l’impossibilité de concilier les points de vue des deux parties.
15 Par lettre du 14 décembre 2015, la Commission a communiqué aux autorités portugaises sa position définitive.
16 Dans un rapport de synthèse du 20 mai 2016, la Commission a résumé les motifs des corrections financières effectuées à la suite des vérifications auxquelles elle avait procédé dans le contexte de la procédure d’apurement de conformité.
17 Par la décision litigieuse, la Commission a écarté du financement de l’Union un montant de 8984891,60 euros correspondant à des dépenses déclarées par la République portugaise au titre de la conditionnalité, au cours des exercices financiers allant des années 2010 à 2012.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 août 2016, la République portugaise a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
19 À l’appui de son recours, la République portugaise a soulevé six moyens, tirés :
– le premier, d’un défaut de motivation et de la violation de l’article 11 du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement no 1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90) ;
– le deuxième, de la violation de l’article 24 du règlement no 73/2009 ainsi que de l’article 54, paragraphe 1, second alinéa, sous c), et de l’article 71 du règlement no 1122/2009 ;
– le troisième, de la violation des articles 26 et 53 du règlement no 1122/2009 ;
– le quatrième, d’un défaut de motivation ;
– le cinquième, de la violation du principe ne bis in idem, et
– le sixième, de la violation du principe de proportionnalité et de l’article 31 du règlement no 1290/2005.
20 Le Tribunal a écarté comme étant non fondés le premier moyen, pris en ses deuxième à septième branches, ainsi que les cinquième et sixième moyens.
21 Le Tribunal a par ailleurs rejeté comme étant inopérants le premier moyen, pris en ses première et huitième branches, ainsi que les deuxième à quatrième moyens.
22 En conséquence, le Tribunal a rejeté le recours.
Les conclusions des parties devant la Cour
23 La République portugaise demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué ;
– d’annuler la décision litigieuse, et
– de condamner la Commission à la totalité des dépens.
24 La Commission demande à la Cour :
– de rejeter le pourvoi et
– de condamner la République portugaise aux dépens de l’instance.
Sur le pourvoi
25 À l’appui de son pourvoi, la République portugaise invoque deux moyens. Le premier moyen est tiré de ce que le Tribunal, dans le cadre de l’appréciation du deuxième moyen de première instance, a commis une erreur de droit, entaché l’arrêt attaqué d’une contradiction de motifs et méconnu les principes de confiance légitime et de sécurité juridique. Le second moyen est pris de ce que le Tribunal, dans le cadre de l’appréciation du sixième moyen de première instance, a commis une erreur de droit,
entaché cet arrêt d’une contradiction de motifs et violé le principe de proportionnalité.
26 Il convient d’examiner le second moyen du pourvoi, avant d’apprécier le premier.
Sur le second moyen
Argumentation des parties
27 À l’appui de son second moyen, la République portugaise développe deux branches.
28 En premier lieu, cet État membre reproche au Tribunal d’avoir entaché le rejet, aux points 50 et 51 de l’arrêt attaqué, du sixième moyen soulevé devant lui d’erreurs de droit et d’une contradiction des motifs.
29 À cet égard, la République portugaise rappelle que, ainsi qu’il découle du point 2 du document AGRI-2005-64043, les règles de conditionnalité constituent non pas des règles d’admissibilité mais une base pour l’établissement de sanctions. En outre, l’article 50 du règlement no 1122/2009 prévoirait le taux maximal de contrôle obligatoire de la conditionnalité. Selon cet État membre, il s’ensuivrait que le risque pour les Fonds devrait être évalué sur la base du risque de préjudice financier
résultant de la non-application de réductions ou d’exclusions et que la base de calcul de la correction financière appliquée devrait être constituée non pas par le nombre total des bénéficiaires d’aides soumises à la conditionnalité, mais seulement par le nombre de bénéficiaires correspondant au taux de contrôle, dans la mesure où seuls ceux-ci seraient exposés à des sanctions.
30 Or, alors même que le Tribunal avait admis clairement la distinction entre les règles de conditionnalité et celles d’admissibilité au point 41 de l’arrêt attaqué, il aurait ensuite confondu ces règles aux points 46 et 47 de cet arrêt, en permettant à la Commission d’appliquer une correction forfaitaire à l’ensemble des bénéficiaires d’aides soumises à la conditionnalité. Le Tribunal aurait donc entaché son arrêt d’une contradiction des motifs. De surcroît, il aurait appliqué de manière erronée
les règles relatives à l’admissibilité, alors que la présente affaire concernait la conditionnalité, en méconnaissant les spécificités de cette dernière.
31 Ce faisant, le Tribunal aurait également violé le principe de protection de la confiance légitime ainsi que les règles prévues au point 2, paragraphes 1 et 6, du document AGRI-2005-64043, à l’article 50 du règlement no 1122/2009 et dans le document de travail de la Commission DS/2010/29 REV. En effet, alors que, eu égard au premier de ces documents et à l’article 50 du règlement no 1122/2009, le taux de correction forfaitaire ne peut être appliqué qu’à 1 % des bénéficiaires d’aides soumises à la
conditionnalité, le Tribunal aurait procédé à une extrapolation à la totalité de ces bénéficiaires. Par ailleurs, selon le second de ces documents, que la Commission aurait méconnu en adoptant la décision litigieuse, même dans le cadre d’un système de contrôle imparfait, le taux maximal serait de 20 % de l’ensemble des agriculteurs.
32 En second lieu, la République portugaise soutient que le Tribunal a violé le principe de proportionnalité et a commis une erreur de droit en ayant conclu au point 43 de l’arrêt attaqué que le risque pour les Fonds ne saurait être limité à l’échantillon de contrôle. En effet, l’objectif des corrections serait non pas de sanctionner l’État membre concerné mais de réparer le préjudice financier potentiel autant que possible. Ainsi, comme cela ressortirait des arguments présentés dans le cadre de la
première branche, le préjudice financier réel pour l’Union aurait été surestimé et la sanction fixée à cinq fois ce qu’elle aurait dû être.
33 Dans ce contexte, la République portugaise considère encore que le Tribunal a commis une erreur de droit en invoquant, au point 46 de l’arrêt attaqué, le document VI/5330/97 et en s’appuyant sur les critères y figurant. En effet, ce document aurait été rédigé à une date où les règles de conditionnalité n’avaient pas encore été adoptées.
34 La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
Appréciation de la Cour
35 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l’article 170, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, le pourvoi ne peut modifier l’objet du litige devant le Tribunal. La compétence de la Cour, dans le cadre du pourvoi, est en effet limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges. Une partie ne saurait, par conséquent, soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas soulevé devant le Tribunal,
dès lors que cela reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal (ordonnance du 12 juillet 2018, Acquafarm/Commission, C‑40/18 P, non publiée, EU:C:2018:566, point 58 et jurisprudence citée).
36 En l’espèce, il y a lieu de relever que l’argument pris d’une violation du document de travail DS/2010/29 est fondé sur l’allégation d’une méconnaissance, par la Commission, des prescriptions de ce document de travail, contrairement au principe de confiance légitime. Or, une telle méconnaissance n’a pas été invoquée par la République portugaise dans son recours de première instance. Il s’ensuit que cet argument est manifestement irrecevable.
37 À titre principal, il importe de faire observer que, par les deux branches de son second moyen qu’il convient d’examiner ensemble, la République portugaise conteste le rejet, par le Tribunal, de son sixième moyen de première instance au motif qu’il est entaché d’erreurs de droit, d’une contradiction de motifs et d’une violation du principe de proportionnalité. En substance, cet État membre allègue que, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, la base de calcul de la correction forfaitaire
appliquée doit être constituée non pas par le nombre total des bénéficiaires d’aides soumises à la conditionnalité, mais par le nombre des bénéficiaires faisant l’objet d’un contrôle dans la mesure où seuls ceux-ci sont susceptibles d’être soumis à des sanctions.
38 À cet égard, il y a lieu de relever que le Tribunal a fondé le rejet, au point 51 de l’arrêt attaqué, du sixième moyen de première instance sur le raisonnement exposé aux points 41 à 50 de cet arrêt.
39 À ce titre, au point 41 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que les parties s’accordaient sur le fait que, en matière de conditionnalité, le risque pour les Fonds est évalué, en principe, non pas sur la base du risque résultant de dépenses non admissibles, mais sur la base du risque de préjudice financier résultant de la non-application de sanctions. En outre, le Tribunal a relevé que, en principe, le non-respect par un agriculteur des exigences en matière de conditionnalité, constaté lors
d’un contrôle, donne lieu à des sanctions individuelles, eu égard aux dispositions des règlements nos 73/2009 et 1122/2009.
40 En premier lieu, le Tribunal a examiné, aux points 42 à 46 de l’arrêt attaqué, et écarté, au point 47 de cet arrêt, l’argument de la République portugaise selon lequel seules les exploitations agricoles ayant fait l’objet d’une action de contrôle peuvent faire l’objet d’une réduction ou d’une exclusion. Ainsi, aux points 42 et 43 dudit arrêt, le Tribunal a considéré que, même si le risque encouru par les Fonds correspond, en principe, aux sanctions non appliquées pour le non-respect des exigences
en matière de conditionnalité et que ce risque est, en principe, limité à l’échantillon de contrôle défini, notamment, aux articles 50 et 51 du règlement no 1122/2009, cela ne vaut que si le système de contrôle des exigences en matière de conditionnalité mis en place par l’État membre est efficace. En revanche, dans l’hypothèse où le système de contrôle est défaillant, un État ne pourrait pas garantir le contrôle et le respect des règles établies par les règlements nos 73/2009 et 1122/2009, et il
ne serait donc pas possible de s’assurer que ledit risque est limité à l’échantillon de contrôle.
41 À cet égard, au point 44 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a fait observer, à titre d’exemple, qu’un système défaillant rendrait impossible le constat d’un niveau significatif de non-conformité et, par suite, ne permettrait pas la mise en œuvre de l’article 50, paragraphe 3, du règlement no 1122/2009, qui exige, dans le cas où un niveau significatif de non-conformité est relevé, la révision à la hausse du nombre de contrôles sur place à exécuter au cours de la période de contrôle suivante.
42 Au point 45 de cet arrêt, le Tribunal a souligné que c’est précisément pour tenir compte de cette hypothèse que la Commission a prévu dans le document AGRI-2005-64043 que le risque pour les Fonds puisse s’étendre au-delà des agriculteurs ayant été contrôlés. Au point 46 dudit arrêt, le Tribunal a cité une grande partie du point 2 de ce document.
43 En second lieu, aux points 48 à 50 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté l’argument de la République portugaise selon lequel, eu égard au taux prévu à l’article 71, paragraphe 4, du règlement no 1122/2009, l’application de la correction financière contestée était contraire au principe de proportionnalité et à l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005. À cet effet, il a constaté que la première de ces dispositions n’a pas d’incidence sur une correction que la Commission applique à
un État membre au titre des défaillances de son système de contrôle des exigences en matière de conditionnalité, dès lors que cette disposition concerne les réductions que l’État membre doit appliquer à l’agriculteur dans le cas où la non-conformité aux règles de conditionnalité résulte d’une négligence de la part de ce dernier.
44 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater, en premier lieu, que, contrairement à ce qu’allègue la République portugaise, le Tribunal n’a nullement confondu les règles d’admissibilité et les règles de conditionnalité. Au contraire, il les a clairement distinguées au point 41 de l’arrêt attaqué.
45 Dans la mesure où la République portugaise lui reproche d’avoir contredit cette distinction aux points 46, 47, 50 et 51 de cet arrêt, il importe de souligner que le Tribunal a motivé, aux points 42 à 46 dudit arrêt, sa conclusion selon laquelle, dans l’hypothèse où le système de contrôle est défaillant, le risque pour les Fonds s’étend au-delà des agriculteurs contrôlés. Ce faisant, le Tribunal a tenu compte des spécificités des règles de conditionnalité, sans se contredire.
46 Or, s’agissant des appréciations figurant aux points 42 à 46 de l’arrêt attaqué, si la République portugaise allègue sommairement que, « même dans les systèmes de contrôle défaillants, [...] les sanctions appliquées ne sauraient être extrapolées au-delà du pourcentage des agriculteurs contrôlés », il n’en demeure pas moins que cet État membre est resté en défaut d’expliquer en quoi le raisonnement du Tribunal selon lequel un système de contrôle défaillant ne permet pas à l’État membre de garantir
le contrôle et le respect des règles établies par les règlements nos 73/2009 et 1122/2009 est erroné.
47 En effet, s’agissant de la prétendue violation, par le Tribunal, de l’article 50 du règlement no 1122/2009, il y a lieu de relever que, certes, le paragraphe 1 de cette disposition n’impose des contrôles sur place que sur 1 % de l’ensemble des agriculteurs ayant présenté des demandes d’aides. Cependant, il convient de constater, d’une part, que ladite disposition ne régit pas le calcul du taux de correction que la Commission impose aux États membres, notamment à ceux dont les systèmes de contrôle
sont défaillants. D’autre part, le paragraphe 3 de la même disposition, cité par le Tribunal au point 44 de l’arrêt attaqué, précise que, si les contrôles sur place révèlent un niveau significatif de non-conformité, le nombre des contrôles à exécuter au cours de la période de contrôle suivante est revu à la hausse, ce que la République portugaise ne conteste, au demeurant, pas. Partant, il ne saurait être soutenu que l’article 50 du règlement no 1122/2009 prévoit uniquement l’obligation pour les
autorités de contrôle nationales de contrôler 1 % de l’ensemble des bénéficiaires d’aides.
48 Dans ces conditions, il convient de rejeter comme étant non fondé l’argument de la République portugaise tiré de ce que le Tribunal a violé l’article 50 du règlement no 1122/2009 aux points 47, 50 et 51 de l’arrêt attaqué.
49 En ce qui concerne l’argument selon lequel le Tribunal aurait méconnu, auxdits points de l’arrêt attaqué, le point 2 du document AGRI-2005-64043, il y a lieu de constater que, même si ce dernier point précise qu’il existe une distinction entre les règles de conditionnalité et les règles d’admissibilité, il prévoit également que « le montant total de l’aide versée aux agriculteurs qui doivent être contrôlés par cette autorité et auxquels incombe l’obligation sur laquelle portent les carences doit
faire l’objet d’une correction ».
50 Or, la notion d’« agriculteurs qui doivent être contrôlés » ne saurait être entendue comme comprenant seulement les agriculteurs qui ont été effectivement contrôlés par les autorités nationales en raison, d’une part, de l’absence de tout indice à cet égard dans le libellé du point 2 dudit document et, d’autre part, de l’article 50, paragraphe 3, du règlement no 1122/2009, à la lumière duquel cette notion doit être interprétée. En effet, cette disposition prévoit la révision à la hausse du nombre
d’agriculteurs contrôlés. Or, comme le Tribunal l’a relevé à bon droit au point 44 de l’arrêt attaqué, dans l’hypothèse où des contrôles sont défaillants, aucun niveau significatif de non-conformité ne sera relevé et l’échantillon de contrôle ne sera jamais revu à la hausse.
51 Dans ces conditions, il convient de rejeter comme étant non fondé l’argument selon lequel le Tribunal, aux points 47, 50 et 51 de l’arrêt attaqué, a violé le point 2 du document AGRI-2005-64043.
52 Par ailleurs, dans ce contexte, il convient de faire observer que, contrairement à ce qu’allègue la République portugaise, il ne saurait davantage être considéré que le Tribunal a violé, au point 46 de l’arrêt attaqué, le point 2 du document AGRI-2005-64043 et l’article 50 du règlement no 1122/2009, dans la mesure où le Tribunal s’y est borné à citer un extrait du point 2 de ce document.
53 En second lieu, s’agissant de la prétendue violation, au point 43 de l’arrêt attaqué, du principe de proportionnalité, l’argumentation de la République portugaise se fonde sur la prémisse que le taux de correction n’est pas applicable au-delà de 1 % des bénéficiaires d’aides.
54 Or, ainsi qu’il ressort de l’analyse qui précède, la République portugaise n’est pas parvenue à remettre en cause le constat du Tribunal selon lequel ce taux n’est pas limité à 1 % des bénéficiaires d’aides. Partant, il y a lieu d’écarter le grief tiré de la violation du principe de proportionnalité.
55 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le second moyen comme en partie manifestement irrecevable et en partie non fondé.
Sur le premier moyen
Arguments des parties
56 Par son premier moyen, la République portugaise soutient que le Tribunal a, au point 139 de l’arrêt attaqué, dans le cadre de l’appréciation du deuxième moyen de première instance, violé le principe de confiance légitime et a commis une erreur de droit manifeste.
57 À cet effet, elle prétend que ce moyen n’avait pas la même importance que les autres moyens et qu’il concernait le « système d’application des réductions et des exclusions » ainsi que la violation, qui en découlait, de l’article 24 du règlement no 73/2009 ainsi que de l’article 54, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous c), et de l’article 71, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009. Or, lorsque le non-respect des règles de conditionnalité est dû au comportement de l’agriculteur, le montant total à
octroyer à celui-ci devrait être, selon l’article 23 du règlement no 73/2009, réduit ou exclu.
58 En vertu des règles de conditionnalité, la Commission aurait affirmé à tort dans la décision litigieuse que les autorités portugaises avaient prévu, au titre des années 2010 à 2012, une « marge de tolérance » pour certains éléments de contrôle et que le système appliqué au Portugal n’avait pas facilité l’application effective des critères dans un cas de non-conformité, tels que définis à l’article 47 du règlement no 1122/2009. En effet, l’article 71, paragraphe 1, de ce règlement n’imposerait pas
que la majeure partie des sanctions appliquées se situe à 3 % du montant total. Cette disposition laisserait aux États membres une marge d’appréciation pour réduire ou augmenter ce taux de façon à ce que la sanction soit proportionnée à l’irrégularité. Ainsi, le Tribunal aurait violé l’article 24 du règlement no 73/2009 ainsi que l’article 54, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous c), et l’article 71, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009, et aurait manifestement contredit, en raison de l’erreur
de droit commise, le contenu des points 43 et 44 de l’arrêt attaqué.
59 En effet, en écartant comme inopérant le deuxième moyen de première instance, le Tribunal aurait sous-entendu que le système portugais de contrôle de la conditionnalité avait été un système de contrôle efficace. Partant, le Tribunal aurait commis une erreur de droit et une contradiction dans l’arrêt attaqué.
60 Enfin, la République portugaise conclut que le Tribunal a violé le principe de sécurité juridique.
61 La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
Appréciation de la Cour
62 Par son premier moyen, la République portugaise critique, en substance, les points 138 et 139 de l’arrêt attaqué, en ce que le Tribunal y aurait erronément écarté comme inopérant le deuxième moyen de première instance.
63 À cet égard, ainsi qu’il ressort des points 134, 135 et 137 de l’arrêt attaqué, la Commission a, dans la décision litigieuse, identifié plusieurs carences dans le système des contrôles mis en place par la République portugaise, dont seules certaines étaient contestées devant le Tribunal. Au point 138 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a fait observer que, s’agissant de six de ces carences, « le dispositif de la décision [litigieuse] repos[ait] sur six motifs, dont le bien-fondé n’[avait] pu être
valablement remis en cause dans le cadre des premier, cinquième et sixième moyens et qui ne [faisaient] pas l’objet des deuxième, troisième et quatrième moyens », tout en dressant la liste de ces six motifs. Au point 139 de cet arrêt, il a ajouté que « chacun de ces six motifs [suffisait] à lui seul à fonder le raisonnement de la Commission et à justifier qu’une correction forfaitaire de 5 % [fût] appliquée » et en a déduit, notamment, que le deuxième moyen, portant sur des erreurs prétendument
commises par la Commission en ce qui concerne les carences relatives à l’application de réductions et d’exclusions, était inopérant. Selon le Tribunal, « [e]n effet, même à [le] supposer [fondé], [ce moyen] ne [pouvait] entraîner l’annulation partielle de la décision [litigieuse] à défaut, pour la République portugaise, d’avoir démontré que l’ensemble des motifs sur le fondement desquels était établie la correction forfaitaire de 5 % étaient entachés d’illégalité. »
64 Il ressort ainsi des points 138 et 139 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a, en substance, constaté que le deuxième moyen de première instance était inopérant dans la mesure où, même à supposer que le motif portant sur les carences relatives à l’application de réductions et d’exclusions eût été infondé, le dispositif de la décision litigieuse pouvait, en tout état de cause, être fondé sur chacun des six autres motifs que, selon le cas, la République portugaise n’avait pas contestés ou n’était pas
parvenue à remettre en cause dans le cadre de son recours devant le Tribunal.
65 Or, en premier lieu, il convient de constater que, par le présent moyen, la République portugaise ne remet nullement en cause la considération du Tribunal selon laquelle chacun des six motifs visés au point 138 de l’arrêt attaqué est à lui seul suffisant pour justifier l’application d’une correction forfaitaire de 5 % ni n’allègue que le deuxième moyen de première instance tendait à contester ces motifs de la décision litigieuse.
66 Du reste, ce dernier constat a été confirmé par la République portugaise elle-même, puisque celle-ci, dans son pourvoi, a souligné que le deuxième moyen de première instance « concernait le “système d’application des réductions et des exclusions” ».
67 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que c’est sans commettre d’erreur de droit et sans violer le principe de confiance légitime que le Tribunal a rejeté le deuxième moyen soulevé devant lui comme étant inopérant. Cette conclusion ne saurait être affectée par la circonstance, à la supposer établie et au demeurant nullement étayée, que ce dernier moyen « ne saurait avoir la même importance que les autres [moyens soulevés devant le Tribunal] ».
68 En second lieu, le grief tiré de ce que le Tribunal a méconnu le principe de sécurité juridique en accueillant l’argument de la Commission selon lequel le système d’application des réductions et des exclusions en vigueur au Portugal n’avait pas facilité l’application effective des critères définis à l’article 47 du règlement no 1122/2009, et le grief tiré de ce que le Tribunal a ainsi contredit le contenu des points 43 et 44 de l’arrêt attaqué reposent sur une prémisse erronée et une lecture
incorrecte de cet arrêt.
69 En effet, en rejetant comme inopérant le deuxième moyen soulevé devant lui, sans procéder à l’appréciation du bien-fondé des allégations de la Commission quant aux carences relatives à l’application des réductions et des exclusions, le Tribunal n’a nullement accueilli ces allégations.
70 Partant, il y a lieu d’écarter le grief tiré d’une contradiction de motifs et d’une violation du principe de sécurité juridique comme étant non fondé.
71 Par conséquent, le premier moyen doit être rejeté dans son intégralité comme étant non fondé.
72 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que le pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
73 Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
74 L’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, prévoit que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
75 La République portugaise ayant succombé en ses moyens et la Commission ayant conclu à la condamnation de celle-ci aux dépens, il y a lieu de condamner la République portugaise aux dépens afférents au présent pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le portugais.
