ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
24 octobre 2019 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2008/98/CE –Déchets – Huiles végétales usagées ayant subi un traitement chimique – Article 6, paragraphes 1 et 4 – Fin du statut de déchet – Directive 2009/28/CE – Promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables – Article 13 – Procédures nationales d’autorisation, de certification et d’octroi de licences s’appliquant aux installations de production d’électricité, de chauffage ou de refroidissement à partir de sources
d’énergie renouvelables – Utilisation de bioliquide comme source d’alimentation d’une centrale de production d’énergie électrique »
Dans l’affaire C‑212/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (tribunal administratif régional du Piémont, Italie), par décision du 14 février 2018, parvenue à la Cour le 26 mars 2018, dans la procédure
Prato Nevoso Termo Energy Srl
contre
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
en présence de :
Comune di Frabosa Sottana,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. A. Arabadjiev (rapporteur), président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta, vice-présidente de la Cour, faisant fonction de juge de la deuxième chambre, et MM. C. Vajda, juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. R. Schiano, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 13 février 2019,
considérant les observations présentées :
– pour Prato Nevoso Termo Energy Srl, par Mes A. Blasi et F. Munari, avvocati,
– pour la Provincia di Cuneo, par Mes A. Sciolla et A. Gammaidoni, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. K. Bulterman et M. A. M. de Ree, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. G. Gattinara et F. Thiran ainsi que par Mme K. Talabér-Ritz, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 20 juin 2019,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 6 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), de l’article 13 de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE
et 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16), telle que modifiée par la directive (UE) 2015/1513 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015 (JO 2015, L 239, p. 1) (ci-après la « directive 2009/28 »), ainsi que des principes de proportionnalité, de transparence et de simplification.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Prato Nevoso Termo Energy Srl (ci-après « Prato Nevoso ») à la Provincia di Cuneo (province de Cuneo, Italie) et à l’ARPA Piemonte, au sujet du rejet d’une demande présentée par cette société de remplacer, comme source d’alimentation de sa centrale de production d’énergie thermique et électrique, le méthane par du bioliquide obtenu à partir du traitement chimique d’huiles végétales usagées.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2008/98
3 Les considérants 8 et 29 de la directive 2008/98 énoncent :
« (8) Il est [...] nécessaire de [...] renforcer les mesures à prendre en matière de prévention des déchets, pour introduire une approche qui tienne compte de tout le cycle de vie des produits et des matières et pas seulement de la phase où ils sont à l’état de déchet, et pour mettre l’accent sur la réduction des incidences de la production et de la gestion des déchets sur l’environnement, ce qui permettrait de renforcer la valeur économique des déchets. En outre, il y a lieu d’encourager la
valorisation des déchets et l’utilisation des matériaux de valorisation afin de préserver les ressources naturelles. [...]
[...]
(29) Les États membres devraient soutenir l’utilisation des matières recyclées [...] conformément à la hiérarchie des déchets et afin de mettre en place une société du recyclage, et, dans la mesure du possible, ne devraient pas soutenir la mise en décharge ou l’incinération des matières recyclables. »
4 En vertu de l’article 1er de ladite directive, intitulé « Objet et champ d’application », celle-ci établit des mesures visant à protéger l’environnement et la santé humaine par la prévention ou la réduction des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par une réduction des incidences globales de l’utilisation des ressources et une amélioration de l’efficacité de cette utilisation.
5 L’article 3 de la directive 2008/98, intitulé « Définitions », est ainsi libellé :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1) “déchets” : toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire ;
[...] »
6 L’article 4 de cette directive, intitulé « Hiérarchie des déchets », énonce, à son paragraphe 1 :
« La hiérarchie des déchets ci-après s’applique par ordre de priorité dans la législation et la politique en matière de prévention et de gestion des déchets :
a) prévention ;
b) préparation en vue du réemploi ;
c) recyclage ;
d) autre valorisation, notamment valorisation énergétique ; et
e) élimination. »
7 Aux termes de l’article 6 de ladite directive, intitulé « Fin du statut de déchet » :
« 1. Certains déchets cessent d’être des déchets au sens de l’article 3, point 1, lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage et répondent à des critères spécifiques à définir dans le respect des conditions suivantes :
a) la substance ou l’objet est couramment utilisé à des fins spécifiques ;
b) il existe un marché ou une demande pour une telle substance ou un tel objet ;
c) la substance ou l’objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ; et
d) l’utilisation de la substance ou de l’objet n’aura pas d’effets globaux nocifs pour l’environnement ou la santé humaine.
Les critères comprennent des valeurs limites pour les polluants, si nécessaire, et tiennent compte de tout effet environnemental préjudiciable éventuel de la substance ou de l’objet.
2. Les mesures concernant l’adoption de ces critères et spécifiant les déchets, qui ont pour objet de modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, sont arrêtées conformément à la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 39, paragraphe 2. Des critères spécifiques de fin de vie des déchets devraient être envisagés, entre autres, au moins pour les granulats, le papier, le verre, le métal, les pneumatiques et les textiles.
[...]
4. Si aucun critère n’a été défini au niveau communautaire au titre de la procédure visée aux paragraphes 1 et 2, les États membres peuvent décider au cas par cas si certains déchets ont cessé d’être des déchets en tenant compte de la jurisprudence applicable. [...] »
La directive 2009/28
8 L’article 2 de la directive 2009/28, intitulé « Définitions », est libellé comme suit :
« [...]
Les définitions suivantes s’appliquent [...] :
[...]
h) “bioliquide” : un combustible liquide destiné à des usages énergétiques autres que le transport, y compris la production d’électricité, le chauffage et le refroidissement, et produit à partir de la biomasse ;
[...]
p) “déchets” : les déchets tels que définis à l’article 3, point 1, de la directive [2008/98] ; les substances qui ont été délibérément modifiées ou contaminées pour répondre à cette définition ne relèvent pas de la présente définition ; [...] »
9 Intitulé « Procédures administratives, réglementations et codes », l’article 13 de la directive 2009/28 dispose :
« 1. Les États membres veillent à ce que les règles nationales éventuelles relatives aux procédures d’autorisation, de certification et d’octroi de licences, qui s’appliquent aux installations de production et aux infrastructures connexes du réseau de transport et de distribution d’électricité, de chauffage ou de refroidissement à partir de sources d’énergie renouvelables et au processus de transformation de la biomasse en biocarburants ou autres produits énergétiques, soient proportionnées et
nécessaires.
Les États membres prennent notamment les mesures appropriées pour veiller à ce que :
a) sous réserve des différences de structures et d’organisation administratives entre États membres, les responsabilités respectives des autorités administratives nationales, régionales et locales en matière de procédures d’autorisation, de certification et d’octroi de licences, notamment en ce qui concerne l’aménagement du territoire, soient clairement coordonnées et définies, et assorties d’échéanciers transparents pour statuer sur les demandes de permis d’aménagement et de construction ;
[...]
c) les procédures administratives soient simplifiées et accélérées au niveau administratif approprié ;
d) les règles régissant l’autorisation, la certification et l’octroi des licences soient objectives, transparentes et proportionnées, ne créent aucune discrimination entre les demandeurs et tiennent pleinement compte des spécificités de chaque technologie en matière d’énergie renouvelable ;
[...] »
Le droit italien
10 L’article 184-ter du decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (décret législatif no 152, portant règles en matière environnementale), du 3 avril 2006 (supplément ordinaire à la GURI no 88, du 14 avril 2006), dans sa rédaction applicable aux faits au principal (ci-après le « décret législatif no 152/2006 »), intitulé « Fin du statut de déchet », prévoit :
« 1. Un déchet cesse d’être un déchet lorsqu’il a subi une opération de valorisation, incluant le recyclage et la préparation en vue de son réemploi, et qu’il répond à des critères spécifiques à adopter dans le respect des conditions suivantes :
a) la substance ou l’objet est couramment utilisé à des fins spécifiques ;
b) il existe un marché ou une demande pour une telle substance ou un tel objet ;
c) la substance ou l’objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ;
d) l’utilisation de la substance ou de l’objet n’aura pas d’effets globaux nocifs pour l’environnement ou la santé humaine [...] »
11 Conformément à l’article 268 de ce décret, intitulé « Définitions » :
« Aux fins du présent titre, on entend par :
[...]
eee-bis) combustible : toute matière solide, liquide ou gazeuse, dont l’annexe X, à la partie V, prévoit l’utilisation pour la production d’énergie par combustion, à l’exclusion des déchets ;
[...] »
12 L’article 293 dudit décret, intitulé « Combustibles autorisés », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les installations réglementées par le titre I et le titre II de la partie V, y compris les installations thermiques civiles dont la puissance est inférieure à la valeur de seuil, ne peuvent utiliser que les combustibles prévus pour ces catégories d’installations par l’annexe X à la partie V aux conditions y prévues. Les matières et les substances énumérées dans l’annexe X à la partie V du présent décret ne peuvent être utilisées comme combustibles au sens du présent titre dès lors qu’elles
constituent des déchets au sens de la partie IV du présent décret. La combustion de matières et de substances qui ne sont pas conformes à l’annexe X à la partie V du présent décret ou qui, en tout état de cause, constituent des déchets au sens de la partie IV du présent décret est soumise à la réglementation en vigueur en matière de déchets. [...] »
13 L’annexe X de la partie V du décret législatif no 152/2006, intitulée « Réglementation des combustibles », comprend deux parties. La partie II, intitulée « Caractéristiques commerciales des combustibles et méthodes de mesure », est elle-même subdivisée en quatre sections, dont la quatrième, qui porte sur les caractéristiques des biomasses combustibles et les conditions d’utilisation y liées, précise ce qui suit :
« 1. Type et origine
a) matières végétales issues de cultures dédiées ;
b) matières végétales issues d’un traitement exclusivement mécanique, lavage à l’eau ou séchage de cultures agricoles non dédiées ;
[...]
e) matières végétales issues du traitement exclusivement mécanique, du lavage à l’eau ou du séchage de produits agricoles ;
[...] »
14 Conformément à l’article 281, paragraphe 5, de ce décret, les modifications et les mises à jour des annexes de la partie V dudit décret « sont adoptées par décret du ministre de l’Environnement, de la Protection du Territoire et de la Mer, de concert avec le ministre de la Santé, le ministre du Développement économique, et, en ce qui le concerne, le ministre des Infrastructures et des Transports, après que la conférence unifiée [...] a été entendue ».
15 L’article 2, paragraphe 1, sous h), du decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (décret législatif no 28, portant transposition de la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE), du 3 mars
2011 (supplément ordinaire à la GURI no 71, du 28 mars 2011, ci-après le « décret no 28/2011 »), définit la notion de « bioliquides » comme des « combustibles liquides destinés à d’autres usages énergétiques que le transport, y compris la production d’électricité, le chauffage et le refroidissement, produits à partir de la biomasse ».
16 L’article 5, paragraphe 1, du décret no 28/2011 dispose :
« Sans préjudice des dispositions prévues aux articles 6 et 7, la construction et le fonctionnement des installations de production d’énergie électrique alimentées à partir de sources renouvelables, les ouvrages connexes et les infrastructures indispensables à la construction et au fonctionnement des installations ainsi que les modifications substantielles effectuées sur les installations elles-mêmes sont soumis à l’autorisation unique prévue à l’article 12 du décret législatif no 387, du
29 décembre 2003, tel que modifié par le présent article, conformément à la procédure et aux conditions prévues par le décret législatif no 387 de 2003 et par les lignes directrices adoptées en vertu de l’alinéa 10 du même article 12 et par les dispositions pertinentes des régions et des provinces autonomes ».
17 En vertu de l’article 1er, section 2, partie A, paragraphe 2, de l’annexe I du decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (décret no 264, portant règles relatives aux critères indicatifs visant à faciliter la démonstration de l’existence des conditions pour la qualification des résidus de production comme sous-produits et non comme déchets),
du 13 octobre 2016 (GURI no 38, du 15 février 2017) :
« Sur la base de la réglementation applicable à la date d’entrée en vigueur du présent décret, ne peuvent être utilisés pour la production d’énergie par combustion que les produits issus de la biomasse résiduaire visés par l’annexe X à la partie V du [décret législatif no 152/2006] et par l’article 2-bis du décret-loi no 171, du 3 novembre 2008, sans préjudice des dispositions futures réglementant expressément l’utilisation de produits issus de la biomasse résiduaire comme combustibles. Dans le
cas d’une destination à la production d’énergie par combustion, les matières visées à l’article 185 du [décret législatif no 152/2006] sont, en tout état de cause, soumises au régime des déchets si elles ne sont pas indiquées dans les dispositions visées au présent paragraphe. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
18 Prato Nevoso gère une centrale de production d’énergie thermique et électrique.
19 Le 8 novembre 2016, Prato Nevoso a demandé à la province de Cuneo, sur le fondement de l’article 5, paragraphe 1, du décret no 28/2011, l’autorisation de remplacer, comme source d’alimentation de sa centrale, le méthane par un bioliquide, en l’occurrence une huile végétale produite par ALSO Srl, dérivée de la collecte et du traitement chimique d’huiles de friture usées, de résidus de raffinage d’huiles végétales et de résidus de lavage des réservoirs dans lesquels elles étaient stockées.
20 ALSO dispose d’une autorisation de commercialiser cette huile en tant que « fin du statut de déchet », au sens de l’article 184‑ter du décret législatif no 152/2006, pour un usage lié à la production de biogazole, à condition qu’elle présente les caractéristiques physico-chimiques indiquées dans cette autorisation et que figure sur les documents commerciaux la mention « produit issu de la valorisation de déchets à usage lié à la production de biogazole ».
21 Par une décision du 25 mai 2017, Prato Nevoso s’est vu refuser l’autorisation demandée au motif que ladite huile végétale n’était pas visée dans la liste figurant à la partie II, section 4, de l’annexe X de la partie V du décret législatif no 152/2006, qui énonce les catégories de combustibles issus de la biomasse pouvant être utilisés dans une installation produisant des émissions atmosphériques sans avoir à obéir aux règles en matière de valorisation énergétique de déchets (ci-après la « liste
des combustibles autorisés »). Les seules huiles végétales comprises dans ces catégories sont, en effet, celles qui sont issues de cultures dédiées ou produites au moyen de procédés exclusivement mécaniques. La province de Cuneo en a conclu que, conformément à l’article 293, paragraphe 1, de ce décret législatif, cette huile végétale devait être considérée comme un déchet.
22 Prato Nevoso a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi en faisant valoir, notamment, que les dispositions nationales précitées étaient contraires à l’article 6 de la directive 2008/98 et à l’article 13 de la directive 2009/28.
23 La juridiction de renvoi relève que la liste des combustibles autorisés ne peut être modifiée que par un décret ministériel, dont la procédure d’adoption n’est pas coordonnée avec la procédure administrative d’autorisation de l’utilisation d’une substance issue de la biomasse comme combustible et, partant, ne peut faire l’objet d’une contestation dans le cadre de cette dernière procédure.
24 Cette juridiction ajoute que la demande introduite par Prato Nevoso a été rejetée en dépit du fait que l’huile végétale en cause au principal respecte la norme technique UNI applicable aux biocombustibles liquides, qu’elle a son propre marché en tant que combustible et que, dans le cadre de la procédure d’autorisation, Prato Nevoso a présenté un rapport technique selon lequel le bilan environnemental de la substitution du méthane par l’huile végétale en cause au principal serait globalement
positif.
25 Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (tribunal administratif régional du Piémont, Italie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 6 de la directive [2008/98] et, en tout état de cause, le principe de proportionnalité s’opposent-t-ils à une réglementation nationale, telle que celle qui est prévue à l’article 293 du décret législatif no 152/2006 et à l’article 268, sous eee-bis), du décret législatif no 152/2006, qui impose de considérer comme déchet, y compris dans le cadre de la procédure d’autorisation d’une centrale alimentée à la biomasse, un bioliquide qui remplit les exigences techniques à cet effet, et
qui est demandé à des fins productives comme combustible, si et tant que ce bioliquide ne figure pas dans l’annexe X, partie II, section 4, paragraphe 1, à la partie V du décret législatif [no 152/2006], et ce indépendamment de la réalisation d’analyses de l’impact environnemental négatif ou de l’existence de toute contestation relative aux caractéristiques techniques du produit, dans le cadre de la procédure d’autorisation ?
2) L’article 13 de la directive [2009/28] et, en tout état de cause, les principes de proportionnalité, de transparence et de simplification s’opposent-t-ils à une réglementation nationale telle que celle qui est prévue à l’article 5 du décret législatif no 28/2011, en ce sens que, lorsque le demandeur souhaite être autorisé à utiliser une biomasse comme combustible dans une installation qui produit des émissions atmosphériques, elle ne prévoit aucune coordination avec la procédure relative à
l’autorisation de cet usage comme combustible prévue par le décret législatif no 152/2006, annexe X à la partie V, et qu’elle ne prévoit pas non plus la possibilité d’apprécier in concreto la solution proposée dans le cadre d’une procédure unique d’autorisation et à la lumière de spécifications techniques prédéfinies ? »
Sur les questions préjudicielles
26 À titre liminaire, il y a lieu de relever qu’il ressort du libellé des questions préjudicielles que la juridiction de renvoi invite la Cour à interpréter l’article 6 de la directive 2008/98, l’article 13 de la directive 2009/28 ainsi que, « en tout état de cause », les principes de proportionnalité, de transparence et de simplification.
27 Il résulte toutefois d’une lecture des motifs exposés par la juridiction de renvoi que celle-ci interroge en réalité la Cour sur la compatibilité d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal avec, d’une part, l’article 6, paragraphes 1 et 4, de la directive 2008/98 et, d’autre part, l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2009/28.
28 En outre, il ne ressort de la demande de décision préjudicielle aucun élément permettant d’examiner cette question indépendamment de ces dispositions, au regard des seuls principes mentionnés au point 26 du présent arrêt.
29 Ainsi, par ses questions, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphes 1 et 4, de la directive 2008/98 et l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2009/28, lus conjointement, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle une demande d’autorisation aux fins de remplacer, comme source d’alimentation d’une installation de production d’énergie électrique produisant des
émissions atmosphériques, le méthane par une substance dérivée du traitement chimique d’huiles végétales usagées, telle que celle en cause au principal, doit être refusée, au motif que cette dernière ne fait pas l’objet d’une inscription sur la liste des catégories de combustibles issus de la biomasse autorisés à cet effet et que cette liste ne peut être modifiée que par un acte interne de portée générale dont la procédure d’adoption n’est pas coordonnée avec la procédure administrative
d’autorisation de l’utilisation d’une substance issue de la biomasse comme combustible.
30 Il y a lieu de rappeler que l’article 3, point 1, de la directive 2008/98 définit la notion de « déchets » comme étant toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.
31 L’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/98 énonce les conditions auxquelles doivent répondre les critères spécifiques qui permettent de déterminer quels déchets cessent d’être des déchets, au sens de l’article 3, point 1, de cette directive, lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage (arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 19).
32 En vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2008/98, l’établissement des règles d’application du paragraphe 1 de cet article est confié à la Commission, aux fins d’adoption des critères spécifiques permettant de déterminer la fin du statut de déchet (arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 20). Il est constant que de telles règles n’ont pas été adoptées au niveau de l’Union européenne en ce qui concerne les huiles végétales usagées en cause dans l’affaire au
principal.
33 Dans de telles circonstances, les États membres peuvent, ainsi qu’il ressort du libellé de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98, décider au cas par cas si certains déchets ont cessé d’être des déchets, tout en étant tenus, lorsque la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO 1998, L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement
européen et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO 1998, L 217, p. 18), l’exige, de notifier à la Commission les normes et les règles techniques adoptées à cet égard (arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 21).
34 Il y a lieu de préciser que, puisque les mesures adoptées sur le fondement de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98, tout comme les réglementations de l’Union adoptées sur le fondement du paragraphe 2 de cet article, aboutissent à la fin du statut de déchet et, partant, à la fin de la protection que le droit qui régit les déchets garantit s’agissant de l’environnement et de la santé humaine, elles doivent assurer le respect des conditions posées au paragraphe 1, sous a) à d), dudit
article et, en particulier, tenir compte de tout effet nocif possible de la substance ou de l’objet concerné sur l’environnement et la santé humaine (arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 23).
35 Ainsi que la Cour l’a jugé aux points 24 à 27 de l’arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), un État membre peut, en l’absence de critères harmonisés au niveau de l’Union pour la détermination de la fin du statut de déchet concernant un type de déchets donné, estimer que, bien que la réunion des conditions de sortie du statut de déchet prévues ne soit pas exclue d’emblée, leur respect ne peut être garanti qu’au moyen de la définition de critères dans un acte interne de portée
générale. En outre, un État membre peut, en tenant compte de tous les éléments pertinents et de l’état le plus récent des connaissances scientifiques et techniques, décider de ne prévoir, pour certains types de déchets, ni critères ni possibilité de décision individuelle constatant la sortie du statut de déchet.
36 En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 46 à 55 de ses conclusions, les États membres disposent d’une large marge d’appréciation en ce qui concerne, d’une part, l’établissement des modalités procédurales adéquates et, d’autre part, l’examen sur le fond du respect des conditions de fin du statut de déchet, impliquant, de la part des autorités nationales compétentes, des évaluations techniques et scientifiques complexes.
37 Il convient, par ailleurs, de rappeler que les conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98 et auxquelles doivent répondre les critères spécifiques qui permettent de déterminer quels déchets cessent d’être des déchets, au sens de l’article 3, point 1, de cette directive, lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage, ne sauraient, par elles-mêmes, permettre d’établir directement que certains déchets ou certaines catégories de déchets ne doivent plus
être considérés comme tels (arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 29 et jurisprudence citée).
38 Partant, il y a lieu de considérer que l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98 ne permet pas, en principe, à un détenteur de déchets d’exiger la constatation de la fin du statut de déchet par l’autorité compétente de l’État membre ou par une juridiction de cet État membre (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 30).
39 Il découle de ce qui précède que le droit de l’Union n’exclut pas, en principe, que doive être soumise à la réglementation nationale en matière de valorisation énergétique de déchets l’utilisation, en tant que combustible dans une installation produisant des émissions atmosphériques, d’une substance dérivée de déchets au motif que celle-ci ne relève d’aucune des catégories inscrites sur la liste des combustibles autorisés, tout en prévoyant que cette liste ne peut être modifiée que par un acte
interne de portée générale, tel qu’un décret ministériel.
40 Ce constat n’est pas infirmé par l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2009/28, lequel impose aux États membres de garantir que les règles nationales relatives aux procédures administratives d’autorisation, de certification et d’octroi de licences qui s’appliquent aux installations telles que celle en cause au principal soient proportionnées, nécessaires, coordonnées et définies, dès lors que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 93 de ses conclusions, cette disposition ne vise
pas les procédures réglementaires d’adoption de critères de fin de statut de déchet, visées à l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98.
41 Or, en l’occurrence, la législation en cause au principal, compte tenu de l’absence d’inscription des huiles végétales en cause au principal sur la liste des combustibles autorisés, a pour effet que cette substance doit être considérée comme étant un déchet et non comme un combustible.
42 Il y a lieu de veiller à ce que la législation en cause au principal ne constitue pas un obstacle à la réalisation des objectifs de la directive 2008/98, tels que l’encouragement à appliquer la hiérarchie des déchets prévue à l’article 4 de cette directive ou, ainsi qu’il ressort des considérants 8 et 29 de celle-ci, à la valorisation des déchets et à l’utilisation des matériaux de valorisation afin de préserver les ressources naturelles et de permettre la mise en place d’une économie circulaire
(voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, point 27).
43 À cet égard, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 57 et 61 de ses conclusions, il convient de vérifier que la situation en cause au principal ne procède pas d’une erreur manifeste d’appréciation relative à l’absence de respect des conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98. Il y a lieu, en l’occurrence, d’examiner si l’État membre a pu, sans commettre une telle erreur, conclure qu’il n’a pas été démontré que l’utilisation de l’huile végétale en cause
au principal, dans de telles circonstances, permet de considérer que les conditions prévues à cette disposition sont remplies et, en particulier, que cette utilisation est dépourvue de tout effet nocif possible sur l’environnement et la santé humaine.
44 Il appartient à la juridiction nationale, seule compétente pour constater et apprécier les faits, de déterminer si tel est le cas dans l’affaire au principal et, en particulier, de vérifier que l’absence d’inscription desdites huiles végétales sur la liste des combustibles autorisés résulte d’une application justifiée du principe de précaution.
45 Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, cette dernière peut néanmoins fournir à cette juridiction toute indication utile afin de trancher le litige qui lui est soumis (arrêt du 26 octobre 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, point 25 et jurisprudence citée).
46 Ainsi, il convient, compte tenu de ce qui a été rappelé au point 42 du présent arrêt, de veiller à ce que la mise à jour de la liste des combustibles autorisés soit effectuée de manière à ne pas compromettre l’objectif de la directive 2008/98, à savoir, ainsi qu’il ressort de son article 1er, la protection de l’environnement et de la santé humaine par la prévention ou la réduction des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par l’amélioration de l’efficacité de la gestion
des déchets et des ressources.
47 Il ressort, en premier lieu, du dossier dont dispose la Cour que l’autorisation délivrée à ALSO prévoit les caractéristiques techniques, physico‑chimiques et de performance énergétique que doivent revêtir les substances issues des activités de cette dernière aux fins de perdre le statut de déchet, tout en précisant que ces caractéristiques sont strictement liées à la production de biogazole à laquelle ces substances sont destinées en vertu de cette autorisation.
48 Le gouvernement italien fait en outre valoir que la circonstance que, dans l’ordre juridique national, le bioliquide en cause au principal, obtenu à partir du traitement chimique d’huiles végétales usagées, peut être utilisé comme élément pour la production de biogazole, et non comme combustible dans les installations à biomasse, se justifie par le fait que, dans la première hypothèse, il n’existe pas d’utilisation directe du bioliquide en tant que combustible, ce qui est en revanche le cas
lorsque ce liquide est utilisé dans des installations qui produisent des émissions atmosphériques.
49 La province de Cuneo et le gouvernement italien invoquent à cet égard le respect du principe de précaution. Selon ces derniers, un impact globalement négatif sur l’environnement ou la santé humaine de l’utilisation de l’huile végétale en tant que combustible dans une installation de cogénération ne saurait être exclu avec un degré raisonnable de certitude scientifique.
50 Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 63 de ses conclusions, la circonstance que l’autorité nationale compétente constate que, pourvu que certains critères soient satisfaits, un déchet déterminé perd la qualité de déchet pour un certain usage n’implique pas que ce déchet cesse d’en être un lorsqu’il est utilisé à d’autres fins. En effet, il n’est pas exclu que le respect des conditions énoncées à l’article 1er, à l’article 6, paragraphe 1, et à l’article 13 de la directive 2008/98
dépende du traitement spécifique et des utilisations spécifiques envisagées, ce qui implique que ce respect soit vérifié séparément pour chacune de ces utilisations.
51 En deuxième lieu, il ressort du dossier dont dispose la Cour que les autorités nationales compétentes ont admis que le bilan environnemental du changement de combustible était positif en ce que ce changement était de nature à entraîner une réduction des émissions associées à la combustion de méthane.
52 Toutefois, la circonstance que l’utilisation de l’huile végétale entraînerait une réduction des émissions associées à la combustion de méthane n’est pas de nature à démontrer que cette huile peut être utilisée sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement.
53 Il en va de même s’agissant de la circonstance que l’huile végétale respecte la norme technique UNI applicable aux biocombustibles liquides.
54 En effet, ces circonstances sont sans préjudice des incidences environnementales éventuelles résultant de la combustion des huiles végétales telles que celles en cause en l’espèce, s’agissant de possibles émissions d’autres substances polluantes engendrées par l’incinération de déchets.
55 Il conviendrait ainsi d’établir, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous d), de la directive 2008/98, que l’usage de la substance en dehors du régime applicable aux déchets n’a pas un impact environnemental et sanitaire négatif supérieur à celui de son utilisation sous l’empire de ce régime.
56 Le gouvernement italien fait également valoir que, lorsque de telles huiles sont brûlées dans une installation de ce type, les réactifs chimiques qu’elles contiennent sont relâchés dans l’atmosphère dans des proportions bien plus importantes que lorsqu’elles sont consumées en tant que composants du biogazole. Les travaux scientifiques disponibles n’excluraient pas que la combustion d’huiles végétales usagées traitées chimiquement et utilisées comme combustibles dans une installation générant des
émissions atmosphériques comporte des risques pour l’environnement ou la santé humaine. Ces risques seraient potentiellement supérieurs à ceux qui s’attachent à l’usage d’huiles de ce type pour produire du biogazole.
57 Il y a lieu de considérer que l’existence d’un certain degré d’incertitude scientifique relative aux risques environnementaux associés à la sortie du statut de déchet d’une substance, telle que les huiles en cause au principal, peut conduire un État membre, compte tenu du principe de précaution, à décider de ne pas faire figurer cette substance sur la liste des combustibles autorisés.
58 Il importe, en effet, de souligner que, conformément au principe de précaution consacré à l’article 191, paragraphe 2, TFUE, si l’examen des meilleures données scientifiques disponibles laisse subsister une incertitude sur le point de savoir si l’utilisation, dans des circonstances précises, d’une substance issue de la valorisation de déchets est dépourvue de tout effet nocif possible sur l’environnement et la santé humaine, l’État membre doit s’abstenir de prévoir des critères de sortie du
statut de déchet de cette substance ou la possibilité d’adopter une décision individuelle constatant cette sortie.
59 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi que l’article 6, paragraphes 1 et 4, de la directive 2008/98 et l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2009/28, lus conjointement, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle une demande d’autorisation aux fins de remplacer, comme source d’alimentation d’une installation de production d’énergie électrique
produisant des émissions atmosphériques, le méthane par une substance dérivée du traitement chimique d’huiles végétales usagées, doit être refusée, au motif que cette substance ne fait pas l’objet d’une inscription sur la liste des catégories de combustibles issus de la biomasse autorisés à cet effet, et que cette liste ne peut être modifiée que par un décret ministériel dont la procédure d’adoption n’est pas coordonnée avec la procédure administrative d’autorisation de l’utilisation d’une telle
substance comme combustible, si l’État membre a pu considérer, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, qu’il n’a pas été démontré que l’utilisation de ladite huile végétale, dans de telles circonstances, satisfait aux conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98 et, en particulier, est dépourvue de tout effet nocif possible sur l’environnement et la santé humaine. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas dans l’affaire au principal.
Sur les dépens
60 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :
L’article 6, paragraphes 1 et 4, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives, et l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, telle que modifiée par la directive (UE)
2015/1513 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, lus conjointement, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle une demande d’autorisation aux fins de remplacer, comme source d’alimentation d’une installation de production d’énergie électrique produisant des émissions atmosphériques, le méthane par une substance dérivée du traitement chimique d’huiles végétales usagées, doit être refusée, au motif que cette
substance ne fait pas l’objet d’une inscription sur la liste des catégories de combustibles issus de la biomasse autorisés à cet effet, et que cette liste ne peut être modifiée que par un décret ministériel dont la procédure d’adoption n’est pas coordonnée avec la procédure administrative d’autorisation de l’utilisation d’une telle substance comme combustible, si l’État membre a pu considérer, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, qu’il n’a pas été démontré que l’utilisation de ladite
huile végétale, dans de telles circonstances, satisfait aux conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98 et, en particulier, est dépourvue de tout effet nocif possible sur l’environnement et la santé humaine. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas dans l’affaire au principal.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’italien.
