ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
26 septembre 2018 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Directives 2006/123/CE, 2007/23/CE et 2013/29/UE – Mise sur le marché d’articles pyrotechniques – Libre circulation des articles pyrotechniques conformes aux exigences de ces directives – Réglementation nationale prévoyant des restrictions à l’emmagasinage et à la vente desdits articles – Sanctions pénales – Régime de double autorisation – Directive 98/34/CE – Notion de “règle technique” »
Dans l’affaire C‑137/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (tribunal de première instance d’Anvers, Belgique), par décision du 17 mai 2016, parvenue à la Cour le 20 mars 2017, dans la procédure pénale contre
Van Gennip BVBA,
Antonius Johannes Maria ten Velde,
Original BVBA,
Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. J. L. da Cruz Vilaça, président de chambre, MM. E. Levits, A. Borg Barthet, Mme M. Berger (rapporteur) et M. F. Biltgen, juges,
avocat général : M. Y. Bot,
greffier : Mme R. Şereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 février 2018,
considérant les observations présentées :
– pour Van Gennip BVBA et Original BVBA, par Me B. Deltour, advocaat,
– pour MM. Antonius Johannes Maria ten Velde et Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, par Me J. Surmont, advocaat,
– pour le gouvernement belge, par M. P. Cottin et Mme C. Pochet, en qualité d’agents, assistés de Mes J.-F. de Bock et J. Moens, advocaten,
– pour le gouvernement hellénique, par Mmes T. Papadopoulou et M. Vergou ainsi que par M. K. Georgiadis, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par MM. E. Manhaeve et K. Mifsud-Bonnici, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 19 avril 2018,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 34 à 36 TFUE, de l’article 10 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36), de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2007/23/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 mai 2007, relative à la mise sur le marché d’articles pyrotechniques (JO 2007, L 154, p. 1), ainsi que de l’article 4,
paragraphes 1 et 2, et de l’article 45 de la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil, du 12 juin 2013, relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques (JO 2013, L 178, p. 27).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée à l’encontre de deux personnes morales, à savoir Van Gennip BVBA et Original BVBA, ainsi qu’à l’encontre de deux personnes physiques, à savoir MM. Antonius Johannes Maria ten Velde et Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, concernant la violation, par ces personnes, de la réglementation nationale relative, notamment, à l’emmagasinage et à la vente d’articles pyrotechniques.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 98/34/CE
3 L’article 1er de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 1998, L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO 1998, L 217, p. 18), prévoit :
« Au sens de la présente directive, on entend par :
1) “produit” : tout produit de fabrication industrielle et tout produit agricole, y compris les produits de la pêche ;
2) “service” : tout service de la société de l’information, c’est-à-dire tout service presté normalement contre rémunération, à distance par voie électronique et à la demande individuelle d’un destinataire de services.
[...]
3) “spécification technique” : une spécification qui figure dans un document définissant les caractéristiques requises d’un produit, telles que les niveaux de qualité ou de propriété d’emploi, la sécurité, les dimensions, y compris les prescriptions applicables au produit en ce qui concerne la dénomination de vente, la terminologie, les symboles, les essais et les méthodes d’essai, l’emballage, le marquage et l’étiquetage, ainsi que les procédures d’évaluation de la conformité.
[...]
4) “autre exigence” : une exigence, autre qu’une spécification technique, imposée à l’égard d’un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l’environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi ou d’élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation ;
5) “règle relative aux services” : une exigence de nature générale relative à l’accès aux activités de services visées au point 2 et à leur exercice, notamment les dispositions relatives au prestataire de services, aux services et au destinataire de services, à l’exclusion des règles qui ne visent pas spécifiquement les services définis au même point.
[...]
11) “règle technique” : une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services, y compris les dispositions administratives qui s’y appliquent, dont l’observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, l’établissement d’un opérateur de services ou l’utilisation dans un État membre ou dans une partie importante de cet État, de même que, sous réserve de celles visées à l’article 10, les dispositions législatives,
réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l’importation, la commercialisation ou l’utilisation d’un produit ou interdisant de fournir ou d’utiliser un service ou de s’établir comme prestataire de services.
[...]
La présente directive ne s’applique pas aux mesures que les États membres estiment nécessaires dans le cadre du traité pour assurer la protection des personnes, et en particulier des travailleurs, lors de l’utilisation de produits, pour autant que ces mesures n’affectent pas les produits. »
4 Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, de cette directive :
« Sous réserve de l’article 10, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit. Ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet.
[…] »
La directive 2006/123
5 Le considérant 76 de la directive 2006/123 est ainsi libellé :
« La présente directive ne concerne pas l’application des articles [34 à 36 TFUE] relatifs à la libre circulation des marchandises. Les restrictions interdites en vertu de la disposition sur la libre prestation des services visent les exigences applicables à l’accès aux activités de services ou à leur exercice et non celles applicables aux biens en tant que tels. »
6 L’article 1er, paragraphe 5, de cette directive énonce :
« La présente directive n’affecte pas les règles de droit pénal des États membres. Toutefois, les États membres ne peuvent restreindre la libre prestation des services en appliquant des dispositions pénales qui réglementent ou affectent de façon particulière l’accès à une activité de service ou l’exercice d’une telle activité à l’effet de contourner les règles énoncées dans la présente directive. »
7 Aux termes de l’article 2 de ladite directive :
« 1. La présente directive s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre.
2. La présente directive ne s’applique pas aux activités suivantes :
a) les services d’intérêt général non économiques ;
b) les services financiers [...]
c) les services et réseaux de communications électroniques ainsi que les ressources et services associés pour ce qui concerne les matières régies par les directives 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE et 2002/58/CE ;
d) les services dans le domaine des transports [...]
e) les services des agences de travail intérimaire ;
f) les services de soins de santé [...]
g) les services audiovisuels [...]
h) les activités de jeux d’argent impliquant des mises ayant une valeur monétaire dans les jeux de hasard [...]
i) les activités participant à l’exercice de l’autorité publique conformément à l’article [51 TFUE] ;
j) les services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin qui sont assurés par l’État, par des prestataires mandatés par l’État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l’État ;
k) les services de sécurité privée ;
l) les services fournis par les notaires et les huissiers de justice, nommés par les pouvoirs publics.
3. La présente directive ne s’applique pas en matière fiscale. »
8 L’article 4, point 1, de la directive 2006/123 définit la notion de « service » comme étant « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’article [57 TFUE] ».
9 Le chapitre III de cette directive, intitulé « Liberté d’établissement des prestataires », contient, à sa section I, intitulée « Autorisations », notamment, l’article 10, qui, sous le titre « Conditions d’octroi de l’autorisation », prévoit :
« 1. Les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire.
2. Les critères visés au paragraphe 1 sont :
a) non discriminatoires ;
b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ;
c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général ;
d) clairs et non ambigus ;
e) objectifs ;
f) rendus publics à l’avance ;
g) transparents et accessibles.
[...]
7. Le présent article ne remet pas en cause la répartition des compétences locales ou régionales des autorités de l’État membre compétentes pour délivrer les autorisations. »
La directive 2007/23
10 Les considérants 2, 4, 10, 11, 13, 16 et 22 de la directive 2007/23 énoncent :
« (2) Ces dispositions législatives, réglementaires et administratives, qui sont de nature à faire naître des entraves aux échanges intracommunautaires, devraient être harmonisées afin de garantir la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de sécurité et la protection des consommateurs et des utilisateurs professionnels.
[...]
(4) La directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses [(JO 1997, L 10, p. 13)] énonce des exigences de sécurité applicables aux sites où se trouvent, parmi d’autres substances dangereuses, des explosifs, y compris des substances pyrotechniques.
[...]
(10) L’utilisation d’articles pyrotechniques, et notamment d’artifices de divertissement, est régie par des coutumes et des traditions culturelles largement divergentes selon les États membres. Il est dès lors nécessaire de permettre à ceux-ci d’arrêter des mesures nationales en vue de limiter, pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique, l’utilisation ou la vente aux particuliers de certaines catégories d’artifices de divertissement.
(11) Il importe d’établir des exigences essentielles de sécurité pour les articles pyrotechniques afin de protéger les consommateurs et de prévenir les accidents.
[...]
13 Lorsque les exigences essentielles de sécurité sont satisfaites, les États membres ne devraient pas avoir la possibilité d’interdire, de restreindre ou d’entraver la libre circulation d’articles pyrotechniques. La présente directive devrait s’appliquer sans préjudice de la législation nationale relative à l’octroi de licences aux fabricants, distributeurs et importateurs par les États membres.
[...]
(16) À la lumière de la “nouvelle approche en matière d’harmonisation technique et de normalisation”, les articles pyrotechniques fabriqués conformément aux normes harmonisées devraient bénéficier d’une présomption de conformité aux exigences essentielles de sécurité établies par la présente directive.
[...]
(22) Il convient que les États membres arrêtent des règles relatives aux sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions du droit national adoptées au titre de la présente directive et qu’ils veillent à l’application de ces sanctions. Les sanctions devraient avoir un caractère effectif, proportionné et dissuasif. »
11 L’article 1er de cette directive dispose :
« 1. La présente directive énonce des règles visant à assurer la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur, tout en garantissant en même temps un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sûreté publique, ainsi qu’un niveau élevé de protection et de sécurité des consommateurs, et en prenant en compte les aspects pertinents de la protection de l’environnement.
2. La présente directive énonce les exigences de sécurité essentielles auxquelles les articles pyrotechniques doivent satisfaire en vue de leur mise sur le marché.
[...] »
12 L’article 2 de ladite directive prévoit :
« Au sens de la présente directive, on entend par :
1) “article pyrotechnique” : tout article contenant des substances explosives ou un mélange explosif de substances conçues pour produire de la chaleur, de la lumière, des sons, des gaz, de la fumée ou une combinaison de ces effets par une réaction chimique exothermique autoentretenue ;
[...]
8) “distributeur” : toute personne physique ou morale de la chaîne d’approvisionnement qui, dans le cadre de son activité économique, met à disposition un article pyrotechnique sur le marché ;
[...] »
13 L’article 6 de la directive 2007/23, intitulé « Libre circulation », énonce :
« 1. Les États membres s’abstiennent d’interdire, de restreindre ou d’entraver la mise sur le marché d’articles pyrotechniques qui satisfont aux exigences de la présente directive.
2. Les dispositions de la présente directive ne font pas obstacle à la prise, par un État membre, de mesures qui visent, pour des motifs d’ordre, de sécurité ou de sûreté publics, ou de protection de l’environnement, à interdire ou à restreindre la possession, l’utilisation et/ou la vente, à des particuliers, d’artifices de divertissement des catégories 2 et 3, d’articles pyrotechniques destinés au théâtre et d’autres articles pyrotechniques.
[...] »
14 L’article 14, paragraphe 1, de cette directive, prévoit :
« Les États membres prennent toutes les mesures appropriées pour assurer que les articles pyrotechniques puissent être mis sur le marché uniquement s’ils ne mettent pas en danger la santé et la sécurité des personnes, à condition d’être stockés correctement et affectés à l’usage auquel ils sont destinés. »
15 Aux termes de l’article 20, premier alinéa, de ladite directive :
« Les États membres arrêtent des règles relatives aux sanctions applicables en cas d’infraction aux dispositions de la législation nationale adoptées conformément à la présente directive et veillent à l’application de ces sanctions. Ces sanctions ont un caractère effectif, proportionné et dissuasif. »
La directive 2013/29
16 L’article 4 de la directive 2013/29, intitulé « Libre circulation », énonce :
« 1. Les États membres s’abstiennent d’interdire, de restreindre ou d’entraver la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques qui satisfont aux exigences de la présente directive.
2. La présente directive ne fait pas obstacle à la prise, par un État membre, de mesures qui visent, pour des motifs d’ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l’environnement, à interdire ou à restreindre la possession, l’utilisation et/ou la vente, à des particuliers, d’artifices de divertissement des catégories F2 et F3, d’articles pyrotechniques destinés au théâtre et d’autres articles pyrotechniques.
[...] »
17 L’article 45 de cette directive prévoit :
« Les États membres fixent des règles relatives aux sanctions applicables en cas d’infraction des opérateurs économiques aux dispositions de la législation nationale adoptées conformément à la présente directive et prennent toutes les dispositions nécessaires pour que ces règles soient appliquées. Ces règles peuvent comporter des sanctions pénales pour les infractions graves.
Ces sanctions ont un caractère effectif, proportionné et dissuasif. »
18 L’article 48, premier alinéa, de ladite directive dispose :
« La directive 2007/23[...], telle que modifiée par l’acte visé à l’annexe IV, partie A, est abrogée avec effet au 1er juillet 2015, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit interne et les dates d’application de la directive indiqués à l’annexe IV, partie B. »
19 Aux termes de l’article 49, premier alinéa, de la directive 2013/29 :
« La présente directive entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. »
Le droit belge
20 L’article 5 de la wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (loi relative aux substances et mélanges explosibles ou susceptibles de déflagrer et aux engins qui en sont chargés), du 28 mai 1956 (Belgisch Staatsblad, du 9 juin 1956, p. 3990), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi du 28 mai 1956 »), dispose :
« Les infractions aux dispositions prises en vertu de l’article 1er sont punies d’un emprisonnement de quinze jours à deux ans et d’une amende de cent francs à mille francs, ou d’une de ces peines seulement. »
21 L’article 200 du koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (arrêté royal portant règlement général sur la fabrication, l’emmagasinage, la détention, le débit, le transport et l’emploi des produits explosifs), du 23 septembre 1958 (Belgisch Staatsblad,22 décembre 1958, p. 9075), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après l’« arrêté royal du 23 septembre 1958 »), énonce :
« Aucun explosif ne peut être conservé, en quantités dépassant celles que chacun peut détenir en vertu de l’article 265, [hors] des magasins ou dépôts dûment autorisés. »
22 L’article 257 de cet arrêté royal prévoit :
« La vente de tout explosif, par quantités dépassant celles que tout particulier peut posséder et indiquées à l’article 265, ne peut être réalisée que si les conditions suivantes sont remplies :
1° l’acheteur est en possession d’une autorisation de transport telle que visée à l’article 72 ;
2° l’acheteur est en possession d’une autorisation d’emmagasiner ou de détenir provisoirement ces produits ;
3° l’acheteur prouve qu’il a une activité professionnelle dans le secteur des explosifs, comme fabricant, négociant ou utilisateur d’explosifs.
La condition mentionnée au point 2 s’applique uniquement si les marchandises achetées sont destinées à l’emmagasinage ou [à] la détention provisoire sur le territoire belge.
Le vendeur vérifie et archive tous les documents remis par les acheteurs pour prouver le respect des obligations visées [au] premier [alinéa]. Ces documents seront, pendant trois ans au moins, tenus à la disposition des agents de la Direction générale Qualité et Sécurité du Service public fédéral Économie, PME, Classes moyennes et Énergie et des autorités policières et judiciaires dans les locaux où s’effectuent les ventes. »
23 Aux termes de l’article 260 dudit arrêté royal :
« Les débitants doivent toujours être titulaires d’une autorisation de dépôt ; ils ne peuvent détenir ou vendre en quantité si minime que ce soit des explosifs autres que ceux indiqués à l’article 261.
Leurs dépôts doivent être disposés et tenus comme il est dit à l’article 251. »
24 L’article 261 de l’arrêté royal du 23 septembre 1958 dispose :
« La nature et les quantités d’explosifs qui peuvent être conservées par les débitants sont déterminées dans chaque cas particulier par l’arrêté d’autorisation, suivant le degré de sécurité que présente chaque dépôt.
Ces produits ne peuvent être détenus au-delà des quantités suivantes :
[...]
2° artifices de joie et de signalisation à concurrence de cinquante kilogrammes de composition pyrotechnique y contenue ;
[...] »
25 L’article 265 de cet arrêté royal indique :
« Aucune autorisation n’est requise pour détenir :
[...]
7° une quantité d’artifices de joie et de signalisation à concurrence d’[un] kilogramme de composition pyrotechnique y contenue. »
26 L’article 300 dudit arrêté royal prévoit :
« Les infractions aux dispositions du présent règlement, à l’exception de l’article 295, aux arrêtés pris en exécution de ces dispositions, ainsi qu’aux dispositions des arrêtés d’autorisation, sont punies des peines comminées par la loi du 28 mai 1956. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
27 Original, société dont le siège social est établi à Olen (Belgique), exerce des activités d’importateur, de commerçant de gros et de distributeur d’articles pyrotechniques. À ce titre, elle dispose de deux points de vente à Baerle-Duc (Belgique), commune située partiellement dans la province du Brabant-Septentrional (Pays-Bas) et dont une partie est enclavée dans la commune de Baarle-Nassau (Pays-Bas). Ces points de vente sont exploités par Van Gennip, société dont le siège social se trouve à
Baerle-Duc. MM. ten Velde et van der Schoot, deux ressortissants néerlandais, sont les responsables desdits points de vente.
28 MM. ten Velde et van der Schoot ainsi que Van Gennip et Original sont pénalement poursuivis, sur le fondement de l’arrêté royal du 23 septembre 1958 et de la loi du 28 mai 1956, pour avoir, premièrement, entreposé des articles pyrotechniques dont le poids en composition pyrotechnique aurait dépassé le poids maximal figurant sur les autorisations leur ayant été délivrées par les autorités belges, deuxièmement, entreposé des articles pyrotechniques dans des endroits non autorisés, et,
troisièmement, vendu des produits pyrotechniques à des personnes ne disposant pas d’une autorisation idoine.
29 Il ressort de la décision de renvoi, tout d’abord, que MM. ten Velde et van der Schoot considèrent que l’incrimination des infractions, telle que prévue par la législation belge, est contraire à l’article 45 de la directive 2013/29, dans la mesure où cet article réserverait les sanctions pénales aux seules infractions graves. Or, aucun des faits qui leur sont reprochés ne constituerait une infraction de cette nature. L’openbaar ministerie (ministère public, Belgique) soutient, en revanche, que
cette directive laisse aux États membres la possibilité d’imposer soit des sanctions administratives, soit des sanctions pénales, soit ces deux types de sanctions conjointement.
30 Ensuite, les prévenus et le ministère public s’opposent quant à la question de savoir si l’obligation de disposer à la fois d’une autorisation fédérale en matière d’explosifs et d’un permis d’environnement régional est conforme aux directives 2007/23 et 2013/29 ainsi qu’à la directive 2006/123.
31 Enfin, M. van der Schoot considère que la réglementation nationale, qui interdit la vente de produits explosifs contenant plus d’1 kilogramme (kg) de composition pyrotechnique aux particuliers ne disposant pas d’une autorisation idoine, est contraire aux directives 2007/23 et 2013/29.
32 Dans ces conditions, le rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (tribunal de première instance d’Anvers, Belgique) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les infractions suivantes à la réglementation belge en matière d’articles pyrotechniques constituent-elles des “infractions graves” au sens de l’article 45 de la [directive 2013/29] :
a) la vente d’articles pyrotechniques à concurrence de 2,666 kg de composition pyrotechnique [...] y contenue, qui constitue une infraction à l’article 265, point 7, et à l’article 257 [de l’arrêté royal du 23 septembre 1958, [lesquels] interdi[sen]t la vente d’articles pyrotechniques [contenant plus] d’1 kg de [composition pyrotechnique] lorsque le consommateur ne dispose pas d’une autorisation administrative obtenue à titre individuel pour détenir des articles pyrotechniques [contenant]
une quantité supérieure [à celle-ci] ;
b) le fait de dépasser l’entreposage maximal défini et le fait de ne pas respecter les lieux d’entreposage prévus dans une autorisation fédérale relative aux artifices, alors qu’il existait déjà un permis d’environnement régional pour l’entreposage, dans les lieux concernés, des quantités supérieures effectivement concernées ;
c) l’emmagasinage très provisoire d’articles pyrotechniques en quantités très faibles, dans plusieurs lieux non spécifiquement autorisés pour l’entreposage, dans le périmètre d’un magasin de vente au détail d’articles pyrotechniques disposant aussi bien d’une autorisation fédérale en matière d’artifices que d’un permis d’environnement régional ?
2) Le principe de la libre circulation d’articles pyrotechniques, tel que prévu à l’article 6, paragraphe 1, de la [directive 2007/23] (devenu article 4, paragraphe 1, de la [directive 2013/29]), lu, le cas échéant, conjointement avec l’article 10 de la [directive 2006/123], s’oppose-t-il à des règles nationales qui subordonnent les dépôts d’articles pyrotechniques conformes à la [directive 2007/23], liés au commerce de détail, à la double exigence de disposer, d’une part, d’une autorisation
délivrée dans le cadre de la législation relative à la fabrication, à l’emmagasinage, à la détention, au débit, au transport et à l’emploi de produits explosifs et, d’autre part, d’une autorisation délivrée dans le cadre de la législation relative aux établissements incommodes, alors que les deux régimes d’autorisation poursuivent essentiellement le même objectif (la prévention des risques pour la sécurité) et que l’un de ces deux régimes d’autorisation (en l’espèce celui portant sur les
produits explosifs) fixe un plafond maximal (très) bas pour l’entreposage d’artifices de joie (à concurrence de 50 kg de [composition pyrotechnique], c’est-à-dire de matière active) ?
3) Le principe de la libre circulation d’articles pyrotechniques, tel que prévu à l’article 4, paragraphe [2], de la [directive 2013/29] et à l’article 6, paragraphe 2, de la [directive 2007/23] (lus, le cas échéant, conjointement avec les articles 34 à 36 [TFUE]), combiné au principe de proportionnalité, s’oppose-t-il à des règles nationales qui interdisent la détention ou l’utilisation par les consommateurs et la vente à ceux-ci d’artifices de joie (artifices des catégories 2 et 3 au sens de la
[directive 2007/23]) contenant plus d’1 kg de composition pyrotechnique ? »
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
33 Il convient de relever que, dans leurs observations écrites, MM. ten Velde et van der Schoot ont soutenu qu’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit la détention ou l’utilisation par les consommateurs et la vente à ces derniers d’artifices de divertissement dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg, constitue une règle technique, et, plus précisément, une « autre exigence », au sens de l’article 1er, point 4, de la directive 98/34.
Selon eux, faute d’avoir été notifiée par le Royaume de Belgique à la Commission, cette réglementation serait illégale et inapplicable.
34 Lors de l’audience devant la Cour, le gouvernement belge a fait valoir que ladite réglementation constitue une mesure nécessaire « pour assurer la protection des personnes, et en particulier des travailleurs, lors de l’utilisation de produits », au sens de l’article 1er, dernier alinéa, de la directive 98/34, et que cette directive ne serait dès lors pas applicable à la procédure au principal.
35 À cet égard, d’une part, il ressort du dossier soumis à la Cour que, si la réglementation nationale en cause au principal vise effectivement à protéger la sécurité publique, elle porte, en revanche, non pas sur l’utilisation des articles pyrotechniques, mais sur la vente de ces derniers. Partant, cette réglementation ne relève pas du champ d’application de l’article 1er, dernier alinéa, de la directive 98/34.
36 D’autre part, il reste à déterminer si la réglementation nationale en cause au principal constitue une « règle technique », au sens de l’article 1er, point 11, de la directive 98/34 et si elle est, en tant que telle, soumise à l’obligation de notification à la Commission, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de cette directive.
37 À cet égard, il importe de rappeler que la notion de « règle technique » recouvre quatre catégories de mesures, à savoir, premièrement, la « spécification technique », au sens de l’article 1er, point 3, de la directive 98/34, deuxièmement, l’« autre exigence », telle que définie à l’article 1er, point 4, de cette directive, troisièmement, la « règle relative aux services », visée à l’article 1er, point 5, de ladite directive, et, quatrièmement, les « dispositions législatives, réglementaires et
administratives des États membres interdisant la fabrication, l’importation, la commercialisation ou l’utilisation d’un produit ou interdisant de fournir ou d’utiliser un service ou de s’établir comme prestataire de services », au sens de l’article 1er, point 11, de la même directive (arrêt du 13 octobre 2016, M. et S., C‑303/15, EU:C:2016:771, point 18 ainsi que jurisprudence citée).
38 Concernant, en premier lieu, la notion de « spécification technique », il convient de rappeler que celle-ci présuppose que la mesure nationale se réfère nécessairement au produit ou à son emballage en tant que tels et fixe dès lors l’une des caractéristiques requises d’un produit, telles que les dimensions, la dénomination de vente, l’étiquetage ou le marquage (arrêt du 10 juillet 2014, Ivansson e.a., C‑307/13, EU:C:2014:2058, point 19 ainsi que jurisprudence citée). Or, ainsi que l’a relevé
M. l’avocat général au point 74 de ses conclusions, la réglementation belge ne se réfère pas aux articles pyrotechniques ou à leur emballage en tant que tels, de sorte que cette réglementation ne fixe pas l’une des caractéristiques requises de ces produits. Partant, ladite réglementation ne constitue pas une « spécification technique », au sens de l’article 1er, point 3, de la directive 98/34.
39 S’agissant, en deuxième lieu, de la catégorie des « autres exigences », il y a lieu de constater que, afin de pouvoir être qualifiée d’« autre exigence », au sens de l’article 1er, point 4, de la directive 98/34, une mesure nationale doit constituer une « condition » pouvant influencer de manière significative la composition, la nature ou la commercialisation du produit concerné (arrêt du 13 octobre 2016, M. et S., C‑303/15, EU:C:2016:771, point 20 ainsi que jurisprudence citée).
40 À cet égard, il importe de relever, à l’instar de M. l’avocat général au point 76 de ses conclusions, que la réglementation belge subordonne la vente d’articles pyrotechniques dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg à l’obtention, par l’acheteur, d’une autorisation. Partant, l’autorisation exigée constitue une condition imposée à l’égard non pas du produit concerné, mais des acheteurs potentiels ainsi que, indirectement, des opérateurs économiques vendant les articles
pyrotechniques (voir, en ce sens, arrêts du 21 avril 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, point 87, ainsi que du 13 octobre 2016, M. et S., C‑303/15, EU:C:2016:771, point 29).
41 Il s’ensuit que la réglementation en cause au principal ne saurait être considérée comme constituant une « autre exigence », au sens de l’article 1er, point 4, de la directive 98/34.
42 Concernant, en troisième lieu, la catégorie des « règles relatives aux services », il convient de rappeler que, au titre de l’article 1er, point 5, de la directive 98/34, constitue une telle règle toute exigence de nature générale relative à l’accès aux activités de services visées à l’article 1er, point 2, de cette même directive, lesquelles désignent « tout service de la société de l’information, c’est-à-dire tout service presté normalement contre rémunération, à distance par voie électronique
et à la demande individuelle d’un destinataire de services » (arrêt du 4 février 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, point 74).
43 En l’occurrence, il convient de constater, ainsi que M. l’avocat général l’a fait valoir au point 73 de ses conclusions, que la réglementation en cause au principal ne concerne pas des services de la société de l’information, au sens de l’article 1er, point 2, de la directive 98/34. Partant, cette réglementation ne saurait relever de la catégorie des « règles relatives aux services » de la société de l’information, au sens de l’article 1er, point 5, de cette directive.
44 S’agissant, en quatrième lieu, de la catégorie des interdictions mentionnées à l’article 1er, point 11, de la directive 98/34, il suffit de constater que la réglementation en cause au principal ne saurait davantage relever de cette catégorie étant donné que, ainsi que M. l’avocat général l’a précisé au point 78 de ses conclusions, cette réglementation n’interdit pas la commercialisation d’articles pyrotechniques dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg, mais subordonne
cette commercialisation à la condition que l’acheteur soit en possession d’une autorisation.
45 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de considérer que la réglementation en cause au principal ne relève pas de la notion de « règle technique », au sens de la directive 98/34, soumise à l’obligation de notification en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de cette directive, dont la méconnaissance est sanctionnée par l’inapplicabilité d’une telle règle.
Sur la troisième question
46 Par sa troisième question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le principe de la libre circulation des articles pyrotechniques, tel que prévu, notamment, à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2007/23 et à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2013/29, lus, le cas échéant, conjointement avec les articles 34 à 36 TFUE, combiné au principe de proportionnalité, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation
nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit la détention ou l’utilisation par les consommateurs et la vente à ces derniers d’artifices de divertissement dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg.
47 En vue de répondre à cette question, il convient de souligner, d’abord, qu’il ressort de la décision de renvoi que M. van der Schoot est poursuivi pour avoir vendu des artifices de joie relevant des catégories 2 et 3, au sens de la directive 2007/23, dont la teneur en composition pyrotechnique était supérieure à 1 kg, à un particulier ne disposant pas de l’autorisation nécessaire à cet effet. Ces faits s’étant déroulés le 23 décembre 2012 et, par conséquent, ainsi que cela ressort des articles 48
et 49 de la directive 2013/29, antérieurement à l’adoption et à l’entrée en vigueur de celle-ci, la directive 2007/23 est applicable ratione temporis à la procédure au principal.
48 Ensuite, il y a lieu de rappeler que, conformément au considérant 2 et à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2007/23, celle-ci a pour objet principal de faire pièce aux entraves aux échanges intracommunautaires découlant des divergences des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui régissent la mise sur le marché des articles pyrotechniques qu’elle définit et, partant, d’assurer la libre circulation dans le marché intérieur desdits articles, tout
en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sûreté publique ainsi qu’un niveau élevé de protection et de sécurité des consommateurs et des utilisateurs professionnels (arrêt du 27 octobre 2016, Commission/Allemagne, C‑220/15, EU:C:2016:815, point 40).
49 En ce qui concerne la libre circulation des articles pyrotechniques, l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2007/23 prévoit que les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver la commercialisation des articles pyrotechniques dans toute l’Union européenne, à moins que les mesures qu’ils adoptent ne relèvent des exceptions prévues à l’article 6, paragraphe 2, de ladite directive ou de la surveillance du marché prévue à l’article 14, paragraphe 6, de la même directive (arrêt du
27 octobre 2016, Commission/Allemagne, C‑220/15, EU:C:2016:815, point 43).
50 En l’espèce, dans la mesure où la troisième question porte sur l’interprétation tant des articles 34 à 36 TFUE que de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2007/23, il y a lieu de constater que cette dernière disposition permet aux États membres d’arrêter des mesures nationales en vue de limiter, pour des raisons d’ordre, de sécurité ou de sûreté publics, ou encore de protection de l’environnement, l’utilisation ou la vente aux particuliers de certaines catégories d’artifices de
divertissement. La faculté dont disposent ainsi les États membres résulte du fait, ainsi que cela ressort du considérant 10 de cette directive, que l’utilisation d’articles pyrotechniques et, notamment, d’artifices de divertissement est régie par des coutumes et des traditions culturelles largement divergentes selon les États membres.
51 La question de la limitation de l’utilisation et de la vente de certaines catégories d’artifices de divertissement relevant ainsi de la directive 2007/23, en particulier de l’article 6, paragraphe 2, de celle-ci, il n’y a pas lieu de procéder à l’interprétation des articles 34 à 36 TFUE.
52 Enfin, il n’est pas contesté qu’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit la vente d’artifices de divertissement dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg, à des consommateurs ne disposant pas de l’autorisation requise à cet effet, restreint la libre circulation de ces artifices. Or, ainsi qu’il a été précisé au point 49 du présent arrêt, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2007/23, une restriction à la libre
circulation d’articles pyrotechniques conformes aux exigences émises par cette directive est, en principe, prohibée.
53 Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé au point 50 du présent arrêt, une telle restriction peut être justifiée, en application de l’article 6, paragraphe 2, de cette directive, par des motifs d’ordre, de sécurité ou de sûreté publics, ou encore de protection de l’environnement.
54 À cet égard, le gouvernement belge a fait valoir, lors de l’audience, que la réglementation nationale en cause au principal vise à protéger l’ordre et la sécurité publics et ne saurait être considérée comme étant manifestement disproportionnée.
55 Concernant le principe de proportionnalité, s’il appartient en dernier lieu à la juridiction de renvoi de vérifier, lors d’une appréciation globale de toutes les circonstances de droit et de fait pertinentes, si cette réglementation nationale est propre à garantir la réalisation des objectifs poursuivis et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre, la Cour, appelée à fournir à cette juridiction une réponse utile, est néanmoins compétente pour lui donner des indications, tirées
du dossier dont elle dispose ainsi que des observations écrites et orales qui ont été soumises à la Cour, de nature à permettre à ladite juridiction de statuer dans le litige pendant devant elle.
56 S’agissant, en premier lieu, de l’aptitude de la législation nationale à protéger l’ordre et la sécurité publics, il convient de rappeler que les États membres restent libres de déterminer, conformément à leurs besoins nationaux pouvant varier d’un État membre à l’autre et d’une époque à l’autre, les exigences de l’ordre public et de la sécurité publique. Ainsi, les États membres sont seuls compétents pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure sur leur
territoire et jouissent d’une marge d’appréciation pour déterminer, en fonction de la particularité des contextes sociaux et de l’importance qu’ils attachent à un objectif légitime au regard du droit de l’Union, les mesures qui sont de nature à parvenir à des résultats concrets (voir, en ce sens, arrêts du 15 juin 1999, Heinonen, C‑394/97, EU:C:1999:308, point 43 ; du 14 mars 2000, Église de scientologie, C‑54/99, EU:C:2000:124, point 17, et du 10 juillet 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396,
point 23).
57 À cet égard, il convient d’ajouter que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’invocation de l’exception d’ordre et de sécurité publics constitue une dérogation au principe fondamental de la libre circulation des marchandises, devant être entendue strictement et dont la portée ne saurait être déterminée unilatéralement par les États membres sans contrôle des institutions de l’Union (voir, par analogie, arrêts du 31 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑503/03, EU:C:2006:74, point 45 ; du
19 juin 2008, Commission/Luxembourg, C‑319/06, EU:C:2008:350, point 30, ainsi que du 13 juillet 2017, E, C‑193/16, EU:C:2017:542, point 18 et jurisprudence citée).
58 La Cour a ainsi précisé que la notion d’ordre public suppose, en tout état de cause, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, par analogie, arrêts du 31 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑503/03, EU:C:2006:74, point 46 ; du 19 juin 2008, Commission/Luxembourg, C‑319/06, EU:C:2008:350, point 50, et du 17 novembre 2011, Aladzhov, C‑434/10,
EU:C:2011:750, point 35).
59 En l’occurrence, il convient de constater, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 88 de ses conclusions, que les articles pyrotechniques constituent des produits par nature dangereux pouvant, notamment pour les articles dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg, porter atteinte à la sécurité des personnes. Il a également indiqué à juste titre que ces articles, du fait de leur nature même et en fonction des circonstances dans lesquelles ils sont utilisés,
pouvaient troubler l’ordre public.
60 Partant, le fait de subordonner la vente aux particuliers d’articles pyrotechniques, dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg, à l’obtention, par ces particuliers, d’une autorisation est de nature à prévenir les atteintes à l’ordre et à la sécurité publics, dès lors que cette réglementation nationale permet de contrôler et, le cas échéant, de limiter la quantité de composition pyrotechnique se trouvant en possession d’une personne. Par conséquent, ladite réglementation
nationale apparaît propre à protéger l’ordre et la sécurité publics.
61 S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si la réglementation nationale ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire aux fins de protéger les objectifs poursuivis, il convient de rappeler que l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2007/23 confère aux États membres une importante marge d’appréciation quant aux mesures que ces derniers peuvent adopter afin de garantir l’ordre, la sécurité ou la sûreté publics, ou encore la protection de l’environnement. Au nombre de ces mesures, qui
peuvent porter tant sur la possession que sur l’utilisation et la vente de certains produits pyrotechniques, figurent les mesures d’interdiction comme celles de restriction.
62 En l’occurrence, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la réglementation nationale en cause au principal ne prévoit pas d’interdiction absolue de vente des produits pyrotechniques, mais soumet uniquement celle-ci à la condition que le consommateur dispose d’une autorisation préalable lorsqu’il achète des artifices de joie et de signalisation dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg.
63 Il s’ensuit que cette réglementation nationale restreint la vente de certains produits pyrotechniques au consommateur.
64 Par ailleurs, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 97 de ses conclusions, des mesures moins restrictives, comme l’enregistrement à la suite de l’achat de produits contenant un certain poids de composition pyrotechnique, ne semblent pas être aussi efficaces pour protéger les intérêts fondamentaux invoqués par le gouvernement belge. Une telle formalité permet, certes, de déterminer la quantité de composition pyrotechnique acquise par un consommateur, mais non pas d’influer sur la
quantité pouvant être acquise ni, par conséquent, de lutter de manière aussi efficace contre les atteintes aux intérêts fondamentaux en cause. Par conséquent, la réglementation nationale en cause au principal ne semble pas aller au-delà de ce qui est nécessaire aux fins de protéger l’ordre et la sécurité publics.
65 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la troisième question que le principe de la libre circulation des articles pyrotechniques, tel que prévu, notamment, à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2007/23, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit la détention ou l’utilisation par les consommateurs et la vente à ces derniers d’artifices de divertissement
dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg dans la mesure où cette réglementation est propre à garantir l’ordre et la sécurité publics et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire aux fins de protéger ces intérêts fondamentaux, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur la deuxième question
66 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si le principe de la libre circulation d’articles pyrotechniques, tel que prévu à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2007/23, lu, le cas échéant, conjointement avec l’article 10 de la directive 2006/123, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de
détail à l’obtention d’une double autorisation, à savoir une autorisation fédérale pour les explosifs et un permis d’environnement régional, alors que ces deux régimes d’autorisation poursuivent le même objectif, en l’occurrence la prévention des risques pour la sécurité, et que le premier de ces régimes fixe un plafond maximal très bas pour l’entreposage des artifices de joie.
67 Afin d’apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi, il convient de préciser, en premier lieu, qu’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal ne relève pas du champ d’application ratione materiae de la directive 2007/23.
68 En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a fait observer au point 47 de ses conclusions, il résulte du considérant 4 de cette directive et de son article 14, paragraphe 1, que le stockage ne relève du champ d’application de cette directive que dans la mesure où les conditions dans lesquelles les articles pyrotechniques concernés sont stockés ne doivent pas compromettre leur conformité avec les exigences essentielles de sécurité énoncées dans ladite directive.
69 Or, une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une double autorisation, ne saurait avoir une incidence sur la conformité de ces articles avec de telles exigences.
70 Il importe, en second lieu, de déterminer si la réglementation nationale en cause au principal relève du champ d’application ratione materiae de la directive 2006/123.
71 À cet égard, il convient de rappeler que la directive 2006/123 s’applique, conformément à son article 2, paragraphe 1, aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre, à l’exclusion des activités et des matières visées à son article 2, paragraphes 2 et 3.
72 Or, il est constant que la réglementation nationale en cause au principal ne porte pas sur une activité visée à l’article 2, paragraphe 2, de la directive 2006/123 et ne relève pas de la matière fiscale.
73 En outre, conformément à l’article 4, point 1, de cette directive, aux fins de cette dernière, le « service » est entendu comme étant toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’article 57 TFUE. De surcroît, le considérant 76 de ladite directive précise que les restrictions interdites en vertu de la disposition sur la libre prestation de services visent les exigences applicables à l’accès aux activités de services ou à leur exercice et non celles
applicables aux biens en tant que tels.
74 Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 49 de ses conclusions, bien que la réglementation nationale porte formellement sur le stockage des articles pyrotechniques, et non sur l’accès à l’activité de commerce de détail de ces articles ou son exercice, le stockage des articles pyrotechniques destinés à être vendus constitue, pour les « débitants », tels que ceux en cause au principal, un préalable indispensable à cette activité de commerce de détail.
75 En effet, comme l’a fait valoir M. l’avocat général au point 50 de ses conclusions, d’une part, cette réglementation nationale vise les « débitants » et, par conséquent, le stockage en vue de la vente. D’autre part, le fait, dans le cadre d’une activité de commerce de détail, de soumettre à autorisation la détention d’artifices de joie dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à une certaine quantité a un effet certain tant sur l’accès à cette activité que sur son exercice.
76 Par ailleurs, la Cour a déjà précisé que l’activité de commerce de détail de produits constitue un « service », au sens de l’article 4, point 1, de la directive 2006/123 (voir, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser, C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, points 91 ainsi que 97).
77 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la réglementation nationale en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques destinés au commerce de détail, à l’obtention d’une double autorisation, relève du champ d’application de la directive 2006/123.
78 Dès lors que, dans l’affaire au principal, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la conformité de ladite réglementation avec l’article 10 de la directive 2006/123, en ce qu’elle subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une telle double autorisation, il convient, d’une part, de préciser que, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 59 de ses conclusions, l’obligation de disposer à la
fois d’une autorisation fédérale et d’une autorisation régionale ne peut en elle-même constituer un motif d’incompatibilité avec la directive 2006/123 dès lors que, en vertu de l’article 10, paragraphe 7, de cette directive, ce dernier article ne saurait remettre en cause « la répartition des compétences locales ou régionales des autorités de l’État membre compétentes pour délivrer les autorisations ».
79 Il importe, d’autre part, de déterminer si les conditions d’octroi de ces deux régimes d’autorisation répondent aux obligations spécifiques fixées à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/123.
80 En vertu de cette disposition, les conditions d’octroi d’une autorisation doivent être non discriminatoires, justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général et proportionnelles à cet objectif, ce qui implique qu’elles doivent être propres à garantir la réalisation dudit objectif et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ce dernier (voir, en ce sens, arrêt du 1er octobre 2015, Trijber et Harmsen, C‑340/14 et C‑341/14, EU:C:2015:641, point 70). De surcroît, cette
disposition exige que ces conditions d’octroi soient claires et non ambiguës, objectives, transparentes, accessibles et rendues publiques à l’avance.
81 Il est de jurisprudence constante qu’il appartient en dernier ressort au juge national, qui est seul compétent pour apprécier les faits du litige pendant devant lui, de déterminer si une mesure satisfait aux exigences mentionnées au point 80 du présent arrêt. Toutefois, la Cour, appelée à fournir à ce juge une réponse utile, est compétente pour lui donner des indications tirées du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites et orales qui ont été soumises à la Cour, de
nature à lui permettre de statuer (voir arrêts du 1er octobre 2015, Trijber et Harmsen, C‑340/14 et C‑341/14, EU:C:2015:641, point 55 ; du 15 octobre 2015, Grupo Itevelesa e.a., C‑168/14, EU:C:2015:685, point 77, ainsi que du 30 janvier 2018, X et Visser, C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 56 et jurisprudence citée).
82 En l’occurrence, premièrement, il ressort des informations dont dispose la Cour que les conditions d’octroi des deux régimes d’autorisation en cause sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à savoir la protection de la sécurité et de la santé publiques, s’agissant de l’autorisation fédérale, et la protection de l’environnement, s’agissant de l’autorisation régionale.
83 Ainsi, comme l’a fait valoir le gouvernement belge lors de l’audience, la deuxième question repose, en ce qu’elle énonce que les deux régimes d’autorisation en cause au principal poursuivent le même objectif, sur une prémisse erronée.
84 Deuxièmement, il est constant que les conditions d’octroi de ces régimes d’autorisation, du fait de la publication des législations fédérales et régionales, sont rendues publiques à l’avance et sont donc transparentes et accessibles.
85 Troisièmement, il ne saurait être valablement soutenu que ces conditions ne respectent pas le critère relatif à la clarté et à la non-ambiguïté, visé à l’article 10, paragraphe 2, sous d), de la directive 2006/123, en raison de la circonstance que les deux régimes d’autorisation feraient double emploi. En effet, tout d’abord, ce critère fait référence à la nécessité de rendre les conditions d’autorisation aisément compréhensibles par tous en évitant toute ambivalence dans le libellé de celles-ci.
Ensuite, ainsi qu’il a déjà été précisé au point 82 du présent arrêt, ces deux régimes d’autorisation tendent à protéger des intérêts publics différents. Enfin, lors de l’audience, le gouvernement belge a indiqué que l’obtention de chacune de ces autorisations est subordonnée à des conditions différentes précises.
86 Partant, sous réserve de la vérification qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, les conditions d’octroi des deux régimes d’autorisation en cause au principal apparaissent comme étant claires et non ambiguës.
87 Quatrièmement, le dossier soumis à la Cour ne permet pas d’évaluer si les conditions d’octroi des régimes d’autorisation en cause au principal sont non discriminatoires, proportionnelles et objectives. Il incombera donc à la juridiction de renvoi d’effectuer cette vérification. Dans le cadre du contrôle de la proportionnalité des conditions posées, la juridiction de renvoi devrait vérifier, notamment, si le plafond de 50 kg de composition pyrotechnique, prévu par le régime d’autorisation fédéral,
constitue un plafond qui est apte à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ce dernier.
88 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 10 de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une double autorisation, à savoir une autorisation fédérale pour les explosifs et un permis
d’environnement régional, dans la mesure où l’ensemble des conditions énoncées à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive sont remplies, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur la première question
89 Par sa première question, qu’il convient d’examiner en dernier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les infractions pour lesquelles les prévenus au principal sont poursuivis constituent des « infractions graves », au sens de l’article 45 de la directive 2013/29, de sorte que ces dernières peuvent être réprimées par des sanctions pénales.
90 Il ressort du dossier soumis à la Cour que les faits pour lesquels les prévenus au principal sont poursuivis se sont déroulés entre le 22 novembre 2010 et le 27 janvier 2013. Or, ces faits étant antérieurs à l’entrée en vigueur de la directive 2013/29, celle-ci n’est pas applicable ratione temporis au litige au principal. Lesdits faits relèvent de ce fait du champ d’application de la directive 2007/23.
91 En outre, deux des infractions visées dans le cadre de cette première question sont des infractions aux autorisations délivrées au titre de la réglementation belge prévoyant un système de double autorisation pour le stockage des articles pyrotechniques en vue de leur vente. Ainsi qu’il a été précisé aux points 67 et 77 du présent arrêt, cette réglementation relève non pas du champ d’application ratione materiae de la directive 2007/23, mais de celui de la directive 2006/123.
92 Partant, en l’occurrence, seule l’incrimination de l’infraction consistant en la vente, à des consommateurs, d’articles pyrotechniques dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kg sans que ceux-ci disposent de l’autorisation nécessaire à cet effet a été adoptée sur le fondement de dispositions nationales qui relèvent du champ d’application tant matériel que temporel de la directive 2007/23.
93 Il y a lieu, cependant, de rappeler que, même si, sur le plan formel, la juridiction de renvoi a limité sa question à l’interprétation de l’article 45 de la directive 2013/29, une telle circonstance ne fait pas obstacle à ce que la Cour lui fournisse tous les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, que cette juridiction y ait fait référence ou non dans l’énoncé de sa question (voir, par analogie, arrêt du 28 février
2018, MA.T.I. SUD et Duemme SGR, C‑523/16 et C‑536/16, EU:C:2018:122, point 41 ainsi que jurisprudence citée).
94 Dans ces conditions, il convient de comprendre la première question comme visant à savoir, d’une part, si l’article 20 de la directive 2007/23 doit être interprété en ce sens qu’il permet aux États membres d’imposer des sanctions pénales et, d’autre part, si la directive 2006/123 doit être interprétée en ce sens qu’elle permet aux États membres de prévoir des sanctions pénales en cas de violation d’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage
d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une double autorisation.
95 Concernant, en premier lieu, l’interprétation de l’article 20 de la directive 2007/23, il convient de rappeler que cet article ne détermine ni les incriminations ni les sanctions applicables, mais se limite à indiquer que les États membres ont l’obligation de prévoir de telles sanctions.
96 Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 37 de ses conclusions, dès lors que cet article ne précise pas la nature des sanctions que les États membres doivent adopter, mais prévoit que celles-ci doivent avoir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, il ressort du libellé de cet article que les États membres conservent la faculté de déterminer la nature des sanctions applicables et peuvent, par conséquent, édicter des sanctions pénales en cas d’infractions aux dispositions
nationales adoptées conformément à la directive 2007/23, pour autant que ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives.
97 Il en résulte, d’une part, que des sanctions pénales peuvent être prononcées en cas d’infraction aux dispositions nationales relevant du champ d’application de la directive 2007/23. Or, ainsi qu’il a été précisé aux points 91 et 92 du présent arrêt, seule l’incrimination pénale de la vente d’articles pyrotechniques, telle que prévue par la réglementation nationale, relève du champ d’application ratione materiae et ratione temporis de la directive 2007/23, les incriminations pénales relatives au
stockage de ces articles en vue de leur vente, telles que prévues par le système de double autorisation, étant régies quant à elles par la directive 2006/123.
98 Il en découle, d’autre part, que, bien que l’article 20 de la directive 2007/23, à la différence de l’article 45 de la directive 2013/29, ne prévoyait pas de manière explicite que les États membres pouvaient adopter des sanctions pénales pour les infractions graves, cette disposition n’excluait pas une telle possibilité. Partant, cet article 45 ne saurait être considéré comme étant une lex mitior.
99 Il convient de rappeler qu’il appartient également au juge national de vérifier que les sanctions applicables sont effectives, proportionnelles et dissuasives. Dans le cadre de l’appréciation du caractère proportionnel de ces sanctions, il incombe au juge national de tenir compte de la gravité de l’infraction (voir, par analogie, arrêt du 9 février 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, points 41 et 44).
100 S’agissant, en second lieu, de l’interprétation de la directive 2006/123, il convient de relever que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 5, de cette directive, celle-ci n’affecte pas les règles de droit pénal des États membres à condition qu’elles n’aient pas pour effet de contourner les règles énoncées dans ladite directive.
101 Partant, les États membres peuvent prévoir des sanctions pénales en cas de violation d’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une double autorisation, pour autant que les règles nationales de droit pénal n’ont pas pour effet de contourner celles de la directive 2006/123.
102 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 20 de la directive 2007/23 et l’article 1er, paragraphe 5, de la directive 2006/123 doivent être interprétés en ce sens que les États membres peuvent adopter des sanctions pénales pour autant que, s’agissant de la directive 2007/23, ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives et que, concernant la directive 2006/123, les règles nationales de droit pénal n’ont pas
pour effet de contourner les règles de cette même directive.
Sur les dépens
103 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
1) Le principe de la libre circulation des articles pyrotechniques, tel que prévu, notamment, à l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2007/23/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 mai 2007, relative à la mise sur le marché d’articles pyrotechniques, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit la détention ou l’utilisation par les consommateurs et la vente à ces derniers d’artifices de
divertissement dont la teneur en composition pyrotechnique est supérieure à 1 kilogramme dans la mesure où cette réglementation est propre à garantir l’ordre et la sécurité publics et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire aux fins de protéger ces intérêts fondamentaux, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
2) L’article 10 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne le stockage d’articles pyrotechniques conformes à la directive 2007/23 et destinés au commerce de détail à l’obtention d’une double autorisation, à savoir une autorisation fédérale pour les explosifs et un permis
d’environnement régional, dans la mesure où l’ensemble des conditions énoncées à l’article 10, paragraphe 2, de cette directive sont remplies, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
3) L’article 20 de la directive 2007/23 et l’article 1er, paragraphe 5, de la directive 2006/123 doivent être interprétés en ce sens que les États membres peuvent adopter des sanctions pénales pour autant que, s’agissant de la directive 2007/23, ces sanctions sont effectives, proportionnées et dissuasives et que, concernant la directive 2006/123, les règles nationales de droit pénal n’ont pas pour effet de contourner les règles de cette même directive.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le néerlandais.
