ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
17 mars 2016 ( *1 )
«Recours en annulation — Article 290 TFUE — Notions de ‘modifier’ et de ‘compléter’ — Règlement (UE) no 1316/2013 — Article 21, paragraphe 3 — Portée du pouvoir conféré à la Commission européenne — Nécessité d’adopter un acte normatif distinct — Règlement délégué (UE) no 275/2014»
Dans l’affaire C‑286/14,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 11 juin 2014,
Parlement européen, représenté par Mme L. G. Knudsen ainsi que par MM. A. Troupiotis et M. Menegatti, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenu par:
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes K. Michoel et Z. Kupčová, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. B. Martenczuk et M. Konstantinidis ainsi que par Mme J. Hottiaux, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. T. von Danwitz (rapporteur), président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász et C. Vajda, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. V. Tourrès, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 juillet 2015,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 1er octobre 2015,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, le Parlement européen demande l’annulation du règlement délégué (UE) no 275/2014 de la Commission, du 7 janvier 2014, modifiant l’annexe I du règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (JO L 80, p. 1, ci-après le «règlement attaqué»).
Le cadre juridique
Le règlement (UE) no 1316/2013
2 Le règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, établissant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) no 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) no 680/2007 et (CE) no 67/2010 (JO L 348, p. 129), établit, selon son article 1er, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (ci-après le «MIE»), qui fixe les conditions, les méthodes et les procédures pour l’octroi d’un concours financier de l’Union européenne aux réseaux
transeuropéens afin de soutenir des projets d’intérêt commun réalisés dans le secteur des infrastructures de transport, des télécommunications et de l’énergie et de tirer parti des synergies potentielles entre ces secteurs. Il établit également la ventilation des ressources à mettre à disposition au titre du cadre financier pluriannuel pour les années 2014-2020.
3 Le considérant 59 du règlement no 1316/2013 énonce:
«[...] Pour ce qui est des transports, afin de tenir compte d’éventuels changements touchant les priorités politiques et les capacités technologiques, ainsi que les flux de trafic, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne l’adoption des modifications de la partie I de l’annexe I et de préciser les priorités de financement pour les actions éligibles en vertu de
l’article 7, paragraphe 2, qui devront apparaître dans les programmes de travail.»
4 L’article 17, paragraphe 1, de ce règlement énonce:
«La Commission adopte, par la voie d’actes d’exécution, des programmes de travail pluriannuels et annuels pour chacun des secteurs des transports, des télécommunications et de l’énergie. Elle peut également adopter des programmes de travail pluriannuels et annuels couvrant plusieurs secteurs. [...]»
5 L’article 21, paragraphes 1 à 3, 5 et 6, dudit règlement prévoit l’adoption par la Commission d’actes délégués dans les termes suivants:
«1. Sous réserve de l’approbation de l’[État membre concerné] visée à l’article 172, deuxième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le pouvoir d’adopter des actes délégués est conféré à la Commission conformément à l’article 25 du présent règlement en ce qui concerne la modification de la partie I de l’annexe I du présent règlement, afin de tenir compte de l’évolution des priorités de financement dans le domaine des réseaux transeuropéens, ainsi que des changements
relatifs aux projets d’intérêt commun définis dans le règlement (UE) no 1315/2013. [...]
2. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 26 du présent règlement afin de modifier les principales modalités, conditions et procédures énoncées dans la partie III de l’annexe I du présent règlement et régissant le concours de l’Union à chaque instrument financier établi conformément aux règles pour les instruments de prêt et les instruments de fonds propres énoncées dans la partie III de l’annexe I du présent règlement, conformément aux conclusions du
rapport intermédiaire et de l’évaluation indépendante de la phase pilote de l’initiative Europe 2020 relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets établie au titre de la décision no 1639/2006/CE et du règlement (CE) no 680/2007, et afin de tenir compte de l’évolution des conditions du marché en vue d’optimiser la conception et la mise en œuvre des instruments financiers relevant du présent règlement.
[...]
3. Dans le secteur des transports et dans les limites des objectifs généraux énoncés à l’article 3 et des objectifs sectoriels spécifiques visés à l’article 4, paragraphe 2, point a), la Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 26 précisant les priorités de financement qui devront apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 pour la durée du MIE en ce qui concerne les actions éligibles au titre de l’article 7, paragraphe 2. La Commission
adopte un acte délégué au plus tard le 22 décembre 2014.
[...]
5. S’il s’avère nécessaire de s’écarter de plus de cinq points de pourcentage de la dotation prévue pour un objectif spécifique dans le domaine des transports, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 26 pour modifier les pourcentages indicatifs fixés dans la partie IV de l’annexe I.
6. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 26 pour modifier la liste des orientations générales à prendre en considération lors de l’établissement des critères d’attribution, établie dans la partie V de l’annexe I, afin de tenir compte de l’évaluation à mi-parcours du présent règlement ou des conclusions tirées de sa mise en œuvre. Cette modification s’effectue d’une manière compatible avec les orientations sectorielles respectives.»
6 L’article 26 du règlement no 1316/2013 énonce:
«1. Le pouvoir d’adopter des actes délégués est conféré à la Commission sous réserve des conditions fixées par le présent article.
2. Le pouvoir d’adopter des actes délégués visé à l’article 21 est conféré à la Commission du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020.
3. La délégation de pouvoir visée à l’article 21 peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou par le Conseil. La décision de révocation met fin à la délégation de pouvoir qui y est précisée. La révocation prend effet le jour suivant celui de la publication de ladite décision au Journal officiel de l’Union européenne ou à une date ultérieure qui est précisée dans ladite décision. Elle ne porte pas atteinte à la validité des actes délégués déjà en vigueur.
4. Aussitôt qu’elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie au Parlement européen et au Conseil simultanément.
5. Un acte délégué adopté conformément à l’article 21 n’entre en vigueur que si le Parlement européen ou le Conseil n’a pas exprimé d’objection dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte au Parlement européen et au Conseil, ou si, avant l’expiration de ce délai, le Parlement européen et le Conseil ont tous les deux informé la Commission de leur intention de ne pas exprimer d’objections. Ce délai est prolongé de deux mois à l’initiative du Parlement européen ou du
Conseil.»
7 La partie I de l’annexe I du règlement no 1316/2013 est intitulée «Liste des projets relatifs au réseau central présélectionnés dans le secteur des transports». La partie III de cette annexe concerne les modalités, les conditions et les procédures relatives aux instruments financiers relevant du MIE. La partie IV de ladite annexe prévoit des pourcentages indicatifs pour chaque objectif spécifique dans le domaine des transports, alors que sa partie V consiste en une liste des orientations générales
à prendre en considération lors de l’établissement des critères d’attribution.
Le règlement attaqué
8 Le considérant 1 du règlement attaqué dispose:
«En vertu de l’article 21, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1316/2013, dans le courant de la première année qui suit l’entrée en vigueur dudit règlement, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués précisant les priorités de financement dans le secteur des transports qui devront apparaître dans les programmes de travail pour la durée du MIE en ce qui concerne les actions éligibles au titre de l’article 7, paragraphe 2. Par conséquent, l’acte délégué qui précise les priorités de
financement dans le secteur des transports doit être publié avant l’adoption des programmes de travail.»
9 Aux termes de l’article 1er du règlement attaqué:
«Une partie VI, dont le texte figure à l’annexe du présent règlement, est ajoutée à l’annexe I du règlement (UE) no 1316/2013.»
10 Cette partie VI est intitulée «Priorités de financement dans le secteur des transports aux fins des programmes de travail pluriannuels et annuels».
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
11 Le Parlement demande à la Cour:
— d’annuler le règlement attaqué et
— de condamner la Commission aux dépens.
12 La Commission demande à la Cour:
— de rejeter le recours comme irrecevable;
— subsidiairement, de rejeter le recours comme étant non-fondé;
— de décider que les effets du règlement attaqué soient considérés comme définitifs, et
— de condamner le Parlement aux dépens.
13 Par décision du président de la Cour du 22 octobre 2014, le Conseil a été admis à intervenir au soutien des conclusions du Parlement.
Sur le recours
14 Le Parlement soulève un moyen unique, tiré, en substance, de ce que la Commission aurait outrepassé le pouvoir qui lui a été conféré en vertu de l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 en ce qu’elle a, par l’article 1er du règlement attaqué, ajouté une partie VI à l’annexe I du règlement no 1316/2013 au lieu d’adopter un acte délégué distinct.
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
15 La Commission estime que le recours est irrecevable au motif qu’il porte sur la technique législative et la forme choisie par la Commission pour l’exercice du pouvoir délégué qui lui a été conféré et concerne donc un vice de forme non-substantiel qui ne peut pas entraîner l’annulation du règlement attaqué.
16 En revanche, le Parlement considère que le recours est recevable.
Appréciation de la Cour
17 Il convient de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité visé à l’article 263 TFUE, la Cour et le Tribunal de l’Union européenne sont compétents pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité FUE ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir (arrêts Frucona Košice/Commission, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, point 89, et Portugal/Commission, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, point 85).
18 Or, contrairement à ce que soutient la Commission, la question de la violation de l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 soulevée par le Parlement concerne l’étendue de l’habilitation donnée à la Commission pour adopter des actes délégués sur le fondement de cette disposition et constitue, dès lors, une question de fond. Partant, le recours est recevable.
Sur le fond
Argumentation des parties
19 Le Parlement fait valoir que l’article 290, paragraphe 1, TFUE introduit une différence claire entre le pouvoir de modifier un acte législatif et le pouvoir de compléter un tel acte. En faisant usage du verbe «modifier», les auteurs du traité FUE auraient voulu couvrir les hypothèses dans lesquelles la Commission est investie du pouvoir d’amender formellement un acte législatif. Le pouvoir délégué de «modifier» concernerait donc des suppressions, des remplacements et des changements opérés dans
un tel acte soit dans un des articles de cet acte, soit dans une annexe. En revanche, le verbe «compléter» ferait référence à l’ajout de nouvelles normes. Ainsi, un acte délégué complétant un acte législatif resterait un acte distinct qui ne modifie pas formellement cet acte. Cette position serait confirmée par la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 9 décembre 2009 relative à la mise en œuvre de l’article 290 TFUE [COM(2009) 673 final] ainsi que par les lignes
directrices de la Commission du 24 juin 2011 sur les actes délégués établies pour ses services [SEC(2011) 855] (ci-après les «lignes directrices sur les actes délégués»).
20 L’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 conférerait à la Commission le pouvoir de compléter ce règlement. En effet, le législateur aurait estimé opportun de laisser à la Commission le soin de compléter le cadre normatif défini au niveau législatif par des mesures précisant les priorités de financement. Plusieurs autres dispositions dudit règlement conféreraient explicitement à la Commission le pouvoir de le modifier. L’exposé des motifs du règlement attaqué ainsi que la
communication de la Commission du 7 janvier 2014, intitulée «Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l’interconnexion en Europe» [SWD(2013) 542 final] indiqueraient également que le règlement attaqué complète le règlement no 1316/2013.
21 Le Parlement soutient, en outre, que le règlement attaqué viole le cadre normatif défini par le règlement no 1316/2013 en ce qu’il n’apporte pas de précisions sur des priorités de financement dans un acte distinct, comme ce dernier règlement l’exige. Le règlement no 1316/2013 distinguerait entre les dispositions édictées par le législateur lui-même, les actes délégués et les mesures d’exécution que la Commission est habilitée à adopter. L’article 21, paragraphe 3, de ce règlement déléguerait à la
Commission le pouvoir de déterminer les priorités de financement dans les limites tracées par les objectifs généraux et sectoriels spécifiques énoncés par ledit règlement. De plus, cet article prévoirait que les priorités ainsi fixées doivent se refléter dans les programmes de travail adoptés par la Commission sous forme d’actes d’exécution. Il en découlerait que le législateur a décidé d’introduire une «étape intermédiaire» entre la fixation des éléments essentiels du programme de financement du
MIE au niveau du même règlement et la mise en œuvre concrète de ce programme qui se ferait par actes d’exécution.
22 Enfin, le Parlement fait valoir que le règlement attaqué affecte la flexibilité requise par le règlement no 1316/2013. Le contenu du règlement attaqué ayant été incorporé dans le règlement no 1316/2013, la Commission serait dans l’impossibilité de le modifier à l’avenir afin de tenir compte des développements liés aux facteurs mentionnés dans le considérant 59 dudit règlement.
23 La Commission fait valoir que la différence entre «compléter» et «modifier» un acte législatif, au sens de l’article 290, paragraphe 1, TFUE, n’est pas pertinente dans le cas d’espèce, étant donné que la présente affaire concernerait non pas l’interprétation de l’article 290, paragraphe 1, TFUE, mais exclusivement celle de l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013. Cette dernière disposition ne comporterait ni le terme «modifier» ni le terme «compléter», utilisés à l’article 290,
paragraphe 1, TFUE, mais autoriserait simplement la Commission à «préciser» les priorités de financement. Eu égard à ce choix du législateur, il conviendrait d’interpréter le terme «préciser» dans le contexte de ce règlement, sans qu’il soit possible d’avoir recours à des notions préconçues telles que celles avancées par le Parlement.
24 L’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 ne spécifierait pas de quelle manière la Commission doit préciser les priorités de financement. Cet article n’exclurait donc pas l’ajout d’une nouvelle partie à l’annexe I de ce règlement, sans aucune modification de la substance dudit règlement.
25 L’argument a contrario du Parlement selon lequel plusieurs autres dispositions du règlement no 1316/2013 confèrent explicitement à la Commission le pouvoir de modifier ce règlement ne saurait prospérer. À la différence de ces autres dispositions, l’article 21, paragraphe 3, dudit règlement n’autoriserait pas la Commission à modifier les dispositions du même règlement. En adoptant le règlement attaqué, la Commission aurait bien respecté cette limite, étant donné que le règlement attaqué ne
modifierait pas les dispositions du règlement no 1316/2013 et ne ferait que préciser les priorités de financement en les ajoutant à l’annexe I de ce dernier règlement.
26 En adoptant le règlement attaqué, la Commission aurait bien respecté l’«étape intermédiaire» introduite par le législateur entre l’acte législatif et l’exécution du programme, invoquée par le Parlement. La crainte du Parlement que ce règlement affecte la flexibilité requise par le règlement no 1316/2013 serait injustifiée, car, en permettant à la Commission de préciser les priorités de financement par acte délégué, l’article 21, paragraphe 3, de ce dernier règlement permettrait également, le cas
échéant, à la Commission de modifier l’acte délégué qu’elle a adopté.
27 En réponse à des questions posées par la Cour au cours de l’audience, la Commission a soutenu, en substance, que le pouvoir délégué de «préciser» les priorités de financement, prévu à l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013, ne devait pas être compris comme une troisième catégorie de pouvoirs délégués autonome par rapport aux catégories de pouvoirs délégués prévues à l’article 290, paragraphe 1, TFUE, à savoir celles de «modifier» ou de «compléter» l’acte législatif. Il n’existerait
que les deux catégories de pouvoirs délégués prévues à ce dernier article. Toutefois, selon la Commission, en lui déléguant un pouvoir de «préciser» les priorités de financement, l’article 21, paragraphe 3, de ce règlement lui laisse le choix quant à la technique législative.
Appréciation de la Cour
28 L’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 habilite la Commission à adopter des actes délégués «précisant» les priorités de financement qui devront apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 de ce règlement.
29 Le Parlement soutient, en substance, que la Commission a outrepassé cette habilitation en ce qu’elle a, par l’article 1er du règlement attaqué, ajouté une partie VI à l’annexe I du règlement no 1316/2013 au lieu d’adopter un acte délégué distinct.
30 À cet égard, il importe, en premier lieu, de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, il ressort de l’article 290, paragraphe 1, TFUE qu’un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Conformément au second alinéa de cette disposition, les objectifs, le contenu, la portée ainsi que la durée de la délégation de pouvoir doivent être
explicitement délimités par l’acte législatif conférant une telle délégation. Cette exigence implique que l’attribution d’un pouvoir délégué vise l’adoption de règles qui s’insèrent dans le cadre réglementaire tel que défini par l’acte législatif de base (arrêts Commission/Parlement et Conseil, C‑427/12, EU:C:2014:170, point 38, ainsi que Commission/Parlement et Conseil, C‑88/14, EU:C:2015:499, point 29).
31 Il convient de rappeler, en outre, que l’article 290, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE dispose que les actes législatifs fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise. Conformément à cette même disposition, ces conditions peuvent prévoir la possibilité pour le Parlement ou le Conseil de révoquer la délégation ou stipuler que l’acte délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par l’acte législatif, le Parlement ou le Conseil n’exprime pas d’objections.
32 L’article 290, paragraphe 1, TFUE prévoit deux catégories de pouvoirs délégués, à savoir celle permettant de «compléter» et celle permettant de «modifier» l’acte législatif. En revanche, la possibilité de «préciser» certains éléments non essentiels d’un tel acte n’est pas prévue audit article.
33 Or, contrairement à ce que pourraient laisser entendre les observations écrites présentées par la Commission, en habilitant la Commission à «préciser» les priorités de financement, l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 vise non pas une catégorie de pouvoirs délégués autonome, tombant en dehors du champ d’application de l’article 290, paragraphe 1, TFUE, mais un pouvoir délégué au sens de ce dernier article.
34 En effet, il découle notamment du contexte dans lequel s’inscrit l’article 21, paragraphe 3, dudit règlement que l’habilitation prévue par cette disposition vise une des catégories de pouvoirs délégués prévues à l’article 290 TFUE.
35 À cet égard, il y a lieu de constater, d’une part, que l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 renvoie à l’article 26 de ce règlement, qui, quant à lui, vise à garantir le respect des exigences prévues à l’article 290, paragraphes 1 et 2, TFUE, en fixant, à son paragraphe 2, la durée de la délégation de pouvoir et en précisant, à ses paragraphes 3 et 5, que la délégation de pouvoir visée à l’article 21 dudit règlement peut être révoquée à tout moment par le Parlement ou par le
Conseil et qu’un acte délégué adopté conformément à ce dernier article n’entre en vigueur que si ces institutions n’ont pas exprimé d’objection dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte.
36 D’autre part, l’article 21, paragraphes 2, 5 et 6, du règlement no 1316/2013, qui confère à la Commission des pouvoirs délégués de «modifier» certains éléments de ce règlement au sens de l’article 290 TFUE, renvoie également à l’article 26 dudit règlement.
37 Or, il serait contradictoire de considérer que, alors que tant les paragraphes 2, 5 et 6 de l’article 21 du règlement no 1316/2013 que le paragraphe 3 de cet article renvoient à l’article 26 de ce règlement, cet article 26 est pris en application de l’article 290 TFUE en ce qui concerne les seuls pouvoirs délégués visés à l’article 21, paragraphes 2, 5 et 6, dudit règlement.
38 Par ailleurs, au cours de l’audience, la Commission a admis que l’habilitation prévue à l’article 21, paragraphe 3, du même règlement devait être considérée comme conférant un pouvoir délégué au sens de l’article 290, paragraphe 1, TFUE.
39 En deuxième lieu, il convient d’examiner si l’habilitation à «préciser» les priorités de financement, prévue à l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013, doit être comprise comme conférant un pouvoir délégué de «modifier» ce règlement ou comme conférant un pouvoir délégué de le «compléter», au sens de l’article 290, paragraphe 1, TFUE, ou encore comme laissant à la Commission le choix de se prévaloir de l’un ou de l’autre desdits pouvoirs à sa convenance.
40 À cet égard, il résulte des termes «compléter ou modifier» que les deux catégories de pouvoirs délégués prévues à l’article 290, paragraphe 1, TFUE se distinguent nettement.
41 En effet, la délégation d’un pouvoir de «compléter» un acte législatif ne vise qu’à autoriser la Commission à concrétiser cet acte. Lorsque celle-ci exerce un tel pouvoir, son mandat est limité au développement en détail, dans le respect de l’intégralité de l’acte législatif arrêté par le législateur, des éléments non essentiels de la réglementation concernée que le législateur n’a pas définis.
42 En revanche, la délégation d’un pouvoir de «modifier» un acte législatif vise à autoriser la Commission à amender ou à abroger des éléments non essentiels édictés dans cet acte par le législateur. Lorsque la Commission exerce un tel pouvoir, elle n’est pas tenue d’agir dans le respect des éléments que le mandat qui lui est accordé vise justement à «modifier».
43 Cette interprétation est corroborée, d’une part, par la genèse de l’article 290 TFUE, qui peut revêtir des éléments pertinents pour l’interprétation d’une disposition du traité FUE (voir, en ce sens, arrêt Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 50), et, d’autre part, ainsi que le Parlement l’a relevé, par les explications fournies par la Commission dans ses lignes directrices sur les actes délégués, qui, tout en ne pouvant pas lier la Cour, sont
susceptibles de constituer une source d’inspiration utile (voir, par analogie, arrêts Italie/Commission, C‑310/99, EU:C:2002:143, point 52, ainsi que T‑Mobile Czech Republic et Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, point 42).
44 Quant à la genèse de l’article 290 TFUE, il importe de relever que celui-ci a repris, en substance, le contenu de l’article I-36 du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe (JO 2004, C 310, p. 1). Il ressort des travaux préparatoires de cette dernière disposition, et plus précisément de la page 9 du rapport final du groupe de travail IX «Simplification» de la Convention européenne, du 29 novembre 2002 (CONV 424/02), que les actes délégués y ont été définis comme des actes «qui
développent dans le détail ou qui modifient certains éléments d’un acte législatif».
45 S’agissant des lignes directrices sur les actes délégués, la Commission y explique, au point 40, que lorsque le législateur confère un pouvoir de «compléter» un acte législatif à la Commission, il s’abstient de légiférer de manière exhaustive et se limite à établir les éléments essentiels tout en laissant la tâche de les concrétiser à la Commission. En revanche, selon le point 34 de ces lignes directrices, dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir de «modifier» l’acte législatif, la Commission
apporte des modifications formelles à un texte en y ajoutant de nouveaux éléments non essentiels ou en y remplaçant ou supprimant de tels éléments.
46 Les différences constatées aux points précédents entre les deux catégories de pouvoirs délégués visées à l’article 290, paragraphe 1, TFUE s’opposent à ce que la Commission puisse se voir reconnaître le pouvoir de déterminer elle‑même la nature du pouvoir délégué qui lui est conféré. Dans ces conditions et afin de garantir la transparence du processus législatif, cette disposition fait obligation au législateur de déterminer la nature de la délégation qu’il entend conférer à la Commission.
47 S’agissant de la délégation conférée à la Commission à l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013, il y a lieu de constater que, en habilitant la Commission à adopter des actes délégués «précisant» les priorités de financement, cette disposition autorise la Commission à «compléter» ce règlement, au sens de l’article 290 TFUE.
48 En effet, aux parties I et III à V de l’annexe I dudit règlement, le législateur a lui-même arrêté une liste des projets relatifs au réseau central présélectionnés dans le secteur des transports, les modalités, les conditions et les procédures relatives aux instruments financiers relevant du MIE, des pourcentages indicatifs pour chaque objectif spécifique dans le domaine des transports et une liste des orientations générales à prendre en considération lors de l’établissement des critères
d’attribution, tout en habilitant explicitement la Commission, à l’article 21, paragraphes 1, 2, 5 et 6, du même règlement, à «modifier» ces éléments.
49 Or, à la différence desdits éléments, les priorités de financement devant apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 du règlement no 1316/2013 n’ont pas été édictées par le législateur lui-même dans ce règlement. Tout en laissant cette question ouverte dans ledit règlement, le législateur a confié à la Commission la tâche de «préciser» ces priorités dans un acte délégué qui devait, conformément à l’article 21, paragraphe 3, du même règlement, être adopté au plus tard le
22 décembre 2014.
50 Ainsi, en habilitant la Commission à «préciser» les priorités de financement devant apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 du règlement no 1316/2013, l’article 21, paragraphe 3, de ce règlement l’autorise non pas à modifier des éléments déjà arrêtés dans ce règlement, mais à concrétiser ledit règlement en développant des détails qui n’ont pas été définis par le législateur, tout en restant tenue de respecter les dispositions arrêtées par le même règlement dans son
intégralité.
51 Cette interprétation est confirmée par le considérant 59 du règlement no 1316/2013, qui établit une claire distinction entre le pouvoir de «modifier» et celui de «préciser» certains éléments de ce règlement, en énonçant que la Commission a le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 TFUE en ce qui concerne l’adoption des modifications de la partie I de l’annexe I dudit règlement et de préciser les priorités de financement pour les actions éligibles en vertu de l’article 7,
paragraphe 2, du même règlement qui devront apparaître dans les programmes de travail.
52 En troisième lieu, il convient d’examiner si l’exercice de l’habilitation prévue à l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 exige l’adoption d’un acte distinct de ce règlement.
53 À cet égard, il importe de constater, d’une part, que, pour des raisons de clarté normative et de transparence du processus législatif, la Commission ne saurait, dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir de «compléter» un acte législatif, ajouter un élément au texte même de cet acte. En effet, une telle incorporation risquerait de créer une confusion quant au fondement juridique de cet élément, étant donné que le texte même d’un acte législatif contiendrait un élément provenant de l’exercice, par
la Commission, d’un pouvoir délégué ne lui permettant pas d’amender ou d’abroger cet acte.
54 D’autre part, il y a lieu de rappeler que la possibilité de déléguer des pouvoirs prévue à l’article 290 TFUE vise à permettre au législateur de se concentrer sur les éléments essentiels d’une législation ainsi que sur les éléments non essentiels sur lesquels il estime opportun de légiférer tout en confiant à la Commission la tâche de «compléter» certains éléments non essentiels de l’acte législatif adopté ou encore de «modifier» de tels éléments dans le cadre d’une délégation conférée à
celle-ci.
55 Or, un élément adopté par la Commission dans l’exercice d’une habilitation à «compléter» un acte législatif, mais formant partie intégrante de cet acte, ne saurait, par la suite, être remplacé ou supprimé dans l’exercice de cette habilitation ayant conduit à son adoption, de telles interventions nécessitant un pouvoir de «modifier» ledit acte. Il incomberait alors au législateur d’intervenir lorsqu’il deviendrait nécessaire de remplacer ou de supprimer l’élément ajouté soit en édictant lui-même
un acte législatif, soit en conférant à la Commission un pouvoir délégué de «modifier» l’acte considéré. Ainsi, l’insertion, dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir de «compléter» un acte législatif, d’un élément dans le texte même de cet acte irait à l’encontre d’une application effective d’un tel pouvoir.
56 En revanche, lorsque la Commission «complète» un acte législatif en adoptant un acte distinct, elle peut, dans la mesure nécessaire, modifier ce dernier acte sans être obligée de modifier l’acte législatif même.
57 Il en résulte que l’exercice d’un pouvoir délégué de «compléter» un acte législatif, au sens de l’article 290 TFUE, nécessite de la part de la Commission l’adoption d’un acte distinct.
58 Cette conclusion est, par ailleurs, corroborée par les points 34 et 40 des lignes directrices sur les actes délégués, selon lesquels un acte qui «complète» un acte législatif prend la forme d’un acte distinct de l’acte législatif et ne le modifie pas formellement.
59 Ainsi qu’il ressort du point 47 du présent arrêt, en habilitant la Commission à adopter des actes délégués «précisant» les priorités de financement devant apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 du règlement no 1316/2013, l’article 21, paragraphe 3, de ce règlement autorise la Commission à «compléter» ledit règlement, au sens de l’article 290 TFUE. En conséquence, dans le cadre de l’exercice du pouvoir prévu audit article 21, paragraphe 3, la Commission était tenue
d’adopter un acte distinct du même règlement. En ajoutant, par l’article 1er du règlement attaqué, une partie VI à l’annexe I du règlement no 1316/2013, la Commission a violé cette obligation, méconnaissant ainsi la différence entre les deux catégories de pouvoirs délégués prévues à l’article 290, paragraphe 1, TFUE.
60 Cette méconnaissance ressort, en outre, de ce que, dans l’intitulé du règlement attaqué, la Commission décrit ce règlement comme «modifiant» l’annexe I du règlement no 1316/2013, alors que l’habilitation à «préciser» les priorités de financement, prévue à l’article 21, paragraphe 3, de ce règlement, doit être considérée comme conférant un pouvoir délégué de «compléter» l’acte législatif, au sens de l’article 290, paragraphe 1, TFUE.
61 En conséquence, la Commission a violé l’article 21, paragraphe 3, dudit règlement. Une telle méconnaissance des règles de compétence prévues à l’article 290 TFUE entraîne l’annulation du règlement attaqué.
62 En quatrième lieu, en ce qui concerne la question visée au point 18 du présent arrêt et dans la mesure où la Commission conteste que cette violation entraîne l’annulation du règlement attaqué, il importe de rappeler que, en ce qu’il ajoute la liste des priorités de financement figurant à l’annexe du règlement attaqué au règlement no 1316/2013 en tant que partie VI de l’annexe I de ce dernier règlement, l’article 1er du règlement attaqué empêche dorénavant la Commission de modifier cette liste,
l’article 21, paragraphe 3, du règlement no 1316/2013 ne permettant pas à la Commission de «modifier» ce dernier règlement.
63 Dans ces conditions, la violation de l’obligation d’adopter un acte distinct entraîne l’annulation du règlement attaqué, et ce d’autant plus qu’il ressort du considérant 59 du règlement no 1316/2013 que le pouvoir de préciser les priorités de financement a été conféré à la Commission «afin de tenir compte d’éventuels changements touchant les priorités politiques et les capacités technologiques, ainsi que les flux de trafic».
64 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient d’accueillir le moyen unique soulevé par le Parlement et, partant, d’annuler le règlement attaqué.
Sur la demande de maintien des effets du règlement attaqué
65 La Commission demande à la Cour de maintenir, dans le cas où celle-ci annulerait le règlement attaqué, les effets de ce dernier jusqu’à ce que celui-ci soit remplacé par un nouvel acte. Le Parlement considère qu’un tel maintien serait en effet utile.
66 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
67 À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, eu égard à des motifs ayant trait à la sécurité juridique, les effets d’un tel acte peuvent être maintenus notamment lorsque les effets immédiats de son annulation entraîneraient des conséquences négatives graves pour les personnes concernées et que la légalité de l’acte attaqué est contestée non pas en raison de sa finalité ou de son contenu, mais pour des motifs d’incompétence de son auteur ou de violation des formes substantielles
(arrêt Parlement et Commission/Conseil, C‑103/12 et C‑165/12, EU:C:2014:2400, point 90 et jurisprudence citée).
68 En l’occurrence, le règlement attaqué sert de base juridique pour les programmes de travail visés à l’article 17 du règlement no 1316/2013, qui, quant à eux, servent de fondement pour les appels à propositions pour la sélection des projets d’intérêt commun qui sont financés par le MIE.
69 Ainsi que le fait valoir la Commission, la simple annulation du règlement attaqué remettrait en cause tant les programmes de travail annuels et pluriannuels fondés sur ce règlement que les appels à propositions pour la sélection des projets d’intérêt commun lancés sur la base de ces programmes, qui à leur tour seraient automatiquement invalidés. Or, une telle invalidation compromettrait la mise en œuvre du MIE et causerait un préjudice significatif à tous les acteurs concernés.
70 Dans ces conditions, il existe d’importants motifs de sécurité juridique justifiant que la Cour accède à la demande tendant au maintien des effets du règlement attaqué.
71 Il y a lieu, par conséquent, de maintenir les effets de ce règlement jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable qui ne saurait excéder six mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’un nouvel acte appelé à le remplacer.
Sur les dépens
72 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Parlement ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Conseil supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1) Le règlement délégué (UE) no 275/2014 de la Commission, du 7 janvier 2014, modifiant l’annexe I du règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, est annulé.
2) Les effets du règlement délégué no 275/2014 sont maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable qui ne saurait excéder six mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’un nouvel acte appelé à le remplacer.
3) La Commission européenne est condamnée aux dépens.
4) Le Conseil de l’Union européenne supporte ses propres dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: le français.
