ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
24 juin 2015 ( *1 )
«Pourvoi — Fonds européen de développement régional (FEDER) — Réduction du concours financier — Méthode de calcul par extrapolation — Procédure d’adoption de la décision par la Commission européenne — Non‑respect du délai imparti — Conséquences»
Dans l’affaire C‑263/13 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 14 mai 2013,
Royaume d’Espagne, représenté par M. A. Rubio González, en qualité d’agent,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par M. J. Baquero Cruz et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (première chambre),
composée de M. A. Tizzano, président de chambre, MM. S. Rodin, A. Borg Barthet, Mme M. Berger et M. F. Biltgen (rapporteur), juges,
avocat général: M. M. Szpunar,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, le Royaume d’Espagne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne Espagne/Commission (T‑65/10, T‑113/10 et T‑138/10, EU:T:2013:93, ci‑après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui‑ci a rejeté ses recours tendant à l’annulation des décisions de la Commission C(2009) 9270, du 30 novembre 2009, C(2009) 10678, du 23 décembre 2009, et C(2010) 337, du 28 janvier 2010 (ci‑après, ensemble, les «décisions litigieuses»), réduisant le concours du Fonds européen de
développement régional (FEDER) octroyé au titre, respectivement, du programme opérationnel «Andalousie» relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999) en application de la décision C(94) 3456 de la Commission, du 9 décembre 1994, du programme opérationnel «Pays basque» relevant de l’objectif no 2 (1997‑1999) en application de la décision C(1998) 121 de la Commission, du 5 février 1998, et du programme opérationnel «Communauté de Valence» relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999) en application de la
décision C(1994) 3043/6 de la Commission, du 25 novembre 1994.
Le cadre juridique
2 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), «[e]st constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles‑ci, soit par la
diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue».
3 L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de ce règlement dispose:
«Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans.»
4 Le FEDER a été créé par le règlement (CEE) no 724/75 du Conseil, du 18 mars 1975 (JO L 73, p. 1, et rectificatif JO 1975, L 110, p. 44), modifié à plusieurs reprises puis remplacé, à compter du 1er janvier 1985, par le règlement (CEE) no 1787/84 du Conseil, du 19 juin 1984, relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 169, p. 1).
5 Au cours de l’année 1988, le régime des Fonds structurels a été reformé par le règlement (CEE) no 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9).
6 Entré en vigueur le 1er janvier 1989, le règlement no 2052/88 devait être réexaminé par le Conseil, sur proposition de la Commission des Communautés européennes, dans un délai expirant le 31 décembre 1993.
7 Aussi ce règlement a‑t‑il été modifié par le règlement (CEE) no 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 5), qui devait lui‑même être réexaminé avant le 31 décembre 1999.
8 Ces règlements instituent les Fonds structurels [Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) section «Orientation», Fonds social européen (FSE) et FEDER] qui sont destinés à corriger les principaux déséquilibres régionaux dans l’Union européenne, notamment en promouvant le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement («objectif no 1») et en reconvertissant les régions, les régions frontalières ou les parties de régions (y compris les bassins
d’emploi et les communautés urbaines) gravement affectées par le déclin industriel («objectif no 2»).
9 L’article 7 du règlement no 2052/88, tel que modifié par le règlement no 2081/93 (ci‑après le «règlement no 2052/88»), intitulé «Compatibilité et contrôle», prévoit à son paragraphe 1:
«Les actions faisant l’objet d’un financement par les Fonds structurels ou d’un financement de la [Banque européenne d’investissement (BEI)] ou d’un autre instrument financier existant doivent être conformes aux dispositions des traités et des actes arrêtés en vertu de ceux‑ci, ainsi que des politiques communautaires, y compris celles concernant les règles de concurrence, la passation des marchés publics et la protection de l’environnement, de même qu’à l’application du principe de l’égalité des
chances entre hommes et femmes.»
10 Le règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement no 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d’une part, et entre celles‑ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 20, ci‑après le «règlement
no 4253/88»), dispose à son article 23, intitulé «Contrôle financier»:
«1. Afin de garantir le succès des actions menées par des promoteurs publics ou privés, les États membres prennent, lors de la mise en œuvre des actions, les mesures nécessaires pour:
— vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement,
— prévenir et poursuivre les irrégularités,
— récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence. Sauf si l’État membre et/ou l’intermédiaire et/ou le promoteur apportent la preuve que l’abus ou la négligence ne leur est pas imputable, l’État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées. [...]
Les États membres informent la Commission des mesures prises à cet effet et, en particulier, ils communiquent à la Commission la description des systèmes de contrôle et de gestion établis pour assurer la mise en œuvre efficace des actions. Ils informent la Commission régulièrement de l’évolution des poursuites administratives et judiciaires.
[...]
2. Sans préjudice des contrôles effectués par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, et sans préjudice des dispositions de l’article 206 du traité [CEE] et de toute inspection menée au titre de l’article 209 point c) du traité, des fonctionnaires ou agents de la Commission peuvent contrôler sur place, notamment par sondage, les actions financées par les Fonds structurels et les systèmes de gestion et de contrôle.
[...]
3. Au cours des trois années suivant le dernier paiement relatif à une action, l’organisme et les autorités responsables laissent toutes les pièces justificatives relatives aux dépenses et aux contrôles afférents à l’action à la disposition de la Commission.»
11 L’article 24 du règlement no 4253/88, intitulé «Réduction, suspension et suppression du concours», dispose:
«1. Si la réalisation d’une action ou d’une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l’État membre ou aux autorités désignées par celui‑ci pour la mise en œuvre de l’action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.
2. Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée si l’examen confirme l’existence d’une irrégularité ou d’une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée.
[...]»
12 Aux termes de l’article 11 du règlement (CEE) no 4254/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement no 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen de développement régional (JO L 374, p. 15), tel que modifié par le règlement (CEE) no 2083/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 34), intitulé «Contrôle de compatibilité», «[d]ans les cas appropriés et selon les procédures propres à chaque politique, les États membres fournissent à la Commission les
éléments relatifs au respect des dispositions prévues à l’article 7, paragraphe 1 du règlement […] no 2052/88.»
13 Après avoir consulté le comité consultatif pour le développement et la conversion des régions et le comité prévu à l’article 147 du traité CE et en renvoyant à l’article 23 du règlement no 4253/88, la Commission a adopté plusieurs règlements d’application, au nombre desquels figure le règlement (CE) no 2064/97, du 15 octobre 1997, arrêtant les modalités détaillées d’application du règlement no 4253/88 en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations
cofinancées par les Fonds structurels (JO L 290, p. 1).
14 L’article 8 du règlement no 2064/97 prévoit:
«1. Au plus tard lors de la demande de versement du paiement final et lors de la présentation du certificat final des dépenses pour chaque forme d’intervention, les États membres font parvenir à la Commission une déclaration établie [...] par une personne ou un service indépendant dans ses fonctions du service d’exécution. La déclaration fait la synthèse des conclusions des contrôles effectués les années précédentes et se prononce sur la validité de la demande de versement du paiement final
ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations concernées par le certificat final des dépenses.
2. La déclaration visée au paragraphe 1 fait état des déficiences importantes constatées au niveau de la gestion ou du contrôle ainsi que de la fréquence élevée des irrégularités constatées, si ces déficiences et irrégularités empêchent de se prononcer positivement sur la validité de la demande de versement du paiement final et du certificat final des dépenses. La déclaration doit également, dans ces circonstances, estimer l’étendue du problème et évaluer son impact financier.
Dans un tel cas, la Commission peut faire effectuer un contrôle supplémentaire en vue d’identifier les irrégularités et d’en obtenir la correction dans un délai déterminé.»
15 Le 15 octobre 1997, la Commission a également adopté des orientations internes relatives aux corrections financières nettes dans le cadre de l’application de l’article 24 du règlement no 4253/88. Aux points 5 et 6 desdites orientations internes, la Commission précise que, par dérogation à la règle selon laquelle toute correction financière nette porte uniquement sur la ou les irrégularités décelées, une correction financière plus importante est toutefois prévue au cas où la Commission aurait de
bonnes raisons de penser que l’irrégularité était systématique, reflétant, par conséquent, une insuffisance systémique de gestion, de contrôle ou d’audit qui pourrait se retrouver dans toute une série de cas similaires. Pour effectuer une telle correction financière, la Commission procède par extrapolation, c’est‑à‑dire qu’elle tient compte du niveau et de la spécificité de la structure administrative impliquée dans cette défaillance ainsi que de l’étendue probable de l’abus.
16 Les règlements nos 2052/88 et 4253/88 ont été abrogés, avec effet au 1er janvier 2000, par le règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161, p. 1).
17 Conformément à son article 2, paragraphe 1, le règlement no 1260/1999 s’applique au FEDER, au FSE, au FEOGA, section «Orientation», ainsi qu’à l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP).
18 Aux termes de l’article 39 de ce règlement, intitulé «Corrections financières»:
«1. Il incombe en premier lieu aux États membres de poursuivre les irrégularités et d’agir lorsqu’est constatée une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre ou de contrôle d’une intervention, et d’effectuer les corrections financières nécessaires.
Les États membres procèdent aux corrections financières requises en liaison avec l’irrégularité individuelle ou systémique. Les corrections auxquelles procède l’État membre consistent en une suppression totale ou partielle de la participation communautaire. Les fonds communautaires ainsi libérés peuvent être réaffectés par l’État membre à l’intervention concernée, dans le respect des modalités à définir en vertu de l’article 53, paragraphe 2.
2. Si, après avoir procédé aux vérifications nécessaires, la Commission conclut:
a) qu’un État membre ne s’est pas conformé aux obligations qui lui incombent en vertu du paragraphe 1
ou
b) qu’une partie ou la totalité d’une intervention ne justifie ni une partie ni la totalité de la participation des Fonds
ou
c) qu’il existe des insuffisances graves dans les systèmes de gestion ou de contrôle qui pourraient conduire à des irrégularités de caractère systémique,
la Commission suspend les paiements intermédiaires concernés et demande, en indiquant ses motifs, à l’État membre de présenter ses observations et, le cas échéant, d’effectuer les corrections éventuelles dans un délai déterminé.
Si l’État membre conteste les observations de la Commission, celle‑ci l’invite à une audience au cours de laquelle les deux parties s’efforcent, dans un esprit de coopération fondée sur le partenariat, de parvenir à un accord sur les observations et les conclusions à en tirer.
3. À l’expiration du délai fixé par la Commission, en l’absence d’accord et si l’État membre n’a pas effectué les corrections et compte tenu des observations éventuelles de l’État membre, la Commission peut décider, dans un délai de trois mois:
a) de réduire l’acompte [...]
ou
b) de procéder aux corrections financières requises en supprimant tout ou partie de la participation des Fonds à l’intervention concernée.
Lorsqu’elle établit le montant d’une correction, la Commission tient compte, conformément au principe de proportionnalité, de la nature de l’irrégularité ou de la modification ainsi que de l’étendue et des conséquences financières des défaillances constatées dans les systèmes de gestion ou de contrôle des États membres.
En l’absence de décision d’agir conformément au point a) ou b), la suspension des paiements intermédiaires cesse immédiatement.
[...]»
19 Le règlement (CE) no 1783/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 12 juillet 1999, relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 213, p. 1), qui a abrogé le règlement no 4254/88, ne comporte pas de règles relatives aux corrections financières.
20 L’article 5 du règlement (CE) no 448/2001 de la Commission, du 2 mars 2001, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne la procédure de mise en œuvre des corrections financières applicables au concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 64, p. 13), est rédigé comme suit:
«1. Le délai imparti à l’État membre concerné pour réagir à une demande au titre de l’article 39, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement (CE) no 1260/1999 de présenter ses observations et, le cas échéant, de procéder à des corrections est fixé à deux mois, à l’exception de cas dûment justifiés où une période plus longue peut être accordée par la Commission.
2. Lorsque la Commission propose une correction financière sur la base d’une extrapolation ou sur une base forfaitaire, l’État membre a la possibilité de démontrer, par un examen des dossiers concernés, que l’étendue réelle de l’irrégularité est inférieure à celle estimée par la Commission. En accord avec la Commission, l’État membre peut limiter la portée de son examen à une partie ou à un échantillon approprié des dossiers concernés. À l’exception de cas dûment justifiés, le délai
supplémentaire imparti pour cet examen ne dépasse pas deux mois suivant la période de deux mois visée au paragraphe 1. Les résultats de cet examen sont analysés selon la procédure prévue à l’article 39, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1260/1999. La Commission tient compte de tout élément de preuve fourni par l’État membre dans les délais mentionnés ci‑dessus.
3. Chaque fois que l’État membre conteste les observations de la Commission et qu’une audience a lieu en application de l’article 39, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1260/1999, le délai de trois mois au cours duquel la Commission peut prendre une décision au titre de l’article 39, paragraphe 3, dudit règlement commence à courir à partir de la date de l’audience.»
21 Le règlement no 1260/1999, qui devait être réexaminé par le Conseil au plus tard le 31 décembre 2006, a été abrogé par le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (JO L 210, p. 25), lequel s’applique, selon son article 1er, paragraphe 1, auxdits Fonds, sans préjudice des dispositions spécifiques prévues par les règlements régissant chacun de ces
Fonds.
22 Le règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement no 1783/1999 (JO L 210, p. 1), ne comporte aucune disposition relative à la procédure en matière de corrections financières pouvant être décidées par la Commission. Il en va de même du règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission, du 8 décembre 2006, établissant les modalités d’exécution du règlement no 1083/2006 et du règlement
no 1080/2006 (JO L 371, p. 1).
23 Lesdites corrections financières font l’objet de règles communes à ces trois Fonds, énoncées aux articles 99 à 102 du règlement no 1083/2006.
24 L’article 100 de ce dernier règlement, intitulé «Procédure», dispose:
«1. Avant de statuer sur une correction financière, la Commission ouvre la procédure en informant l’État membre de ses conclusions provisoires et en l’invitant à faire part de ses observations dans un délai de deux mois.
Lorsque la Commission propose une correction financière sur la base d’une extrapolation ou à un taux forfaitaire, l’État membre a la possibilité de démontrer, par un examen des documents concernés, que l’étendue réelle de l’irrégularité est inférieure à l’évaluation faite par la Commission. En accord avec celle‑ci, l’État membre peut limiter la portée de cet examen à une partie ou un échantillon approprié des documents concernés. Sauf dans les cas dûment justifiés, le délai imparti pour cet
examen ne dépasse pas deux mois après la période de deux mois visée au premier alinéa.
2. La Commission tient compte de tout élément fourni par l’État membre dans les délais visés au paragraphe 1.
3. Si l’État membre n’accepte pas les conclusions provisoires de la Commission, celle‑ci l’invite à une audition au cours de laquelle les deux parties s’efforcent, dans un esprit de coopération fondée sur le partenariat, de parvenir à un accord sur les observations et les conclusions à en tirer.
4. En cas d’accord, l’État membre peut réutiliser les fonds communautaires concernés conformément à l’article 98, paragraphe 2, deuxième alinéa.
5. En l’absence d’accord, la Commission statue sur la correction financière dans les six mois suivant la date de l’audition en tenant compte de toutes les informations et observations présentées au cours de la procédure. S’il n’y a pas d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation par la Commission.»
25 L’article 108 du règlement no 1083/2006, intitulé «Entrée en vigueur», prévoit, à ses premier et deuxième alinéas:
«Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Les dispositions des articles 1er à 16, 25 à 28, 32 à 40, 47 à 49, 52 à 54, 56, 58 à 62, 69 à 74, 103 à 105 et 108 sont applicables à compter de la date d’entrée en vigueur du présent règlement, uniquement pour les programmes de la période 2007‑2013. Les autres dispositions sont applicables à partir du 1er janvier 2007.»
26 Le règlement no 1083/2006 a été abrogé par le règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche [et] portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen,
au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (JO L 347, p. 320), dont l’article 145, paragraphe 6, dispose que, «[p]our appliquer des corrections financières, la Commission statue, par voie d’actes d’exécution, dans les six mois suivant la date de l’audition ou la date de réception des informations complémentaires lorsque l’État membre accepte d’en fournir à la suite de l’audition, [que l]a Commission tient compte de toutes les informations et observations
présentées au cours de la procédure [et que, e]n l’absence d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation à l’audition par la Commission».
27 Conformément à l’article 154 du règlement no 1303/2013, l’article 145 de ce règlement est applicable avec effet au 1er janvier 2014.
28 Cet article 145 fait partie de la quatrième partie du règlement no 1303/2013, laquelle contient les règles générales applicables au FEDER, au FSE, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche en ce qui concerne la gestion et le contrôle, la gestion financière, les comptes et les corrections financières.
29 Ni le règlement (UE) no 1301/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au Fonds européen de développement régional et aux dispositions particulières relatives à l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi», et abrogeant le règlement no 1080/2006 (JO L 347, p. 289), ni le règlement délégué (UE) no 480/2014 de la Commission, du 3 mars 2014, complétant le règlement no 1303/2013 (JO L 138, p. 5), ne comportent de disposition ayant trait à la procédure en
matière de corrections financières pouvant être décidées par la Commission.
Les antécédents du litige et les décisions litigieuses
30 Les faits ayant donné lieu au présent litige, tels qu’ils sont exposés aux points 1 à 9 de l’arrêt attaqué, peuvent être résumés comme suit.
31 Par ses décisions C(94) 3456, du 9 décembre 1994, C(98) 121, du 5 février 1998 et C(1994) 3043/6, du 25 novembre 1994, la Commission a approuvé, respectivement, les programmes opérationnels «Andalousie», relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999), «Pays basque», relevant de l’objectif no 2 (1997‑1999), et «Communauté de Valence», relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999).
32 Lors des audits de clôture de ces programmes, la Commission a sélectionné certains projets aux fins de contrôle. L’examen de ces échantillons aurait laissé apparaître de nombreuses irrégularités, dont certaines étaient récurrentes et consistaient essentiellement en des violations des normes de l’Union en matière de marchés publics ainsi que des règles applicables dans le cadre des Fonds structurels. Ces irrégularités ont été qualifiées par la Commission de systémiques.
33 Après différents échanges entre la Commission et les autorités espagnoles, cette institution a décidé de réduire le concours du FEDER accordé à chacun des programmes opérationnels susmentionnés en extrapolant à l’ensemble de ces derniers les erreurs systémiques qu’elle estimait avoir découvertes lors de l’examen des échantillons.
34 Plus particulièrement, dans le cadre de l’audit de clôture concernant le programme opérationnel «Andalousie», la Commission a sélectionné un échantillon aléatoire de 37 projets sur 5319 pour un montant de 870341396 euros, soit 16,69 % du montant final des dépenses déclarées, sur la base du sondage en unités monétaires et à l’aide du logiciel Audit Command Language (ACL), outil d’audit assisté par ordinateur. Les conclusions de cet audit ont été communiquées aux autorités espagnoles dans des
rapports des 19 octobre 2004 et 10 avril 2006. Après plusieurs échanges d’observations et d’informations entre la Commission et les autorités espagnoles, une audition s’est tenue à Bruxelles (Belgique) les 2 et 3 juillet 2008. Cette audition a débouché sur l’engagement des autorités espagnoles de présenter des informations complémentaires relatives à l’admissibilité des opérations concernées dans un délai de trois semaines. Ces informations complémentaires ont été présentées par lettres des
22 juillet et 5 août 2008. La Commission a adressé ses conclusions finales aux autorités espagnoles par lettre du 19 mars 2009. Celles‑ci ont répondu par lettre datée du 21 avril 2009.
35 Par sa décision C(2009) 9270, du 30 novembre 2009, la Commission a réduit de 219334437,31 euros le concours du FEDER octroyé, pour un montant de 3323249050,16 euros, au titre du programme opérationnel «Andalousie». Cette réduction correspond à l’extrapolation des irrégularités qualifiées par la Commission de systémiques à l’ensemble du programme opérationnel.
36 Dans le cadre de l’audit de clôture concernant le programme opérationnel «Pays basque», la Commission a sélectionné un échantillon aléatoire de 37 projets sur 3348 pour un montant de 266765981 euros, ce qui correspondait à 36,98 % des dépenses finales déclarées, en appliquant la même méthode que celle qu’elle avait utilisée pour le programme opérationnel «Andalousie». Les résultats et les conclusions de cet audit ont été communiqués aux autorités espagnoles dans des rapports des 17 août 2005
et 24 septembre 2007. Après plusieurs échanges d’observations et d’informations, une audition s’est tenue à Bruxelles les 22 et 23 janvier 2009. Cette audition a débouché sur un engagement des autorités espagnoles de présenter des informations relatives à l’admissibilité des opérations en question dans un délai de trois semaines. Ces informations complémentaires ont été envoyées par lettre datée du 16 février 2009 et par courriers électroniques des 10, 23 et 24 février 2009. La Commission a
adressé ses conclusions finales aux autorités espagnoles par lettre du 29 juillet 2009. Celles‑ci ont répondu par lettre du 15 septembre 2009.
37 Par sa décision C(2009) 10678, du 23 décembre 2009, la Commission a réduit de 27884692,27 euros le concours du FEDER octroyé, pour un montant de 301152434 euros, au titre du programme opérationnel «Pays basque». Cette réduction correspond à l’extrapolation des irrégularités qualifiées par la Commission de systémiques à l’ensemble du programme opérationnel.
38 Dans le cadre de l’audit de clôture concernant le programme opérationnel «Communauté de Valence», la Commission a choisi un échantillon aléatoire de 38 projets sur 7862 pour un montant de 607075404,63 euros, ce qui correspondait à 28,72 % des dépenses finales déclarées, en appliquant la même méthode que celle qu’elle avait utilisée pour les deux autres programmes opérationnels. Les résultats et les conclusions de cet audit ont été communiqués aux autorités espagnoles dans des rapports des 10 juin
2004 et 10 avril 2006. Après plusieurs échanges d’observations et d’informations entre la Commission et les autorités espagnoles, une audition s’est tenue à Bruxelles les 4 et 5 novembre 2008. Cette audition a débouché sur un engagement des autorités espagnoles de présenter des informations complémentaires relatives à l’admissibilité des opérations en cause dans un délai de trois semaines. Ces informations ont été communiquées par lettre du 24 novembre 2008. La Commission a adressé ses
conclusions finales aux autorités espagnoles par lettre du 29 mai 2009. Celles‑ci ont répondu par lettre du 3 juillet 2009 et par courrier électronique daté du 7 juillet 2009.
39 Par sa décision C(2010) 337, du 28 janvier 2010, la Commission a réduit de 115612377,25 euros le concours du FEDER octroyé, pour un montant de 1298056426,49 euros, au titre du programme opérationnel «Communauté de Valence». Cette réduction correspond à l’extrapolation des irrégularités qualifiées par la Commission de systémiques à l’ensemble du programme opérationnel.
Les recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
40 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal respectivement le 11 février 2010 (affaire T‑65/10), le 8 mars 2010 (affaire T‑113/10) et le 24 mars 2010 (affaire T‑138/10), le Royaume d’Espagne a introduit des recours tendant à l’annulation des décisions litigieuses.
41 Par ordonnance du président de la septième chambre du Tribunal du 26 avril 2010, ces trois affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
42 À l’appui de ces recours, le Royaume d’Espagne avait invoqué quatre moyens. Le premier était tiré d’une violation de l’article 24 du règlement no 4253/88, en ce que la Commission ne saurait procéder par extrapolation aux corrections financières que cette disposition prévoit. Le deuxième moyen, invoqué à titre subsidiaire, était tiré d’une violation de l’article 24 du règlement no 4253/88 et de l’article 4, paragraphe 3, TUE, en ce qu’aucune insuffisance du système de gestion, de contrôle ou
d’audit n’aurait été constatée pour les marchés modifiés en cause. Le troisième moyen, invoqué à titre également subsidiaire, était tiré d’une violation de l’article 24 du règlement no 4253/88, en ce que l’échantillon de projets utilisé par la Commission pour procéder à des corrections financières par extrapolation ne serait pas représentatif des programmes opérationnels en cause. Le quatrième moyen était tiré d’une violation de l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 2988/95
ainsi que du principe du respect d’un délai raisonnable, en ce que la Commission aurait dépassé le délai requis pour effectuer les corrections financières en cause.
43 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a successivement rejeté les quatrième, premier, deuxième et troisième moyens et, partant, lesdits recours dans leur ensemble.
Les conclusions des parties devant la Cour
44 Dans son pourvoi, le Royaume d’Espagne demande à la Cour:
— d’annuler l’arrêt attaqué;
— de statuer elle‑même définitivement sur le litige et d’annuler les décisions litigieuses, ainsi que
— de condamner la Commission aux dépens.
45 La Commission demande à la Cour:
— de rejeter le pourvoi et
— de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur le pourvoi
Argumentation des parties
46 À l’appui de son pourvoi, le Royaume d’Espagne soulève deux moyens. Le premier est tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en considérant que l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 constitue la base juridique permettant à la Commission de procéder à des corrections financières fondées sur une extrapolation. Par son second moyen, le Royaume d’Espagne reproche au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit en ce qui concerne le contrôle de la fiabilité, de la
cohérence, de la pertinence et du caractère adéquat de l’extrapolation à laquelle la Commission a eu recours en l’espèce, en ce que, premièrement, la population de l’échantillon retenu aurait été déterminée sur la base des dépenses déclarées et non pas sur celle du concours octroyé, deuxièmement, des dépenses qui n’ont pas été cofinancées et ont été retirées par cet État membre auraient été prises en compte dans ce contexte, troisièmement, l’échantillon retenu par la Commission se caractériserait
par un manque d’homogénéité et, quatrièmement, ledit échantillon ne présenterait pas un niveau de fiabilité suffisant.
47 La Commission soutient en substance que le premier moyen doit être déclaré non fondé. S’agissant du second moyen, celui‑ci soulèverait des questions de fait, de sorte qu’il devrait être écarté comme irrecevable ou, en tout état de cause, comme étant dépourvu de fondement.
Appréciation de la Cour
48 En vue de statuer sur le présent pourvoi, il convient de relever d’emblée que, par l’arrêt attaqué, le Tribunal a statué sur les recours en annulation introduits par le Royaume d’Espagne en rejetant ceux‑ci après avoir déclaré non fondés les quatre moyens invoqués à l’appui de ces recours par cet État membre.
49 Plus particulièrement, le Tribunal a examiné en premier lieu le quatrième moyen, tiré en substance de ce que les décisions litigieuses avaient été adoptées par la Commission dans des délais qui ne pourraient pas être considérés comme raisonnables. Le Tribunal a cependant, au point 56 de l’arrêt attaqué, écarté ce moyen comme étant dépourvu de fondement. Ce faisant, le Tribunal a admis la régularité formelle des décisions litigieuses.
50 Toutefois, il résulte à cet égard des motifs énoncés aux points 56 à 89 ainsi que 93 et 94 des arrêts Espagne/Commission (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156) et Espagne/Commission (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157) que l’adoption par la Commission d’une décision de correction financière est, à compter de l’année 2000, subordonnée au respect d’un délai légal et que la durée de ce délai varie en fonction de la réglementation applicable.
51 La Cour considère que, en l’état actuel du droit de l’Union, il n’existe aucun élément de nature à remettre en cause cette jurisprudence, celle‑ci étant, au contraire, transposable à la présente affaire.
52 Ainsi, conformément à l’article 100, paragraphe 5, du règlement no 1083/2006, la Commission statue sur la correction financière dans les six mois suivant la date de l’audition et, s’il n’y a pas eu d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation par la Commission.
53 Il ressort de l’article 108, second alinéa, du règlement no 1083/2006 que ledit article 100 a été rendu applicable à partir du 1er janvier 2007, y compris aux programmes antérieurs à la période 2007‑2013.
54 Or, en l’espèce, les auditions du Royaume d’Espagne se sont tenues, respectivement, les 2 et 3 juillet 2008 pour le programme opérationnel «Andalousie», les 22 et 23 janvier 2009 pour le programme opérationnel «Pays basque» et les 4 et 5 novembre 2008 pour le programme opérationnel «Communauté de Valence». En revanche, la Commission n’a adopté les décisions litigieuses, afférentes auxdits programmes, que, respectivement, les 30 novembre 2009, 23 décembre 2009 et 28 janvier 2010.
55 Par conséquent, la Commission n’a pas respecté, en l’occurrence, le délai de six mois imparti à l’article 100, paragraphe 5, du règlement no 1083/2006.
56 En outre, il résulte de la jurisprudence de la Cour que, d’une part, le non‑respect des règles de procédure relatives à l’adoption d’un acte faisant grief, tel que le fait, pour la Commission, de ne pas avoir arrêté la décision litigieuse dans le délai fixé par le législateur de l’Union, constitue une violation des formes substantielles (voir arrêts Royaume‑Uni/Conseil, 68/86, EU:C:1988:85, points 48 et 49; Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, point 103, ainsi que Espagne/Commission,
C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, point 103) et que, d’autre part, si le juge de l’Union constate, à l’examen de l’acte en cause, que celui‑ci n’a pas été régulièrement adopté, il lui appartient de tirer les conséquences de la violation d’une forme substantielle et, partant, d’annuler l’acte entaché d’un tel vice (voir arrêts Commission/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, point 51; Commission/Solvay, C‑287/95 P et C‑288/95 P, EU:C:2000:189 point 55; Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156,
point 103, ainsi que Espagne/Commission, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, point 103).
57 À cet égard, il convient de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que, hors les cas particuliers tels que, notamment, ceux prévus par les règlements de procédure des juridictions de l’Union, le juge de l’Union ne peut fonder sa décision sur un moyen de droit relevé d’office, fût‑il d’ordre public, sans avoir invité au préalable les parties à présenter leurs observations sur ledit moyen (voir arrêts Commission/Irlande e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, point 57, ainsi que OHMI/National
Lottery Commission, C‑530/12 P, EU:C:2014:186, point 54).
58 En ce qui concerne la question du délai dans lequel une décision de correction financière doit être adoptée, il y a lieu de relever que, dans le cadre des affaires ayant donné lieu aux arrêts Espagne/Commission (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156) et Espagne/Commission (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), qui portaient sur des questions factuelles et juridiques en substance identiques, le Royaume d’Espagne et la Commission ont déjà eu l’occasion de débattre de cette question. Par ailleurs, dans lesdites
affaires, la Cour avait demandé aux parties de concentrer leurs plaidoiries sur ladite question.
59 En outre, cette jurisprudence a depuis lors été confirmée à plusieurs reprises par la Cour (voir arrêts Espagne/Commission, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, et Espagne/Commission, C‑513/13 P, EU:C:2014:2412).
60 Il s’ensuit, d’une part, que la Commission a suffisamment eu l’occasion de présenter, dans le cadre d’un débat contradictoire, ses moyens et arguments relatifs à la portée du délai imparti à l’article 100, paragraphe 5, du règlement no 1083/2006 et, d’autre part, que la jurisprudence de la Cour portant sur l’interprétation à donner à cette disposition doit être considérée comme établie.
61 Il convient, dès lors, de constater que la présente affaire constitue un cas particulier, au sens de la jurisprudence rappelée au point 57 du présent arrêt, et qu’il n’y a pas lieu d’inviter les parties à présenter leurs observations sur ce moyen.
62 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la Commission a adopté les décisions litigieuses en méconnaissance du délai légal prescrit par un règlement du Conseil.
63 Par conséquent, en rejetant les recours introduits par le Royaume d’Espagne au lieu de sanctionner la violation des formes substantielles dont sont entachées les décisions litigieuses, le Tribunal a commis une erreur de droit.
64 L’arrêt attaqué doit, partant, être annulé.
Sur les recours de première instance
65 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors statuer elle‑même définitivement sur le litige lorsque celui‑ci est en état d’être jugé.
66 En l’espèce, la Cour dispose des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur les recours tendant à l’annulation des décisions litigieuses introduits par le Royaume d’Espagne devant le Tribunal.
67 À cet égard, il suffit de relever que, pour les motifs énoncés aux points 50 à 63 du présent arrêt, les décisions litigieuses doivent être annulées pour violation des formes substantielles.
Sur les dépens
68 En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle‑même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
69 L’article 138, paragraphe 1, du même règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume d’Espagne ayant obtenu gain de cause dans le cadre du pourvoi et les recours devant le Tribunal étant accueillis, il y a lieu, conformément aux conclusions du Royaume d’Espagne, de condamner la Commission à supporter, outre ses propres dépens, ceux
exposés par cet État membre, tant en première instance que dans le cadre du pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne Espagne/Commission (T‑65/10, T‑113/10 et T‑138/10, EU:T:2013:93) est annulé.
2) Les décisions de la Commission C(2009) 9270, du 30 novembre 2009, C(2009) 10678, du 23 décembre 2009, et C(2010) 337, du 28 janvier 2010, réduisant le concours du Fonds européen de développement régional (FEDER) octroyé au titre, respectivement, du programme opérationnel «Andalousie» relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999) en application de la décision C(94) 3456 de la Commission, du 9 décembre 1994, du programme opérationnel «Pays basque» relevant de l’objectif no 2 (1997‑1999) en application
de la décision C(1998) 121 de la Commission, du 5 février 1998, et du programme opérationnel «Communauté de Valence» relevant de l’objectif no 1 (1994‑1999) en application de la décision C(1994) 3043/6 de la Commission, du 25 novembre 1994, sont annulées.
3) La Commission européenne est condamnée à supporter les dépens du Royaume d’Espagne et ses propres dépens, exposés au titre tant de la procédure de première instance que du présent pourvoi.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: l’espagnol.
