ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
11 septembre 2014 ( *1 )
«Manquement d’État — Directive 96/67/CE — Article 11 — Transport aérien — Service d’assistance en escale — Sélection des prestataires»
Dans l’affaire C‑277/13,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 21 mai 2013,
Commission européenne, représentée par M. P. Guerra e Andrade et M. F. W. Bulst, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République portugaise, représentée par M. L. Inez Fernandes, Mme T. Falcão et M. V. Moura Ramos, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (première chambre),
composée de M. A. Tizzano, président de chambre, M. E. Levits, Mme M. Berger, MM. S. Rodin (rapporteur) et F. Biltgen, juges,
avocat général: M. M. Szpunar,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 14 mai 2014,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour que soit organisée une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale pour les catégories «bagages», «opérations en piste» ainsi que «fret et poste» dans les aéroports de Lisbonne, de Porto et de Faro, conformément à l’article 11 de la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de
l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (JO L 272, p. 36), la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article 11.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 La directive 96/67 prévoit à son considérant 5:
«[...] l’ouverture de l’accès au marché de l’assistance en escale est une mesure devant contribuer à réduire les coûts d’exploitation des compagnies aériennes et à améliorer la qualité offerte aux usagers».
3 Cette directive énonce à son considérant 16:
«[...] le maintien d’une concurrence effective et loyale exige que, en cas de limitation du nombre des prestataires, ceux-ci soient choisis au moyen d’une procédure transparente et impartiale; [...] il convient de consulter les usagers lors de cette sélection puisqu’ils sont les premiers intéressés par la qualité et le prix des services auxquels ils sont appelés à recourir».
4 L’article 2, sous e), de la directive 96/67, définissant la notion de l’«assistance en escale», renvoie à l’annexe de cette directive en ce qui concerne les catégories des services comprises dans cette notion. Conformément à ladite annexe, figurent au nombre des services d’assistance en escale les services suivants:
«[...]
3. l’assistance ‘bagages’ [...]
[...]
4. l’assistance ‘fret et poste’ [...]
[...]
5. l’assistance ‘opérations en piste’ [...]
[...]»
5 L’article 6 de ladite directive est libellé comme suit:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires, selon les modalités prévues à l’article 1er, pour assurer aux prestataires des services d’assistance en escale le libre accès au marché de la prestation de services d’assistance en escale à des tiers.
[...]
2. Les États membres peuvent limiter le nombre de prestataires autorisés à fournir les catégories de services d’assistance en escale suivantes:
— assistance ‘bagages’,
— assistance ‘opérations en piste’,
[…]
— assistance ‘fret et poste’ en ce qui concerne, tant à l’arrivée qu’au départ ou en transit, le traitement physique du fret et du courrier entre l’aérogare et l’avion.
Ils ne peuvent toutefois limiter ce nombre à moins de deux, pour chaque catégorie de service.
3. De surcroît, à compter du 1er janvier 2001, l’un au moins de ces prestataires autorisés ne peut être contrôlé directement ou indirectement:
— ni par l’entité gestionnaire de l’aéroport,
— ni par un usager ayant transporté plus de 25 % des passagers ou du fret enregistrés dans l’aéroport au cours de l’année précédant celle où s’opère la sélection de ces prestataires,
— ni par une entité contrôlant ou étant contrôlée directement ou indirectement par cette entité gestionnaire ou par un tel usager.
Toutefois, au plus tard le 1er juillet 2000, tout État membre peut demander que l’obligation énoncée au présent paragraphe soit reportée au 31 décembre 2002.
La Commission, assistée par le comité visé à l’article 10, examine cette demande et peut, compte tenu de l’évolution du secteur et notamment de la situation dans des aéroports comparables en termes de volume et de structure du trafic, décider d’accéder à ladite demande.
4. Lorsque, en application du paragraphe 2, ils limitent le nombre de prestataires autorisés, les États membres ne peuvent pas empêcher un usager d’un aéroport, quelle que soit la partie de cet aéroport qui lui est affectée, de bénéficier, pour chaque catégorie de service d’assistance en escale sujette à limitation, d’un choix effectif entre au moins deux prestataires de services d’assistance en escale, dans les conditions prévues aux paragraphes 2 et 3.»
6 L’article 11 de la même directive prévoit:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soit organisée une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale sur un aéroport lorsque leur nombre est limité dans les cas prévus à l’article 6 paragraphe 2 ou à l’article 9. Cette procédure doit respecter les principes suivants:
a) dans le cas où les États membres prévoient l’établissement d’un cahier des charges ou de spécifications techniques auxquels ces prestataires doivent répondre, ce cahier ou ces spécifications sont établis après consultation préalable du comité des usagers. Les critères de sélection prévus par ce cahier des charges ou ces spécifications techniques doivent être pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires;
[...]
b) il doit être lancé un appel d’offres, publié au Journal officiel des Communautés européennes, auquel tout prestataire intéressé peut répondre;
c) les prestataires sont choisis:
i) après consultation du comité des usagers, par l’entité gestionnaire, si celle-ci:
— ne fournit pas de services similaires d’assistance en escale
et
— ne contrôle, directement ou indirectement, aucune entreprise fournissant de tels services et
— ne détient aucune participation dans une telle entreprise;
ii) par les autorités compétentes des États membres indépendantes des entités gestionnaires, après consultation du comité des usagers et des entités gestionnaires, dans les autres cas;
d) les prestataires sont sélectionnés pour une durée maximale de sept années;
e) lorsqu’un prestataire cesse son activité avant l’expiration de la période pour laquelle il a été sélectionné, il est procédé à son remplacement suivant la même procédure.
2. Lorsque le nombre de prestataires est limité en application de l’article 6 paragraphe 2 ou de l’article 9, l’entité gestionnaire peut fournir elle-même des services d’assistance en escale sans être soumise à la procédure de sélection prévue au paragraphe 1. De même, elle peut, sans la soumettre à cette même procédure, autoriser une entreprise prestataire à fournir des services d’assistance en escale sur l’aéroport considéré:
— si elle contrôle cette entreprise directement ou indirectement ou
— si cette entreprise la contrôle directement ou indirectement.
3. L’entité gestionnaire informe le comité des usagers des décisions prises en application du présent article.»
7 L’article 18 de la directive 96/67, intitulé «Protection sociale et de l’environnement», prévoit:
«Sans préjudice de l’application des dispositions de la présente directive et dans le respect des autres dispositions du droit communautaire, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection des droits des travailleurs et le respect de l’environnement.»
8 L’article 23 de ladite directive, intitulé «Mise en œuvre», prévoit au paragraphe 1:
«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard un an après sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Ils en informent immédiatement la Commission.
[...]»
9 Cette directive, publiée le 25 octobre 1996, devait dès lors être transposée au plus tard le 25 octobre 1997.
Le droit portugais
10 La République portugaise a transposé la directive 96/67 par le décret-loi no 275/99, du 23 juillet 1999. Le préambule de ce décret-loi est libellé comme suit:
«La nécessité d’assurer, dans la mesure du possible, une transition sans à-coups vers le nouveau régime, en veillant à maintenir la continuité des services, ainsi qu’à protéger l’emploi et les droits des travailleurs du secteur est également prise en considération.»
11 L’article 27 dudit décret-loi, intitulé «Sélection de prestataires», se lit comme suit:
«1. Dans les cas de limitation du nombre des prestataires prévus à l’article 22, paragraphe 2 et aux points a) et b) de l’article 24, paragraphe 1, la sélection des prestataires autorisés se fait par voie d’appel d’offres publié au Journal officiel des Communautés européennes.
[...]
7. Les prestataires sont sélectionnés pour une durée minimale de quatre années et maximale de sept années.»
12 L’article 39 du même décret-loi, intitulé «Régime transitoire», dispose :
«1. Sans préjudice du paragraphe 2, les entités qui, à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont autorisées, par la loi ou par l’entité de gestion, à pratiquer l’auto-assistance ou à fournir des services d’assistance en escale sur un aérodrome seront automatiquement autorisées à utiliser le domaine public aéroportuaire sur l’aérodrome concerné, aux fins de l’exercice de leurs fonctions, jusqu’au terme légal de l’autorisation existante ou pour une période de quatre ans si
l’autorisation existante n’est pas assortie d’une date d’expiration ou que celle-ci se situe au-delà de quatre ans.
[...]
2. Dans un délai d’un an à compter de la date de publication de la présente loi, les entités visées au paragraphe 1 doivent obtenir une licence pour l’exercice de leur activité, conformément au chapitre II, sous peine de déchéance des autorisations correspondantes, ou obtenir des autorisations spécifiques valides à compter de cette date.»
La procédure précontentieuse
13 Selon les informations recueillies par la Commission, les opérateurs de services d’assistance «bagages», d’assistance «fret et poste» et d’assistance «opérations en piste» au Portugal sont Portway – Handling de Portugal SA (ci-après «Portway») et Serviços Portugueses de Handling SA, connue, depuis l’année 2005, sous le nom de sa marque Groundforce Portugal (ci-après «Groundforce»).
14 Portway est une société détenue à 100 % par ANA SA, dont l’objet social est la gestion des infrastructures aéroportuaires, la fourniture de services aéroportuaires dans les aéroports de Lisbonne, de Porto et de Faro, en vertu d’un contrat administratif de concession.
15 Groundforce est une société détenue à 50,1 % par le groupe Urbanos. Avant l’entrée de celui-ci au capital de Groundforce, cette société était détenue par la compagnie Transportes Aéreos Portugueses (ci-après «TAP»). Au cours de l’année 2003, la législation portugaise a autorisé TAP à céder une participation majoritaire du capital de Groundforce par la voie d’un appel d’offres ouvert international, adressé aux investisseurs satisfaisant aux conditions fixées dans un cahier des charges. Globalia
Corporación Empresarial SA (ci-après «Globalia»), ayant été sélectionnée comme le meilleur offrant, a acquis la majorité des actions de Groundforce au cours de l’année 2004. Au terme de plusieurs transactions, le groupe Urbanos a acquis ladite majorité des actions et les détient à présent.
16 Le 25 novembre 2010, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République portugaise dans laquelle elle reprochait à cet État membre d’avoir manqué à ses obligations découlant de la directive 96/67 en ce qu’il n’avait pas organisé la procédure de sélection des prestataires de services d’assistance en escale conformément à l’article 11 de cette directive.
17 Par lettre du 31 janvier 2011, la République portugaise a répondu en contestant le manquement reproché.
18 Le 20 mai 2011, la Commission a adressé à la République portugaise un avis motivé par lequel celle-ci a confirmé ses griefs. En particulier, au cours de la période allant de 1999 à 2003, ledit État aurait mis en place un régime transitoire d’autorisation automatique qui aurait permis à Portway, contrôlée par ANA SA, le gestionnaire de l’aéroport, et, à la même date, à Groundforce, contrôlée par TAP, le principal transporteur portugais, de continuer à fournir les services en cause. Au cours de
l’année 2004, à la suite d’un appel d’offres ouvert international, Groundforce est passée dans le groupe Globalia, tout en conservant l’autorisation pour la fourniture des services d’assistance en escale.
19 La République portugaise a répondu par lettre du 27 juillet 2011 et a informé la Commission que deux appels d’offres étaient lancés, l’un pour l’aéroport de Faro et l’autre pour les aéroports de Lisbonne et de Porto. Elle a estimé que ces deux appels d’offres avaient couru, respectivement, jusqu’à la fin des mois d’octobre et de novembre 2011. S’agissant des comités d’usagers concernés, ceux-ci auraient été informés des procédures d’appels d’offres, mais le courriel envoyé au comité d’usagers de
l’aéroport de Faro aurait été retourné.
20 Le 22 juin 2012, la Commission a adressé à la République portugaise un avis motivé complémentaire dans lequel elle soulignait que cet État membre n’avait pas sélectionné les nouveaux prestataires, mais avait, au moyen du décret-loi no 19/2012, du 27 janvier 2012, recouru à un régime exceptionnel avec effet rétroactif au 31 décembre 2011, pour proroger l’autorisation d’accès de Groundforce jusqu’à l’octroi des nouvelles autorisations. De même, la Commission a observé que, malgré les indications
des dates pour l’ouverture et l’analyse des offres des prestataires de services d’assistance en escale, la République portugaise a fait savoir qu’il n’était pas possible de déterminer la date exacte de clôture des appels d’offres. En ce qui concerne les comités d’usagers, elle a ajouté que les consultations sur le choix des prestataires n’avaient pas eu lieu.
21 Le 3 octobre 2012, la République portugaise a répondu qu’elle considérait le régime transitoire comme étant nécessaire pour maintenir la continuité des services, ainsi que pour protéger l’emploi et les droits des travailleurs sur ce marché. Selon cet État membre, l’autorisation automatique visait à protéger la confiance juridique légitime des entités qui exerçaient déjà des activités d’assistance en escale dans les aéroports concernés.
22 En ce qui concerne les appels d’offres courants, la République portugaise a souligné que le jury était, au mois d’octobre 2012, en phase d’examen des offres, mais que le processus d’examen de ces offres revêtait une complexité particulière. Selon cet État membre, il n’avait pas été possible au jury d’achever le rapport préliminaire d’examen des offres. Toutefois, il a exprimé son intention de procéder aux consultations avec les comités d’usagers préalablement à la sélection des prestataires de
services d’assistance en escale.
23 N’étant pas satisfaite des réponses fournies par la République portugaise, la Commission a introduit le présent recours en manquement.
Sur le recours
Argumentation des parties
24 Il convient de relever que la République portugaise a soulevé, pour la première fois au cours de l’audience de plaidoiries, une exception d’irrecevabilité du recours en soutenant que la Commission ne lui a pas donné d’instructions précises lui permettant une transposition correcte de la directive 96/67.
25 Quant au fond, la Commission soutient que la République portugaise, après avoir limité l’accès à certaines catégories de services en escale à deux prestataires – dont l’un, Portway, n’était pas concerné par la procédure de sélection en raison du fait qu’il était contrôlé à 100 % par le gestionnaire des aéroports de Lisbonne, de Porto et de Faro – n’a pas pris les mesures nécessaires pour organiser la procédure de sélection du second prestataire de services d’assistance en escale pour lesdits
aéroports, conformément à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 96/67.
26 La Commission souligne que le régime transitoire, mis en place par la République portugaise au moyen de l’article 39 du décret-loi no 275/99, maintenait automatiquement l’autorisation octroyée à Groundforce de fournir des services d’assistance en escale. Pendant cette période, cet État membre n’aurait pas organisé de procédure de sélection d’autres prestataires. Depuis la restructuration et la cession des actions de Groundforce de TAP à Globalia, au cours de l’année 2004, Groundforce aurait
conservé cette autorisation.
27 En ce qui concerne l’appel d’offres ouvert international concernant ladite cession, la Commission souligne que les fournisseurs de services d’assistance en escale ne pouvaient pas obtenir l’autorisation sans l’acquisition des actions de Groundforce. Il s’ensuit, selon cette institution, que cet appel d’offres était non pas une procédure de sélection de prestataires, mais une procédure de sélection d’investisseurs. En tout état de cause, cette procédure n’était pas conforme aux principes énoncés à
l’article 11 de la directive 96/67. Notamment, les autorisations octroyées n’étaient pas limitées à une période maximale de sept années. De même, les comités d’usagers des aéroports concernés n’avaient pas été consultés.
28 La Commission, en admettant que la République portugaise a organisé, au cours de l’année 2011, trois nouvelles procédures en vue de la sélection du second prestataire de services d’assistance en escale, souligne que celles-ci n’ont jamais été menées à leur terme. De plus, l’administration portugaise aurait mis en place, au cours de l’année 2012, un régime exceptionnel avec effet rétroactif, introduit par le décret-loi no 19/2012, pour proroger l’autorisation octroyée à Groundforce.
29 La République portugaise rétorque que, la directive 96/67 étant muette sur la possibilité ou non d’introduire un régime transitoire, l’introduction de ce régime n’était pas contraire aux dispositions de cette directive. Ce régime aurait été octroyé afin de préserver les droits des entités qui, à la date d’entrée en vigueur du décret-loi no 275/99, étaient autorisées à fournir des services d’assistance en escale pour certaines catégories de services. De même, ledit régime aurait assuré la
continuité des services, protégé les emplois et les droits des travailleurs, conformément à la résolution du Parlement européen du 14 février 1995 sur l’aviation civile en Europe, dans laquelle le Parlement a souligné la nécessité de tenir compte de l’impact de l’accès au marché de l’assistance en escale sur l’emploi et de la sécurité dans les aéroports de l’Union européenne.
30 Cet État membre ajoute que les autorisations en cause ont été automatiquement renouvelées jusqu’au terme légal des autorisations existantes ou pour une période de quatre ans si l’autorisation existante n’était pas assortie d’une date d’expiration ou que celle-ci se situait au-delà du terme de quatre ans.
31 La République portugaise fait valoir que la cession des actions de Groundforce visait à sélectionner un prestataire de services d’assistance en escale en tenant compte des exigences figurant dans le cahier des charges et imposées par la législation nationale et le droit de l’Union. La procédure aurait été organisée conformément aux critères de sélection pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires prévus à l’article 11 de la directive 96/67.
32 La cession des actions permettait, selon la République portugaise, d’éviter la perturbation du fonctionnement normal de l’activité de services d’assistance en escale en ce qui concerne la disponibilité et la qualité de service, mais aussi le prix de cette activité. Dans l’hypothèse où l’autorisation accordée à Groundforce n’aurait pas été renouvelée, le second prestataire, Portway, aurait eu le monopole du marché des services en escale jusqu’à la fin de la procédure de sélection d’autres
prestataires.
33 S’agissant des appels d’offres lancés au cours de l’année 2011 pour les aéroports concernés, la République portugaise soutient que ceux-ci sont conformes aux conditions prévues à l’article 11 de la directive 96/67. La période d’attribution des autorisations serait limitée à sept années et les comités d’usagers auraient été consultés avant le lancement des appels d’offres. Elle ajoute que ces comités seront également consultés sur le choix de l’autre prestataire.
34 La complexité de la procédure de sélection serait due aux modifications survenues dans la législation nationale en matière de ressources humaines, sur le plan du recrutement et de la rémunération, découlant de restrictions budgétaires conduisant à la signature du protocole d’accord entre la République portugaise, la Commission, la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI), le 17 mai 2011. Le fonctionnement du jury compétent pour l’examen des offres en cause aurait
été interrompu par la démission de plusieurs de ses membres à la suite d’une réduction substantielle de leur rémunération, ce qui a affecté, de manière décisive, l’ensemble du processus d’examen des offres par le jury. Cet État membre souligne que l’autorité compétente a déployé tous les efforts possibles pour permettre au jury de conclure l’examen desdites offres.
35 La République portugaise ajoute que la législation de l’Union concernant le marché des services d’assistance en escale devant prochainement être modifiée, si de nouveaux changements venaient à être adoptés, ceux-ci affecteraient l’aéroport de Lisbonne et, potentiellement, les autres aéroports concernés. Cet État membre considère qu’une telle modification, si elle devait aboutir, conduirait inévitablement à rendre impossible la passation des marchés publics en cours.
36 Dans son mémoire en réplique, la Commission soutient que la directive 96/67 n’omet aucune disposition et ne présente aucune lacune permettant à la République portugaise d’introduire un régime transitoire. Elle fait valoir que cet État membre n’a pas transposé de manière correcte la directive 96/67 au cours des quatorze années qui ont suivi son entrée en vigueur. Elle ajoute que le but du régime transitoire était la protection de la position des opérateurs nationaux déjà actifs sur le marché
concerné. Selon elle, dans l’hypothèse où Groundforce aurait perdu son statut de prestataire de services, cela n’aurait pas exclu la possibilité pour ses employés de trouver du travail dans d’autres entreprises, y compris dans l’entreprise ayant remporté le marché de la prestation de services d’assistance en escale.
37 En ce qui concerne les nouvelles procédures de sélection des prestataires, selon la Commission, il découle d’une jurisprudence de la Cour qu’un État membre ne saurait exciper de situations découlant de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations prescrites par le droit de l’Union. Ainsi, des changements touchant l’organisation du personnel ou un manque de ressources humaines ne pourraient justifier le non-respect du droit de l’Union. La Commission ajoute qu’un
éventuel changement de la législation de l’Union n’a aucune incidence sur l’obligation actuelle des États membres.
38 Enfin, selon la Commission, l’organisation d’une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale, prévue à l’article 11 de la directive 96/67, est une obligation de résultat. Par conséquent, si un État membre a organisé un processus de sélection qui n’a pas abouti à un résultat, il y aurait lieu de considérer que cet État membre ne s’est pas conformé à cette directive. Si l’État membre était seulement tenu d’organiser une telle procédure de
sélection sans être soumis à une obligation de résultat, ladite directive serait privée de tout effet utile.
39 La République portugaise, dans sa duplique, ajoute que, dans la mesure où Globalia, qui a acquis les actions de Groundforce, est un prestataire de services d’assistance en escale, il convient de traiter la cession de ces actions comme une procédure de sélection d’un autre prestataire.
40 En ce qui concerne les nouveaux processus de sélection des prestataires de services d’assistance en escale, la République portugaise fait valoir que la Commission ne peut ignorer la procédure d’assistance financière au Portugal et le fait que l’une des conditions, en vertu du protocole d’accord conclu entre la République portugaise, la Commission, la BCE et le FMI, concerne spécifiquement la privatisation de Aeroportos de Portugal SA, le gestionnaire des aéroports concernés. Les problèmes
financiers de la République portugaise ne seraient pas de simples problèmes administratifs ou bureaucratiques.
Appréciation de la Cour
Sur la recevabilité
41 En ce qui concerne l’exception d’irrecevabilité, soulevée pour la première fois par la République portugaise lors de l’audience par laquelle cet État membre reproche à la Commission de ne pas lui avoir donné, au cours de la procédure précontentieuse, les instructions précises aux fins d’une transposition correcte de la directive 96/67, il suffit de rappeler que, conformément à l’article 127, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, la production de moyens nouveaux en cours d’instance
est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui ont été révélés pendant la procédure.
42 En l’espèce, la Commission a eu l’occasion de présenter les griefs reprochés à la République portugaise et celle-ci a eu l’occasion de présenter les observations qu’elle estimait pertinentes. Étant donné que cet État membre était conscient de l’inexistence prétendue des instructions de la Commission au cours de la procédure précontentieuse et que ses objections ne se fondent pas sur des éléments de droit et de fait qui ont été révélés pendant la procédure, cette demande de fin de non-recevoir est
irrecevable.
Sur le fond
43 Afin de statuer sur le présent recours, il convient de rappeler que les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de la sécurité juridique (arrêt Dillenkofer e.a., C‑78/94, C‑179/94 et C‑188/94 à C‑190/94, EU:C:1996:375, point 48 ainsi que jurisprudence citée).
44 En outre, en prévoyant, en substance, que les États membres devaient mettre en œuvre les mesures nécessaires pour se conformer à la directive au plus tard le 25 octobre 1997, l’article 23 de ladite directive obligeait ces États à adopter toutes les mesures nécessaires pour assurer la pleine efficacité des dispositions de la directive 96/67 et donc garantir la réalisation du résultat qu’elle prescrit (voir, par analogie, arrêt Dillenkofer e.a., EU:C:1996:375, point 49).
45 Il s’ensuit que le fait que la directive 96/67 ne mentionne pas la possibilité pour les États membres d’introduire un régime transitoire ne permet pas de conclure, comme le prétend la République portugaise, que cette directive présente une lacune et que ces États sont libres d’introduire, qui plus est, après l’expiration du délai de transposition, comme en l’occurrence, un tel régime transitoire. Cela aboutirait, en effet, à permettre à un État membre de s’octroyer une nouvelle période de
transposition.
46 S’agissant de la thèse, avancée par la République portugaise, selon laquelle la procédure de cession des actions d’une société peut être considérée comme étant équivalente à une procédure de sélection d’autres prestataires de services d’assistance en escale, dans la mesure où cette procédure remplit les conditions prévues à l’article 11 de la directive 96/67, tout en permettant la réalisation de l’objectif légitime de protection des droits des travailleurs, de la protection de la confiance
juridique légitime des entités qui exerçaient déjà des activités, ainsi que la continuité et la qualité des services dans lesdits aéroports, il y a lieu de constater qu’une telle interprétation dudit article 11 ne saurait être retenue.
47 En effet, l’article 11, paragraphe 1, sous b), de la directive 96/67 exige que la procédure de sélection soit ouverte à tout prestataire intéressé.
48 Or, une procédure de cession des actions exclut tous les prestataires qui ne sont pas en même temps les investisseurs intéressés à l’acquisition des actions d’une société préexistante. Ainsi que l’a admis la République portugaise lors de l’audience, Groundforce, après son rachat par Globalia, a conservé l’autorisation de fournir des services d’assistance en escale qui lui avait été octroyée, de sorte qu’il n’était pas possible pour un fournisseur de services d’assistance en escale d’obtenir
l’autorisation sans, en même temps, racheter les actions de Groundforce.
49 Il s’ensuit que la procédure de cession des actions de Groundforce n’était pas ouverte à tout prestataire intéressé et que cette procédure a eu pour conséquence d’enfreindre l’objectif poursuivi par la directive 96/67, à savoir l’ouverture du marché des services d’assistance en escale à la concurrence, mentionnée au considérant 5 de cette directive.
50 Cette circonstance suffit, à elle seule, pour conclure qu’une telle procédure ne peut être considérée comme étant une procédure de sélection de prestataires des services d’assistance en escale au sens de l’article 11 de la directive 96/67. Il n’est, dès lors, pas nécessaire d’examiner si les autres conditions posées à cet article ont été remplies.
51 Cette conclusion ne saurait, par ailleurs, être remise en question par l’argument, avancé par la République portugaise, selon lequel une telle procédure serait couverte par l’article 18 de la directive 96/67, qui permet aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour la préservation des emplois et des droits des travailleurs.
52 Il convient, en effet, de rappeler à cet égard que la Cour a déjà jugé que, si les États membres conservent le pouvoir de garantir un niveau adéquat de protection sociale pour le personnel des entreprises qui fournissent des services d’assistance en escale, il est également vrai que ce pouvoir ne comporte pas de compétence réglementaire illimitée et doit être exercé de façon à ne pas porter atteinte à l’effet utile de ladite directive ainsi qu’aux objectifs poursuivis par celle-ci (voir arrêt
Commission/Allemagne, C‑386/03, EU:C:2005:461, point 28 et jurisprudence citée).
53 Il y a lieu d’ajouter que, en réponse à une question qui lui a été posée lors de l’audience, la République portugaise a soutenu que le maintien de la licence de Groundforce, à la date où le contrôle de celle-ci a été cédé à Globalia, a permis la conservation de tous les postes de travail auprès de Groundforce. Elle a ajouté qu’une obligation de protection des travailleurs et des postes de travail a été imposée dans l’appel d’offres, sans, par ailleurs, préciser la nature d’une telle obligation.
54 À cet égard, il convient d’observer que, en premier lieu, si une entreprise a obtenu une licence de prestataire de services d’assistance en escale lors de l’acquisition du capital de la société rachetée, cela ne permet pas de conclure que le comportement futur d’une telle entreprise restera inchangé après l’obtention de la licence et, notamment, que celle-ci conservera tous les postes de travail existant auprès de la société rachetée.
55 En second lieu, il est constant qu’une obligation imposée aux entreprises de reprendre le personnel du précédent prestataire de services défavorise les nouveaux concurrents potentiels par rapport aux entreprises déjà établies et compromet l’ouverture des marchés de l’assistance en escale, ayant comme conséquence de nuire à l’effet utile de la directive 96/67 (voir, notamment, arrêt Commission/Italie C‑460/02, EU:C:2004:780, point 34).
56 En ce qui concerne les autres arguments soulevés par la République portugaise, selon lesquels le régime a été mis en place pour protéger la confiance juridique légitime des entités qui exerçaient déjà des activités et assurer la continuité et la qualité des services dans lesdits aéroports, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable dans le chef duquel une institution de
l’Union a fait naître des espérances fondées et que nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, point 147 ainsi que jurisprudence citée).
57 Or, dès lors que l’article 288, paragraphe 3, TFUE prévoit que les directives lient les États membres destinataires quant au résultat à atteindre, que le délai de transposition de la directive 96/67 a expiré le 25 octobre 1997 et qu’il n’existait aucune indication émanant de la Commission ou d’une autre institution de l’Union en ce sens que la République portugaise était dispensée de transposer dans son ordre juridique national ladite directive dans les délais impartis ou que cette directive ne
trouverait pas à s’appliquer à cet État membre, ni celui-ci ni aucune entreprise y fournissant des services d’assistance en escale ne peut se prévaloir d’une confiance légitime dans le maintien du système en place dans cet État membre.
58 Il suffit de relever que, en ce qui concerne la protection de la continuité et la qualité de services fournis dans les aéroports, la République portugaise n’a transmis à la Cour aucun élément de preuve susceptible d’étayer l’argumentation selon laquelle la transposition de la directive 96/67, si elle avait été effectuée dans les délais impartis, aurait été de nature à compromettre la continuité ou la qualité des services en cause.
59 S’agissant des justifications avancées par la République portugaise au regard du fait que les procédures de sélection des prestataires de services d’assistance en escale organisées au cours de l’année 2011 n’ont pas été menées à leur terme, il suffit de rappeler qu’il découle d’une jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations internes pour justifier le non-respect des obligations et des délais résultant du droit de l’Union (voir
arrêts Commission/Portugal, C‑150/97, EU:C:1999:15, point 21; Commission/Luxembourg, C‑69/05, EU:C:2006:32, point 10, ainsi que Commission/Italie, C‑161/05, EU:C:2006:762, point 12).
60 En ce qui concerne l’argument de la République portugaise selon lequel les changements potentiels de la législation en cause pouvaient rendre inutile la sélection du second prestataire, il convient de rappeler que la Cour a itérativement jugé que l’existence d’un manquement doit être appréciée au regard de la législation de l’Union en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l’État membre en cause pour se conformer à son avis motivé (voir, notamment, arrêts Commission/Belgique,
C‑377/03, EU:C:2006:638, point 33 et jurisprudence citée, ainsi que Commission/France, C‑170/09, EU:C:2010:97, point 6 et jurisprudence citée). Dès lors, le changement éventuel d’une législation ne dispense pas un État membre de son obligation de transposer la directive en vigueur dans son ordre juridique dans les délais prescrits pour une telle transposition.
61 Il résulte de tout ce qui précède que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour que soit organisée une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale pour les catégories «bagages», «opérations en piste» et «fret et poste» dans les aéroports de Lisbonne, de Porto et de Faro, conforme à l’article 11 de la directive 96/67, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article.
Sur les dépens
62 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1) En ne prenant pas les mesures nécessaires pour que soit organisée une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d’assistance en escale pour les catégories «bagages», «opérations en piste» et «fret et poste» dans les aéroports de Lisbonne, de Porto et de Faro, conformément à l’article 11 de la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté, la République portugaise a
manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article.
2) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: le portugais.
