ORDONNANCE DE LA COUR (sixième chambre)
19 juin 2014 (*)
«Renvoi préjudiciel – Article 18 TFUE – Citoyenneté de l’Union – Non-discrimination – Indemnisation pour la perte de biens immobiliers abandonnés en dehors des frontières actuelles de l’État membre concerné – Condition de citoyenneté – Absence de rattachement au droit de l’Union – Incompétence manifeste de la Cour»
Dans l’affaire C‑370/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Naczelny Sąd Administracyjny (Pologne), par décision du 30 avril 2013, parvenue à la Cour le 2 juillet 2013, dans la procédure
Henryk Teisseyre,
Jan Teisseyre
contre
Minister Skarbu Państwa,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet, président de chambre, M. E. Levits (rapporteur) et M^me M. Berger, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. A. Calot Escobar,
considérant les observations présentées:
– pour MM. Teisseyre, par M^es J. Forystek et T. Pigiel, adwokaci,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par M^mes J. Hottiaux et C. Tufvesson ainsi que par M. H. Krämer, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 18 TFUE.
2 Cette question a été présentée dans le cadre d’un litige opposant MM. Henryk et Jan Teisseyre au Minister Skarbu Państwa (ministre du Trésor public), au sujet du refus de ce dernier d’accorder à M. Jan Teisseyre une indemnisation pour la perte d’un bien immeuble que leur famille a été contrainte d’abandonner, à la suite de la nouvelle définition des frontières de l’État polonais à l’issue de la Seconde Guerre mondiale.
Le droit polonais
3 La loi du 8 juillet 2005 relative à la mise en œuvre du droit à indemnisation au titre des biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de la République de Pologne (ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej), dans sa version applicable aux faits au principal (Dz. U n° 169, position 1418, ci-après la «loi de 2005»), prévoit, à son article 1^er:
«1. Les règles applicables à l’exercice du droit à l’obtention d’une indemnisation au titre des biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de la République de Pologne par les personnes qui ont été expulsées des anciens territoires polonais ou les ont abandonnés, du fait de la guerre commencée en 1939, de par l’application des textes suivants:
1) l’accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la République socialiste soviétique de Biélorussie concernant l’évacuation des citoyens polonais du territoire de la République socialiste soviétique de Biélorussie et de la population biélorusse du territoire polonais;
2) l’accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la République socialiste soviétique d’Ukraine concernant l’évacuation des citoyens polonais de la République socialiste soviétique d’Ukraine et de la population ukrainienne du territoire polonais;
3) l’accord du 22 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la République soviétique socialiste de Lituanie concernant l’évacuation des citoyens polonais du territoire de la République socialiste soviétique de Lituanie et de la population lituanienne du territoire polonais;
4) la convention du 6 juillet 1945 entre le gouvernement provisoire d’unité nationale de la République de Pologne et le gouvernement de l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) sur le droit des personnes d’origine polonaise et juive vivant en URSS à changer leur citoyenneté soviétique, et leur évacuation vers la Pologne, et sur le droit des personnes de nationalité russe, ukrainienne, biélorusse, lituanienne et ruthène vivant sur le territoire polonais à changer leur citoyenneté
polonaise, et leur évacuation vers l’URSS,
ci-après dénommé le ‘droit à indemnisation’.
2. Les dispositions du paragraphe 1 s’appliquent également aux personnes qui, en raison d’autres circonstances liées à la guerre commencée en 1939, ont été contraintes de quitter les anciens territoires de la République de Pologne.»
4 L’article 2 de cette loi est libellé comme suit:
«Le propriétaire de biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de la République de Pologne bénéficie d’un droit à indemnisation s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes:
1) il était au 1^er septembre 1939 un citoyen polonais domicilié à cette date sur les anciens territoires de la République de Pologne, qu’il a abandonnés pour les motifs visés à l’article 1^er,
2) il est de nationalité polonaise.»
5 L’article 3, paragraphe 2, de ladite loi dispose:
«En cas de décès du propriétaire des biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de la République de Pologne, le droit à indemnisation bénéficie à l’ensemble des héritiers ou à certains d’entre eux, désignés par les autres héritiers, à condition qu’ils remplissent la condition fixée à l’article 2, point 2. [...]»
Les faits à l’origine du litige et la question préjudicielle
6 L’indemnisation au titre de la perte de biens immeubles situés en dehors des frontières actuelles de la Pologne est une question directement liée à la modification des frontières polonaises intervenue à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Les accords conclus entre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, les États-Unis d’Amérique et l’URSS attribuèrent à la République de Pologne les régions situées à l’est de la ligne Oder-Neisse qui appartenaient à l’État allemand au
1^er septembre 1939. La frontière orientale de la Pologne fut, par ailleurs, redessinée plus à l’ouest et fixée le long de la rivière Boug. Les régions polonaises qui étaient situées au-delà de cette délimitation représentaient environ un cinquième du territoire de la Pologne dans ses frontières d’avant-guerre (ci-après les «territoires d’outre-Boug»). Ces territoires ont dû être abandonnés par leurs occupants polonais, qui furent «rapatriés» en Pologne.
7 Cette modification de frontières, qui a donné lieu à des mouvements migratoires massifs dans les années 1944-1952, se fondait sur différents accords passés entre le gouvernement polonais et plusieurs anciennes républiques socialistes soviétiques:
– l’accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale (CPLN) et le gouvernement de la République socialiste soviétique de Biélorussie,
– l’accord du 9 septembre 1944 entre le CPLN et le gouvernement de la République socialiste soviétique d’Ukraine,
– l’accord du 22 septembre 1944 entre le CPLN et le gouvernement de la République soviétique socialiste de Lituanie.
8 Les accords mentionnés ci-dessus ont été complétés par la convention du 6 juillet 1945, signée entre le gouvernement provisoire d’unité nationale de la République de Pologne et le gouvernement soviétique, sur le droit des personnes d’origine polonaise et juive vivant en URSS à changer leur citoyenneté soviétique et leur évacuation vers la Pologne, et sur le droit des personnes de nationalité russe, ukrainienne, biélorusse, ruthène et lituanienne vivant sur le territoire polonais à changer
leur citoyenneté polonaise et leur évacuation vers l’URSS. Entre 1944 et 1953, environ 1 240 000 personnes ont été «rapatriées» en Pologne en application de ces accords.
9 Ces accords portaient sur une évacuation formellement volontaire des personnes d’origine polonaise et juive des territoires des anciennes républiques socialistes soviétiques et des personnes d’origine lituanienne, biélorusse, ruthène et ukrainienne vivant sur le territoire de l’État polonais. Lesdits accords ne constituaient toutefois pas un fondement juridique direct permettant à ces personnes d’obtenir une compensation pour la perte des biens immobiliers qu’ils ont été contraints
d’abandonner du fait de la mise en œuvre de ces mêmes accords. Ils ont en revanche créé l’obligation, dans le chef des autorités polonaises, d’instaurer en droit interne un régime d’indemnisation pour les citoyens polonais (d’origine polonaise ou juive), s’ils venaient à s’établir sur le territoire polonais à la suite de leur «rapatriement» sur celui-ci.
10 En pratique, l’engagement de l’État polonais à indemniser les citoyens d’origine polonaise qui résidaient sur les territoires d’outre-Boug a nécessité l’adoption de mesures internes législatives et administratives.
11 Pour l’État polonais, la situation de ces citoyens résultait d’une situation géopolitique imposée et dont il n’avait tiré aucun avantage. Dans ce contexte, le régime d’indemnisation a, dans un premier temps, pris la forme non pas d’un véritable dédommagement au sens du droit civil pour des biens expropriés de facto ou sans base juridique, mais d’une aide matérielle octroyée aux citoyens polonais déplacés et visant à faciliter leur installation sur le territoire de l’État polonais dont les
frontières avaient été ainsi nouvellement définies.
12 La question du droit relatif à l’obtention d’une véritable indemnisation pour la perte de ces biens immobiliers a dès lors, dans un second temps, fait l’objet de la loi relative à l’imputation de la valeur des biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de l’État polonais sur le prix de vente ou sur les redevances emphytéotiques d’immeubles appartenant à l’État (ustawa o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu
Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego), du 12 décembre 2003, à laquelle s’est substituée la loi de 2005. Selon cette loi du 12 décembre 2003, le droit à l’imputation de la valeur des biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de la Pologne appartenait aux propriétaires de ces biens s’ils remplissaient les conditions cumulatives suivantes:
– qu’ils résidaient à la date du 1^er septembre 1939 sur les territoires perdus par la Pologne, qu’ils détenaient à cette date la nationalité polonaise et qu’ils eurent quitté ces régions à la suite de la guerre commencée en 1939;
– qu’ils possédaient la citoyenneté polonaise à la date de la demande d’indemnisation;
– qu’ils résidaient en Pologne depuis au moins la date d’entrée en vigueur de ladite loi.
13 En cas de décès du propriétaire des biens immeubles concernés, le droit à l’imputation de la valeur de ceux-ci revenait soit à l’ensemble de ses héritiers, à la condition qu’ils détenaient la nationalité polonaise et qu’ils résidaient en Pologne à la date d’entrée en vigueur de la loi du 12 décembre 2003, soit à l’un d’entre eux, désigné par les autres héritiers.
14 Cette condition de nationalité à charge des héritiers a été reprise à l’article 3, paragraphe 2, de la loi de 2005, lu en combinaison avec l’article 2, point 2, de celle-ci. La plupart des citoyens d’origine polonaise d’outre-Boug ou leurs ayants droit ont fait valoir leur droit à indemnisation. Du point de vue des héritiers qui sollicitent l’octroi d’une indemnisation sur la base de cette législation, celle-ci constitue davantage un dédommagement versé en contrepartie des conditions
financières difficiles qu’ont vécues leurs familles dans le passé et ne se rattache, par conséquent, pas aux revenus actuels ou aux conditions de vie de ces ayants droit.
15 MM. Henryk et Jan Teisseyre sont héritiers de leur grand-mère, M^me Julia Teisseyre. Cette dernière était copropriétaire d’un immeuble construit en 1908, situé sur les territoires d’outre-Boug, dans la ville de Lwów (Ukraine). M^me Teisseyre a été «rapatriée» en Pologne au cours de l’année 1945.
16 Les héritiers de M^me Teysseire ont fait valoir leur droit à indemnisation en vertu de la loi de 2005. Tous ont obtenu une indemnité pécuniaire correspondant à leurs quotes-parts dans la succession, à l’exception de M. Jan Teisseyre, au motif qu’il ne possède pas la nationalité polonaise. En effet, celui-ci, né en Finlande d’une mère finlandaise et d’un père polonais, est de nationalité finlandaise et n’a jamais résidé en Pologne.
17 MM. Henryk et Jan Teisseyre ont formé un recours administratif contre ce refus devant le ministre du Trésor public. Ce dernier ayant confirmé le refus d’indemnisation, MM. Teisseyre ont contesté cette décision devant le tribunal administratif régional de Varsovie (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) qui les a déboutés. Ils se sont alors pourvus en cassation devant la juridiction de renvoi.
18 Cette dernière doute de la compatibilité de la condition de nationalité prévue à l’article 3, paragraphe 2, de la loi de 2005, lu en combinaison avec l’article 2, point 2, de celle-ci, avec l’article 18 TFUE.
19 La juridiction de renvoi considère que la notion de citoyenneté de l’Union doit être comprise de façon large, de sorte que ce statut confère certains droits dans la vie internationale de son titulaire à l’intérieur de l’Union européenne. Partant, subordonner le droit à indemnisation à une condition de nationalité serait susceptible de limiter la liberté de séjour et de circulation des citoyens de l’Union sur le territoire des États membres.
20 Ainsi, la juridiction de renvoi considère qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour que les citoyens de l’Union peuvent invoquer leur droit à la libre circulation même lorsque la matière ou la prestation qu’ils sollicitent ne sont pas régies par le droit de l’Union. Dans ce contexte, cette juridiction se réfère plus spécifiquement à l’arrêt Tas-Hagen et Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676).
21 En outre, ladite juridiction souligne le fait que, si la grand-mère de MM. Teisseyre avait fait valoir son droit à indemnisation de son vivant, elle aurait reçu une indemnité pécuniaire qui serait entrée dans la succession et dont aurait, partant, pu jouir M. Jan Teisseyre, indépendamment du fait qu’il ne possède pas la nationalité polonaise.
22 Dès lors, le principe de non-discrimination exigeant que toute différence de traitement repose sur des conditions légitimes, la juridiction de renvoi doute, dans les circonstances de l’espèce, de la compatibilité des dispositions concernées de la loi de 2005 avec le droit de l’Union.
23 Dans ces conditions, le Naczelny Sąd Administracyjny (Cour suprême administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 18 TFUE, qui interdit toute discrimination en raison de la nationalité, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce que les dispositions combinées des articles 3, paragraphe 2, et 2, point 2 de la loi [de 2005] excluent de la catégorie des ayants droit à une indemnisation l’héritier d’un propriétaire de biens immeubles abandonnés en dehors des frontières actuelles de l’État polonais lorsque ledit héritier n’est pas de nationalité polonaise?»
Sur la compétence de la Cour
24 Tant le gouvernement polonais que la Commission ont souligné l’absence de lien de rattachement du litige au principal avec le droit de l’Union.
25 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’elle est manifestement incompétente pour connaître d’une affaire, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
26 Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.
27 À titre liminaire, il faut rappeler que, en vertu de l’article 18 TFUE, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité, dans le domaine d’application des traités.
28 L’article 20 TFUE confère à toute personne ayant la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’Union (voir, notamment, arrêt Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, point 40 et jurisprudence citée). M. Jan Teisseyre possédant la nationalité d’un État membre, il bénéficie de ce statut.
29 Ainsi que la Cour l’a relevé à plusieurs reprises, le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres (arrêt Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, point 22 et jurisprudence citée).
30 Ce statut permet aux ressortissants des États membres se trouvant dans la même situation d’obtenir dans le domaine d’application ratione materiae du traité, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique (voir, en ce sens, arrêts Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31, et D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, point 28).
31 Ces situations comprennent, notamment, celles relevant de l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité et celles relevant de l’exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres telle que conférée par l’article 21 TFUE (arrêt Schempp, C‑403/03, EU:C:2005:446, point 18).
32 La citoyenneté de l’Union, prévue à l’article 20 TFUE, n’a pas pour autant pour objectif d’étendre le champ d’application matériel du traité également à des situations internes n’ayant aucun rattachement au droit de l’Union (arrêt Garcia Avello, EU:C:2003:539, point 26).
33 Dans le cadre de l’affaire au principal, d’une part, il n’est pas contesté que le droit à indemnisation au profit tant des citoyens polonais qui étaient propriétaires de biens immeubles situés sur les territoires d’outre-Boug que de leurs ayants droit relève de la compétence de l’État membre concerné.
34 D’autre part, il ressort du dossier soumis à la Cour que M. Jan Teisseyre est né et réside en Finlande, État membre dont il possède, depuis sa naissance, la nationalité. En outre, il n’a jamais résidé en Pologne. Dès lors, force est de constater que les éléments fournis par la juridiction de renvoi ne permettent pas de constater que M. Jan Teisseyre a fait usage de son droit à la libre circulation prévu à l’article 21 TFUE.
35 Dans ces conditions, il suffit de constater, à l’instar du gouvernement polonais et de la Commission, que, eu égard aux faits tels qu’ils ressortent du dossier soumis à la Cour, une situation telle que celle en cause au principal ne présente aucun élément de rattachement à l’une quelconque des situations envisagées par les dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes et, notamment, par l’article 21 TFUE. Au demeurant, la perspective purement hypothétique de
l’exercice d’un tel droit de circulation ne présente pas un lien suffisant avec le droit de l’Union pour justifier l’application desdites dispositions (voir, par analogie, ordonnance Pignataro, C‑535/08, EU:C:2009:204, point 16).
36 Au demeurant, il faut souligner que les circonstances du litige au principal se distinguent de celles ayant donné lieu à l’arrêt Tas-Hagen et Tas (EU:C:2006:676) auquel se réfère la juridiction de renvoi.
37 En effet, dans cette affaire, les requérants, qui souhaitaient bénéficier d’une prestation réservée aux résidents néerlandais, étaient eux-mêmes citoyens néerlandais, ayant résidé aux Pays-Bas, mais ayant exercé leur droit à la libre circulation en ayant élu domicile en Espagne.
38 Or, dans le cadre de l’affaire au principal, M. Jan Teisseyre n’a jamais exercé un tel droit.
39 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la Cour est manifestement incompétente pour répondre à la question préjudicielle posée par le Naczelny Sąd Administracyjny.
Sur les dépens
40 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) ordonne:
La Cour de justice de l’Union européenne est manifestement incompétente pour répondre à la question posée par le Naczelny Sąd Administracyjny (Pologne).
Signatures
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* Langue de procédure: le polonais.
