ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
24 octobre 2013 (*)
«Pourvoi – Aides d’État – Décision de la Commission d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE – Recours en annulation – Actes susceptibles de recours en annulation – Actes visant à produire des effets de droit obligatoires – Décision d’ouverture antérieure portant sur les mêmes mesures»
Dans l’affaire C‑77/12 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 13 février 2012,
Deutsche Post AG, établie à Bonn (Allemagne), représentée par M^es J. Sedemund et T. Lübbig, Rechtsanwälte,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par MM. B. Martenczuk et T. Maxian Rusche, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
UPS Europe NV/SA, établie à Bruxelles (Belgique),
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, établie à Neuss (Allemagne),
représentées par M^es T. Ottervanger et E. Henny, advocaten,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M^me R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot et A. Arabadjiev (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. M. Aleksejev, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 mars 2013,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, Deutsche Post AG (ci-après «DP») demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 8 décembre 2011, Deutsche Post AG/Commission (T-421/07, Rec. p. II‑8105, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission des communautés européennes du 12 septembre 2007, intitulée «Aide d'État C 36/07 (ex NN 25/07) – Aide d'État en faveur de Deutsche Post AG – Invitation à présenter des
observations en application de l’article 88, paragraphe 2, [CE]» (JO C 245, p. 21, ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
2 Il résulte du considérant 2 du règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88] CE (JO L 83, p. 1), que ce règlement vise à codifier et à étayer la pratique constante développée et établie par la Commission dans l’application de l’article 88 CE, en conformité avec la jurisprudence de la Cour.
3 L’article 1^er du règlement n° 659/1999 prévoit:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
[...]
c) ‘aide nouvelle’: toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante;
[...]
f) ‘aide illégale’: une aide nouvelle mise à exécution en violation de l’article [88], paragraphe 3, du traité;
[...]»
4 L’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, intitulé «Procédure formelle d’examen», dispose notamment que «[l]a décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun».
5 L’article 7 dudit règlement, intitulé «Décisions de la Commission de clore la procédure formelle d’examen», dispose:
«1. Sans préjudice de l’article 8, la procédure formelle d’examen est clôturée par voie de décision conformément aux paragraphes 2 à 5 du présent article.
2. Lorsque la Commission constate que la mesure notifiée, le cas échéant après modification par l’État membre concerné, ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision.
3. Lorsque la Commission constate, le cas échéant après modification par l’État membre concerné, que les doutes concernant la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché commun sont levés, elle décide que l’aide est compatible avec le marché commun (ci-après dénommée ‘décision positive’). Cette décision précise quelle dérogation prévue par le traité a été appliquée.
4. La Commission peut assortir sa décision positive de conditions lui permettant de reconnaître la compatibilité avec le marché commun et d’obligations lui permettant de contrôler le respect de sa décision (ci-après dénommée ‘décision conditionnelle’).
5. Lorsque la Commission constate que l’aide notifiée est incompatible avec le marché commun, elle décide que ladite aide ne peut être mise à exécution (ci-après dénommée ‘décision négative’).
6. Les décisions prises en application des paragraphes 2, 3, 4 et 5 doivent l’être dès que les doutes visés à l’article 4, paragraphe 4, sont levés. La Commission s’efforce autant que possible d’adopter une décision dans un délai de dix-huit mois à compter de l’ouverture de la procédure. Ce délai peut être prorogé d’un commun accord entre la Commission et l’État membre concerné.
[...]»
6 L’article 10, paragraphe 1, de ce même règlement, intitulé «Examen, demande de renseignements et injonction de fournir des informations», prévoit que, «[l]orsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendue illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai».
Les antécédents du litige
Les faits
7 Les faits ayant donné lieu au recours devant le Tribunal sont exposés aux points 1 à 36 de l’arrêt attaqué et peuvent être résumés comme suit.
8 En 1989, la Deutsche Bundespost (administration postale allemande) a été scindée en trois entités juridiques distinctes, à savoir la Deutsche Bundespost Postdienst (ci-après la «DB‑Postdienst»), la Deutsche Bundespost Telekom (ci-après la «DB‑Telekom») et la Deutsche Bundespost Postbank. Ces trois entités juridiques ont été transformées en sociétés anonymes, à compter du 1^er janvier 1995. Les activités de la DB‑Postdienst ont été reprises par DP.
9 À la suite d’une plainte déposée auprès de la Commission le 7 juillet 1994 par UPS Europe NV/SA et d’une autre plainte introduite au cours de l’année 1997 par le Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (association des prestataires privés de services de messagerie et de livraison express du courrier et de colis), la Commission a notifié à la République fédérale d’Allemagne, par lettre du 17 août 1999, publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 23 octobre
1999 (JO C 306, p. 25), sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE à l’égard de diverses mesures en vertu desquelles DP avait bénéficié de fonds publics (ci-après la «décision d’ouverture de 1999»).
10 Le 19 juin 2002, la Commission a adopté la décision 2002/753/CE concernant des mesures prises par la République fédérale d’Allemagne en faveur de Deutsche Post AG (JO L 247, p. 27, ci-après la «décision négative de 2002»).
11 La décision négative de 2002 reposait, en substance, sur un raisonnement en quatre temps.
12 Dans un premier temps, la Commission a rappelé que, dans la décision d’ouverture de 1999, elle avait émis l’hypothèse que les versements reçus par la DB‑Postdienst et, ultérieurement, par DP en compensation de leur mission de service d’intérêt économique général (ci-après le «SIEG») étaient supérieurs aux surcoûts nets engendrés par cette mission, annonçant ainsi qu’elle examinerait cinq mesures d’aides présumées. Figuraient notamment parmi ces mesures, premièrement, des garanties étatiques
en vertu desquelles la République fédérale d’Allemagne se portait garante des dettes contractées par la Deutsche Bundespost avant sa transformation en trois sociétés par actions (ci-après les «garanties publiques»), deuxièmement, l’existence d’un financement public des pensions des employés de la DB-Postdienst ainsi que de DP et, troisièmement, une éventuelle aide financière de l’État en faveur de DP.
13 S’agissant de l’aide financière de l’État, la Commission a signalé que la République fédérale d’Allemagne avait admis que la DB-Postdienst et DP avaient bénéficié de deux transferts publics consistant, d’une part, en l’octroi de transferts opérés entre les années 1990 et 1994 par la DB-Telekom, sur la base de l’article 37, paragraphe 3, de la loi sur l’organisation de la poste (Postverfassungsgesetz), du 8 juin 1989 (BGBl. 1989 I, p. 1026, ci-après le «PostVerfG»), et, d’autre part, en la
renonciation par la DB-Telekom, le 1^er janvier 1995, sur la base de l’article 7 de la loi sur la réorganisation de la poste (Postumwandlungsgesetz), du 14 septembre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2339, ci-après le «PostUmwG»), d’une créance à l’encontre de DP (ci-après les «transferts opérés par la DB-Telekom»).
14 Dans un deuxième temps, la Commission a indiqué que la République fédérale d’Allemagne l’avait informée du fait que, entre les années 1990 et 1998, DP avait enregistré des bénéfices dans le secteur réservé et des pertes dans les secteurs ouverts à la concurrence, enregistrant un déficit total, tous secteurs confondus. Elle en a déduit qu’un éventuel déficit dans le secteur des colis ne pourrait être compensé ni par les bénéfices du secteur réservé ni par les recettes procurées par les
secteurs ouverts à la concurrence.
15 Dans un troisième temps, la Commission a constaté que les pertes pour DP dans le secteur des colis durant la période allant des années 1990 à 1998 avaient dû être nécessairement couvertes au moyen de ressources publiques et a décidé d’examiner si ces pertes étaient liées à la mission de SIEG de DP, tout en relevant que DP retirerait un avantage, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, si lesdites pertes n’étaient pas liées à l’exercice d’une telle mission.
16 À cet égard, la Commission a constaté que, à compter du 1^er février 1994, DP avait non pas l’obligation, mais la possibilité d’accorder, dans le secteur des colis, des rabais à ses clients. La Commission a indiqué que, compte tenu des rabais appliqués, les recettes étaient insuffisantes, en ce qui concerne la période couvrant les années 1994 à 1999, pour couvrir les charges d’exploitation, ce qui avait provoqué un déficit de 1 118,7 millions de marks allemands (DEM), lequel n’était pas dû à
l’exercice de sa mission de SIEG par DP.
17 La Commission a ensuite relevé, premièrement, que les ressources utilisées pour le financement public des pensions tombaient sous le contrôle de la République fédérale d’Allemagne, deuxièmement, s’agissant des garanties publiques, que la République fédérale d’Allemagne contrôlait directement les titres de dette de DP et, troisièmement, s’agissant de l’aide financière de la République fédérale d’Allemagne en faveur de DP, que les transferts opérés par la DB‑Telekom étaient à imputer à cet
État membre.
18 La Commission a observé que, sans les transferts opérés par la DB‑Telekom, la République fédérale d’Allemagne aurait dû recourir aux ressources du budget général pour soutenir la DB‑Postdienst et DP.
19 La Commission a conclu à l’existence d’une distorsion de concurrence et à l’existence d’une affectation des échanges entre les États membres. Elle a aussi conclu à l’incompatibilité des aides reçues avec le marché commun, dans la mesure où elles ne se justifiaient pas au regard de l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE et que le surcoût net de 1 118,7 millions de DEM dans le secteur des colis ne pouvait pas être considéré comme résultant des obligations de la mission de SIEG de DP, au sens de
l’article 86, paragraphe 2, CE.
20 Dans un quatrième temps, la Commission a conclu que, dans la mesure où la compensation de la République fédérale d’Allemagne accordée pour les surcoûts occasionnés par la politique de vente à perte avait réduit les coûts liés normalement à la prestation des services dans le secteur du colis de porte à porte, cette mesure constituait un avantage au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE et une aide incompatible avec le marché commun s’élevant à 572 millions d’euros.
21 Le dispositif de la décision négative de 2002 est libellé comme suit :
«Article premier
L’aide publique d’un montant de 572 millions d’euros (1 118,7 millions de DEM), que [la République fédérale d’Allemagne] a accordée à [DP] est incompatible avec le marché commun.
Article 2
1. [La République fédérale d’Allemagne] prend toutes les mesures qui s’imposent pour exiger [de DP] la restitution de l’aide mentionnée à l’article 1^er, qui lui a été octroyée illégalement.
[...]»
22 Par son arrêt du 1^er juillet 2008, Deutsche Post/Commission (T-266/02, Rec. p. II-1233), le Tribunal a annulé la décision négative de 2002. Le pourvoi formé par la Commission contre cet arrêt a été rejeté par l’arrêt de la Cour du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post (C‑399/08 P, Rec. p. I‑7831).
23 Le 11 mai 2004, UPS Europe NV/SA a introduit une nouvelle plainte auprès de la Commission en faisant valoir que cette dernière, dans la décision négative de 2002, n’avait pas examiné toutes les mesures publiques mentionnées dans sa plainte de 1994 et que les avantages dont bénéficiait DP dépassaient largement le montant dont la Commission avait ordonné la récupération. À la suite de cette plainte et d’une autre plainte introduite le 16 juillet 2004 par TNT Post AG & Co. KG, la Commission a
transmis des demandes d’information à la République fédérale d’Allemagne, auxquelles cette dernière a répondu.
24 Le 26 avril 2007, UPS Europe NV/SA a formellement invité la Commission à prendre les mesures nécessaires au sujet de sa plainte du 11 mai 2004.
25 Le 3 septembre 2007, UPS Europe NV/SA et UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (ci-après dénommées ensemble «UPS») ont introduit un recours devant le Tribunal, au titre de l’article 265 TFUE, tendant à faire constater la carence de la Commission en ce qu’elle se serait abstenue de statuer sur la plainte déposée le 11 mai 2004. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 8 novembre 2007, UPS s’est désistée de son recours et l’affaire a été radiée par ordonnance du Tribunal du 11 décembre 2007, UPS
Europe et UPS Deutschland/Commission (T‑329/07).
La décision litigieuse
26 Par lettre du 12 septembre 2007, la Commission a notifié la décision litigieuse à la République fédérale d’Allemagne.
27 Après avoir rappelé les procédures engagées contre DP depuis la plainte de 1994 au titre des articles 82 CE et 87 CE, la Commission a exposé, aux considérants 14 et 15 de la décision litigieuse, les «motifs de l’élargissement de la procédure relative à l’aide d’État» comme suit:
«14. Sur la base des informations communiquées dans le cadre de la procédure relative à l’aide d’État et à l’entente, la Commission considère qu’il est nécessaire de mener une enquête globale sur l’ensemble des distorsions de la concurrence résultant des fonds publics accordés à [DP] et à son prédécesseur, [la DB‑Postdienst]. Dès lors, la Commission informe [la République fédérale d’Allemagne] ainsi que toutes les parties intéressées, que [la procédure d’ouverture de 1999] sera complétée afin
d’intégrer les informations récemment communiquées, et d’adopter une position finale sur le point de savoir dans quelle mesure les fonds publics accordés constituent une aide susceptible d’être déclarée incompatible avec les règles du traité CE en matière d’aides d’État.
15. La Commission souligne que cette enquête complémentaire ne remplacera nullement la décision négative de 2002. La décision négative de 2002 portait sur les répercussions des aides d’État sur les services de colis de porte à porte proposés par [la DB-Postdienst] et [DP]. La décision négative de 2002 constatait que les aides d’État à hauteur de 572 millions d’euros avaient été utilisées pour le subventionnement croisé d’activités commerciales, mais sans se prononcer sur la question générale de
savoir si [la DB-Postdienst] et [DP] avaient reçu une compensation excessive par des fonds publics. La présente enquête a pour objet de déterminer s’il y a eu surcompensation de [la DB‑Postdienst] et de [DP] pour l’accomplissement de leurs obligations de service universel, au-delà de l’aide incompatible d’un montant de 572 millions d’euros visée dans la décision négative de 2002. La Commission examinera l’ensemble des mesures publiques adoptées entre le 1^er juillet 1989 (date de la création de [la
DB‑Postdienst]) et le 31 décembre 2007 (date présumée de cessation de ses obligations de service universel) au profit de [la DB‑Postdienst] et de [DP].»
28 Au point 3 de la décision litigieuse, intitulé «Description des mesures publiques en faveur de [la] DB-Postdienst et de [DP]», la Commission a identifié une série de mesures, dont le caractère d’aide d’État est analysé au point 6 de ladite décision. À cet égard, cette institution a considéré, aux considérants 72 à 75 de la décision litigieuse, que les transferts publics effectués par la DB-Telekom en vertu de l’article 37, paragraphe 3, du PostVerfG et de l’article 7 du PostUmwG, et les
garanties publiques accordées sur la base de l’article 40, paragraphe 6, du PostVerfG et de l’article 2, paragraphe 4, du PostUmwG constituaient des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. La Commission a, en outre, relevé, aux considérants 76 à 78 de la décision litigieuse, que le financement des pensions des fonctionnaires de la DB‑Postdienst et de DP comportait un transfert de ressources publiques. À cet égard, la Commission a indiqué vouloir examiner si le financement public des
pensions a entraîné un avantage économique au cours de la période de l’enquête du 1^er juillet 1989 au 31 décembre 2007 et si DP a profité d’un avantage économique du fait des conditions dans lesquelles les préretraites ont été accordées pendant la période couvrant les années 1995 à 1999.
29 Au point 7 de la décision litigieuse, intitulé «Appréciation de la conformité des aides d’État avec le marché commun», la Commission a indiqué qu’elle examinerait dans quelle mesure la compensation accordée à la DB‑Postdienst et à DP était nécessaire pour assurer l’exécution de sa mission de fournir des SIEG entre le 1^er juillet 1989 et le 31 décembre 2007. La Commission a ensuite exposé la méthode de calcul qu’elle entendait utiliser à cet égard ainsi que les recettes qu’elle envisageait
de prendre en considération.
30 Au point 8 de la décision litigieuse, intitulé «Décision», la Commission a invité la République fédérale d’Allemagne, en vertu de l’article 88, paragraphe 2, CE, «à faire part de sa position dans le délai d’un mois à compter de la réception du présent courrier, et à communiquer toutes les informations utiles pour l’appréciation des mesures précitées à la lumière des dispositions régissant les aides d’État». La Commission a ensuite rappelé à cet État membre «l’effet de blocage de l’article
88, paragraphe 3, CE», ainsi que l’obligation de récupération d’une aide illégale en vertu de l’article 14 du règlement n° 659/1999.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
31 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 novembre 2007, DP a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
32 S’agissant de la recevabilité du recours en annulation, le Tribunal a relevé, au point 49 de l’arrêt attaqué, que «seules constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 230 CE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci». Le Tribunal a ensuite considéré, au point 50 de l’arrêt attaqué, qu’une
décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen d’une aide d’État emporte des effets juridiques autonomes, en particulier en ce qui concerne la suspension de la mesure considérée, lorsque la Commission qualifie une mesure en cours d’exécution d’aide nouvelle. Le Tribunal a ajouté que cette conclusion «s’impose non seulement dans le cas où la mesure en cours d’exécution est considérée par les autorités de l’État membre concerné comme une aide existante, mais également dans le cas où ces
autorités estiment que la mesure visée par la décision d’ouverture ne tombe pas dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE».
33 À cet égard, le Tribunal a tout d’abord constaté, aux points 52 et 53 de l’arrêt attaqué, qu’«il ressort de [la décision litigieuse que celle-ci] avait été adopté[e] dans le but d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard de trois mesures, à savoir les transferts opérés par la DB‑Telekom, les garanties publiques et le financement public des pensions (ci‑après les ‘mesures litigieuses’)». Le Tribunal a également relevé que, dans cette décision, «la Commission a qualifié d’aides
nouvelles les transferts opérés par la DB‑Telekom et les garanties publiques» et que, s’agissant du financement public des pensions, cette institution «a indiqué ses doutes sur la question de savoir dans quelle mesure ce financement avait accordé un avantage économique à [DP]».
34 Le Tribunal a, ensuite, observé, au point 56 de l’arrêt attaqué, qu’«il est constant entre les parties que la procédure formelle ouverte par la décision d’ouverture de 1999 portait déjà sur les mesures litigieuses, qui sont, d’ailleurs, examinées dans la décision [négative] de 2002». Sur ce point, le Tribunal a ajouté, aux points 57 à 59 de l’arrêt attaqué, que la décision d’ouverture de 1999 visait la couverture des dettes de DP par une garantie étatique limitée en vertu de l’article 40 du
PostVerfG, le comblement du déficit du fonds de pension pour les fonctionnaires de la poste, ainsi que le transfert par l’État de biens immobiliers ou d’autres éléments d’actifs à DP.
35 Enfin, le Tribunal a considéré, au point 61 de l’arrêt attaqué, que, «dès lors que [la décision litigieuse] porte sur les mêmes mesures que celles qui ont fait l’objet de la décision d’ouverture de 1999, que, dans le cadre de cette décision et de la procédure qui s’en est suivie, la Commission avait déjà mentionné que les mesures litigieuses pouvaient entrer dans le champ d’application de l’interdiction de l’article 87, paragraphe 1, CE et que les effets juridiques autonomes attachés à une
procédure formelle d’examen ont, en conséquence, déjà été produits à la suite de [la décision d’ouverture de 1999], la [décision litigieuse] n’était pas susceptible d’emporter de tels effets et ne saurait donc constituer une décision pouvant faire l’objet d’un recours en annulation».
36 S’agissant de la question de savoir si la procédure formelle d’examen ouverte à l’égard des mesures litigieuses par la décision d’ouverture de 1999 avait été clôturée sous tous ses aspects par la décision négative de 2002, le Tribunal a relevé, aux points 64 à 66 de l’arrêt attaqué, qu’il découle de l’article 7, paragraphes 1 à 5, du règlement n° 659/1999 que la procédure formelle d’examen doit être clôturée par une décision qui qualifie de manière explicite la mesure examinée au regard de
l’une des dispositions de l’article 7, paragraphes 2 à 5, de ce règlement.
37 À cet égard, le Tribunal a conclu, au point 67 de l’arrêt attaqué, que la Commission, dans la décision négative de 2002, n’a pas expressément qualifié les mesures litigieuses au regard des dispositions de l’article 7, paragraphes 2 à 5, du règlement n° 659/1999 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de ladite décision. Toutefois, cette juridiction a constaté, au point 74 de l’arrêt attaqué, que, aux termes de la décision négative de 2002, la Commission «n’a analysé les
mesures litigieuses que pour autant qu’elles concernaient le financement de certaines activités de [DP] relatives au secteur des colis», de sorte que «la Commission n’a ni exclu ni confirmé, dans la décision [négative] de 2002, que ces mesures constituaient des aides d’État incompatibles avec le traité CE au‑delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette décision». Le Tribunal en a conclu, au point 75 de l’arrêt attaqué, que, «lors de l’adoption de [la décision litigieuse], la
procédure formelle d’examen ouverte en 1999 à l’égard des mesures litigieuses n’avait pas été clôturée par la décision [négative] de 2002 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière».
38 Le Tribunal en a déduit, au point 78 de l’arrêt attaqué, que, «au moment de son adoption, [la décision litigieuse] n’a modifié ni la portée juridique des mesures litigieuses ni la situation juridique de [DP]».
39 De plus, le Tribunal a observé, aux points 77 et 79 de l’arrêt attaqué, que cette conclusion n’est pas remise en cause par l’arrêt Deutsche Post/Commission, précité. En effet, cet arrêt ne se serait pas prononcé sur la question de savoir si la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 à l’égard des mesures litigieuses avait été clôturée. Le Tribunal considère, en outre, que cet arrêt a eu pour effet d’éliminer rétroactivement la décision négative de 2002 de l’ordre juridique, de sorte que
«cet arrêt ne peut nullement affecter la conclusion selon laquelle la décision [négative] de 2002 n’a pas eu d’impact sur l’existence d’éventuels effets juridiques autonomes générés par [la décision litigieuse]».
40 Au vu de ces observations, le Tribunal a conclu, au point 80 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 230 CE et que le recours devait ainsi être rejeté comme irrecevable.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
41 Par son pourvoi, DP demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et de condamner la Commission aux dépens.
42 La Commission demande à la Cour:
– de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable;
– à titre subsidiaire, de rejeter celui-ci comme étant dénué de fondement;
– à titre encore plus subsidiaire, de rejeter le recours comme irrecevable, et
– de condamner DP aux dépens du pourvoi.
43 UPS conclut au rejet du pourvoi comme étant irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme étant infondé et à la condamnation de DP aux dépens.
Sur le pourvoi
44 À l’appui de son pourvoi, DP soulève, en substance, quatre moyens tirés, le premier, d’une violation de l’article 230, quatrième alinéa, CE, le deuxième, d’une méconnaissance de la portée et des effets de la violation par la Commission de principes fondamentaux de la procédure tels que le principe de la confiance légitime, de la sécurité juridique et d’une procédure administrative régulière, le troisième, d’une violation du principe de la protection juridictionnelle effective et des droits
de la défense et, le quatrième, d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 230, quatrième alinéa, CE
Argumentation des parties
45 DP fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en méconnaissant que la décision litigieuse est une décision obligatoire, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
46 DP considère, d’une part, que le Tribunal a commis une erreur de droit manifeste en constatant, au point 61 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse n’était pas susceptible de produire des effets juridiques autonomes puisque ces effets avaient déjà été produits à la suite de la décision d’ouverture de 1999. À cet égard, DP soutient que la décision litigieuse va plus loin, quant au fond, que la décision d’ouverture de 1999.
47 DP soutient, d’autre part, que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, au point 75 de l’arrêt attaqué, que, lors de l’adoption de la décision litigieuse, la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 à l’égard des mesures litigieuses n’avait pas été clôturée par la décision négative de 2002 au‑delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière. À cet égard, DP considère qu’il ressort de la motivation de la décision négative de 2002 qu’elle a
intégralement clôturé la procédure formelle d’examen engagée en 1999, conformément à l’article 7, paragraphe 5, du règlement n° 659/1999. DP ajoute que cet effet de clôture n’aurait pas non plus été levé par l’arrêt Deutsche Post/Commission, précité.
48 La Commission soutient que l’objet de la décision litigieuse n’était pas plus étendu que celui de la décision d’ouverture de 1999. Aucune nouvelle mesure, prise après 1999, ne serait concernée par la décision litigieuse. La Commission souligne, en outre, qu’une décision d’ouverture n’a pas uniquement pour fonction de définir l’objet de la procédure, mais aussi et surtout de donner aux parties concernées l’occasion de formuler des observations. Elle en déduit que le fait que la Commission a
adopté la décision litigieuse ne suffit pas, en tant que tel, à prouver que cette dernière avait certainement un objet plus large que la décision d’ouverture de 1999.
49 S’agissant des effets de la décision négative de 2002, la Commission souligne que cette décision a été annulée par l’arrêt Deutsche Post/Commission, précité, qui a été confirmé par l’arrêt Commission/Deutsche Post, précité. Selon cette institution, une telle annulation a pour effet d’éteindre rétroactivement les effets juridiques de la décision négative de 2002. La Commission avance, en outre, que la décision négative de 2002 ne portait, en tout état de cause, que sur une partie des aides en
cause.
50 UPS affirme, d’une part, avoir invité la Commission, en 2004, à poursuivre son examen puisque la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 n’avait pas été clôturée par la décision négative de 2002 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière décision. UPS avance, d’autre part, que la procédure d’examen ouverte en 2007 complétait la décision d’ouverture de 1999, sans toutefois renforcer ou modifier les doutes exprimés en 1999 au sujet de la validité et de la
compatibilité des mesures en cours d’examen. Par conséquent, les effets juridiques autonomes auraient déjà été générés par la décision d’ouverture de 1999. UPS fait également valoir que la question des conséquences juridiques de la décision négative de 2002 pour la décision d’ouverture de 1999 est devenue sans intérêt en vue de l’annulation de la décision négative de 2002.
Appréciation de la Cour
51 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsque, comme en l’espèce, le recours en annulation est introduit par une personne physique ou morale contre un acte, adopté par une institution, celui-ci n’est ouvert que si les effets juridiques obligatoires de cet acte sont de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle‑ci (voir arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, Rec. p. I‑9639,
points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée).
52 S’agissant, en particulier, des effets juridiques obligatoires d’une décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE à l’égard d’une mesure en cours d’exécution et qualifiée d’aide nouvelle, une telle décision modifie nécessairement la situation juridique de la mesure considérée, ainsi que celle des entreprises qui en sont bénéficiaires, notamment en ce qui concerne la poursuite de sa mise en œuvre. Après l’adoption d’une telle décision, il existe à tout le moins un
doute important sur la légalité de cette mesure qui doit conduire l’État membre à en suspendre le versement, dès lors que l’ouverture de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE exclut une décision immédiate concluant à la compatibilité avec le marché commun qui permettrait de poursuivre régulièrement l’exécution de ladite mesure. Une telle décision pourrait être invoquée devant un juge national appelé à tirer toutes les conséquences découlant de la violation de l’article 88, paragraphe
3, dernière phrase, CE. Enfin, elle est susceptible de conduire les entreprises bénéficiaires de la mesure à refuser en tout état de cause de nouveaux versements ou à provisionner les sommes nécessaires à d’éventuels remboursements ultérieurs. Les milieux d’affaires tiendront également compte, dans leurs relations avec lesdits bénéficiaires, de la situation juridique et financière fragilisée de ces derniers (voir arrêt du 9 octobre 2001, Italie/Commission, C‑400/99, Rec. p. I‑7303, point 59).
53 Il importe d’ajouter que, ainsi que la Cour l’a rappelé aux points 62 et 63 de l’arrêt Italie/Commission, précité, une telle décision d’ouverture à l’égard d’une mesure que la Commission qualifie d’aide nouvelle ne constitue pas une simple mesure préparatoire en ce qu’elle emporte des effets juridiques autonomes, en particulier en ce qui concerne la suspension de la mesure examinée.
54 En l’espèce, il convient de constater que, ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 53 de l’arrêt attaqué, la Commission a qualifié, dans la décision litigieuse, d’aides nouvelles les transferts opérés par la DB‑Telekom et les garanties publiques. Par ailleurs, s’agissant du financement public des pensions, cette institution a fait part de ses doutes sur la question de savoir dans quelle mesure ce financement avait accordé un avantage économique à DP. La Commission a également rappelé, au
considérant 106 de la décision litigieuse, l’obligation résultant de cette décision pour la République fédérale d’Allemagne de suspendre les mesures mises en cause par ladite décision.
55 Il s’ensuit que la décision d’ouverture de 2007 constitue un acte qui est de nature à affecter les intérêts de DP, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle‑ci et réunit, dès lors, tous les éléments d’un acte attaquable au sens de l’article 230 CE.
56 Contrairement à ce qu’a considéré le Tribunal, aux points 55 à 75 de l’arrêt attaqué, ce constat n’est pas remis en cause par l’existence de la décision d’ouverture de 1999, par laquelle la Commission a ouvert la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE à l’égard d’une série de mesures en cours d’exécution.
57 En effet, force est de constater que, en tout état de cause, la Commission a, par sa décision négative de 2002, clôturé la procédure formelle d’examen ouverte en 1999.
58 À cet égard, il convient de relever que la Commission a traité, dans sa décision négative de 2002, de l’ensemble des mesures mises en cause par la décision d’ouverture de 1999, comme le fait valoir à bon droit DP.
59 En particulier, ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 10 de l’arrêt attaqué, la Commission a exposé, aux considérants 12 à 20 de la décision négative de 2002, les observations de la République fédérale d’Allemagne sur les cinq mesures d’aides présumées visées par la décision d’ouverture de 1999.
60 Il y a, en outre, lieu de souligner que, au considérant 65 de la décision négative de 2002, la Commission a explicitement mis hors cause l’une des mesures d’aides présumées, en constatant que l’achat à l’État de Postbank AG par DP n’avait pas entraîné l’octroi d’aides d’État.
61 Aux considérants 92 à 95 de la décision négative de 2002, la Commission a ensuite relevé, premièrement, que les ressources utilisées pour le financement public des pensions tombaient sous le contrôle de la République fédérale d’Allemagne, deuxièmement, s’agissant des garanties publiques, que la République fédérale d’Allemagne contrôlait directement les titres de dette de DP et, troisièmement, s’agissant de l’aide financière de la République fédérale d’Allemagne en faveur de DP, que les
transferts opérés par la DB‑Telekom étaient à imputer à cet État membre.
62 Enfin, aux considérants 96 à 99 de la décision négative de 2002, la Commission a constaté une distorsion de concurrence sur le marché des services de colis de porte à porte et, au considérant 100, une affectation des échanges entre les États membres, sans que ces observations soient focalisées sur l’une des mesures d’aides présumées. Dans le cadre de son analyse de la compatibilité des aides d’État avec le marché commun, aux considérants 101 à 106, la Commission s’est, en outre, référée, de
façon générale, aux «aides qui sont attribuées en l’espèce à [DP]».
63 À la lumière de ce qui précède, il convient de constater que, en déclarant, à l’article 1^er du dispositif de la décision négative 2002, l’incompatibilité avec le marché commun de l’aide publique d’un montant de 572 millions d’euros accordée à DP et en imposant à la République fédérale d’Allemagne, à l’article 2 de ce dispositif, la restitution de cette aide, la Commission a complètement clôturé la procédure ouverte par la décision d’ouverture de 1999.
64 Dans ces conditions, force est de constater que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 75 de l’arrêt attaqué, que la procédure formelle d’examen ouverte en 1999 à l’égard des mesures litigieuses n’avait pas été clôturée par la décision négative de 2002 au-delà des 572 millions d’euros visés dans le dispositif de cette dernière.
65 Par ailleurs, s’il est vrai que la décision négative de 2002 a été annulée par l’arrêt Deutsche Post/Commission, précité, ce qui a eu pour effet d’exclure rétroactivement cette décision de l’ordre juridique, il n’en demeure pas moins que DP a introduit le recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 novembre 2007. Or, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que, dans le cadre d’un recours en annulation en vertu de
l’article 230 CE, la recevabilité du recours doit être appréciée en se référant à la situation au moment où la requête est déposée (voir arrêts du 27 novembre 1984, Bensider e.a./Commission, 50/84, Rec. p. 3991, point 8, et du 18 avril 2002, Espagne/Conseil, C-61/96, C-132/97, C‑45/98, C-27/99, C-81/00 et C-22/01, Rec. p. I-3439, point 23).
66 Par conséquent, dès lors que le recours en annulation dans la présente affaire a été introduit avant le prononcé de l’arrêt Deutsche Post/Commission, précité, la recevabilité dudit recours devait être appréciée en se référant au moment de son introduction où, faisant encore partie de l’ordre juridique communautaire, la décision négative de 2002 était encore en vigueur.
67 Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la décision litigieuse ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 230 CE. Dans ces conditions, il convient d’annuler l’arrêt attaqué, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens soulevés par DP à l’appui de son pourvoi.
68 Conformément à l’article 61, premier alinéa, seconde phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, cette dernière, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut renvoyer l’affaire devant celui-ci pour qu’il statue. En l’espèce, le litige n’est pas en état d’être jugé. Par conséquent, il y a lieu de renvoyer l’affaire devant le Tribunal et de réserver les dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 8 décembre 2011, Deutsche Post/Commission (T‑421/07), est annulé.
2) L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne.
3) Les dépens sont réservés.
Signatures
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* Langue de procédure: l’allemand.
