ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
10 octobre 2013 (*)
«Renvoi préjudiciel – Article 45 TFUE – Libre circulation des travailleurs – Législation nationale prévoyant, sous peine d’une amende, pour un conducteur utilisant un véhicule muni de plaques d’immatriculation étrangères, l’obligation de fournir sur-le-champ la preuve de la régularité de son utilisation lors d’un contrôle de police»
Dans l’affaire C‑5/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Szombathelyi Törvényszék (Hongrie), par décision du 19 décembre 2012, parvenue à la Cour le 3 janvier 2013, dans la procédure
Ferenc Tibor Kovács
contre
Vas Megyei Rendőr-főkapitányság,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de MM. M. Safjan, président de la neuvième chambre, faisant fonction de président de chambre, J. Malenovský et M^me A. Prechal (rapporteur), juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des principes de non-discrimination et de la libre circulation des personnes.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Kovács au Vas Megyei Rendőr-főkapitányság [commissariat central du département de Vas (Hongrie), ci-après le «Rendőr-főkapitányság»] au sujet d’une amende administrative pour violation des règles relatives à l’utilisation sur le territoire national hongrois, par des personnes qui y résident, de véhicules munis de plaques d’immatriculation étrangères.
Le cadre juridique hongrois
3 L’article 20, paragraphe 1, sous l), de la loi n°I de 1988, relative à la circulation routière (A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, ci-après la «loi relative à la circulation routière»), prévoit:
«Peut être tenue au paiement d’une amende toute personne qui enfreint les dispositions de la présente loi, d’actes législatifs ou réglementaires spécifiques, ou d’actes de droit communautaire régissant [...] l’exploitation ou l’usage sur le territoire national, par une personne ou un organisme qui y réside, d’un véhicule pourvu d’une plaque d’immatriculation étrangère.»
4 L’article 20, paragraphe 4, de la loi relative à la circulation routière dispose:
«L’amende dont le contrevenant est passible est, pour toute infraction aux dispositions du paragraphe 1, [...] sous l) [...], d’un montant de 10 000 à 800 000 HUF [forints hongrois]. Un acte spécifique détermine le montant maximal des amendes à infliger [...]»
5 Aux termes de l’article 25/B de cette loi:
«1. Tout véhicule [...] peut circuler sur les routes muni d’une autorisation administrative et de plaques d’immatriculation hongroises émises par l’autorité de gestion de la circulation routière, à la condition que:
a) son exploitant soit un exploitant hongrois au sens des dispositions de la présente loi, ou
b) son conducteur ait son domicile sur le territoire national.
2. Il n’y a pas lieu d’appliquer le paragraphe 1, sous a), lorsque:
a) l’exploitant n’est pas une personne physique et exerce son activité habituelle dans un pays étranger où il dispose d’un établissement (succursale) enregistré, ou
[...]
4. Il n’y a pas lieu d’appliquer le paragraphe 1, sous b), lorsque:
[...]
c) le conducteur du véhicule s’en sert pour se rendre à son lieu habituel de travail hors du territoire national.
5. Un exploitant ou conducteur de véhicule, selon le cas, établit l’existence des conditions déterminées aux paragraphes 2 et 4 par la production d’un document public ou d’un acte sous seing privé au cours d’une opération de contrôle.»
6 L’article 12/A du décret gouvernemental n° 156, du 29 juillet 2009, relatif au montant des amendes applicables en cas d’infraction à certaines dispositions régissant les transports routiers de marchandises et de personnes, ainsi que la circulation routière, et relatif aux tâches administratives concernant l’application des amendes [A közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint
a bírságolással ősszefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. (VII.29.) Kormányrendelet] prévoit:
«1. L’exploitant hongrois d’un véhicule qui a enfreint la disposition de l’article 20, paragraphe 1, sous l), de la loi relative à la circulation routière est, s’il ne s’agit pas d’une personne physique, passible d’une amende d’un montant de:
a) 400 000 HUF pour toute voiture d’une cylindrée égale ou inférieure à 2 000 cm^3,
b) 800 000 HUF pour toute voiture d’une cylindrée supérieure à 2 000 cm^3, ou
c) 200 000 HUF pour tout autre véhicule.
2. Si l’infraction à la disposition de l’article 20, paragraphe 1, sous l), de la loi relative à la circulation routière est le fait d’une personne physique, le montant de l’amende due par celle-ci est égale à la moitié du montant indiqué au paragraphe 1.
[...]»
Le litige au principal et la question préjudicielle
7 Le demandeur au principal est un ressortissant hongrois ayant un domicile fixe déclaré en Hongrie. Il travaille depuis le 18 avril 2006 pour un entrepreneur indépendant de nationalité autrichienne, dont l’entreprise a son siège en Autriche. Le lieu de travail est situé en Autriche.
8 Ledit entrepreneur est propriétaire d’une voiture munie d’une plaque d’immatriculation autrichienne et il en est également l’«exploitant». Le demandeur au principal s’est vu confier la voiture par le propriétaire au cours de l’année 2010 en vue de lui permettre d’aller de son domicile hongrois à son lieu de travail en Autriche.
9 Le 27 mars 2012, le demandeur au principal circulait à bord de cette voiture immatriculée en Autriche lorsqu’il a fait l’objet d’un contrôle par une patrouille de police à Szombathely (Hongrie). Au cours de ce contrôle, M. Kovács n’a pas pu produire la preuve de l’accord en vertu duquel il utilisait le véhicule, et les agents ont acté que son adresse permanente se trouvait en Hongrie et qu’il n’était pas en mesure d’établir, sur-le-champ, l’existence de l’une des circonstances dérogatoires
justifiant l’utilisation régulière, sur le territoire national, par un ressortissant hongrois, d’un véhicule immatriculé à l’étranger, dont celle, visée à l’article 25/B de la loi relative à la circulation routière, fondée sur le fait que le véhicule en question est utilisé par son conducteur pour se rendre sur son lieu de travail habituel, situé en dehors du territoire national hongrois.
10 Le commissariat de police de Szombathely a, par décision du 5 avril 2012, enjoint au demandeur au principal de payer une amende administrative d’un montant de 200 000 HUF pour violation des règles relatives à l’utilisation sur le territoire national hongrois, par des personnes qui y résident, de véhicules munis de plaques d’immatriculation étrangères.
11 Le demandeur au principal a formulé une réclamation contre cette décision. Il s’appuyait sur le fait que le secrétaire municipal de la ville de Szombathely, qui avait confisqué les plaques d’immatriculation et l’autorisation administrative relative au véhicule, avait mis fin à cette mesure dès lors que M. Kovács avait entre-temps présenté, le 12 avril 2012, la preuve de l’accord donné par le propriétaire autrichien du véhicule, en vertu duquel il pouvait, le 27 mars 2012, utiliser celui-ci
en toute régularité.
12 Saisi de la réclamation, le Rendőr-főkapitányság a, par décision du 21 mai 2012, confirmé la décision du commissariat de police de Szombathely. Il a estimé que, compte tenu de l’article 25/B, paragraphe 5, de la loi relative à la circulation routière, la circonstance que le demandeur au principal avait produit, après le contrôle de police, un document prouvant qu’il avait utilisé légalement en Hongrie le véhicule pourvu d’une autorisation administrative et d’une plaque d’immatriculation
étrangères n’était pas un obstacle à l’imposition d’une amende administrative. Selon le Rendőr-főkapitányság, ladite disposition prévoit, en effet, que le conducteur du véhicule est tenu de prouver l’existence d’une circonstance dérogatoire pendant que le contrôle a lieu, de sorte qu’une preuve rapportée a posteriori est inopérante.
13 Devant la juridiction de renvoi, le demandeur au principal fait valoir qu’il n’a pas pu produire au cours du contrôle de police le document relatif à l’utilisation du véhicule étranger attestant qu’il était habilité à conduire celui-ci. Bien qu’il disposât d’un tel document, il ne l’avait pas avec lui lors du contrôle, et c’est ultérieurement, le 12 avril 2012, qu’il l’a produit, dans le cadre de la procédure devant le secrétaire municipal de Szombathely. Il réfute l’interprétation retenue
par le Rendőr-főkapitányság, selon laquelle cette production postérieure n’était pas un obstacle à l’imposition d’une amende administrative. Le Rendőr-főkapitányság maintient, quant à lui, le contenu de sa décision du 21 mai 2012 en se référant à l’article 25/B, paragraphe 5, de la loi relative à la circulation routière.
14 Dans ces conditions, le Szombathelyi Törvényszék a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Faut-il interpréter la règle de l’interdiction des discriminations et celle de la liberté de circulation des personnes, ainsi que le droit à un procès équitable, en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation de droit national qui, tel l’article 25/B de la loi [...] relative à la circulation routière, prévoit que peuvent circuler sur les routes en Hongrie les véhicules pourvus d’une autorisation administrative et de plaques d’immatriculation hongroises, et que la présence des conditions
permettant de déroger à cette règle ne peut être établie qu’à l’occasion d’un contrôle?»
Sur la question préjudicielle
15 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, lorsque la réponse à une telle question peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance
motivée.
16 Il y a lieu de faire application de ladite disposition procédurale dans la présente affaire.
17 S’agissant des dispositions du droit de l’Union potentiellement applicables au litige au principal, la juridiction de renvoi cite les articles 18 TFUE, 20 TFUE et 45 TFUE.
18 Or, ainsi que l’observe à bon droit la Commission, un litige tel que celui en cause au principal est régi par l’article 45 TFUE. En effet, une personne, telle que le demandeur au principal, qui travaille dans un État membre autre que celui où se trouve sa résidence réelle relève du champ d’application de l’article 45 TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 21 février 2006, Ritter-Coulais, C-152/03, Rec. p. I‑1711, point 32, et du 18 juillet 2007, Hartmann, C-212/05, Rec. p. I-6303, point 17).
19 Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu d’interpréter les articles 18 TFUE et 20 TFUE (voir, en ce sens, respectivement, arrêts du 5 mars 2009, UTECA, C‑222/07, Rec. p. I‑1407, points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée, et du 16 décembre 2004, My, C‑293/03, Rec. p. I‑12013, point 32).
20 Il s’ensuit également que l’argument du gouvernement hongrois selon lequel, si le demandeur au principal utilisait le véhicule mis à sa disposition par son employeur autrichien à des fins privées lorsqu’il a subi le contrôle routier, les faits au principal relèveraient d’une situation purement interne à laquelle l’article 45 TFUE ne s’applique pas ne saurait être accueilli. En effet, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée au point 18 de la présente ordonnance, une telle circonstance
est sans incidence sur l’application dudit article.
21 Par sa question, la juridiction de renvoi demande dès lors, en substance, si l’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, prévoyant que, en principe, ne peuvent circuler sur les routes de cet État membre que les véhicules pourvus d’une autorisation administrative et de plaques d’immatriculation émises par ledit État membre et que le résident de ce même État membre qui entend se prévaloir d’une
dérogation à cette règle, fondée sur le fait qu’il utilise un véhicule mis à sa disposition par son employeur établi dans un autre État membre, doit être en mesure d’établir sur-le-champ, lors d’un contrôle de police, qu’il satisfait aux conditions d’application de cette dérogation, telles que prévues par la réglementation nationale en question, sous peine de l’imposition immédiate et sans possibilité d’exonération d’une amende équivalant à celle applicable en cas de violation de l’obligation
d’immatriculation.
22 À cet égard, il est de jurisprudence constante que des dispositions qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d’un État membre de quitter son pays d’origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent des entraves à cette liberté même si elles s’appliquent indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés (voir, notamment, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, point 96, et du 15 septembre 2005, Commission/Danemark, C‑464/02, Rec. p. I‑7929,
point 35).
23 En ce qui concerne, plus particulièrement, les régimes d’immatriculation des véhicules, il y a lieu de rappeler que l’obligation d’immatriculer dans un État membre un véhicule de société mis à la disposition, par une société établie dans un autre État membre, d’un travailleur salarié, tel que le demandeur au principal, constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs (voir, en ce sens, arrêts Commission/Danemark, précité, points 46 et 52, et du 15 décembre 2005, Nadin et
Nadin-Lux, C-151/04 et C-152/04, Rec. p. I-11203, point 36).
24 S’agissant de la réglementation en cause au principal, il apparaît que, ainsi que le souligne le gouvernement hongrois, celle-ci ne prévoit pas une telle obligation d’immatriculation. En effet, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, cette réglementation instaure, pour des véhicules de société mis à la disposition d’un travailleur, tel que le demandeur au principal, un régime dérogatoire dont il convient pourtant de démontrer le respect des conditions prévues par la production de
certains documents lors d’un contrôle de police.
25 Cette réglementation impose au travailleur, tel que le demandeur au principal, d’avoir en permanence en sa possession les documents démontrant que les conditions dérogatoires à l’obligation d’immatriculation sont remplies.
26 Certes, une telle obligation est, en soi, à peine susceptible d’empêcher ou de dissuader un ressortissant d’un État membre de quitter son pays d’origine pour exercer son droit à la libre circulation.
27 Cependant, en ce qui concerne la sanction en cas de méconnaissance d’une telle obligation, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence la Cour, une sanction manifestement disproportionnée du non-accomplissement par l’intéressé de formalités légales est susceptible de constituer une entrave à la liberté de circulation (voir, en ce sens, arrêt du 17 février 2005, Oulane, C-215/03, Rec. p. I‑1215, point 40 et jurisprudence citée).
28 Or, dans le cadre de l’affaire au principal, la méconnaissance de l’obligation en cause est punie d’une amende du même montant que celle dont est passible une personne qui aurait enfreint l’obligation d’immatriculation d’un véhicule. Ainsi, une telle sanction doit être considérée comme manifestement disproportionnée par rapport à l’infraction en cause au principal qui est nettement moins grave que celle constituée par l’omission d’immatriculer un véhicule.
29 Par conséquent, la réglementation nationale concernée équivaut, dans ses conséquences, au maintien de l’obligation d’immatriculation.
30 Une réglementation telle que celle en cause au principal doit donc être considérée comme constituant, à l’instar de l’obligation d’immatriculation elle-même, une entrave à la libre circulation des travailleurs (voir, par analogie, arrêt du 2 octobre 2003, van Lent, C‑232/01, Rec. p. I‑11525, points 20 et 21).
31 Une telle réglementation ne peut être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général. Encore faut-il, en pareil cas, que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir, notamment, arrêt du 20 janvier 2011, Commission/Grèce, C‑155/09, Rec. p. I‑65, point 51 et jurisprudence
citée).
32 Le gouvernement hongrois fait valoir que la réglementation en cause dans l’affaire au principal est essentiellement justifiée par l’objectif d’éviter que les personnes physiques et morales ayant en Hongrie leur domicile ou leur siège social permanent éludent leurs obligations de payer la taxe d’immatriculation et la taxe sur les véhicules à moteur en ce qui concerne les véhicules exploités en Hongrie.
33 À cet égard, la Cour a déjà jugé que la lutte contre la fraude fiscale constitue une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction à l’exercice des libertés de circulation garanties par le traité (voir, notamment, arrêts du 11 octobre 2007, ELISA, C‑451/05, Rec. p. I‑8251, point 81, et du 5 juillet 2012, SIAT, C‑318/10, non encore publié au Recueil, point 36).
34 Or, si une réglementation telle que celle en cause au principal apparaît effectivement propre à garantir la réalisation de l’objectif de la lutte contre la fraude fiscale dans les domaines de la taxe d’immatriculation et de la taxe sur les véhicules à moteur, elle doit néanmoins être considérée comme allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
35 En effet, aucun élément dans le dossier soumis à la Cour ne permet de conclure que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, l’objectif de la lutte contre la fraude fiscale peut uniquement être atteint si les documents certifiant qu’il est satisfait aux conditions dérogatoires à l’obligation d’immatriculation sont produits au moment même du contrôle routier, sous peine de l’imposition d’une amende équivalant à celle applicable en cas de violation de l’obligation
d’immatriculation, et qu’un tel objectif ne pourrait plus être atteint si ces documents étaient produits, comme dans l’affaire au principal, dans un bref délai après ce contrôle.
36 Le gouvernement hongrois fait encore valoir que la nécessité de pouvoir produire ces mêmes documents lors d’un contrôle routier procède du même principe que la preuve de toutes les exigences relatives à l’utilisation légale des véhicules. Il se réfère ainsi à l’exigence de pouvoir produire instamment, lors du contrôle même, le permis de conduire ou le certificat prouvant l’existence de l’assurance obligatoire de la responsabilité civile.
37 S’agissant d’une telle exigence, il y a lieu de constater que celle-ci poursuit l’objectif non pas de la lutte contre la fraude fiscale, mais plutôt de la sécurité routière. Or, le caractère prétendument proportionné de cette exigence par rapport à ce dernier objectif ne permet pas, en tant que tel, de conclure au caractère proportionné, par rapport à ce premier objectif, de l’exigence d’être en mesure de produire, lors du contrôle routier, les documents certifiant que les conditions
dérogatoires à l’obligation d’immatriculation sont remplies, faute de quoi une amende équivalente à celle applicable en cas de violation de l’obligation d’immatriculation est imposée de manière immédiate et sans possibilité d’exonération.
38 De même, pour ce qui concerne l’exigence de l’efficacité des contrôles routiers, à laquelle le gouvernement hongrois se réfère d’une façon plus générale, il convient de relever que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, une amende d’un montant considérable est infligée à un travailleur, tel que le demandeur au principal, visant spécifiquement à sanctionner le non-respect de l’obligation d’immatriculation. Or, une telle mesure va au-delà de ce qui est nécessaire pour
atteindre l’objectif de l’efficacité des contrôles routiers.
39 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, prévoyant que, en principe, ne peuvent circuler sur les routes de cet État membre que les véhicules pourvus d’une autorisation administrative et de plaques d’immatriculation émises par ledit État membre et que le résident de ce même État membre qui entend se prévaloir d’une
dérogation à cette règle, fondée sur le fait qu’il utilise un véhicule mis à sa disposition par son employeur établi dans un autre État membre, doit être en mesure d’établir sur-le-champ, lors d’un contrôle de police, qu’il satisfait aux conditions d’application de cette dérogation, telles que prévues par la réglementation nationale en question, sous peine de l’imposition immédiate et sans possibilité d’exonération d’une amende équivalant à celle applicable en cas de violation de l’obligation
d’immatriculation.
Sur les dépens
40 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit:
L’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, prévoyant que, en principe, ne peuvent circuler sur les routes de cet État membre que les véhicules pourvus d’une autorisation administrative et de plaques d’immatriculation émises par ce même État membre et que le résident de ce même État membre qui entend se prévaloir d’une dérogation à cette règle, fondée sur le fait qu’il utilise un véhicule mis à sa
disposition par son employeur établi dans un autre État membre, doit être en mesure d’établir sur-le-champ, lors d’un contrôle de police, qu’il satisfait aux conditions d’application de cette dérogation, telles que prévues par la réglementation nationale en question, sous peine de l’imposition immédiate et sans possibilité d’exonération d’une amende équivalant à celle applicable en cas de violation de l’obligation d’immatriculation.
Signatures
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* Langue de procédure: le hongrois.
