ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
14 mars 2013 (*)
«Renvoi préjudiciel – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Mise en œuvre du droit de l’Union – Absence – Incompétence manifeste de la Cour»
Dans l’affaire C‑555/12,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale di Tivoli (Italie), par décision du 6 novembre 2012, parvenue à la Cour le 3 décembre 2012, dans la procédure
Claudio Loreti,
Maria Vallerotonda,
Attilio Vallerotonda,
Virginia Chellini
contre
Comune di Zagarolo,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. A. Rosas (rapporteur), président de chambre, MM. E. Juhász et D. Šváby, juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») ainsi que de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), lu en combinaison avec l’article 52, paragraphe 3, de la Charte et l’article 6 TUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Loreti, M^me Vallerotonda, M. Vallerotonda et M^me Chellini, en leur qualité de propriétaires d’immeubles, au Comune di Zagarolo (commune de Zagarolo) (Italie) au sujet d’actes administratifs pris par ce dernier autorisant un projet immobilier, au motif que ces actes ne seraient pas conformes à la loi et que la construction réalisée conformément auxdits actes porterait préjudice aux requérants au principal.
Le droit italien
3 L’article 103, premier alinéa, de la Constitution de la République italienne prévoit:
«Le Conseil d’État et les autres organes de justice administrative ont juridiction pour assurer la protection à l’encontre de l’administration publique des intérêts légitimes et également, dans des matières particulières déterminées par la loi, des droits subjectifs.»
4 L’article 7 du code de procédure administrative, annexé au décret législatif n° 104/10, du 2 juillet 2010 (supplément ordinaire à la GURI n° 148, du 7 juillet 2010), dispose:
«La juridiction administrative a compétence pour connaître des litiges relatifs à des intérêts légitimes et, dans les matières spécifiques prévues par la loi, des litiges relatifs à des droits subjectifs, concernant l’exercice ou le non-exercice du pouvoir administratif par rapport à des mesures, actes, accords ou comportements relevant même indirectement de l’exercice de ce pouvoir et mis en œuvre par l’administration. Les actes ou mesures adoptés par le gouvernement dans l’exercice du pouvoir
politique sont insusceptibles de recours.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
5 Devant la juridiction de renvoi, les requérants au principal demandent que le Comune di Zagarolo se voie ordonner la suspension et la démolition des travaux tendant à la modification, en hauteur et en profondeur, des dimensions d’un immeuble appartenant à cette commune, situé respectivement sur le côté et en face des immeubles des requérants, dans la mesure où cette modification entraîne un trouble de la jouissance du droit de propriété de ces derniers. Dans ce but, ils ont demandé à la
juridiction de renvoi d’écarter l’application des actes administratifs autorisant la mise en œuvre du projet immobilier, en invoquant la protection dite «possessoire», celle contre les nouveaux ouvrages, ainsi que la protection contre la menace de dommage que la poursuite des travaux impliquerait pour les requérants.
6 Le Comune di Zagarolo a fait valoir que le litige au principal était de la compétence du juge administratif et que la demande n’était pas fondée.
7 Selon la juridiction de renvoi, il ressort des vérifications techniques opérées que les travaux de reconstruction ont entraîné des modifications importantes à l’immeuble, tant en hauteur qu’en ce qui concerne l’encombrement au sol, de sorte que, bien qu’ayant été réalisés conformément aux permis demandés, ces travaux ne respectent pas les distances prévues par la loi et portent préjudice aux requérants au principal, la vue dont ils bénéficiaient depuis leurs appartements ayant été altérée
de ce fait.
8 Ces permis, vu la violation des limites des distances minimales requises par la loi, devraient dès lors être qualifiés d’illicites. L’administration aurait donc commis un abus de pouvoir.
9 Selon la juridiction de renvoi, la jurisprudence nationale actuelle en matière de compétence lui imposerait, sur la base de l’article 7 du code de procédure administrative, de se déclarer incompétente et de renvoyer l’affaire au juge administratif compétent. Elle relève à cet égard que, par une ordonnance qui n’a pas de valeur contraignante en droit italien, le précédent juge à qui le dossier avait été confié avait considéré, sur la base de la jurisprudence alors appliquée, que la
juridiction de renvoi était compétente et qu’il avait instruit l’affaire. Toutefois, l’évolution jurisprudentielle ultérieure remettrait en cause cette décision.
10 La juridiction de renvoi estime donc devoir soulever le problème de la compatibilité du système de compétence juridictionnelle prévu par les règles internes italiennes avec certaines dispositions du droit de l’Union.
11 Dans sa décision de 55 pages, la juridiction de renvoi analyse la notion de «comportement de l’administration» dans les différentes sources normatives qui y font référence, la dichotomie existant entre les intérêts légitimes et les droits subjectifs ainsi que les différentes thèses doctrinales et jurisprudentielles relatives à cette question. Elle souligne la complexité de la théorie qui sous-tend la répartition des compétences entre différentes juridictions en droit italien.
12 La juridiction de renvoi considère en effet que le système de définition des situations juridiques subjectives dont il convient d’assurer la protection et de répartition de la compétence est à ce point complexe et susceptible d’interprétations différentes que, dans les faits, il entraîne une incompatibilité possible avec le droit de l’Union. Elle cite à cet égard le défaut de sécurité juridique, la difficulté d’accès à la justice en raison de la difficulté de déterminer le juge compétent
ainsi que la durée raisonnable des procédures.
13 Eu égard à ces éléments, le Tribunale di Tivoli a décidé de surseoir à statuer et de demander à la Cour de se prononcer sur:
«la compatibilité de l’article 7 du code de procédure administrative en vigueur en [Italie] [...] avec l’article 6 de la CEDH et les articles 47 et 52, paragraphe 3, de la Charte, tels qu’intégrés à la suite de la modification de l’article 6 TUE par le traité de Lisbonne:
a) en ce qu’il attribue à des organes juridictionnels différents le pouvoir de statuer sur des situations juridiques subjectives diversifiées in abstracto (intérêt légitime et droit subjectif), mais dont l’identification certaine est, in concreto, difficile voire impossible, et sans en préciser le contenu concret par des dispositions;
b) en ce qu’il prévoit que des juridictions sont compétentes pour statuer sur les mêmes matières sur la base de critères (identification de différentes situations juridiques subjectives) ne répondant plus à la réalité de fait après l’introduction du caractère réparable de l’intérêt légitime (désormais prévu depuis l’année 2000 afin d’adapter la réglementation interne aux principes du droit de l’Union), avec des différences importantes, notamment au niveau des modalités procédurales de jugement;
ainsi que, en général, sur la compatibilité de l’article 103 de la Constitution italienne en ce qu’il prévoit et protège de manière différente des situations juridiques subjectives (dénommées intérêts légitimes), qui n’ont pas de correspondance en droit de l’Union, en en attribuant la compétence à des systèmes juridictionnels différents dont la compétence est périodiquement modifiée.»
Sur la compétence de la Cour
14 Par ses questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour d’interpréter l’article 47, paragraphe 3, de la Charte et l’article 6 de la CEDH, lu en combinaison avec l’article 52, paragraphe 3, de la Charte ainsi qu’avec l’article 6 TUE, afin de pouvoir déterminer si l’article 103 de la Constitution et l’article 7 du code de procédure administrative sont compatibles avec ces dispositions.
15 L’article 51, paragraphe 1, de la Charte énonce que les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. L’article 6, paragraphe 1, TUE, de même que l’article 51, paragraphe 2, de la Charte, précise que les dispositions de cette charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités.
16 Selon la description de la juridiction de renvoi, la procédure au principal concerne la légalité d’un acte administratif relatif à un immeuble et la réparation du dommage résultant de la transformation de cet immeuble conformément à cet acte prétendument illégal. Aucun élément de la décision de renvoi n’établit dès lors que la procédure au principal porterait sur une réglementation nationale mettant en œuvre le droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.
17 Ainsi, si le droit à un recours effectif, garanti par l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, auquel se réfère également la juridiction de renvoi, constitue un principe général du droit de l’Union (voir en ce sens, notamment, arrêt du 22 décembre 2010, DEB, C‑279/09, Rec. p. I‑13849, point 29, et ordonnance du 1^er mars 2011, Chartry, C‑457/09, Rec. p. I‑819, point 25) et a été réaffirmé par l’article 47 de la Charte, il n’en demeure pas moins que la décision de renvoi ne contient aucun
élément concret permettant de considérer que l’objet de la procédure au principal concerne l’interprétation ou l’application d’une règle de l’Union autre que celles figurant dans la Charte.
18 Par conséquent, la Cour n’est pas compétente pour répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2010, Omalet, C‑245/09, Rec. p. I‑13771, point 18; ordonnances Chartry, précitée, points 25 et 26; du 10 mai 2012, Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, point 15; du 7 février 2013, Pedone, C‑498/12, point 15, ainsi que Gentile, C‑499/12, point 15).
19 Au surplus, la juridiction de renvoi remet en cause des éléments fondamentaux du système juridictionnel italien et pose à la Cour des questions de principe débattues depuis de nombreuses années dans la jurisprudence et la doctrine italiennes en se fondant sur une prétendue violation du droit à un recours juridictionnel effectif au motif que cette juridiction devrait se déclarer incompétente et renvoyer au juge administratif compétent un litige dont aucun élément ne relève du champ
d’application du droit de l’Union.
20 Il importe à cet égard de rappeler que l’esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l’administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (voir, en ce sens, arrêts du 16 décembre 1981, Foglia, 244/80, Rec. p. 3045, points 18 et 20, ainsi que du 16 juillet 1992,
Meilicke, C‑83/91, Rec. p. I‑4871, point 25).
21 Dans ces conditions, il y a lieu de constater, sur le fondement de l’article 53, paragraphe 2, de son règlement de procédure, que la Cour est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées par le Tribunale di Tivoli.
Sur les dépens
22 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit:
La Cour de justice de l’Union européenne est manifestement incompétente pour répondre aux questions posées par le Tribunale di Tivoli (Italie).
Signatures
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* Langue de procédure: l’italien.
