ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
21 juin 2012 ( *1 )
«Directive 2001/42/CE — Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement — Article 3, paragraphe 2, sous b) — Marge d’appréciation des États membres»
Dans l’affaire C-177/11,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Symvoulio tis Epikrateias (Grèce), par décision du 5 novembre 2010, parvenue à la Cour le 15 avril 2011, dans la procédure
Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton
contre
Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon,
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme A. Prechal, président de chambre, MM. K. Schiemann (rapporteur) et E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 mars 2012,
considérant les observations présentées:
— pour le Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, par Me G. P. Giannakourou,
— pour l’Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon ainsi que pour l’Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon et l’Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis, par M. F. Iatrelis, en qualité d’agent,
— pour le gouvernement grec, par Mmes K. Paraskevopoulou et C. Divani ainsi que par MM. G. Karipsiadis et I. Bakopoulos, en qualité d’agents,
— pour le gouvernement belge, par M. T. Materne, en qualité d’agent,
— pour la Commission européenne, par M. P. Oliver ainsi que par Mmes M. Patakia et S. Petrova, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO L 197, p. 30, ci-après la «directive ‘ESIE’», ESIE pour évaluation stratégique des incidences sur l’environnement).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours introduit devant le Symvoulio tis Epikrateias par le Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, association ayant son siège à Athènes, et visant à obtenir l’annulation de l’arrêté ministériel 107017 transposant en droit grec la directive «ESIE» (YPEXODE/EYPE/oik. 107017/28-8-2006), du 28 août 2006 (ci-après l’«arrêté ministériel du 28 août 2006»), adopté conjointement par l’Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon (ministre de
l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux publics), l’Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ministre de l’Économie et des Finances) et l’Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis (ministre de l’Intérieur, de la Fonction publique et de la Décentralisation).
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
3 Les directives pertinentes en l’espèce sont les suivantes:
— la directive «ESIE»;
— la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7), telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006 (JO L 363, p. 368, ci-après la «directive ‘habitats’»), et
— la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), telle que codifiée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009 (JO 2010, L 20, p. 7, ci-après la «directive ‘oiseaux’»).
La directive «ESIE»
4 En vertu du considérant 10 de la directive «ESIE», l’ensemble des plans et des programmes pour lesquels une évaluation a été estimée nécessaire conformément à la directive «habitats» sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et devraient, en règle générale, être soumis à une évaluation environnementale systématique.
5 L’article 3 de la directive «ESIE», intitulé «Champ d’application», dispose:
«1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes:
a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir; ou
b) pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive [‘habitats’].
3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
5. Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences
notables sur l’environnement soient couverts par la présente directive.
[...]»
La directive «habitats»
6 L’article 4 de la directive «habitats» prévoit:
«1. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...]
[...]
2. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des neuf régions biogéographiques mentionnées à l’article 1er point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres, faisant apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou
plusieurs espèces prioritaires.
[...]
La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21.
3. La liste mentionnée au paragraphe 2 est établie dans un délai de six ans après la notification de la présente directive.
4. Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de
Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.
5. Dès qu’un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4.»
7 L’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» dispose:
«Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur
accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.»
8 L’article 7 de la directive «habitats» prévoit:
«Les obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par
un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure.»
La directive «oiseaux»
9 L’article 4 de la directive «oiseaux», qui remplace en reproduisant à l’identique l’article 4 de la directive 79/409, dispose:
«1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte:
a) des espèces menacées de disparition;
b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;
d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout
particulièrement de celles d’importance internationale.
[...]
4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. [...]»
La réglementation grecque
10 L’article 1er de l’arrêté ministériel du 28 août 2006 prévoit:
«Le présent arrêté vise à mettre en œuvre les dispositions de la directive [‘ESIE’], de façon à assurer, dans le cadre d’un développement équilibré, l’intégration de considérations environnementales avant qu’un plan ou un programme ne soit adopté, en établissant les mesures, conditions et procédures nécessaires à l’évaluation des incidences que ceux-ci sont susceptibles d’avoir sur l’environnement, et de promouvoir ainsi le développement durable et un niveau élevé de protection de
l’environnement.»
11 L’article 3, paragraphe 1, sous b), de l’arrêté ministériel du 28 août 2006 dispose:
«1. Sous réserve du paragraphe 2, l’évaluation stratégique environnementale est effectuée avant l’adoption d’un plan ou d’un programme ou avant qu’il ne soit soumis à la procédure législative pour les plans ou programmes aux niveaux national, régional, préfectoral ou local susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et notamment:
[...]
b) tous les plans et programmes mis en œuvre, en tout ou en partie, dans des zones faisant partie du volet national du réseau écologique européen Natura 2000 [Sites d’Intérêt Communautaire (SIC) et Zones de Protection Spéciales (ZPS)] et qui sont susceptibles d’affecter ces zones de manière significative, à l’exception des plans de gestion et des programmes d’action directement liés ou nécessaires à la gestion et à la protection desdites zones.
Pour apprécier si les plans et programmes visés dans le paragraphe précédent, et qui ne sont pas les plans et programmes mentionnés sous a), sont susceptibles d’affecter de manière significative des zones faisant partie du volet national du réseau écologique européen Natura 2000 [Sites d’Intérêt Communautaire (SIC) et Zones de Protection Spéciales (ZPS)] et s’il y a donc lieu de les soumettre à une procédure d’évaluation stratégique environnementale, il convient de suivre la procédure de contrôle
environnemental visée à l’article 5, paragraphe 2.»
12 L’article 5, paragraphe 1, de l’arrêté ministériel du 28 août 2006 est libellé comme suit:
«Tout plan ou programme visé à l’article 3, paragraphes 1, sous b), et 2, est soumis à une procédure de contrôle environnemental afin de permettre à l’autorité compétente visée au paragraphe 3 de déterminer, au sens de cet article, si le plan ou programme en question est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et s’il y a donc lieu de le soumettre à une évaluation stratégique environnementale [...]»
13 La juridiction de renvoi observe que les articles 3, paragraphe 1, sous b), et 5 dudit arrêté subordonnent l’évaluation stratégique environnementale prévue par la directive «ESIE» à une «procédure de contrôle environnemental préalable», visant à déterminer si les plans et les programmes visés sont susceptibles d’affecter de manière significative des zones spéciales de conservation appartenant au réseau écologique européen Natura 2000.
Le litige au principal et la question préjudicielle
14 À l’appui de son recours, la requérante a produit divers moyens d’annulation relevant tant du droit interne que du droit de l’Union.
15 Pour ce qui est du droit de l’Union, la requérante affirme que l’arrêté ministériel du 28 août 2006 n’a pas transposé correctement la directive «ESIE». Selon elle, il résulterait de l’article 3, paragraphe 4, de cette directive que la faculté, pour les États membres de déterminer si des plans ou des programmes sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement n’existe pas en ce qui concerne les plans et les programmes visés au paragraphe 2 dudit article 3.
16 C’est dans ces conditions que le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour la question préjudicielle suivante:
«La disposition de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive [“ESIE”], en ce qu’elle prévoit qu’est effectuée une évaluation environnementale pour tous les plans et programmes “pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive [‘habitats’]”, doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle subordonne l’obligation de soumettre un plan particulier à une évaluation environnementale
à la réunion, pour ce même plan, des conditions permettant de le soumettre à une évaluation environnementale au sens de la directive [“habitats”], et que, en conséquence, ladite disposition de la directive [“ESIE”] suppose, elle aussi, à l’instar des dispositions précitées de la directive [“habitats”], que le plan soit susceptible d’avoir des incidences notables sur une zone spéciale de conservation, en laissant aux États membres le soin de procéder à l’appréciation correspondante quant au fond?
Ou bien, cette disposition de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive [“ESIE”], doit-elle être interprétée en ce sens que l’obligation d’effectuer, selon cette disposition, une évaluation environnementale n’est pas subordonnée à la réunion des conditions de réalisation d’une évaluation environnementale au sens de la directive [“habitats”], c’est-à-dire à l’appréciation de l’éventualité d’incidences notables sur une zone spéciale de conservation, mais qu’il suffit de constater qu’un
plan particulier est lié, d’une façon ou d’une autre, à l’un des sites visés par la directive [“habitats”], mais pas nécessairement à une zone spéciale de conservation, pour que naisse l’obligation de procéder à une telle évaluation?»
Sur la question préjudicielle
17 Par sa question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive «ESIE» doit être interprété en ce sens qu’il subordonne l’obligation de soumettre un plan particulier à une évaluation environnementale au sens de cette directive à la réunion, pour ce même plan, des conditions rendant nécessaire sa soumission à une évaluation au sens de la directive «habitats».
18 À titre liminaire, il y a lieu de relever que l’article 3, paragraphe 4, de la directive «ESIE», que la juridiction de renvoi cite également dans sa décision, ne s’applique pas, ainsi que le confirme son libellé, aux plans et programmes visés à l’article 3, paragraphe 2, de cette directive.
19 S’agissant de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive «ESIE», cette disposition exige une évaluation environnementale chaque fois qu’une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive «habitats». Par conséquent, le champ d’application de ces articles doit être examiné afin de déterminer celui de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive «ESIE».
20 L’article 4, paragraphe 5, de la directive «habitats» dispose que les sites d’importance communautaire, en ce compris les sites d’importance communautaire désignés comme zones spéciales de conservation par les États membres, sont soumis aux dispositions de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de cette directive.
21 Il résulte du libellé de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats», lu conjointement avec l’article 4, paragraphe 5, de la même directive, qu’une évaluation est requise pour tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site d’importance communautaire mais susceptible d’affecter un tel site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets.
22 L’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive «habitats» subordonne l’exigence d’une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet à la condition qu’il y ait une probabilité ou un risque que ce dernier affecte le site concerné de manière significative (arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Rec. p. I-7405, point 43). Cette condition est remplie dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que
ledit plan ou projet affecte le site concerné de manière significative (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Irlande, C-418/04, Rec. p. I-10947, point 227).
23 Il s’ensuit qu’un examen effectué pour vérifier si un plan ou un projet est susceptible d’affecter un site de manière significative, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats», est nécessairement limité à la question de savoir s’il peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet affecte le site concerné de manière significative. Cette interprétation s’impose également s’agissant des zones visées à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive
«oiseaux», compte tenu de l’extension auxdites zones, par l’article 7 de la directive «habitats», du champ d’application de l’article 6, paragraphe 3, de cette dernière directive.
24 Il y a donc lieu de répondre à la question posée que l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive «ESIE» doit être interprété en ce sens qu’il subordonne l’obligation de soumettre un plan particulier à une évaluation environnementale à la réunion, pour ce même plan, des conditions rendant nécessaire sa soumission à une évaluation au sens de la directive «habitats», y compris à la condition selon laquelle le plan est susceptible d’affecter le site concerné de manière significative. L’examen
effectué pour vérifier si cette dernière condition est remplie est nécessairement limité à la question de savoir s’il peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet affecte le site concerné de manière significative.
Sur les dépens
25 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:
L’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, doit être interprété en ce sens qu’il subordonne l’obligation de soumettre un plan particulier à une évaluation environnementale à la réunion, pour ce même plan, des conditions rendant nécessaire sa soumission à une évaluation au sens de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992,
concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006, y compris à la condition selon laquelle le plan est susceptible d’affecter le site concerné de manière significative. L’examen effectué pour vérifier si cette dernière condition est remplie est nécessairement limité à la question de savoir s’il peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet
affecte le site concerné de manière significative.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: le grec.
