Affaire C-40/10
Commission européenne
contre
Conseil de l’Union européenne
«Recours en annulation — Règlement (UE, Euratom) nº 1296/2009 — Adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union européenne — Méthode d’adaptation — Article 65 du statut des fonctionnaires — Articles 1er et 3 à 7 de l’annexe XI du statut — Clause d’exception — Article 10 de l’annexe XI du statut — Pouvoir d’appréciation du Conseil — Adaptation divergente de celle proposée par la Commission — Clause de réexamen permettant l’adaptation
intermédiaire des rémunérations»
Sommaire de l'arrêt
1. Fonctionnaires — Rémunération — Adaptation annuelle — Pouvoir d'appréciation du Conseil — Limites — Respect des critères définis à l'annexe XI du statut
(Statut des fonctionnaires, art. 65; annexe XI, art. 3)
2. Fonctionnaires — Rémunération — Adaptation annuelle — Pouvoir d'appréciation du Conseil — Prise en compte d'une crise économique grave — Conditions
(Art. 13, § 2, TUE; art. 241 TFUE; statut des fonctionnaires, annexe XI, art. 3 et 10)
3. Fonctionnaires — Rémunération — Examen annuel et adaptation — Règles posées par l'annexe XI du statut
(Statut des fonctionnaires, art. 65, § 1 et 2; annexe XI, art. 1 à 7)
4. Recours en annulation — Arrêt d'annulation — Effets — Annulation de certaines dispositions du règlement du Conseil adaptant les rémunérations des fonctionnaires de l'Union — Maintien en vigueur des dispositions annulées jusqu'à l'entrée en vigueur d'un nouveau règlement
(Art. 264, al. 2, TFUE)
1. Si l'article 65, paragraphe 1, du statut confère un pouvoir d'appréciation au Conseil dans le cadre de l'examen annuel du niveau des rémunérations, ses modalités d'application sont définies à l'annexe XI du statut, de même valeur juridique que celui-ci, dont l'article 3 définit de manière exhaustive les critères régissant l'adaptation annuelle du niveau des rémunérations.
L'encadrement qu'opère ledit article 3 se justifie notamment au regard des objectifs consistant à assurer une certaine stabilité à moyen terme et à éviter des discussions et des difficultés récurrentes, notamment entre les organisations représentatives du personnel et les institutions intéressées quant à la question de savoir dans quelle mesure une adaptation serait justifiée ou nécessaire. Pour que lesdits objectifs puissent être atteints, il est nécessaire que le Conseil se conforme aux critères
déterminés à l'article 3 de l'annexe XI du statut, annexe par laquelle le Conseil s'est engagé, pour la durée de sa validité, à exercer le pouvoir d'appréciation que lui confère l'article 65 du statut dans le respect des critères déterminés de manière exhaustive par l'article 3 précité.
(cf. points 55-58, 68-71)
2. Pendant la durée d'application de l'annexe XI du statut, la procédure prévue à l'article 10 de celle-ci constitue la seule possibilité de tenir compte d'une crise économique dans le cadre de l'adaptation annuelle des rémunérations des fonctionnaires et d'écarter, en conséquence, l'application des critères fixés à l'article 3, paragraphe 2, de ladite annexe.
Cette conclusion ne saurait être infirmée par le fait que l'application de l'article 10 de l'annexe XI du statut dépend d'une proposition de la Commission. En effet, au vu de la rédaction de cette disposition, du devoir de coopération loyale entre les institutions, explicitement consacré par l'article 13, paragraphe 2, seconde phrase, TUE, ainsi que de la possibilité pour le Conseil de demander à la Commission de lui soumettre des propositions, énoncée par l'article 241 TFUE, il ne saurait être
considéré que l'exercice de la compétence conférée à la Commission par l'article 10 constitue une simple faculté pour cette institution.
(cf. points 77-80)
3. Rien, ni dans l'article 65 du statut ni dans l'annexe XI du statut, n'ouvre la possibilité pour le Conseil d'édicter, dans le cadre de l'examen annuel du niveau des rémunérations, de nouvelles règles permettant le réexamen de ce niveau ni d'adapter les rémunérations en dehors de l'adaptation annuelle conformément aux articles 65, paragraphe 1, du statut et 1er à 3 de l'annexe XI du statut.
(cf. point 92)
4. Le risque de discontinuité dans le régime des rémunérations des fonctionnaires de l'Union que pourrait provoquer l'annulation d'un règlement opérant l'adaptation annuelle desdites rémunérations justifie que la Cour fasse application de l'article 264, second alinéa, TFUE et maintienne les effets des dispositions annulées jusqu'à l'adoption par le Conseil d'un nouveau règlement tirant les conséquences de l'annulation prononcée.
(cf. point 95)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
24 novembre 2010 (*)
«Recours en annulation – Règlement (UE, Euratom) n° 1296/2009 – Adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union européenne – Méthode d’adaptation – Article 65 du statut des fonctionnaires – Articles 1er et 3 à 7 de l’annexe XI du statut – Clause d’exception – Article 10 de l’annexe XI du statut – Pouvoir d’appréciation du Conseil – Adaptation divergente de celle proposée par la Commission – Clause de réexamen permettant l’adaptation
intermédiaire des rémunérations»
Dans l’affaire C‑40/10,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 22 janvier 2010,
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall, G. Berscheid et J.-P. Keppenne, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par:
Parlement européen, représenté par M^me S. Seyr et M. A. Neergaard, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Bauer, en qualité d’agent, assisté de M^e D. Waelbroeck, avocat,
partie défenderesse,
soutenu par:
Royaume de Danemark, représenté par M^me B. Weis Fogh, en qualité d’agent,
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller et B. Klein, en qualité d’agents,
République hellénique, représentée par M^mes A. Samoni-Rantou et S. Chala, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
République de Lituanie, représentée par M. D. Kriaučiūnas et M^me R. Krasuckaitė, en qualité d’agents,
République d’Autriche, représentée par M. E. Riedl, en qualité d’agent,
République de Pologne, représentée par M. M. Szpunar, en qualité d’agent,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M^me S. Behzadi-Spencer et M. L. Seeboruth, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. E. Juhász, J. Malenovský et T. von Danwitz (rapporteur), juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M^me R. Şereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 octobre 2010,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour d’annuler partiellement le règlement (UE, Euratom) n° 1296/2009 du Conseil, du 23 décembre 2009, adaptant, avec effet au 1^er juillet 2009, les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne ainsi que les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 348, p. 10, ci-après le «règlement attaqué»), au motif que ce règlement constitue une violation de l’article
65 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, établi par le règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission (JO L 56, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004 (JO L 124, p. 1,
ci-après le «statut»), et des articles 1^er et 3 à 7 de l’annexe XI dudit statut, dans la mesure où, d’une part, il procède à une adaptation incorrecte des différents montants prévus par le statut et, d’autre part, il prévoit une nouvelle base juridique permettant le réexamen du règlement attaqué.
Le cadre juridique
Le statut
2 L’article 65 du statut dispose:
«1. Le Conseil procède annuellement à un examen du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents des Communautés. Cet examen aura lieu en septembre sur base d’un rapport commun présenté par la Commission et fondé sur la situation, au 1^er juillet et dans chaque pays des Communautés, d’un indice commun établi par l’Office statistique des Communautés européennes en accord avec les services nationaux de statistiques des États membres.
Au cours de cet examen, le Conseil étudie s’il est approprié, dans le cadre de la politique économique et sociale des Communautés, de procéder à une adaptation des rémunérations. Sont notamment prises en considération l’augmentation éventuelle des traitements publics et les nécessités du recrutement.
2. En cas de variation sensible du coût de la vie, le Conseil décide, dans un délai maximum de deux mois, des mesures d’adaptation des coefficients correcteurs et, le cas échéant, de leur effet rétroactif.
3. Pour l’application du présent article, le Conseil statue, sur proposition de la Commission, à la majorité qualifiée prévue au paragraphe 2, deuxième alinéa, première éventualité, des articles 148 du traité instituant la Communauté économique européenne et 118 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.»
3 Aux termes de l’article 82, paragraphe 2, du statut, lorsque le Conseil décide une adaptation des rémunérations en application de l’article 65, paragraphe 1, du statut la même adaptation s’applique aux pensions acquises.
4 En vertu de l’article 65 bis du statut, les modalités d’application des articles 64 et 65 de ce statut sont définies à l’annexe XI du statut.
5 Cette annexe XI, intitulée «Modalités d’application des articles 64 et 65 du statut», comprend plusieurs chapitres, dont le premier, composé des articles 1^er à 3, a pour objet l’examen annuel du niveau des rémunérations prévu à l’article 65, paragraphe 1, du statut, tandis que le deuxième porte sur les adaptations intermédiaires des rémunérations et des pensions en vertu de l’article 65, paragraphe 2, du statut. Ce chapitre 2 est composé des articles 4 à 7.
6 Le chapitre 1 de l’annexe XI du statut comprend une section 1, intitulée «Éléments des adaptations annuelles». L’article 1^er figurant sous ladite section dispose, à son paragraphe 1, que, «[a]ux fins de l’examen prévu à l’article 65, paragraphe 1, du statut, Eurostat établit chaque année avant la fin du mois d’octobre un rapport portant sur l’évolution du coût de la vie à Bruxelles, sur les parités économiques entre Bruxelles et certains lieux d’affectation dans les États membres et sur
l’évolution du pouvoir d’achat des rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales». Les paragraphes 2 à 4 dudit article contiennent des précisions concernant le procédé à suivre par Eurostat, en collaboration avec les États membres, afin de calculer l’évolution du coût de la vie pour Bruxelles (indice international de Bruxelles), l’évolution du coût de la vie en dehors de Bruxelles (parités économiques et indices implicites) ainsi que l’évolution du pouvoir d’achat des
rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales de huit États membres (indicateurs spécifiques).
7 Aux termes de l’article 3 de l’annexe XI du statut figurant sous la section 2 portant sur les «Modalités de l’adaptation annuelle des rémunérations et pensions»:
«1. Conformément à l’article 65, paragraphe 3, du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission et fondée sur les éléments prévus à la section 1 de la présente annexe, avec effet au 1^er juillet.
2. La valeur de l’adaptation est égale au produit de l’indicateur spécifique par l’indice international de Bruxelles. L’adaptation est fixée en termes nets en pourcentage égal pour tous.
3. La valeur de l’adaptation ainsi fixée est incorporée, selon la méthode indiquée ci-après, dans la grille des traitements de base figurant à l’article 66 du statut et à l’annexe XIII du statut, ainsi qu’aux articles 20, 63 et 90 du régime applicable aux autres agents:
[...]
6. Les institutions procèdent, avec effet rétroactif entre la date d’effet et la date d’entrée en vigueur de la décision de la prochaine adaptation, à l’adaptation positive ou négative correspondante des rémunérations des fonctionnaires concernés et des pensions servies aux anciens fonctionnaires et autres ayants droit.
Si cette adaptation rétroactive implique une récupération du trop perçu, celle-ci peut être étalée sur une période de douze mois au maximum suivant la date d’entrée en vigueur de la décision de la prochaine adaptation annuelle.»
8 En vertu de l’article 4, paragraphe 1, de l’annexe XI du statut, «les adaptations intermédiaires des rémunérations et des pensions prévues à l’article 65, paragraphe 2, du statut sont décidées[, avec effet au 1^er janvier,] en cas de variation sensible du coût de la vie entre juin et décembre [...], et en tenant compte de la prévision d’évolution du pouvoir d’achat durant la période de référence annuelle en cours».
9 Le chapitre 5 de l’annexe XI du statut est intitulé «Clause d’exception». Il est composé de l’article 10 qui dispose:
«En cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de la Communauté, évaluée à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, celle-ci présente des propositions appropriées au Conseil, qui statue selon la procédure prévue à l’article 283 du traité CE.»
10 Le chapitre 7 de ladite annexe, intitulé «Disposition finale et clause de révision», comprend l’article 15 qui énonce:
«1. Les dispositions prévues à la présente annexe sont applicables pour la période du 1^er juillet 2004 au 31 décembre 2012.
2. Une évaluation a lieu à la fin de la quatrième année, qui prend notamment en considération les implications budgétaires des dispositions susvisées. À cette fin, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil, accompagné, s’il y a lieu, d’une proposition de modification de la présente annexe selon la procédure visée à l’article 283 du traité CE.»
Le règlement attaqué
11 Afin que le Conseil décide, conformément à l’article 3 de l’annexe XI du statut, avant la fin de l’année 2009, de l’adaptation des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents des Communautés européennes, la Commission a présenté, le 29 octobre 2009, la proposition COM(2009) 603 final.
12 Le 19 novembre 2009, une proposition modifiée de règlement a été présentée [COM(2009) 629 final] à la suite de la correction apportée par deux États membres quant à leurs données statistiques concernant la période de référence à prendre en compte dans le calcul de l’évolution du pouvoir d’achat, visée à l’article 1^er, paragraphe 4, sous a), de l’annexe XI du statut.
13 Selon le point 3.1 de l’exposé des motifs de cette proposition, l’indicateur spécifique était égal à 2,8 %, l’indice international de Bruxelles à 0,9 % et l’adaptation proposée des rémunérations et des pensions en Belgique et au Luxembourg à 3,7 %, ce qui correspond au produit des deux éléments susmentionnés. Pour l’ensemble des montants énumérés dans la proposition de règlement, il a été fait application du taux d’adaptation de 3,7 %.
14 Le règlement attaqué ne reprend que partiellement la proposition de la Commission.
15 Aux termes du premier considérant de celui-ci, qui reprend les mêmes termes que ceux figurant dans l’unique considérant de cette proposition, «[a]fin de garantir aux fonctionnaires et autres agents de l’Union une évolution du pouvoir d’achat parallèle à celle des fonctionnaires nationaux des États membres, il y a lieu de procéder à une adaptation des rémunérations et pensions des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne au titre de l’examen annuel 2009».
16 Le second considérant du règlement attaqué, ajouté par le Conseil, prévoit que «[l]a proposition d’adaptation des rémunérations et des pensions de la Commission devrait être modifiée pour tenir compte de la crise économique et financière, ainsi que dans le cadre de la politique économique et sociale de l’Union. La situation devrait être réexaminée le cas échéant».
17 Les articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué indiquent les nouveaux montants des rémunérations adoptés par le Conseil en application d’un taux d’adaptation de 1,85 %, montants qui ont remplacé ceux proposés par la Commission en application du taux d’adaptation de 3,7 %.
18 Aux termes de l’article 18 du règlement attaqué, qui n’a pas d’équivalent dans la proposition de la Commission:
«Le présent règlement est réexaminé si nécessaire, et, à cette fin, la Commission présente, le cas échéant, une proposition de modification du présent règlement sur laquelle le Conseil se prononce à la majorité qualifiée.»
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
19 La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler le règlement attaqué, à l’exception des articles 1^er, 3 et 19 de celui-ci, tout en maintenant ses effets jusqu’à l’adoption par le Conseil d’un nouveau règlement faisant une application correcte des articles 64 et 65 du statut et de l’annexe XI de celui-ci, et
– condamner le Conseil aux dépens.
20 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours comme non fondé, et
– condamner la Commission aux dépens.
21 Par ordonnance du président de la Cour du 26 février 2010, le Parlement a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
22 Par ordonnance du président de la Cour du 4 mai 2010, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République de Lituanie, la République d’Autriche, la République de Pologne et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
23 Par ordonnance du président de la Cour du 30 juin 2010, la demande d’intervention présentée par l’Union Syndicale Luxembourg a été rejetée, au motif que, selon l’article 40, deuxième alinéa, seconde phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, l’Union Syndicale Luxembourg, en tant que personne morale de droit luxembourgeois, ne dispose pas d’un droit à intervenir dans la présente affaire.
24 La demande de la Commission tendant à ce que l’affaire soit soumise à une procédure accélérée a été rejetée par ordonnance du président de la Cour du 26 février 2010.
Sur le recours
25 À l’appui de son recours, la Commission soulève deux moyens, tirés de la méconnaissance du statut et de son annexe XI par, d’une part, les articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué et, d’autre part, l’article 18 de ce règlement.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 65 du statut ainsi que des articles 1^er et 3 de l’annexe XI du statut
Argumentation des parties
26 Par le premier moyen, la Commission fait valoir que le Conseil a procédé à une adaptation incorrecte des différents montants des rémunérations et des pensions prévus par le statut et le régime applicable aux autres agents en remplaçant les montants proposés par la Commission en application d’un taux d’adaptation de 3,7 % par des montants faisant application d’un taux de 1,85 %.
27 Le taux d’adaptation de 1,85 %, qui s’élève exactement à la moitié du taux calculé par la Commission, ne pourrait pas résulter de l’application des facteurs consacrés par les articles 1^er et 3 de l’annexe XI du statut. Il aurait été fixé de manière forfaitaire, en fonction de considérations générales relatives à la situation économique existant au moment de l’adoption du règlement attaqué.
28 Or, la procédure prévue à l’article 65 du statut ainsi qu’aux articles 1^er et 3 de l’annexe XI du statut instaurerait une méthode d’adaptation automatique qui ne laisserait aucune marge d’appréciation au Conseil, sauf à ce qu’il conteste les chiffres présentés. L’adaptation annuelle des rémunérations constituerait non pas un acte législatif, mais uniquement une mesure d’exécution de nature plus administrative que normative.
29 Il ressortirait déjà du libellé même de l’article 3 de l’annexe XI du statut que le Conseil n’aurait qu’une compétence liée en la matière. Contrairement à ce que soutient le Conseil, l’article 65 du statut ne pourrait prévaloir sur cet article 3, ces deux dispositions ayant le même rang dans la hiérarchie des normes. En outre, l’article 10 de l’annexe XI du statut serait inutile si l’article 3 de cette annexe conférait déjà au Conseil une marge d’appréciation permettant de prendre en
considération, au-delà des éléments définis à cet article 3, des éléments extérieurs à la période de référence, tels que la situation économique ou financière existant au moment de l’adoption du règlement d’adaptation des rémunérations.
30 La circonstance que le Conseil soit en situation de compétence liée lors de l’adoption du règlement d’adaptation des rémunérations et des pensions serait également confirmée par les arrêts du 5 juin 1973, Commission/Conseil (81/72, Rec. p. 575, points 9 et 10), ainsi que du 6 octobre 1982, Commission/Conseil (59/81, Rec. p. 3329, points 23 à 25), rendus à propos des versions antérieures de la méthode d’adaptation des rémunérations, qui prévoyaient un encadrement juridique moins strict et
moins détaillé que celui issu de l’actuelle annexe XI du statut.
31 La Commission souligne que le caractère automatique de la méthode d’adaptation consacré par l’annexe XI du statut résulte de la volonté du Conseil lui-même, qui avait accepté, dans le règlement n° 723/2004, la méthode que la Commission lui avait proposée, en vue de créer une certaine stabilité à moyen terme et en raison de la présence de plusieurs éléments représentant pour le Conseil des contreparties. À cet égard, la Commission mentionne l’introduction du «prélèvement spécial», affectant
les rémunérations versées par l’Union, et l’augmentation des cotisations au régime des pensions, mesures ayant eu pour effet de réduire la progression salariale. La Commission rappelle en outre que la méthode d’adaptation annuelle prévue à l’annexe XI du statut peut aboutir à des résultats négatifs aussi bien que positifs. Compte tenu de ces aspects, le Conseil aurait, en acceptant cette méthode, consenti à se lier, en principe, pour la durée de validité de l’annexe XI du statut, à savoir huit ans,
à observer les conditions que cette annexe prévoit.
32 Selon la Commission, l’article 10 de l’annexe XI du statut serait la seule disposition permettant de tenir compte d’une détérioration soudaine de la situation économique et sociale. Toutefois, cet article n’aurait pas été appliqué en l’espèce.
33 Le Conseil n’aurait pas pu transformer la proposition de la Commission effectuée en application de l’article 3 de l’annexe XI du statut en une proposition ayant comme base juridique ledit article 10, article qui consacrerait un large pouvoir d’appréciation à la Commission quant à la question de savoir si une proposition selon cette disposition est nécessaire. En outre, le Conseil n’aurait pas adressé une invitation formelle à la Commission pour réclamer la présentation d’une proposition
fondée sur l’article 10 de l’annexe XI du statut. Par ailleurs, même la présentation d’une telle proposition par la Commission n’aurait pu concerner que les modifications futures du statut et ne pouvait dispenser le Conseil, qui était en situation de compétence liée, de son obligation d’exercer la compétence prévue à l’article 3, paragraphe 1, de cette annexe avant la fin de l’année 2009 pour adapter les traitements et les pensions à compter du 1^er juillet 2009.
34 En outre, compte tenu de la référence, dans l’article 10 de l’annexe XI du statut, à l’article 283 CE, devenu l’article 336 TFUE, une modification de la méthode d’adaptation des rémunérations ne pourrait, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, être opérée que par le Parlement et le Conseil agissant selon la procédure législative ordinaire. Une prétendue urgence ne saurait permettre au Conseil de s’affranchir de ces exigences. En ne prévoyant pas, dans le règlement n° 723/2004, la
possibilité de prendre au moins des mesures provisoires, le Conseil aurait sciemment accepté la «lenteur» de l’application de la clause d’exception.
35 Enfin, la Commission souligne que le décalage dans le temps de la prise en considération de toute évolution financière, tant négative que positive, est inhérent à la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut. Ainsi, la crise économique serait prise en compte lors de l’exercice 2010, dans la mesure où les États membres de référence auront intégré, entre le mois de juillet 2009 et le mois de juin 2010, les conséquences de cette crise dans le niveau des rémunérations de leur
fonction publique nationale respective. L’application de l’article 10 de cette annexe devrait, par conséquent, être réservée à des situations véritablement exceptionnelles et imprévues.
36 Toutefois, la Commission demande à la Cour, afin d’éviter toute discontinuité dans le régime des rémunérations et des pensions, de faire usage de l’article 264, second alinéa, TFUE de façon à ce que les dispositions annulées continuent de produire leurs effets jusqu’au moment où le Conseil adopte, en exécution de l’arrêt à intervenir, un nouveau règlement, conformément à la proposition de la Commission prenant effet au 1^er juillet 2009.
37 Le Parlement soutient l’ensemble des moyens et des conclusions de la Commission. Il souligne notamment que, en adoptant l’article 3 de l’annexe XI du statut, le Conseil a défini à l’avance les modalités d’exercice de sa compétence au titre de l’article 65 du statut, de sorte que la décision concernant les adaptations annuelles des rémunérations et des pensions ne relève que de la simple mise en œuvre des règles et des critères édictés à ladite annexe XI. L’article 65, paragraphe 3, du statut
devrait, dès lors, être interprété comme une disposition n’octroyant au Conseil qu’une compétence d’exécution au regard de cette adaptation annuelle. Le recours à l’article 10 de l’annexe XI du statut présupposerait une initiative de la Commission et l’application de la procédure législative ordinaire conformément à l’article 336 TFUE. Or, cette procédure n’aurait pas été suivie en l’espèce.
38 En revanche, le Conseil considère que, eu égard aux termes et à l’économie générale de l’article 65 du statut et de l’annexe XI de celui-ci, il dispose toujours d’une marge d’appréciation en ce qui concerne les adaptations annuelles des rémunérations et des pensions, même s’il ne conteste pas que le calcul de l’adaptation annuelle présenté par la Commission a été correctement effectué en application de l’article 1^er de cette annexe XI. En se fondant sur le terme «notamment», figurant audit
article 65, paragraphe 1, le Conseil fait valoir que l’annexe XI du statut définit les modalités d’application de certains critères dont il doit tenir compte lors de l’examen du niveau des rémunérations et des pensions, mais que cette annexe ne préjuge pas de la possibilité qu’il prenne en compte d’autres critères.
39 Même si, en adoptant l’annexe XI du statut, le Conseil avait consenti à se lier, en principe, pour la durée de la validité de cette annexe, à observer les conditions qu’elle prévoit, il n’aurait pas abandonné toute marge d’appréciation dans la détermination de l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions. En effet, il n’aurait ni supprimé l’article 65 du statut et remplacé celui-ci par les dispositions de l’article 3 de l’annexe XI du statut ni délégué entièrement sa compétence
décisionnelle en la matière à la Commission. La lecture de l’article 3 de l’annexe XI du statut défendue par la Commission, selon laquelle cet article établit une procédure à caractère automatique, priverait l’article 65 du statut de tout effet utile. À cet égard, il serait sans pertinence que la décision du Conseil sur l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions soit un acte législatif ou exécutif.
40 En outre, la Cour, dans son arrêt du 6 octobre 1982, Commission/Conseil, précité (point 32), et le Tribunal de première instance des Communautés européennes, dans ses arrêts du 7 décembre 1995, Abello e.a./Commission (T‑544/93 et T‑566/93, RecFP p. I‑A‑271 et II‑815, point 53); du 8 novembre 2000, Bareyt e.a./Commission (T‑158/98, RecFP p. I‑A‑235 et II‑1085, point 57), ainsi que du 25 septembre 2002, Ajour e.a./Commission (T‑201/00 et T‑384/00, RecFP p. I‑A‑167 et II‑885, point 47),
auraient constaté que le Conseil dispose, en matière d’ajustement annuel des rémunérations et des pensions, d’une marge d’appréciation.
41 En tout état de cause, le Conseil disposerait d’une telle marge d’appréciation en cas de crise économique particulièrement grave, d’une nature telle que celle survenue à partir de la fin de l’année 2008, dont nul n’aurait pu prévoir la survenance et l’ampleur au moment de l’adoption du règlement n° 723/2004. Il ne serait pas concevable qu’un législateur responsable se dessaisisse entièrement de la flexibilité indispensable en cas de crise économique et sociale grave.
42 Cette marge d’appréciation fondée sur l’article 65 du statut existerait indépendamment de l’article 10 de l’annexe XI du statut. Certes, l’application de ce dernier article permettrait d’aboutir à un résultat similaire. Toutefois, recourir à l’application de cet article 10 nécessiterait de mettre en œuvre une procédure plus lourde que celle prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut pour l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions, ce qui soulignerait que ledit article 10
n’aurait ni pour objet ni pour effet d’offrir un substitut au pouvoir d’appréciation du Conseil résultant de l’article 65 du statut. Dans ce contexte, le Conseil allègue que, même dans le cadre de la procédure législative ordinaire selon l’article 336 TFUE, il peut, conformément à l’article 294, paragraphe 9, TFUE, amender, à l’unanimité, la proposition de la Commission, même si celle-ci donne un avis négatif à cet égard.
43 En outre, l’objet des actes qui peuvent être pris sur le fondement de l’article 65 du statut et des articles 1^er et 3 de l’annexe XI du statut ainsi que celui des actes qui peuvent être adoptés sur le fondement de l’article 10 de ladite annexe XI ne seraient que partiellement identiques. Cet article 10 aurait une portée bien supérieure à celle des autres dispositions, dans la mesure où il permettrait non seulement d’ajuster l’adaptation des rémunérations et des pensions résultant de
l’application «mécanique» de la méthode, mais aussi de suspendre l’application de la méthode, de la modifier ou de l’abroger par un acte législatif. Il serait fréquent en droit que des bases juridiques se recoupent partiellement.
44 L’augmentation des rémunérations et des pensions de 1,85 % prévue par le règlement attaqué viserait à maintenir le pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’Union en annihilant les effets de l’inflation constatée à Bruxelles (0,9 %), de l’augmentation des cotisations des fonctionnaires au système de retraites (0,4 %) et de l’augmentation de la contribution spéciale (0,43 %). Accorder aux fonctionnaires et aux autres agents de l’Union une augmentation de leurs rémunérations et de leurs pensions
encore plus importante que celle qui a été octroyée ne saurait que provoquer l’incompréhension de l’Union par ses citoyens. Cette augmentation aurait, en outre, représentée une charge supplémentaire pour les budgets des États membres qui s’ajouterait à celles résultant des interventions nécessitées par la crise économique. Eu égard aux mesures prises par les États membres concernant leurs fonctionnaires nationaux à la suite de la crise économique, il n’aurait pas été suffisant d’attendre que ces
mesures se répercutent sur le niveau de la prochaine adaptation annuelle des rémunérations des fonctionnaires de l’Union à la fin de l’année 2010.
45 En ce qui concerne l’article 10 de l’annexe XI du statut, le Conseil conteste tout d’abord la thèse selon laquelle cet article concerne uniquement le remplacement éventuel de la méthode «normale» d’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions par une autre méthode, qui ne serait applicable que pour l’avenir, de sorte que l’application de cet article 10 serait exclue dans la mise en œuvre de cette méthode «normale». En particulier, la circonstance que ledit article 10 soit intitulé
«Clause d’exception» démontrerait qu’il permet d’ajuster l’adaptation annuelle en cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale, sans pour autant modifier la méthode «normale» pour l’avenir.
46 En l’espèce, les conditions matérielles d’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut auraient été réunies. En effet, pendant la période de référence, l’Union aurait dû faire face à une crise économique particulièrement grave provoquée par la crise financière. Les effets de cette crise se seraient manifestés à partir du deuxième semestre de l’année 2008 et auraient été particulièrement importants au début de l’année 2009. Toutefois, ces effets n’auraient pas été pris en compte dans
la proposition de la Commission.
47 Malgré l’obligation qui lui incombe d’agir de sa propre initiative s’il existe des indices d’une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale et, le cas échéant, de présenter une proposition appropriée en temps utile sur le fondement de l’article 10 de l’annexe XI du statut, la Commission n’aurait pas recouru à cet article. Lors des discussions au sein des instances préparatoires du Conseil précédant l’adoption du règlement attaqué, la possibilité d’un recours audit
article 10 aurait été évoquée. Or, la Commission aurait indiqué, lors de deux réunions qui ont eu lieu à la fin du mois de novembre 2009 et au début du mois de décembre de la même année, qu’elle ne soumettrait pas de proposition sur cette base juridique.
48 Le Conseil soutient que, en l’absence de proposition de la Commission sur le fondement de l’article 10 de l’annexe XI du statut, il ne pouvait utiliser cet article. Il n’aurait, par conséquent, pas eu d’autre choix que de faire usage de la marge d’appréciation dont il disposerait en vertu de l’article 65 du statut pour adopter le règlement attaqué dans les délais impartis. La Cour aurait reconnu, à plusieurs reprises, que «des situations exceptionnelles et non prévues» peuvent générer des
solutions ad hoc, afin de permettre à l’Union d’agir et d’assumer ses responsabilités, ce qui serait indéniablement le cas en l’espèce. En tout état de cause, même si la Commission avait déposé, au cours du mois de décembre de l’année 2009, une proposition en application de l’article 10 de l’annexe XI du statut, il aurait été impossible d’adopter une telle proposition avant la fin de l’année, en raison de la lourdeur de la procédure prévue à cet article.
49 Si les gouvernements danois, allemand, lituanien, polonais ainsi que du Royaume-Uni partagent les moyens et les conclusions présentés par le Conseil, ils apportent diverses précisions.
50 Ainsi, il résulterait du libellé de l’article 65 du statut et de l’article 10 de l’annexe XI du statut ainsi que de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal que le Conseil dispose d’un pouvoir d’appréciation par rapport aux adaptations annuelles des rémunérations et des pensions, et notamment par rapport aux éléments à prendre en considération dans le cadre de cette adaptation. En particulier, l’article 65 du statut et l’annexe XI de celui-ci n’énuméreraient pas de façon exhaustive, d’une
part, les facteurs pouvant valablement être pris en compte par le Conseil et, d’autre part, les facteurs devant être appliqués par le Conseil.
51 Selon l’équilibre institutionnel de l’Union, le Conseil ne serait pas un simple «organe d’exécution» de la Commission. En principe, le Conseil ne serait pas tenu d’adopter sans amendement une proposition d’acte législatif émanant de la Commission, mais pourrait, à l’unanimité, y apporter des modifications, avec la participation ou non du Parlement en fonction de la procédure. Il serait uniquement tenu de ne pas s’écarter de l’objet et de la finalité de la proposition, obligation respectée en
l’espèce. En outre, même si des compétences d’exécution étaient transférées à la Commission, le Conseil aurait, dans de nombreuses hypothèses, la possibilité de faire obstacle à un acte législatif proposé par la Commission. Il ne ressortirait pas clairement du libellé de l’article 3 de l’annexe XI du statut que celui-ci confère au Conseil un pouvoir de simple «certification» de la proposition de la Commission.
52 Selon l’interprétation de l’article 10 de l’annexe XI du statut effectuée par la Commission, celle-ci pourrait complètement bloquer l’applicabilité de cette clause d’exception et ainsi priver de tout effet utile cette disposition.
Appréciation de la Cour
53 Le premier moyen, qui est tiré d’une violation de l’article 65 du statut ainsi que des articles 1^er et 3 de l’annexe XI de celui-ci par les articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué, soulève la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure le Conseil dispose d’une marge d’appréciation qui lui permet de s’écarter d’une proposition de la Commission relative à l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union en invoquant
une crise économique grave, sans contester pour autant la conformité aux exigences des articles 1^er et 3 de l’annexe XI du statut des chiffres présentés par la Commission dans sa proposition d’adaptation.
54 L’article 65 du statut édicte la règle de base relative à l’examen annuel et à l’adaptation éventuelle des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union, adaptation qui s’applique, en vertu de l’article 82, paragraphe 2, du statut, également aux pensions acquises. Le paragraphe 1 dudit article 65 prévoit que le Conseil procède annuellement à un examen du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union. Au cours de cet examen, le Conseil étudie
s’il est approprié, dans le cadre de la politique économique et sociale de l’Union, de procéder à une adaptation des rémunérations. Sont notamment prises en considération l’augmentation éventuelle des traitements publics et les nécessités du recrutement.
55 Il résulte du libellé de l’article 65, paragraphe 1, du statut que cette disposition confère un pouvoir d’appréciation au Conseil dans le cadre de l’examen annuel du niveau des rémunérations (voir, en ce sens, arrêts précités du 5 juin 1973, Commission/Conseil, points 7 et 11, ainsi que du 6 octobre 1982, Commission/Conseil, points 20 à 22 et 32).
56 Toutefois, conformément à l’article 65 bis du statut, les modalités d’application dudit article 65 sont définies à l’annexe XI du statut.
57 L’article 3 de cette annexe, qui porte sur les «Modalités de l’adaptation annuelle des rémunérations et pensions», dispose, à son paragraphe 1, que le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et des pensions proposée par la Commission et fondée sur les éléments prévus à la section 1 de l’annexe XI du statut, avec effet au 1^er juillet. Selon le paragraphe 2 dudit article 3, la valeur de l’adaptation est égale au produit de l’indicateur spécifique par
l’indice international de Bruxelles et l’adaptation est fixée en termes nets en pourcentage égal pour tous. Enfin, l’article 3, paragraphe 3, de l’annexe XI du statut prévoit que la valeur de l’adaptation ainsi fixée est incorporée, selon la méthode indiquée par la suite, dans la grille des traitements de base figurant à certaines dispositions du statut et du régime applicable aux autres agents.
58 Il s’ensuit que, selon le libellé et l’économie des dispositions exposées au point précédent, l’article 3 de l’annexe XI du statut définit de manière exhaustive les critères régissant l’adaptation annuelle du niveau des rémunérations.
59 Afin de déterminer si, en vertu de l’article 65 du statut, le Conseil peut, dans ce cadre, tout de même tenir compte d’autres éléments, et notamment de la survenance d’une crise économique grave, il convient d’examiner la relation entre ces deux dispositions.
– Sur la relation entre l’article 65 du statut et l’article 3 de l’annexe XI du statut
60 À cet égard, il y a lieu de rappeler, premièrement, que la fonction de l’annexe XI du statut est, selon l’article 65 bis du statut, de définir les modalités d’application des articles 64 et 65 du statut.
61 Deuxièmement, il convient de prendre en considération que cette annexe, et notamment son article 3, a la même valeur juridique que les articles du statut et, par conséquent, que l’article 65 de celui-ci. L’article 65 du statut et l’annexe XI de celui-ci figurant tous deux dans le même acte à caractère règlementaire, ils occupent, dès lors, le même rang dans la hiérarchie des normes.
62 Tant l’adoption du statut que l’ensemble des modifications apportées à celui-ci, et notamment l’insertion de l’annexe XI, ont été effectuées par la voie du règlement, acte qui est, aux termes de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, obligatoire dans tous ses éléments. La Cour a déjà jugé, s’agissant d’une disposition de l’annexe VIII du statut, que le statut fixé par le règlement n° 259/68 comporte tous les caractères définis à l’article 189, deuxième alinéa, CEE (auquel correspond
actuellement l’article 288, deuxième alinéa, TFUE) et est obligatoire dans tous ses éléments (voir arrêt du 20 octobre 1981, Commission/Belgique, 137/80, Rec. p. 2393, point 7).
63 Troisièmement, au regard de la genèse de l’annexe XI du statut, la version en vigueur de cette annexe est l’aboutissement d’une évolution continue ayant débuté au cours de l’année 1972. Cette évolution est caractérisée par un encadrement toujours plus précis et plus contraignant de la méthode d’adaptation annuelle des rémunérations en ce qui concerne tant la forme de l’acte juridique employé que son contenu.
64 En effet, tel que cela ressort des arrêts du 5 juin 1973, Commission/Conseil, précité (points 3 et 4); du 26 juin 1975, Commission/Conseil (70/74, Rec. p. 795, point 7), ainsi que du 6 octobre 1982, Commission/Conseil, précité (point 8), le Conseil a, tout d’abord, décidé au cours de l’année 1972 d’appliquer, à titre expérimental et pour une période de trois ans, un système d’ajustement des rémunérations comportant le recours à deux indicateurs déterminés, tout en écartant l’application
automatique d’une moyenne arithmétique entre les deux indicateurs retenus. Eu égard à cette approche, la Cour a jugé que, par cette décision, le Conseil, statuant dans le cadre des pouvoirs que lui confère l’article 65 du statut en matière de rémunérations du personnel, a assumé des obligations à l’observation desquelles il s’est lié pour la période par lui définie (voir arrêts précités du 5 juin 1973, Commission/Conseil, points 8 et 9; du 26 juin 1975, Commission/Conseil, points 20 à 22, ainsi que
du 6 octobre 1982, Commission/Conseil, point 8).
65 Au cours de l’année 1976, le Conseil a adopté une nouvelle méthode d’adaptation des rémunérations, ainsi qu’il ressort de l’arrêt du 6 octobre 1982, Commission/Conseil, précité (points 9 à 13). Ensuite, une autre méthode d’adaptation des rémunérations a été fixée pour une période de dix ans par la décision 81/1061/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 15 décembre 1981, portant modification de la méthode d’adaptation des rémunérations des fonctionnaires et autres agents des Communautés (JO L 386,
p. 6).
66 Enfin, le Conseil a introduit la méthode d’adaptation des rémunérations dans le statut lui-même en y insérant l’annexe XI, pour la période allant du 1^er juillet 1991 au 30 juin 2001, par le règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 3830/91 du Conseil, du 19 décembre 1991, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés en ce qui concerne les modalités d’adaptation des rémunérations (JO L 361, p. 1). La durée de validité
de l’annexe XI du statut, dans sa version résultant du règlement n° 3830/91, a été prolongée à deux reprises, respectivement en décembre 2000 et en décembre 2003, avant que la version actuelle de cette annexe ne soit adoptée, par le règlement n° 723/2004, pour une durée de huit ans.
67 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de conclure que, même si le Conseil n’a pas modifié le libellé de l’article 65 du statut, il a, par l’adoption de l’annexe XI du statut, arrêté des dispositions visant à la mise en œuvre de cet article. Les indications d’ordre général contenues audit article sont précisées à l’article 3 de l’annexe XI du statut par lequel le Conseil fixe, pour un certain nombre d’années, les modalités concrètes de la procédure prévue à l’article 65 du
statut, en particulier les critères régissant de manière exhaustive l’adaptation annuelle des rémunérations.
68 Cet encadrement, qui restreint le pouvoir d’appréciation du Conseil résultant de l’article 65 du statut, se justifie notamment au regard des objectifs consistant à assurer une certaine stabilité à moyen terme et à éviter des discussions et des difficultés récurrentes, notamment entre les organisations représentatives du personnel et les institutions intéressées, quant à la question de savoir dans quelle mesure une adaptation serait justifiée ou nécessaire (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin
1973, Commission/Conseil, précité, point 2). À cet égard, le premier considérant de la décision 81/1061 ainsi que les deuxième et troisième considérants du règlement n° 3830/91 indiquaient déjà que ledit encadrement du pouvoir d’appréciation du Conseil visait à maintenir des relations harmonieuses entres les institutions européennes et leurs fonctionnaires et autres agents.
69 Or, afin que lesdits objectifs puissent être atteints, il est nécessaire que le Conseil se conforme aux critères déterminés à l’article 3 de l’annexe XI du statut.
70 En outre, le mécanisme d’adaptation prévu à cet article 3 repose essentiellement sur l’idée d’un alignement, certes avec un certain décalage, de l’évolution salariale au niveau de l’Union sur celle qui s’est produite entre le mois de juillet de l’année précédente et le mois de juillet de l’année en cours dans les États membres de référence, qui, elle, reflète les décisions relatives à la rémunération des fonctionnaires prises par les autorités desdits États membres au regard de la situation
économique prévalant pendant ladite période. D’ailleurs, les critères déterminés audit article 3 sont susceptibles d’aboutir à des résultats négatifs aussi bien que positifs, ainsi que cela résulte notamment du paragraphe 6 de cet article.
71 Il s’ensuit que, en adoptant l’annexe XI du statut, le Conseil s’est, par une décision autonome, lié, pour la durée de la validité de cette annexe, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation découlant de l’article 65 du statut, à respecter les critères déterminés de manière exhaustive à l’article 3 de ladite annexe. Le raisonnement opéré par la Cour dans les arrêts précités du 5 juin 1973, Commission/Conseil (point 9), et du 26 juin 1975, Commission/Conseil (points 20 à 22), s’applique
mutatis mutandis au règlement établissant l’annexe XI du statut, que le Conseil a arrêté conformément à l’article 65 bis du statut. Dans ces conditions, le Conseil ne peut se prévaloir, dans le cadre dudit article 3, d’une marge d’appréciation allant au-delà des critères déterminés à ce dernier article.
72 Par conséquent, le Conseil ne saurait se fonder, dans le cadre de l’examen annuel du niveau des rémunérations, sur le pouvoir d’appréciation conféré par l’article 65 du statut, afin de s’écarter de la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut et de prendre en considération d’autres critères que ceux prévus à ce dernier article.
– Sur la possibilité de tenir compte d’une crise économique grave
73 S’agissant de la possibilité, invoquée par le Conseil et les États membres intervenants, de tenir compte d’une crise économique grave dans le cadre de l’examen annuel du niveau des rémunérations, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 10 de l’annexe XI du statut, «en cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de la Communauté, évaluée à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, celle-ci
présente des propositions appropriées au Conseil, qui statue selon la procédure prévue à l’article 283 du traité CE».
74 Cet article permet, dans une situation extraordinaire, d’écarter ponctuellement la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut, sans toutefois la modifier ou l’abroger pour les années suivantes. En effet, l’article 10 de l’annexe XI du statut figure au chapitre 5 de cette annexe, intitulé «Clause d’exception». En revanche, la modification des dispositions de l’annexe XI du statut est traitée au chapitre 7 de ladite annexe, intitulé «Disposition finale et clause de révision»,
chapitre qui ne comprend qu’un seul article, à savoir l’article 15. Cet article 15 fixe, d’une part, la durée de validité des dispositions prévues à l’annexe XI du statut et prévoit, d’autre part, des règles relatives à une évaluation de ces dispositions à la fin de la quatrième année, qui prend notamment en considération les implications budgétaires des dispositions susvisées. Il évoque également la possibilité d’une modification de cette annexe selon la procédure visée à l’article 283 CE.
75 En outre, selon son libellé, l’article 10 de l’annexe XI du statut vise à permettre aux institutions de réagir face à des événements soudains qui nécessitent davantage une réaction ponctuelle que la modification complète de la méthode «normale» d’adaptation des rémunérations. Enfin, ainsi que la Commission l’a considéré dans son rapport du 27 juin 1994 sur l’applicabilité de la clause d’exception [SEC(94) 1027 final, sous II.3, p. 5 et 6], cette clause permet de tenir compte des conséquences
d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante.
76 L’annexe XI du statut prévoit par conséquent une procédure spécifique d’adaptation des rémunérations en cas de crise économique grave.
77 Afin de ne pas priver de son effet obligatoire l’annexe XI du statut, et notamment les articles 3 et 10 de cette annexe (voir, par analogie, arrêt du 5 juin 1973, Commission/Conseil, précité, point 13), et en l’absence d’autres dispositions de cette annexe ayant trait à l’influence éventuelle d’une crise économique sur l’adaptation des rémunérations, il convient de conclure que, pendant la durée de l’application de ladite annexe, la procédure prévue à l’article 10 de celle-ci constitue la
seule possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de ladite annexe.
78 Cette conclusion ne saurait être infirmée par le fait que l’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut dépend d’une proposition de la Commission. Il résulte notamment de l’article 17, paragraphe 2, TUE qu’il est conforme à l’équilibre institutionnel prévu par les traités qui accordent, pour des procédures législatives, en principe, le monopole de proposition à la Commission.
79 Selon l’article 10 de l’annexe XI du statut, la Commission «présente» des propositions appropriées en cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale. Compte tenu du libellé clair de cet article, il ne saurait être considéré que l’exercice de la compétence conférée à la Commission par ledit article 10 constitue une simple faculté pour cette institution.
80 En outre, la Commission doit respecter le devoir de coopération loyale entre les institutions, reconnu par la jurisprudence (voir, notamment, arrêts du 27 septembre 1988, Grèce/Conseil, 204/86, Rec. p. 5323, point 16, et du 10 décembre 2002, Commission/Conseil, C‑29/99, Rec. p. I‑11221, point 69) et, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, explicitement consacré par l’article 13, paragraphe 2, seconde phrase, TUE. Enfin, ainsi que cela résulte de l’article 241 TFUE, le Conseil peut
demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées. Or, avant l’adoption du règlement attaqué, le Conseil n’a, contrairement à l’année 1994 [voir rapport SEC(94) 1027 final de la Commission, du 27 juin 1994, sous I, p. 3], adressé aucune demande formelle à la Commission invitant celle-ci à s’acquitter de ses devoirs découlant de l’article 10 de l’annexe XI du statut.
81 Le fait que la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut est plus lourde que la procédure prévue à l’article 3 de cette annexe, notamment en raison de la participation du Parlement depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, ne saurait dispenser le Conseil du respect des règles énoncées à ladite annexe. À cet égard, il convient de relever que le Conseil admet lui-même que même des procédures complexes impliquant plusieurs institutions peuvent être achevées dans de plus
brefs délais s’il existe une volonté politique d’aboutir rapidement à un résultat. Cette possibilité découle notamment des moyens d’accélérer le traitement d’une procédure par le Parlement prévus à l’article 229, second alinéa, TFUE, ainsi qu’aux articles 134, paragraphe 4, second alinéa, 142 et 144 du règlement intérieur du Parlement européen.
82 S’agissant, en outre, de la situation existant lors de l’adoption du règlement attaqué, il convient de rappeler que, selon l’argumentation du Conseil, les conséquences de la crise économique étaient déjà perceptibles au cours de la période de référence, laquelle prenait fin au cours du mois de juillet de l’année 2009. Ainsi, le Conseil aurait déjà pu agir durant l’été de l’année 2009 en vue du dépôt d’une proposition sur le fondement de l’article 10 de l’annexe XI du statut.
83 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le Conseil ne dispose pas d’une marge d’appréciation lui permettant, sans avoir recours à la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut, de décider et de fixer, tel qu’il l’a fait dans les articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué, en raison d’une crise économique, une adaptation des rémunérations divergente de celle proposée par la Commission sur le fondement du seul article 3 de ladite annexe.
84 Par conséquent, les articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué doivent être annulés.
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’article 65 du statut et des articles 3 à 7 de l’annexe XI du statut
Argumentation des parties
85 Par son second moyen, la Commission fait valoir que l’article 18 du règlement attaqué viole l’article 65 du statut et les articles 3 à 7 de l’annexe XI du statut en ce qu’il crée une nouvelle base juridique permettant le réexamen du règlement attaqué et, par conséquent, une possibilité d’adaptation intermédiaire des rémunérations.
86 En effet, l’article 65 du statut établirait uniquement une échéance annuelle pour l’adaptation des rémunérations. La possibilité d’une adaptation intermédiaire de celles-ci, prévue aux articles 4 à 7 de l’annexe XI du statut, présupposerait une variation sensible du coût de la vie entre le mois de juin et le mois de décembre et, en outre, le dépôt d’une proposition de la Commission. Or, le Conseil n’aurait pas invité la Commission à présenter une proposition en ce sens et, en tout état de
cause, la Commission n’a pas déposé une telle proposition. Le Conseil ne saurait pas non plus, à lui seul, écarter les exigences procédurales de l’article 10 de l’annexe XI du statut, notamment la nécessité du dépôt d’une proposition de la Commission et de la participation du Parlement à la procédure législative.
87 En tout état de cause, l’annulation des articles 2 et 4 à 17 du règlement attaqué rendrait sans objet la clause de réexamen figurant à l’article 18 de ce règlement.
88 Le Parlement ajoute que l’article 290 TFUE ne permet pas au Conseil de se réserver des pouvoirs dans un acte d’exécution et que les articles 64 et 65 du statut ainsi que l’annexe XI de celui-ci ne fournissent aucune base juridique pour une telle clause de révision.
89 Le Conseil fait valoir que le second moyen est lié au premier moyen et à la thèse de la Commission selon laquelle, en adoptant l’annexe XI du statut, le Conseil se serait dessaisi de tout pouvoir d’appréciation. L’article 18 du règlement attaqué ne pourrait pas être contraire aux articles 4 à 7 de l’annexe XI du statut, étant donné que ces articles ne couvriraient pas la même hypothèse. En effet, ledit article 18 viserait la possibilité de réexaminer, sur proposition de la Commission, le
taux d’adaptation des rémunérations et des pensions tel que déterminé dans le règlement attaqué, en tenant compte de l’évolution de la crise économique et financière et de la politique économique et sociale de l’Union, cela en application de la flexibilité expressément postulée par le statut.
Appréciation de la Cour
90 Le second moyen de la Commission est tiré d’une violation de l’article 65 du statut et des articles 3 à 7 de l’annexe XI du statut par l’article 18 du règlement attaqué, qui prévoit la possibilité de réexaminer le règlement attaqué. Une telle possibilité n’était pas prévue dans la proposition de la Commission.
91 En ce qui concerne le niveau des rémunérations, l’article 65, paragraphe 1, du statut ne prévoit qu’un examen annuel de celui-ci. En revanche, s’agissant des coefficients correcteurs, le paragraphe 2 de cet article permet de prendre des mesures d’adaptation intermédiaire de ces coefficients, en cas de variation sensible du coût de la vie. Les articles 1^er à 3 de l’annexe XI du statut précisent les modalités de l’examen annuel du niveau des rémunérations et les articles 4 à 7 de cette annexe
prévoient des règles plus détaillées pour les adaptations intermédiaires des coefficients correcteurs.
92 Aucune desdites dispositions ne prévoit la possibilité d’édicter, dans le cadre de l’examen annuel du niveau des rémunérations, de nouvelles règles permettant le réexamen de ce niveau ni d’adapter les rémunérations en-dehors de l’adaptation annuelle conformément aux articles 65, paragraphe 1, du statut et 1^er à 3 de l’annexe XI du statut. Elles ne permettent pas davantage de s’écarter de l’adaptation intermédiaire des coefficients correcteurs prévue aux articles 65, paragraphe 2, du statut
et 4 à 7 de ladite annexe XI.
93 Par conséquent, l’article 18 du règlement attaqué a été adopté en violation des articles 65 du statut et 3 à 7 de l’annexe XI de celui-ci et doit, dès lors, également être annulé.
94 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les articles 2 et 4 à 18 du règlement attaqué doivent être annulés.
95 Toutefois, en vue d’éviter une discontinuité dans le régime des rémunérations, il y a lieu de faire application de l’article 264, second alinéa, TFUE et de maintenir les effets des dispositions annulées du règlement attaqué relatives à l’adaptation des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’Union à partir du 1^er juillet 2009, à savoir les articles 2 et 4 à 17 de celui-ci, et ce jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement arrêté par le Conseil pour
assurer l’exécution du présent arrêt.
Sur les dépens
96 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Conseil et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il convient de le condamner aux dépens. En vertu du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) Les articles 2 et 4 à 18 du règlement (UE, Euratom) n° 1296/2009 du Conseil, du 23 décembre 2009, adaptant, avec effet au 1^er juillet 2009, les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne ainsi que les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions, sont annulés.
2) Les effets des articles 2 et 4 à 17 du règlement n° 1296/2009 sont maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement arrêté par le Conseil de l’Union européenne pour assurer l’exécution du présent arrêt.
3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
4) Le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République de Lituanie, la République d’Autriche, la République de Pologne, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que le Parlement européen supportent leurs propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
