Affaire C-403/05
Parlement européen
contre
Commission des Communautés européennes
«Recours en annulation — Décision de la Commission approuvant un projet relatif à la sécurité des frontières aux Philippines — Décision adoptée sur la base du règlement (CEE) nº 443/92 — Compétences d’exécution de la Commission — Limites»
Sommaire de l'arrêt
Coopération au développement — Aide financière et technique et coopération économique avec les pays en développement — Règlement nº 443/92
(Art. 202, 3e tiret, CE; règlement du Conseil nº 443/92, art. 1er, 5, 6, 7, 8 et 15)
Dans le cadre des compétences d'exécution conférées par le Conseil à la Commission aux termes de l'article 202, troisième tiret, CE, dont les limites s'apprécient notamment en fonction des objectifs généraux essentiels de la réglementation en cause, la Commission est autorisée à adopter toutes les mesures d'application nécessaires ou utiles pour la mise en oeuvre de la réglementation de base, pour autant qu'elles ne soient pas contraires à celle-ci.
Selon les termes de l'article 15 du règlement nº 443/92, relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie, le Conseil a conféré à la Commission le pouvoir d'assurer la gestion de l'aide financière et technique ainsi que de la coopération économique avec lesdits pays en développement. C'est au titre de cette compétence d'exécution que la Commission a adopté une décision approuvant un projet relatif à la sécurité des
frontières de la République des Philippines tendant à améliorer la sécurité et la gestion de ses frontières conformément à la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies qui vise à combattre le terrorisme et la criminalité internationale.
Or, le règlement nº 443/92 ne contient aucune mention expresse relative à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale. Par ailleurs, quant à la question de savoir si un tel projet entre dans le champ d'application dudit règlement parce qu'il contribue au renforcement des capacités institutionnelles du pays concerné, domaine d'action qui est explicitement mentionné tant aux articles 5 et 6 dudit règlement, relatifs à l'aide financière et technique, qu'aux articles 7 et 8, relatifs
à la coopération économique, il convient de préciser que, dans le cadre de l'aide financière et technique, l'appui aux institutions nationales des pays en développement ne constitue pas une fin en soi mais un instrument en vue de renforcer leur capacité de gestion des politiques et des projets de développement dans les domaines énoncés, parmi lesquels ne figure pas celui de la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, et que le renforcement institutionnel en matière de coopération
économique doit présenter un lien direct avec le but, qui lui est assigné par le règlement, de renforcer l'investissement et le développement, ce qui ne résulte d'aucun élément de la décision en cause.
Ladite décision poursuit ainsi un objectif en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale qui excède le cadre de la politique de coopération au développement poursuivie par le règlement nº 443/92, de telle sorte que la Commission a excédé les compétences d'exécution conférées par le Conseil à l'article 15 dudit règlement.
(cf. points 51-53, 59-62, 66-68)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
23 octobre 2007 (*)
«Recours en annulation − Décision de la Commission approuvant un projet relatif à la sécurité des frontières aux Philippines – Décision adoptée sur la base du règlement (CEE) nº 443/92 – Compétences d’exécution de la Commission – Limites»
Dans l’affaire C‑403/05,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 16 novembre 2005,
Parlement européen, représenté initialement par M. R. Passos ainsi que par M^mes E. Waldherr et K. Lindahl, puis par M. R. Passos, M^me E. Waldherr et M. G. Mazzini, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M^me C. Tufvesson et M. A. Bordes, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par:
Royaume d’Espagne, représenté par M. J. M. Rodríguez Cárcamo, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts et A. Tizzano, présidents de chambre, MM. R. Schintgen (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev et M^me C. Toader, juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. M.-A. Gaudissart, chef d’unité,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 20 mars 2007,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 22 mai 2007,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, le Parlement européen demande l’annulation de la décision de la Commission des Communautés européennes approuvant un projet relatif à la sécurité des frontières de la République des Philippines à financer par la ligne 19 10 02 du budget général des Communautés européennes (Philippine Border Management Project, n° ASIA/2004/016-924) (non publiée au Journal officiel de l’Union européenne, ci-après la «décision attaquée»), adoptée en exécution du règlement (CEE) nº 443/92 du
Conseil, du 25 février 1992, relatif à l’aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d’Amérique latine et d’Asie (JO L 52, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 807/2003 du Conseil, du 14 avril 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution prévues dans des actes du Conseil adoptés selon la procédure de consultation (unanimité) (JO
L 122, p. 36, ci‑après le «règlement n° 443/92»), dans la mesure où la Commission aurait excédé les compétences d’exécution qui lui ont été conférées par ledit règlement.
2 La décision attaquée est issue d’une proposition de financement présentée par la Commission lors de la réunion des 17 et 18 novembre 2004 du comité de réglementation prévu par le règlement n° 443/92. Étant donné que, lors de cette réunion, certains États membres avaient exprimé des réserves quant à la base juridique retenue, la proposition a été soumise à la procédure écrite, laquelle s’est clôturée le 7 décembre 2004 par un avis favorable donné par ledit comité à la majorité qualifiée.
3 La décision attaquée a été adoptée le 21 décembre 2004.
Le cadre juridique
Le règlement nº 443/92
4 Aux termes de l’article 1^er du règlement n° 443/92:
«La Communauté poursuit et élargit la coopération communautaire avec les pays en développement d’Amérique latine et d’Asie, ci-après dénommés ‘PVD-ALA’, non signataires de la convention de Lomé et ne bénéficiant pas de la politique de coopération de la Communauté avec les pays tiers méditerranéens. Cette coopération, complémentaire de l’assistance des États membres, comporte l’aide financière et technique au développement et la coopération économique. Dans ce cadre, la Communauté accorde une
importance primordiale à la promotion des droits de l’homme, à l’appui aux processus de démocratisation, ainsi qu’à la bonne gestion publique efficace et équitable, à la protection de l’environnement, à la libéralisation des échanges et au renforcement de la dimension culturelle, au moyen d’un dialogue croissant concernant les questions politiques, économiques et sociales dans une perspective d’intérêt mutuel.»
5 Conformément à l’article 2, premier alinéa, de ce règlement, «les politiques communautaires de développement et de coopération visent le développement humain».
6 L’article 4 du règlement nº 443/92 dispose:
«L’aide financière et technique vise principalement les couches de population les plus pauvres et les pays les plus pauvres des deux régions, grâce à la réalisation de programmes et de projets dans des secteurs où l’aide communautaire est susceptible de jouer un rôle important. Sont mises en œuvre en particulier des actions dans des domaines où les ressources économiques et humaines intérieures sont mobilisées avec difficulté, mais qui ont une importance stratégique soit pour le développement de ces
pays, soit pour l’ensemble de la communauté internationale.»
7 L’article 5 de ce règlement précise:
«L’aide financière et technique vise particulièrement le développement du secteur rural et l’amélioration du degré de sécurité alimentaire. […]
La protection de l’environnement et des ressources naturelles ainsi que le développement durable sont des priorités à long terme. […]
[…]
Une attention particulière est accordée à des actions de lutte contre la drogue. La coopération de la Communauté avec les PVD-ALA pour encourager la lutte contre la drogue est intensifiée sur la base d’un dialogue inscrit dans le contexte plus général du développement économique des pays producteurs et de leur coopération avec la Communauté européenne. Cette coopération porte sur des actions ayant trait aussi bien à l’aide humanitaire qu’à l’aide au développement.
La dimension humaine du développement est présente dans tous les domaines d’intervention, en raison même de l’objectif de cette forme de coopération.
La dimension culturelle de développement doit être un objectif constant dans toutes les activités et programmes auxquels la Communauté est associée.
Dans ce sens, l’aide devrait être attribuée entre autres à des projets concrets concernant la démocratisation, la bonne gestion publique efficace et équitable et les droits de l’homme.
En outre, il convient de veiller non seulement à ce que les changements introduits par les projets et programmes ne modifient pas la situation et le rôle des femmes à leurs dépens, mais que, au contraire, des mesures spécifiques et même des projets soient retenus afin d’accroître leur participation active, sur un pied d’égalité, aux processus productifs et à leurs résultats, aux activités sociales et à la prise de décision.
Une attention particulière est également portée à la protection de l’enfance.
Les groupes ethniques minoritaires méritent une attention particulière sous la forme d’actions dirigées vers l’amélioration de leurs conditions de vie, tout en respectant leurs spécificités culturelles.
Une attention spécifique est portée aux questions démographiques, en particulier à celles liées à la croissance démographique.
L’aide communautaire aux projets et aux programmes de développement doit prendre en considération les problèmes macroéconomiques et sectoriels et privilégier les actions qui ont un effet sur la structuration de l’économie, sur le développement des politiques sectorielles et sur le développement des institutions.
[…]
L’appui aux institutions nationales des pays en développement, en vue de renforcer leur capacité de gestion des politiques et des projets de développement, constitue un domaine d’action susceptible de revêtir un rôle stratégique dans le processus de développement. Le maintien d’un dialogue approprié entre les pays en développement et la Communauté est un élément important dans ce contexte.
[…]»
8 Aux termes de l’article 6 du règlement n° 443/92:
«L’aide financière et technique est étendue aux PVD-ALA relativement plus avancés, notamment dans les domaines et cas spécifiques mentionnés ci-dessous:
– démocratisation et droits de l’homme,
– prévention ou reconstruction en cas de catastrophes,
– lutte contre la drogue,
– environnement et ressources naturelles,
– renforcement institutionnel, notamment de l’administration publique,
– expériences pilotes en faveur des couches de population particulièrement défavorisées, notamment dans les grandes agglomérations urbaines,
– coopération et intégration régionales, une attention particulière étant accordée aux actions de coopération et d’intégration régionale qui permettront d’associer des pays pauvres et des pays relativement avancés.»
9 L’article 7 de ce règlement prévoit:
«La coopération économique, conçue dans l’intérêt mutuel de la Communauté et des pays partenaires, contribue au développement des PVD-ALA en les aidant à renforcer leurs capacités institutionnelles, afin de rendre l’environnement plus favorable à l’investissement et au développement et à tirer le meilleur parti des perspectives ouvertes par l’accroissement des échanges internationaux, y compris le marché unique européen, et en renforçant la présence des opérateurs, de la technologie et du
savoir-faire de tous les États membres, notamment dans le secteur privé et dans les petites et moyennes entreprises.
La coopération économique vise en particulier à instaurer un climat de confiance en apportant un appui aux pays qui mettent en œuvre des politiques macro-économiques et structurelles d’ouverture aux échanges et à l’investissement et favorables aux transferts de technologies, en assurant notamment la protection des droits de propriété intellectuelle.»
10 Conformément à l’article 8 dudit règlement, la coopération économique se réalise notamment dans les trois secteurs suivants:
«1) l’amélioration du potentiel scientifique et technologique et, en général, du contexte économique, social et culturel, qui s’effectue par le biais d’actions de formation et de transfert de savoir-faire […];
2) l’amélioration du support institutionnel − qui doit s’accompagner d’une intensification du dialogue avec les partenaires − en vue de rendre l’environnement économique, législatif, réglementaire et social plus favorable au développement;
3) l’appui aux entreprises, qui s’accomplit notamment par des actions de promotion commerciale, de formation et d’assistance technique, par l’établissement de contacts entre entreprises et par des mesures favorisant leur coopération.
[…]»
11 Aux termes de l’article 15 du règlement n° 443/92:
«1. La Commission assure la gestion de l’aide financière et technique et de la coopération économique.
2. La Commission est assistée par un comité.
3. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 5 et 7 de la décision 1999/468/CE s’appliquent.
La période prévue à l’article 5, paragraphe 6, de la décision 1999/468/CE est fixée à un mois.
[...]»
La décision attaquée
12 La décision attaquée, rédigée en langue anglaise, contient deux articles.
13 Son article 1^er, paragraphe 1, porte approbation du projet de gestion des frontières philippines (Philippines Border Management Projet, ci-après le «projet»), tel que décrit dans l’annexe jointe à ladite décision (ci-après l’«annexe descriptive»). Au paragraphe 2 du même article, le plafond de la contribution de la Communauté est fixé à 4 900 000 euros, à financer à partir de la ligne 19 10 02 du budget général de la Communauté pour 2004.
14 L’article 2 de la décision attaquée a trait aux modalités d’exécution et à l’échéancier des paiements.
15 Conformément au point 3.2 de l’annexe descriptive, intitulé «Expected results and main activities», le projet vise à aider les autorités philippines à atteindre les objectifs suivants:
«1. Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.
2. Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system […] (analysing and processing the information).
3. Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.
4. Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive).»
16 Se référant aux conclusions du Conseil «Affaires générales» du 22 juillet 2002, le point 1 des motifs de la décision attaquée souligne le rôle de l’Union européenne dans l’assistance des pays tiers lorsque ces derniers s’acquittent des obligations leur incombant en vertu de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 septembre 2001 (ci-après la «résolution 1373»).
17 Le point 2 des motifs de cette décision mentionne le document de stratégie révisé par pays pour la période 2002-2006 pour les Philippines et le programme indicatif national pour la période 2002-2004 pour ce même État, lesquels donnent la priorité aux mesures visant à combattre le terrorisme. Il indique que la Commission entend concentrer son assistance en matière de lutte antiterroriste sur la gestion des frontières, en particulier sur l’immigration, et sur la lutte contre le financement du
terrorisme.
18 En vertu du point 3 des motifs de ladite décision, «the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime».
19 Aux termes du point 4 des motifs de la décision attaquée, «the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols».
Les conclusions des parties
20 Le Parlement demande à la Cour:
– d’annuler la décision attaquée;
– de condamner la Commission aux dépens.
21 La Commission demande à la Cour:
– de rejeter le recours comme irrecevable ou en tout cas comme non fondé;
– de statuer sur les dépens comme de droit.
22 Par ordonnance du président de la Cour du 28 mars 2006, le Royaume d’Espagne a été admis à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
Sur la recevabilité du recours
Argumentation des parties
23 La Commission soutient que le recours du Parlement a été introduit en dehors des délais prescrits. Elle considère que ladite institution a effectivement pu prendre connaissance de la décision attaquée avant la communication officielle en date du 9 septembre 2005, ladite décision ayant été communiquée de manière informelle par courrier envoyé le 12 mai 2005 par la délégation de Manille au secrétariat de la commission pour le développement du Parlement ainsi que lors d’un échange de courriers
en date du 19 juillet 2005 entre membres des services juridiques des deux institutions.
24 Le Parlement rétorque que le délai pour l’introduction du recours tendant à l’annulation de la décision attaquée, qui n’a pas été publiée et dont il n’était pas destinataire, n’a commencé à courir qu’à compter du jour où il en a eu pleine connaissance, c’est-à-dire à compter de la réception officielle du courrier comportant copie de cette décision, soit le 9 septembre 2005. Selon le Parlement, les courriers antérieurs n’étaient pas suffisamment précis pour lui permettre de prendre
connaissance du contenu exact ainsi que des motifs de ladite décision et un échange de courriers informels entre collègues des deux institutions ne saurait valoir communication de la décision attaquée.
25 Le Royaume d’Espagne ne se prononce pas au sujet de la recevabilité du recours.
Appréciation de la Cour
26 Aux termes de l’article 230, cinquième alinéa, CE, les recours prévus à cet article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance.
27 Selon l’article 254, paragraphe 3, CE, les directives et décisions autres que celles qui, en vertu des paragraphes 1 et 2 du même article, sont publiées au Journal officiel de l’Union européenne, sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet par cette notification.
28 Il est constant que la décision attaquée n’a été ni publiée au Journal officiel ni notifiée au Parlement en tant que destinataire, de sorte que le délai de deux mois n’a pu commencer à courir à l’égard de cette institution que le jour où elle a eu pleine connaissance de ladite décision.
29 Il importe dès lors de déterminer à quelle date le Parlement a eu une connaissance exacte du contenu et des motifs de la décision attaquée.
30 Tout d’abord, il convient de relever qu’il ressort des éléments du dossier que la Commission a transmis au Parlement, le 14 décembre 2004, le procès-verbal succinct de la réunion des 17 et 18 novembre 2004 du comité de réglementation prévu par le règlement n° 443/92 dont il résulte que l’avis dudit comité relatif à la proposition de la Commission concernant le projet a été reporté.
31 Par questions écrites des 8 et 10 février 2005, deux membres du Parlement ont sollicité de plus amples informations quant au sort réservé à cette proposition.
32 Dans ses courriers en réponse des 14 mars et 22 avril 2005, la Commission s’est limitée à retracer le déroulement de la procédure d’adoption de ladite proposition, à indiquer que le règlement n° 443/92 constituait la base légale de la décision attaquée et à reproduire les points 3 et 4 des motifs de cette dernière. Dans son courrier du 22 avril 2005, elle s’est en outre référée au document de stratégie par pays pour les Philippines portant sur la période 2002-2006. Aucune des réponses ne
contenait toutefois une copie de la décision attaquée ou de l’annexe descriptive.
33 Le 22 mai 2005, le Parlement, n’ayant toujours pas acquis une connaissance exacte du contenu et des motifs de la décision attaquée, a demandé, par l’intermédiaire de sa commission du développement, une copie du texte de cette décision à la Commission.
34 Or, ce n’est qu’à la suite d’une lettre de rappel du 26 août 2005 que le Parlement a finalement reçu, le 9 septembre 2005, une copie du texte de la décision attaquée, non datée et non signée, ainsi que de l’annexe descriptive.
35 Il y a lieu d’ajouter que si la Commission affirme avoir répondu à la demande du Parlement par courrier du 22 juin 2005, elle n’apporte toutefois pas la preuve que ladite institution a effectivement reçu une copie de la décision attaquée à cette date. Les courriers et échanges informels entre institutions auxquels se réfère la Commission ne sauraient être considérés comme déterminants dans ce contexte. Par ailleurs, la Commission n’a pas pu réfuter l’affirmation du Parlement selon laquelle
l’information résultant de ces contacts informels n’était pas suffisamment précise pour lui permettre de prendre connaissance exacte du contenu et des motifs de la décision attaquée.
36 Au vu de tout ce qui précède, il convient de considérer que le Parlement n’a eu une connaissance exacte du contenu et des motifs de la décision attaquée que lors de la communication par la Commission du texte intégral de ladite décision le 9 septembre 2005.
37 En conséquence, le délai qui était imparti au Parlement pour introduire son recours a commencé à courir le 10 septembre 2005 et a expiré le 20 novembre 2005, délai de distance inclus.
38 La requête ayant en l’occurrence été déposée le 16 novembre 2005, le recours a dès lors été introduit dans le délai prescrit.
Sur le recours
Argumentation des parties
39 À l’appui de son recours, le Parlement soulève un moyen unique tiré de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée. En effet, dans la mesure où cette décision serait clairement motivée par des considérations tenant à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, elle excéderait le cadre tracé par le règlement n° 443/92 qui lui sert de fondement, et plus particulièrement les articles 7 et 8 de ce règlement relatifs à la coopération économique.
40 Le champ d’application du règlement n° 443/92 ne saurait être élargi par une interprétation extensive, l’inclusion de la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale dans le champ d’application de ce règlement présupposant une modification de son libellé. Le Parlement affirme à cet égard que la Commission avait soumis une proposition visant à inclure dans ledit règlement, entre autres, la lutte contre le terrorisme, mais que cette tentative n’avait pas abouti.
41 Même si le Parlement admet que le renforcement des capacités institutionnelles relève de la coopération au développement, il considère que la sécurité internationale et la lutte contre le terrorisme ne sauraient faire partie intégrante de l’assistance institutionnelle au titre du règlement n° 443/92. En effet, le soutien institutionnel constituerait non pas un objectif en soi, mais tout au plus un outil pour réduire la pauvreté et atteindre ainsi les objectifs de la politique de coopération
au développement. En tout état de cause, la lutte contre le terrorisme ne relèverait pas de la compétence générale de la Communauté.
42 À titre subsidiaire, le Parlement soutient, en sa qualité d’autorité budgétaire, que la décision attaquée doit être annulée en raison de l’incompétence de la Commission pour engager les dépenses nécessaires au financement du projet en cause. D’une part, le budget aurait été engagé sans acte de base autorisant lesdites dépenses. D’autre part, il s’agirait d’une utilisation indue de crédits en matière de coopération au développement en violation du principe de spécialité budgétaire.
43 La Commission fait valoir, en revanche, que l’absence de référence explicite à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale dans le règlement n° 443/92 ne saurait entacher la décision attaquée d’une illégalité telle que celle reprochée par le Parlement. En effet, une motivation éventuellement insuffisante de cette décision n’affecterait pas la validité de cette dernière. Selon la Commission, il convient de distinguer entre l’objectif annoncé par la décision attaquée, qui
consiste à soutenir la mise en œuvre de la résolution 1373, et son but spécifique, qui est de promouvoir, par une assistance à la gestion des frontières, le renforcement institutionnel, lequel serait expressément prévu aux articles 5 et 6 du règlement n° 443/92.
44 L’objectif poursuivi par le projet mis en place par la décision attaquée ne se limiterait pas seulement à la lutte contre le terrorisme, mais tendrait également à combattre le trafic de stupéfiants ainsi que la traite des êtres humains. De ce fait, le projet aurait un impact positif dans le domaine de la sécurité intérieure, notamment dans le secteur du tourisme. La Commission ajoute que le projet contribue à créer des conditions plus favorables au développement économique et à
l’investissement et qu’il rentre dès lors également dans le cadre des articles 7 et 8 du règlement n° 443/92.
45 S’appuyant sur le cadre général et l’évolution de la politique de développement au cours des dernières années, la Commission expose encore que le renforcement institutionnel, constituant l’un des aspects horizontaux indispensables au développement durable, fait dorénavant partie intégrante des politiques de coopération communautaires. Ce constat résulterait également de la lecture des articles 177 CE et 181 A CE dont les termes employés montrent qu’une aide peut être accordée dans des
domaines non explicitement mentionnés, tels que, notamment, le déminage ou le déclassement d’armes légères.
46 Tout en reconnaissant ne pas disposer d’une compétence autonome en matière de lutte contre le terrorisme, la Commission souligne que le règlement n° 443/92 constitue un instrument financier au service d’une politique globale, de sorte que, lors de la détermination du champ d’application de celui-ci, il convient de faire preuve d’une certaine flexibilité et de tenir compte, notamment, du cadre politique général.
47 À titre subsidiaire, la Commission soutient que, eu égard à la base légale du règlement n° 443/92, à savoir l’article 235 du traité CE (devenu article 308 CE), ledit règlement doit être interprété de manière extensive.
48 Selon le Royaume d’Espagne, les compétences d’exécution de la Commission doivent être déterminées en tenant compte du large pouvoir d’appréciation reconnu aux institutions communautaires par la jurisprudence de la Cour dans des domaines nécessitant des analyses économiques complexes. Il considère plus particulièrement que la décision attaquée relève du champ d’application du règlement n° 443/92 dès lors que, d’une part, elle participe au renforcement du système institutionnel de l’État
bénéficiaire, secteur expressément mentionné à l’article 8 dudit règlement, et que, d’autre part, elle contribue, en créant un certain degré de sécurité intérieure, au développement économique et social de cet État. Cette conclusion se trouverait confortée par le fait que le règlement n° 443/92 énonce parmi ses objectifs des actions se rattachant à l’amélioration de la sécurité, telles que la lutte contre la drogue. En énonçant les objectifs poursuivis d’une manière non exhaustive, ledit règlement
permettrait, au moyen d’une interprétation flexible, une adaptation aux évolutions de la société internationale, par l’inclusion dans ses objectifs de la lutte contre le terrorisme et du respect des obligations résultant de la résolution 1373, objectifs qui, au surplus, ne seraient pas incompatibles avec les actions de la politique communautaire de développement et de coopération économique.
Appréciation de la Cour
49 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, conformément à l’article 7, paragraphe 1, second alinéa, CE, les institutions de la Communauté ne peuvent agir que dans les limites des attributions qui leur sont conférées par le traité (voir, en ce sens, arrêts du 13 décembre 2001, Parlement/Conseil, C‑93/00, Rec. p. I‑10119, point 39, et du 14 avril 2005, Belgique/Commission, C‑110/03, Rec. p. I‑2801, point 57).
50 Aux termes de l’article 202, troisième tiret, CE, en vue d’assurer la réalisation des objets fixés par le traité et dans les conditions prévues par celui-ci, le Conseil de l’Union européenne confère à la Commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit. Le Conseil peut soumettre l’exercice de ces compétences à certaines modalités et il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, d’exercer directement des compétences d’exécution.
51 Dans le cadre de ces compétences, dont les limites s’apprécient notamment en fonction des objectifs généraux essentiels de la réglementation en cause, la Commission est autorisée à adopter toutes les mesures d’application nécessaires ou utiles pour la mise en œuvre de la réglementation de base, pour autant qu’elles ne soient pas contraires à celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission, C‑478/93, Rec. p. I‑3081, points 30 et 31, ainsi que du 19 novembre 1998,
Portugal/Commission, C‑159/96, Rec. p. I‑7379, points 40 et 41).
52 En l’occurrence, le Conseil a conféré à la Commission, selon les termes mêmes de l’article 15 du règlement n° 443/92, le pouvoir d’assurer la gestion de l’aide financière et technique ainsi que de la coopération économique avec les pays en développement d’Amérique latine et d’Asie. C’est au titre de cette compétence d’exécution que la Commission a adopté la décision attaquée.
53 Ainsi qu’il ressort des points des motifs de la décision attaquée, de même que de l’annexe descriptive, le projet doit contribuer aux efforts de la République des Philippines tendant à améliorer la sécurité et la gestion de ses frontières conformément à la résolution 1373 qui vise à combattre le terrorisme et la criminalité internationale.
54 À cette fin, le projet est destiné à mettre en œuvre des mesures concrètes dans quatre domaines relevant de la gestion des frontières, à savoir l’optimisation des méthodes de gestion, la création d’un système informatique, le contrôle des papiers d’identité ainsi que la formation du personnel concerné.
55 En vue de statuer sur le recours du Parlement, il convient, dès lors, de déterminer si un objectif tel que celui poursuivi par la décision attaquée, relative à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, entre dans le champ d’application du règlement n° 443/92.
56 Certes, les articles 177 CE à 181 CE, introduits par le traité UE et ayant trait à la coopération avec les pays en voie de développement, visent non seulement le développement économique et social durable de ces pays, leur insertion harmonieuse et progressive dans l’économie mondiale ainsi que la lutte contre la pauvreté, mais également le développement et la consolidation de la démocratie et de l’État de droit ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, tout en
respectant les engagements pris dans le cadre des Nations unies et des autres organisations internationales.
57 De plus, il résulte de la déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l’Union européenne intitulée «Le consensus européen» (JO 2006, C 46, p. 1) qu’il ne peut y avoir de développement durable et d’éradication de la pauvreté sans paix et sans sécurité et que la poursuite des objectifs de la nouvelle politique de développement de la Communauté
passe nécessairement par la promotion de la démocratie et du respect des droits de l’homme.
58 Aussi le législateur communautaire a-t-il décidé, lors de l’abrogation du règlement n° 443/92 par le règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement (JO L 378, p. 41), de renforcer le cadre de la politique de développement afin d’en améliorer l’efficacité. À ce titre, le règlement (CE) n° 1717/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 novembre 2006, instituant
un instrument de stabilité (JO L 327, p. 1), instaure une aide communautaire, complémentaire à celle apportée en vertu de l’aide extérieure, en contribuant notamment à la prévention en matière de fragilité des États concernés. Conformément au sixième considérant de ce dernier règlement, il convient de tenir compte de la déclaration du Conseil européen sur la lutte contre le terrorisme du 25 mars 2004, dans laquelle il demande que les objectifs de la lutte contre le terrorisme soient intégrés dans
les programmes d’aide extérieure. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, la Commission est dorénavant habilitée à assurer la gestion de l’assistance technique et financière dans le domaine du renforcement des compétences des autorités impliquées dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, en accordant une priorité, notamment, aux mesures de soutien concernant le développement et le renforcement de la législation antiterroriste, des lois douanières et
des lois sur l’immigration.
59 Il n’en demeure pas moins qu’il est constant que le règlement n° 443/92 ne contient aucune mention expresse relative à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale. À ce même titre, il importe de souligner que la proposition de modification du règlement nº 443/92, présentée par la Commission en 2002 (COM 2002/0340 final du 2 juillet 2002) et tendant à introduire dans le champ d’application dudit règlement, entre autres, la lutte contre le terrorisme, a échoué.
60 La Commission considère néanmoins que la décision attaquée a pu valablement être prise sur le fondement du règlement n° 443/92 dans la mesure où le projet contribue directement au renforcement des capacités institutionnelles du pays concerné et que ce domaine d’action figure explicitement tant aux articles 5 et 6 de ce règlement, relatifs à l’aide financière et technique, qu’aux articles 7 et 8 du même règlement, relatifs à la coopération économique.
61 À cet égard, en ce qui concerne l’aide financière et technique, il découle de l’article 5 du règlement n° 443/92 que l’appui aux institutions nationales des pays en développement constitue non pas une fin en soi, mais un instrument en vue de renforcer leur capacité de gestion des politiques et des projets de développement dans les domaines auxquels ce règlement accorde une importance particulière, à savoir, notamment, le secteur rural, la sécurité alimentaire, la protection de
l’environnement, la lutte contre la drogue, la dimension culturelle du développement, la protection de l’enfance et les questions démographiques. Or, le renforcement des capacités administratives des autorités chargées de la gestion des frontières en vue de lutter contre le terrorisme et la criminalité internationale ne saurait être considéré comme relevant d’un des domaines d’actions visés dans ledit règlement.
62 S’agissant de l’article 6 du règlement n° 443/92 en ce qu’il vise à étendre aux pays en développement relativement plus avancés l’aide financière et technique visée à l’article 5 dans les domaines et cas spécifiques, notamment le renforcement institutionnel de l’administration publique, il résulte de l’article 1^er, troisième phrase, de ce règlement que cette aide doit contribuer au renforcement des objectifs énumérés à cette disposition. Par conséquent, pour l’aide financière et technique y
prévue, le renforcement institutionnel visé à l’article 6 du règlement n° 443/92 ne constitue pas non plus une fin en soi.
63 La Commission ne saurait pas davantage tirer argument du fait que le projet tend à augmenter la stabilité et la sécurité internes de la République des Philippines.
64 Il est vrai que la gestion des frontières est, en principe, de nature à augmenter la stabilité et la sécurité internes du pays concerné en permettant d’améliorer les contrôles en ce qui concerne, notamment, le trafic d’armes et de stupéfiants ainsi que la traite des êtres humains, activités qui constituent indéniablement de graves entraves au développement économique et social. Force est cependant de constater que non seulement le règlement n° 443/92 ne fait aucunement mention de la
stabilité et de la sécurité internes, mais encore qu’il n’existe aucun indice permettant de conclure que ces objectifs seraient implicitement visés par ledit règlement, qui, dans son septième considérant, définit, parmi les priorités nouvelles, l’environnement, la dimension humaine du développement et la coopération économique dans un esprit d’intérêt mutuel.
65 Contrairement aux allégations de la Commission, il importe peu de savoir que des décisions analogues à la décision attaquée auraient été prises sur la base du règlement n° 443/92 ni que ce dernier inclut des matières, telles que la lutte contre la drogue, dont l’impact sur la stabilité et la sécurité internes du pays concerné serait comparable à celui qu’aurait la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale. En effet, d’une part, l’appréciation des compétences d’exécution de
la Commission doit se faire en considération des éléments caractéristiques de chaque décision, lesquels, en l’espèce, ne permettent pas de justifier l’adoption de la décision attaquée sur la base des articles 5 et 6 du règlement n° 443/92 et, d’autre part, contrairement à la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, la lutte contre la drogue est expressément visée aux articles 5 et 6 dudit règlement.
66 Pour ce qui est du renforcement institutionnel en matière de coopération économique invoqué par la Commission, il résulte des articles 7 et 8 du règlement n° 443/92 que la coopération économique doit contribuer à rendre l’environnement économique, législatif, réglementaire et social plus favorable à l’investissement et au développement. Dans la mesure où toute action de coopération, par le fait même du financement à intervenir, est, en principe, susceptible d’avoir un impact sur la situation
économique du pays concerné, un projet de renforcement institutionnel doit, pour être éligible au titre de la coopération économique, se singulariser par l’existence d’un lien direct avec son but de renforcer l’investissement et le développement.
67 Toutefois, en l’occurrence, ainsi que l’a souligné M^me l’avocat général aux points 101 et 102 de ses conclusions, aucun élément de la décision attaquée ne permet de déterminer en quoi l’objectif poursuivi par le projet serait susceptible de contribuer effectivement à rendre l’environnement plus favorable à l’investissement et au développement économique.
68 Il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée poursuit un objectif en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale qui excède le cadre de la politique de coopération au développement poursuivie par le règlement n° 443/92, de telle sorte que la Commission a excédé les compétences d’exécution conférées par le Conseil à l’article 15 dudit règlement.
69 La décision attaquée doit, dès lors, être annulée pour ce motif.
70 Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’examiner l’argument, avancé à titre subsidiaire par le Parlement dans son mémoire en réplique, relatif à l’incompétence de la Commission pour engager les dépenses nécessaires au financement du projet.
Sur les dépens
71 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Parlement ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, de ce règlement, le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1) La décision de la Commission des Communautés européennes approuvant un projet relatif à la sécurité des frontières de la République des Philippines à financer par la ligne 19 10 02 du budget général des Communautés européennes (Philippine Border Management Project, n° ASIA/2004/016-924) est annulée.
2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
3) Le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
