Affaire C-111/03
Commission des Communautés européennes
contre
Royaume de Suède
«Manquement d'État — Libre circulation des produits agricoles — Directive 89/662/CEE — Article 5 — Contrôles vétérinaires dans l'État membre de destination des marchandises — Système national de notification préalable imposée aux importateurs de certains produits d'origine animale en provenance d'autres États membres»
Conclusions de l'avocat général M. P. Léger, présentées le 12 mai 2005
Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 20 octobre 2005
Sommaire de l'arrêt
Agriculture — Rapprochement des législations en matière de police sanitaire — Contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires — Directive 89/662 — Réglementation nationale maintenant un système de notification préalable obligatoire pour les importations de certains produits d'origine animale — Inadmissibilité
(Directive du Conseil 89/662, art. 5)
Manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 5 de la directive 89/662, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, un État membre qui maintient un système de notification préalable obligatoire pour les importations de certains produits alimentaires d'origine animale en provenance des autres États membres.
En effet, la directive 89/662 a mis en place un système de contrôles vétérinaires fondé sur un contrôle complet de la marchandise dans l'État membre d'expédition, destiné à se substituer en principe au contrôle dans l'État membre de destination et à permettre la libre circulation des produits concernés dans des conditions analogues à celles d'un marché intérieur au moyen de l'abolition des vérifications aux frontières internes de la Communauté. À cet égard, des considérations liées à la nécessité de
protéger la santé publique ne sauraient justifier des contraintes spécifiques supplémentaires appliquées unilatéralement par un État membre lors du franchissement de la frontière. En outre, la réglementation nationale en cause n'est pas conforme aux prescriptions de l'article 5 de ladite directive.
(cf. points 51-53, 60, 69, disp. 1)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
20 octobre 2005 (*)
«Manquement d’État – Libre circulation des produits agricoles – Directive 89/662/CEE – Article 5 − Contrôles vétérinaires dans l’État membre de destination des marchandises – Système national de notification préalable imposée aux importateurs de certains produits d’origine animale en provenance d’autres États membres»
Dans l’affaire C-111/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 12 mars 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par M^me L. Ström van Lier et M. A. Bordes, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Suède, représenté par M. A. Kruse, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
soutenu par
République de Finlande, représentée par M^me A. Guimaraes-Purokoski, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, M. R. Schintgen (rapporteur), M^me R. Silva de Lapuerta, MM. P. Kūris et G. Arestis, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 mai 2005,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant un système de notification préalable obligatoire et de contrôles sanitaires pour les importations de certains produits alimentaires d’origine animale en provenance des autres États membres, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables
dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire pertinente
2 Dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, la directive 89/662 a pour objet de réglementer les contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires des produits d’origine animale.
3 En vertu de l’article 1^er de ladite directive, les contrôles vétérinaires à effectuer sur les produits d’origine animale couverts par celle-ci et qui sont destinés aux échanges entre États membres ne doivent plus (sous réserve des dispositions de l’article 6 relatif aux produits provenant d’un État tiers) avoir lieu aux frontières intérieures de la Communauté, mais sont à effectuer conformément aux dispositions de la directive 89/662.
4 L’article 2 de la directive 89/662 précise que le terme de «contrôle vétérinaire» au sens de celle-ci vise tout contrôle physique et/ou toute formalité administrative portant sur les produits couverts par ladite directive et tendant de manière directe ou indirecte à assurer la protection de la santé publique ou animale.
5 Le chapitre I de ladite directive, intitulé «Contrôles à l’origine», comprend les articles 3 et 4 qui réglementent les contrôles vétérinaires dans l’État membre d’expédition.
6 En application de la première de ces deux dispositions, l’État membre d’expédition doit veiller à ce que soient seuls destinés aux échanges intracommunautaires les produits qui ont été obtenus, contrôlés, marqués et étiquetés, conformément à la réglementation communautaire pour la destination concernée, et qui sont accompagnés jusqu’au destinataire des certificats requis par la réglementation vétérinaire communautaire. Les établissements d’origine exercent un autocontrôle permanent pour
vérifier que les produits concernés satisfont à ces exigences. Sans préjudice des tâches de contrôle dévolues au vétérinaire officiel par la réglementation communautaire, l’autorité compétente de l’État d’expédition est tenue d’effectuer un contrôle régulier de toute entreprise qui procède à la production, au stockage et au traitement des produits en cause afin de s’assurer que ceux-ci répondent aux exigences communautaires, ainsi que de prendre les mesures appropriées, pouvant aller jusqu’à la
suspension de l’agrément, en cas de non-respect desdites exigences.
7 Conformément à l’article 4 de la directive 89/662, l’État membre d’expédition doit adopter les mesures nécessaires pour garantir le respect des exigences vétérinaires à tous les stades de la production, du stockage, du transport et de la commercialisation des produits visés et sanctionner toute infraction à la réglementation communautaire qui aurait été commise dans ce contexte. Cet État veille en particulier à ce que, d’une part, les produits obtenus conformément aux directives
d’harmonisation en matière vétérinaire, énoncées à l’annexe A de la directive 89/662, soient contrôlés de la même manière, d’un point de vue vétérinaire, qu’ils soient destinés aux échanges intracommunautaires ou au marché national et à ce que, d’autre part, les produits non soumis à l’harmonisation communautaire, mais énumérés à l’annexe B de la même directive, ne soient pas expédiés vers le territoire d’un autre État membre s’ils ne peuvent être commercialisés sur son propre territoire pour des
motifs justifiés par l’article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE).
8 Le chapitre II de la directive 89/662, intitulé «Contrôles à destination», comprend les articles 5 à 8.
9 L’article 5 est ainsi rédigé:
«1. Les États membres de destination mettent en œuvre les mesures de contrôle suivantes:
a) l’autorité compétente peut, sur les lieux de destination de la marchandise, vérifier par des contrôles vétérinaires par sondage et de nature non discriminatoire le respect des exigences de l’article 3; elle peut, à cette occasion, procéder à des prélèvements d’échantillons.
En outre, lorsque l’autorité compétente de l’État membre de transit ou de l’État membre de destination dispose d’éléments d’information lui permettant de présumer une infraction, des contrôles peuvent également être effectués en cours de transport de la marchandise sur son territoire, y compris le contrôle de conformité des moyens de transport;
[…]
3. Les opérateurs qui se font livrer des produits en provenance d’un autre État membre ou qui procèdent au fractionnement complet d’un lot de tels produits:
[…]
c) sont tenus, à la demande de l’autorité compétente, de signaler l’arrivée de produits en provenance d’un autre État membre, dans la mesure nécessaire à l’accomplissement des contrôles visés au paragraphe 1;
[…]
4. Les modalités d’application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l’article 18.
[…]»
10 Les articles 7 et 8 de la directive 89/662 prévoient les mesures à prendre et la procédure à suivre si, lors d’un contrôle effectué au lieu de destination de l’envoi, l’autorité compétente constate l’existence d’une maladie épizootique, de toute nouvelle maladie grave et contagieuse ou de toute autre cause susceptible de constituer un danger pour les animaux ou pour la santé humaine. Les modalités d’application de ces deux articles sont prises conformément à la procédure visée à l’article 18
de la même directive.
11 Les articles 9, 17 et 18 figurent au chapitre III de la directive 89/662, intitulé «Dispositions communes».
12 En cas d’apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine, l’article 9 de ladite directive prévoit notamment que, dans l’attente des mesures communautaires à adopter, l’État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé, décider l’application de mesures conservatoires à l’égard de l’établissement concerné ou, dans le cas d’une épizootie, à l’égard de la zone de protection prévue par la
réglementation communautaire. Ces mesures sont communiquées sans délai aux autres États membres et à la Commission qui, dans les meilleurs délais, procède au sein du comité vétérinaire à un examen de la situation et arrête les mesures qui s’imposent; elle suit l’évolution de la situation et modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises.
13 Aux termes de l’article 17 de la directive 89/662, tel que rectifié (JO 1990, L 151, p. 40):
«1. Dans les cas où il est fait référence à la procédure prévue au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé ‘comité’, est saisi sans délai par son président, soit à l’initiative de celui-ci, soit à la demande d’un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai de deux jours. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 148 paragraphe 2 du traité [devenu article 205, paragraphe 2, CE] pour l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l’article
précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.
4. Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis du comité ou en l’absence d’avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre.
Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n’a pas statué, les mesures proposées sont arrêtées par la Commission, sauf si le Conseil s’est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures.»
14 L’article 18 de la même directive a la teneur suivante:
«1. Dans les cas où il est fait référence à la procédure définie au présent article, le comité vétérinaire permanent, institué par la décision 68/361/CEE, ci-après dénommé ‘comité’, est saisi sans délai par son président, soit à l’initiative de celui-ci, soit à la demande d’un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l’urgence de la question en cause. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 148 paragraphe 2 du traité pour l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la
pondération définie à l’article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité.
4. Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l’avis du comité ou en l’absence d’avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre.
Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
Si, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a été saisi, le Conseil n’a pas arrêté de mesures, la Commission arrête les mesures proposées et les met immédiatement en application, sauf dans le cas où le Conseil s’est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures.»
La réglementation nationale litigieuse
15 L’article 8 de l’arrêté du 15 décembre 1998 de l’administration suédoise de l’alimentation (Livsmedelsverket), relatif aux contrôles vétérinaires des produits alimentaires d’origine animale dans les échanges intracommunautaires (SLV FS 1998, n° 39), prévoit que l’importateur ou son agent est obligé, au plus tard 24 heures avant l’heure d’arrivée estimée de certains produits, de notifier ceux-ci à l’autorité de contrôle compétente du lieu où se trouve le premier destinataire de la marchandise.
16 Les produits en question figurent à l’annexe 3 dudit arrêté et sont les suivants:
– lait et produits laitiers qui n’ont pas subi un traitement thermique (impliquant une réaction positive au test de la phosphatase);
– œufs de poule destinés à la consommation directe (classes A et B);
– viandes fraîches de toutes espèces animales (incluant également les viandes surgelées);
– préparations de viandes (incluant, par exemple, un produit qui n’a pas subi de traitement thermique);
– viandes hachées;
– tout autre produit susceptible de comporter un risque pour la santé et à l’égard duquel l’administration nationale de l’alimentation a prévu en conséquence l’obligation d’une notification préalable au moment de l’enregistrement.
17 Il est constant que tous les produits précités tombent dans le champ d’application de la directive 89/662 soit directement, soit, s’agissant des viandes hachées et des préparations de viandes, par renvoi opéré par l’article 10 de la directive 94/65/CE du Conseil, du 14 décembre 1994, établissant les exigences applicables à la production et à la mise sur le marché de viandes hachées et de préparations de viandes (JO L 368, p. 10).
18 La notion de «premier destinataire» figurant audit article 8 de l’arrêté du 15 décembre 1998, précité, est définie à l’article 2 du même arrêté comme étant celui qui, le premier en Suède, reçoit les produits alimentaires et les traite dans un lieu qui les réceptionne. Lorsqu’un lot de marchandises est partagé lors du transport, chaque destinataire d’une des parties du lot est réputé en être le premier destinataire.
La procédure précontentieuse
19 À la suite d’une plainte qu’elle avait reçue, la Commission, estimant que la réglementation suédoise précitée est incompatible avec les exigences de l’article 5 de la directive 89/662, a, par lettre du 9 juillet 1999, mis le Royaume de Suède en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.
20 N’étant pas satisfaite des explications fournies à cet égard par le gouvernement suédois, la Commission a, le 21 décembre 2001, adressé un avis motivé à cet État membre l’invitant à adopter, dans un délai de deux mois à compter de sa réception, les mesures nécessaires pour s’y conformer.
21 Le gouvernement suédois ayant répondu à cet avis motivé par une lettre du 26 février 2002 dans laquelle il réitérait son argumentation antérieure, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
22 Par ordonnance du président de la Cour du 23 juillet 2003, la République de Finlande a été admise à intervenir à l’appui des conclusions du Royaume de Suède.
Sur le recours
23 La Commission fait grief au Royaume de Suède d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5 de la directive 89/662 en introduisant en 1998 et en maintenant en vigueur un système qui, s’agissant de certains produits alimentaires d’origine animale en provenance des autres États membres, prévoit, d’une part, la notification préalable obligatoire à charge des importateurs desdits produits et, d’autre part, des contrôles sanitaires effectués lors de l’importation de ces
mêmes produits.
Sur l’objet du recours
24 Dans son mémoire en réplique, la Commission a précisé qu’elle renonçait à son grief pour autant que celui-ci était tiré de l’existence de contrôles sanitaires à l’importation des produits concernés.
25 Dans ces conditions, il convient d’examiner uniquement le bien-fondé du grief de la Commission tiré de l’existence d’un système de notification préalable obligatoire à charge des importateurs des produits visés par la réglementation suédoise litigieuse.
Sur le fond
Argumentation des parties
26 À l’appui de son recours, la Commission souligne que l’article 5 de la directive 89/662 constitue une dérogation au principe, énoncé par cette directive, selon lequel les contrôles vétérinaires doivent être effectués dans l’État membre d’origine.
27 Or, en tant qu’exception par rapport à l’objectif primordial de cette directive de réduire les formalités de contrôle au lieu de destination de la marchandise, cet article devrait être interprété de manière restrictive.
28 En outre, ledit article 5 vise les seuls contrôles vétérinaires «par sondage» effectués «sur les lieux de destination de la marchandise» et le paragraphe 3 de cette même disposition ne s’applique qu’aux «opérateurs qui se font livrer des produits en provenance d’un autre État membre ou qui procèdent au fractionnement complet» de tels produits.
29 De plus, le même article 5 précise, à son paragraphe 3, sous c), que l’obligation de signaler l’arrivée des produits en cause ne vaut que «dans la mesure nécessaire» à l’accomplissement des contrôles par sondage et de nature non discriminatoire visés au paragraphe 1 dudit article.
30 Or, d’une part, la disposition nationale contestée vise les «importateurs» et devrait, partant, être considérée comme entraînant des contrôles aux frontières, interdits par la directive 89/662.
31 D’autre part, des contrôles effectués au lieu d’introduction des produits sur le territoire suédois seraient discriminatoires, puisqu’ils concerneraient, par définition, les seules marchandises importées.
32 La Commission ajoute que la position du gouvernement suédois est contraire à l’objectif et à l’effet utile de la directive 89/662, en ce que les contrôles effectués dans l’État membre d’expédition ne seraient pas reconnus ou considérés comme fiables et que l’obligation de notification vise systématiquement tous les importateurs des produits concernés.
33 S’agissant de l’argument dudit gouvernement, selon lequel il aurait constaté des manquements graves de certains États membres d’expédition en ce qui concerne le contrôle portant sur la présence de salmonelles dans les denrées alimentaires d’origine animale et que, dès lors, de simples contrôles par sondage au lieu de destination finale de ces produits ne seraient pas suffisants pour protéger de façon efficace la santé publique, la Commission rétorque que le contrôle de la présence des
salmonelles dans les aliments fait l’objet de réglementations particulières et que, en tout état de cause, un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent au titre du droit communautaire par la circonstance que d’autres États membres auraient également méconnu leurs obligations.
34 Par ailleurs, la directive 89/662 ouvrirait elle-même la faculté pour chaque État membre de prendre les mesures appropriées en cas de constatation d’infractions aux règles communautaires lors de la prise d’échantillons. En particulier, l’article 8, paragraphe 1, de cette directive prescrirait la procédure à cet effet. De plus, son article 9, paragraphe 1, permettrait d’adopter des mesures conservatoires si des risques pour la santé humaine étaient constatés.
35 Le gouvernement suédois, soutenu par le gouvernement finlandais, conteste l’argumentation de la Commission.
36 Tout d’abord, l’exigence d’une notification préalable de certains produits, énoncée à l’article 8 de l’arrêté du 15 décembre 1998, précité, serait dictée par le souci d’une organisation efficace des contrôles par sondage expressément prévus par la directive 89/662 dans l’État membre de destination, en assurant la disponibilité des produits aux fins des vérifications et en permettant la planification de la surveillance par les autorités compétentes. En effet, un contrôle à la destination
finale ne serait pas aisément praticable, les produits en cause étant difficiles à localiser et parvenant très rapidement au consommateur.
37 Ensuite, une telle obligation ne signifierait nullement que l’autorité nationale compétente dispose de la faculté de contrôler chaque lot qui entre sur le territoire suédois.
38 De plus, la réglementation mise en cause par la Commission ne viserait pas forcément l’importateur, mais l’opérateur qui, le premier, prend livraison des produits alimentaires et les traite dans un lieu propre à les recevoir (par exemple, dans le cadre d’une industrie de transformation ou d’un commerce de gros, d’une installation de congélation ou d’un entrepôt alimentaire).
39 En outre, le but de cette réglementation serait de donner à l’autorité nationale compétente la possibilité d’effectuer des contrôles lorsqu’il existe des motifs de soupçonner que la législation communautaire n’a pas été respectée à un stade antérieur. En particulier, les contrôles par sondage au lieu de destination finale ne seraient pas suffisants pour protéger la santé publique, en raison de la constatation de manquements graves au respect des exigences imposées aux États d’expédition en ce
qui concerne la présence de salmonelles dans les denrées alimentaires d’origine animale. En effet, tous les États membres n’auraient pas atteint le même niveau de protection en la matière et les contaminations en Suède seraient presque exclusivement dues à des produits «étrangers».
40 Au demeurant, la mesure nationale visée dans la requête de la Commission n’aurait entraîné aucune entrave aux échanges, puisque les importations de viande en provenance d’autres États membres seraient en augmentation depuis 1997.
41 Enfin, la réglementation suédoise litigieuse serait conforme à l’article 5, paragraphe 3, sous c), de la directive 89/662, qui laisserait aux États membres le pouvoir de mettre en œuvre une procédure de notification des produits en provenance d’un autre État membre et réserverait à ces derniers une certaine marge d’appréciation à cet égard. Plus particulièrement, cette directive ne comporterait pas de définition du lieu de destination visé à son article 5, paragraphe 1, sous a). Le
législateur communautaire n’aurait pas davantage précisé le moment auquel la notification a lieu ni la fréquence de celle-ci. De même, ladite directive ne définirait pas ce qu’il y a lieu d’entendre par «opérateurs».
Appréciation de la Cour
42 En vue d’apprécier le bien-fondé du recours de la Commission, tel que circonscrit au point 25 du présent arrêt, il convient de relever d’emblée que, ainsi qu’il ressort de son intitulé et de son premier considérant, la directive 89/662 constitue l’une des mesures destinées à réaliser le marché intérieur.
43 Afin d’assurer la libre circulation des produits agricoles, qui constitue, selon le deuxième considérant de ladite directive, «un élément fondamental des organisations communes de marché», cette dernière vise à faire disparaître les «obstacles vétérinaires au développement des échanges intracommunautaires des produits» d’origine animale.
44 Eu égard à l’objectif final consistant, selon son quatrième considérant, à limiter à cet effet les contrôles vétérinaires au lieu de départ des produits considérés, la directive 89/662 s’attache, ainsi qu’il découle de son cinquième considérant, à «mettre l’accent sur les contrôles à effectuer au départ» des marchandises «et à organiser les contrôles pouvant avoir lieu à destination», cette solution conduisant, selon son sixième considérant, à abandonner la possibilité d’effectuer les
contrôles vétérinaires aux frontières internes de la Communauté et impliquant une confiance renforcée dans les contrôles vétérinaires effectués par l’État membre d’expédition.
45 Aussi l’article 1^er de la directive 89/662 prévoit-il que les contrôles vétérinaires des produits d’origine animale visés par celle-ci ne doivent plus être effectués aux frontières. Par ailleurs, cette directive opère une distinction fondamentale entre les contrôles à l’origine et ceux à destination, en précisant, à son septième considérant, que, dans l’État membre de destination, les contrôles vétérinaires ne peuvent en principe être effectués que par sondage au lieu de destination de la
marchandise.
46 Dans cette optique, ladite directive, après avoir donné une définition large de la notion de «contrôle vétérinaire» qui recouvre tout contrôle physique et/ou toute formalité administrative portant sur les produits en cause et tendant de manière directe ou indirecte à assurer la protection de la santé publique ou animale, réglemente dans le détail, à ses articles 3 et 4, les contrôles à l’origine.
47 Quant aux contrôles à destination, l’article 5 de la même directive prévoit que l’autorité nationale compétente peut vérifier par des contrôles vétérinaires le respect des exigences de l’article 3, à la condition expresse que les contrôles soient effectués sur le lieu de destination de la marchandise, se limitent à des vérifications par sondage et revêtent un caractère non discriminatoire. Dans l’hypothèse où l’autorité compétente de l’État membre de transit ou de destination disposerait
d’éléments d’information laissant présumer une infraction, des contrôles peuvent certes être effectués également en cours de transport de la marchandise sur son territoire, à l’exclusion cependant de toute vérification à la frontière. Le paragraphe 4 dudit article 5 précise que les modalités d’application de ce dernier sont arrêtées selon la procédure communautaire prévue à l’article 18 de la directive 89/662.
48 En outre, les articles 7 et 8 de celle-ci fixent la procédure à respecter par l’État membre de destination au cas où il apparaîtrait, lors d’un contrôle effectué au lieu de destination de l’envoi ou en cours de transport, qu’un produit d’origine animale est susceptible de porter gravement atteinte à l’objectif de protection de la santé publique. En particulier, ces dispositions obligent les autorités compétentes de l’État membre de destination à entrer sans délai en contact avec celles de
l’État membre d’expédition. Le cas échéant, la Commission peut être amenée à adopter les mesures appropriées destinées à parvenir à une approche concertée des États membres et qui doivent être confirmées ou revues selon la procédure communautaire prévue à l’article 17 de la directive 89/662. Les modalités d’application des articles 7 et 8 susmentionnés sont arrêtées selon la procédure décrite à l’article 18 de la même directive.
49 Enfin, conformément à l’article 9 de ladite directive, les mesures conservatoires éventuellement disparates prises dans l’urgence par un État membre en cas de danger grave sont remplacées par un régime communautaire de sauvegarde dont cet article fixe les contours et dont les modalités d’application sont également arrêtées selon la procédure de l’article 18.
50 Or, il résulte clairement des éléments rappelés aux points 42 à 49 du présent arrêt que la réglementation suédoise litigieuse doit être considérée comme incompatible avec les exigences de la directive 89/662.
51 En effet, le système de contrôles vétérinaires harmonisé mis en place par cette directive, fondé sur un contrôle complet de la marchandise dans l’État membre d’expédition, est destiné à se substituer en principe au contrôle dans l’État membre de destination et doit permettre la libre circulation des produits concernés dans des conditions analogues à celles d’un marché intérieur. À cet égard, des considérations liées à la nécessité de protéger la santé publique ne sauraient justifier des
contraintes spécifiques supplémentaires appliquées unilatéralement par un État membre lors du franchissement de la frontière, telles que l’obligation de notification préalable imposée aux importateurs de produits d’origine animale en provenance d’autres États membres par la réglementation suédoise en cause.
52 Dès lors que ladite directive a pour objet de réglementer dans le détail les contrôles vétérinaires à effectuer au départ des marchandises, en vue de restreindre autant que possible les contrôles pouvant avoir lieu à destination et, à plus forte raison, d’abolir les vérifications aux frontières internes de la Communauté aux fins de réaliser d’une manière graduelle le marché intérieur, cette directive doit être comprise comme ayant encadré de façon claire et précise le pouvoir des États
membres lors de la mise en œuvre des contrôles sanitaires susceptibles d’être encore effectués au lieu de destination.
53 Dans ce contexte, l’article 5 de la directive 89/662 ne saurait, contrairement aux affirmations du gouvernement suédois, autoriser une réglementation nationale telle que celle contestée par la Commission dans le cadre de la présente procédure.
54 Ainsi, d’une manière générale, ledit article 5 doit, en tant qu’exception à l’objet essentiel de la directive 89/662 de réduire les contrôles et formalités au lieu de destination des produits d’origine animale, être interprété de façon stricte.
55 Plus particulièrement, cette disposition vise, ainsi qu’il ressort de son libellé même, les seuls contrôles vétérinaires «par sondage et de nature non discriminatoire» effectués «sur les lieux de destination de la marchandise» et destinés à «vérifier […] le respect des exigences de l’article 3».
56 En outre, son paragraphe 3 ne s’applique qu’aux «opérateurs qui se font livrer des produits en provenance d’un autre État membre ou qui procèdent au fractionnement complet d’un lot de tels produits» et, en vertu du même paragraphe, sous c), lesdits opérateurs «sont tenus, à la demande de l’autorité compétente, de signaler l’arrivée de produits en provenance d’un autre État membre, dans la mesure nécessaire à l’accomplissement des contrôles» tels que circonscrits au point précédent du présent
arrêt.
57 En revanche, la réglementation nationale contestée par la Commission, tout d’abord, vise expressément les «importateurs», notion qui ne recouvre pas celle figurant à l’article 5, paragraphe 3, première phrase, de la directive 89/662 et qui non seulement implique que ce sont uniquement les produits en provenance de l’étranger, à l’exclusion de ceux originaires de Suède, qui sont soumis à la formalité litigieuse, mais est aussi de nature à entraîner des contrôles lors du passage de la
frontière, ce qui est interdit par cette directive. En tout état de cause, le texte de la réglementation suédoise contestée ne garantit nullement que les contrôles soient effectués sur le lieu même de destination de la marchandise, ainsi que l’exige l’article 5 de la directive 89/662, et le gouvernement défendeur a d’ailleurs fait état de difficultés pratiques prétendument inhérentes à un contrôle à la destination finale.
58 Ensuite, l’obligation de notification préalable instituée par ladite réglementation revêt un caractère général et ne saurait exclure qu’elle aboutisse à des vérifications allant au-delà d’un simple contrôle par sondage tel qu’autorisé par l’article 5.
59 Enfin, la même réglementation ne respecte pas les conditions strictes énoncées à l’article 5, paragraphe 3, sous c), de la directive 89/662, qui montrent clairement que l’obligation de signaler l’arrivée de produits en provenance d’un autre État membre ne doit pas être systématique, mais est fonction d’une demande spécifique en ce sens de la part de l’autorité compétente dans la seule hypothèse où cette mesure est indispensable au bon accomplissement des contrôles tels que ceux prévus au
paragraphe 1 du même article.
60 Dans ces conditions, la réglementation suédoise contestée par la Commission ne saurait être regardée comme conforme aux prescriptions de l’article 5 de la directive 89/662.
61 Il convient d’ajouter que ladite réglementation est de nature à comporter un risque sérieux de double contrôle, effectué de surcroît au moment même de l’entrée du produit sur le territoire national, dénotant ainsi un manque de confiance évident quant au caractère approprié des contrôles auxquels il a déjà été procédé au lieu de départ.
62 En particulier, les explications fournies par le gouvernement défendeur en ce qui concerne la raison d’être de la disposition interne mise en cause par la Commission, à savoir garantir l’efficacité des contrôles sanitaires pour empêcher que des produits alimentaires infectés de salmonelles puissent entrer en Suède, sont en contradiction avec l’esprit de la directive 89/662 qui est de favoriser la libre circulation des produits agricoles en mettant l’accent sur les contrôles qui ont eu lieu
dans l’État membre d’origine.
63 Cet objectif de ladite directive ne saurait être réalisé et son effet utile atteint si les États membres étaient libres d’aller au-delà des prescriptions qu’elle énonce, de sorte que le maintien ou l’adoption de mesures nationales autres que celles expressément prévues doivent être considérées comme incompatibles avec la finalité de cette directive.
64 Par ailleurs, d’une part, la directive 89/662 elle-même comporte, à ses articles 7, 8 et 9, des dispositions permettant à l’État membre de destination de prendre des mesures en cas de risque d’atteinte grave notamment à la santé publique, mais qui sont assorties de garanties procédurales de nature à les encadrer au niveau communautaire, voire qui ne revêtent qu’un caractère provisoire en attendant que des mesures communes soient adoptées.
65 D’autre part, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 14, 77 et 78 de ses conclusions, le Royaume de Suède, tout comme d’ailleurs la République de Finlande, ont, dans le cadre de leur adhésion à l’Union européenne, obtenu des garanties supplémentaires en ce qui concerne le contrôle des salmonelles lors de la livraison de certains produits d’origine animale qui leur sont destinés.
66 En tout état de cause, il est de jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait alléguer une méconnaissance éventuelle du droit communautaire par un autre État membre pour justifier son propre manquement. Partant, un État membre ne saurait en aucun cas s’autoriser à prendre unilatéralement des mesures correctives ou de défense destinées à obvier à une telle méconnaissance, mais il est tenu d’agir dans le cadre des procédures et voies de recours prévues à cet égard par le traité (voir,
en ce sens, notamment arrêts du 25 septembre 1979, Commission/France, 232/78, Rec. p. 2729, point 9; du 14 février 1984, Commission/Allemagne, 325/82, Rec. p. 777, point 11; du 9 juillet 1991, Commission/Royaume-Uni, C-146/89, Rec. p. I‑3533, point 47, et du 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I‑2553, point 20).
67 Au surplus, l’argument du gouvernement suédois, selon lequel les importations de viande en provenance d’autres États membres n’auraient pas été affectées par l’application de la mesure nationale litigieuse, doit être rejeté au regard de la jurisprudence de la Cour dont il résulte que le non-respect d’une obligation imposée par une règle de droit communautaire est en lui-même constitutif d’un manquement et que la considération que ce non-respect n’a pas engendré de conséquences négatives est
dépourvue de pertinence (voir arrêt du 26 juin 2003, Commission/France, C-233/00, Rec. p. I‑6625, point 62).
68 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de considérer comme fondé le recours de la Commission.
69 En conséquence, il convient de constater que, en maintenant un système de notification préalable obligatoire pour les importations de certains produits alimentaires d’origine animale en provenance des autres États membres, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5 de la directive 89/662.
Sur les dépens
70 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Suède et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. En application de l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement, la République de Finlande, qui est intervenue au litige, supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) En maintenant un système de notification préalable obligatoire pour les importations de certains produits alimentaires d’origine animale en provenance des autres États membres, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur.
2) Le Royaume de Suède est condamné aux dépens.
3) La République de Finlande supporte ses propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le suédois.
