Affaire C-277/02
EU-Wood-Trading GmbH
contre
Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH
(demande de décision préjudicielle, formée par l'Oberverwaltungsgericht Rheinland Pfalz)
«Environnement – Déchets – Règlement (CEE) nº 259/93 relatif aux transferts de déchets – Déchets destinés à des opérations de valorisation – Objections – Compétence de l'autorité d'expédition – Valorisation ne respectant pas les exigences de l'article 4 de la directive 75/442/CEE ou de dispositions nationales – Compétence de l'autorité d'expédition pour soulever de telles objections»
Conclusions de l'avocat général M. P. Léger, présentées le 23 septembre 2004
Arrêt de la Cour (première chambre) du 16 décembre 2004
Sommaire de l'arrêt
1.
Environnement – Déchets – Règlement nº 259/93 relatif aux transferts de déchets – Déchets destinés à être valorisés – Procédure de notification applicable aux transferts entre États membres – Régime des objections formulées à l'encontre d'un transfert – Objections fondées sur des considérations liées tant au transport qu'à la valorisation des déchets – Admissibilité
(Règlement du Conseil nº 259/93, art. 7, § 4, a), 1er tiret; directive du Conseil 75/442, art. 7)
2.
Environnement – Déchets – Règlement nº 259/93 relatif aux transferts de déchets – Déchets destinés à être valorisés – Procédure de notification applicable aux transferts entre États membres – Régime des objections formulées à l'encontre d'un transfert – Objections soulevées par l'autorité compétente d'expédition – Appréciation des incidences de la valorisation sur la santé et l'environnement dans l'État de destination – Prise en considération des critères plus stricts prévus dans l'État
d'expédition – Admissibilité – Conditions
(Règlement du Conseil nº 259/93, art. 7, § 4, a), 1er tiret; directive du Conseil 75/442, art. 7)
3.
Environnement – Déchets – Règlement nº 259/93 relatif aux transferts de déchets – Déchets destinés à être valorisés – Procédure de notification applicable aux transferts entre États membres – Régime des objections formulées à l'encontre d'un transfert – Objections de l'autorité compétente d'expédition fondées sur la non-conformité de la valorisation des déchets aux dispositions de l'État d'expédition – Inadmissibilité
(Règlement du Conseil nº 259/93, art. 7, § 4, a), 2e tiret)
1.
L’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement nº 259/93, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié par les décisions 98/368 et 1999/816, en vertu duquel les autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever, conformément à la directive 75/442, des objections motivées contre le transfert de déchets destinés à être valorisés, doit être interprété en
ce sens que ces objections peuvent être fondées sur des considérations liées non seulement à l’opération de transport même des déchets dans le ressort territorial de chaque autorité compétente, mais également à l’opération de valorisation prévue par ledit transfert.
(cf. point 43, disp. 1)
2.
L’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement nº 259/93, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié par les décisions 98/368 et 1999/816, en vertu duquel les autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever, conformément à la directive 75/442, des objections motivées contre le transfert de déchets destinés à être valorisés, doit être interprété en
ce sens que l’autorité compétente d’expédition peut, en appréciant les incidences sur la santé et l’environnement de la valorisation envisagée au lieu de destination, et tout en respectant le principe de proportionnalité, s’appuyer sur les critères auxquels, pour éviter de telles incidences, est soumise la valorisation des déchets dans l’État d’expédition, même lorsque ces critères sont plus stricts que ceux qui sont en vigueur dans l’État de destination.
(cf. point 54, disp. 2)
3.
L’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement nº 259/93, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié par les décisions 98/368 et 1999/816, en vertu duquel les autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever des objections motivées contre le transfert de déchets destinés à être valorisés lorsque ledit transfert n’est pas conforme aux dispositions
législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé, doit être interprété en ce sens qu’une autorité compétente d’expédition ne peut pas soulever une objection à un transfert de déchets fondée sur la circonstance que la valorisation envisagée méconnaît ces dispositions.
(cf. point 60, disp. 3)
ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
16 décembre 2004(1)
«Environnement – Déchets – Règlement (CEE) n° 259/93 relatif aux transferts de déchets – Déchets destinés à des opérations de valorisation – Objections – Compétence de l'autorité d'expédition – Valorisation ne respectant pas les exigences de l'article 4 de la directive 75/442/CEE ou de dispositions nationales – Compétence de l'autorité d'expédition pour soulever de telles objections»
Dans l'affaire C-277/02,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, introduite par l'Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Allemagne), par décision du 3 juillet 2002, parvenue le 29 juillet 2002, dans la procédure
EU-Wood-Trading GmbH
Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH,
LA COUR (première chambre),,
composée de M. P. Jann, président de chambre, M. A. Rosas, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. K. Lenaerts et K. Schiemann (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M^me L. Hewlett, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 27 mai 2004,considérant les observations présentées:
–
pour EU-Wood-Trading GmbH, par M^es T. Pschera et B. Enderle, Rechtsanwälte,
–
pour Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, par M^e C. v. der Lühe, Rechtsanwalt,
–
pour le gouvernement danois, par M. J. Molde, en qualité d'agent,
–
pour le gouvernement autrichien, par M. E. Riedl, en qualité d'agent,
–
pour la Commission des Communautés européennes, par MM. U. Wölker et M. Konstantinidis, en qualité d'agents,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 23 septembre 2004,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier et deuxième tirets du règlement (CEE) nº 259/93 du Conseil, du 1^er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), tel que modifié par les décisions 98/368/CE de la Commission, du 18 mai 1998 (JO L 165, p. 20), et 1999/816/CE, du 24 novembre 1999 ( JO L 316, p. 45, ci‑après
le «règlement»).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant EU‑Wood‑Trading GmbH établie à Bürstadt (Allemagne) (ci-après «EU‑Wood‑Trading») à Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, au sujet des objections soulevées par cette dernière contre le transfert de 3 500 tonnes de déchets de bois qu’EU‑Wood‑Trading envisageait d’opérer vers l’Italie.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive»), a pour objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des
déchets. En particulier, le quatrième considérant de ladite directive indique qu’il importe de favoriser la récupération des déchets et l’utilisation des matériaux de récupération afin de préserver les ressources naturelles.
4
La directive définit à son article 1^er, sous e), l’«élimination», comme «toute opération prévue à l’annexe II A», et, sous f), la «valorisation», comme «toute opération prévue à l’annexe II B».
5
Selon l’article 4, premier alinéa, de la directive:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement et notamment:
–
sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
–
sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs,
–
sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.»
6
En vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la directive, les autorités compétentes désignées par les États membres doivent, pour réaliser les objectifs visés, notamment, à l’article 4, établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets. Selon le paragraphe 3 du même article 7, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion.
7
Le règlement organise, notamment, la surveillance et le contrôle des transferts de déchets entre États membres.
8
Son neuvième considérant précise:
«[…] les transferts de déchets doivent faire l’objet d’une notification préalable aux autorités compétentes leur permettant d’être dûment informées, notamment, du type, des mouvements et de l’élimination ou de la valorisation des déchets, de sorte qu’elles puissent prendre toutes les mesures nécessaires pour la protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la possibilité de soulever des objections motivées concernant les transferts.»
9
Aux termes de l’article 2 du règlement:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
[…]
b)
‘autorités compétentes’, les autorités compétentes désignées soit par les États membres conformément à l’article 36, soit par des pays tiers;
c)
‘autorité compétente d’expédition’, l’autorité compétente désignée par les États membres conformément à l’article 36, pour la zone au départ de laquelle s’effectue le transfert [...];
d)
‘autorité compétente de destination’, l’autorité compétente désignée par les États membres conformément à l’article 36, pour la zone dans laquelle le transfert prend fin […];
e)
‘autorité compétente de transit’, l’autorité unique, désignée par les États membres conformément à l’article 36, pour l’État par lequel transitent les déchets;
[…]
g)
‘notifiant’, toute personne physique ou morale à qui incombe l’obligation de notifier, c’est-à-dire la personne […] qui se propose de transférer ou de faire transférer des déchets […];
i)
‘élimination’, les opérations définies à l’article 1^er point e) de la directive 75/442/CEE;
[…]
k)
‘valorisation’, les opérations définies à l’article 1^er point f) de la directive 75/442/CEE;
[…]»
10
Le titre II du règlement, intitulé «Transferts de déchets entre États membres», comporte, notamment, deux chapitres distincts traitant, l’un, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être éliminés (chapitre A, articles 3 à 5) et, l’autre, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés (chapitre B, articles 6 à 11).
11
En vertu des dispositions de l’article 6, paragraphe 1, du règlement, lorsque le producteur ou le détenteur de déchets a l’intention de transférer d’un État membre dans un autre et/ou de faire transiter par un ou plusieurs autres États membres des déchets destinés à être valorisés, énumérés à l’annexe III dudit règlement (liste orange de déchets), il en informe l’autorité compétente de destination et adresse copie de la notification aux autorités compétentes d’expédition et de transit ainsi
qu’au destinataire.
12
Selon l’article 6, paragraphe 3, du règlement, la notification est effectuée au moyen du document de suivi qui est délivré par l’autorité compétente d’expédition. Le paragraphe 5 du même article précise les informations qui doivent être fournies par le notifiant sur le document de suivi, parmi lesquelles figurent les informations concernant les opérations de valorisation visées à l’annexe II B de la directive.
13
En vertu de l’article 6, paragraphe 6, dudit règlement, le notifiant doit conclure un contrat avec le destinataire pour la valorisation des déchets et une copie de ce contrat doit être fournie à l’autorité compétente sur demande de cette dernière.
14
Selon l’article 6, paragraphe 8, du règlement, une autorité compétente d’expédition peut, conformément à la législation nationale, décider d’adresser elle-même, à la place du notifiant, la notification à l’autorité compétente de destination et adresser copie au destinataire et à l’autorité compétente de transit.
15
L’article 7, paragraphe 2, du règlement fixe le délai ainsi que les conditions et modalités que doivent respecter les autorités compétentes de destination, d’expédition et de transit pour soulever des objections contre le projet notifié de transfert de déchets destinés à être valorisés. Ladite disposition prévoit en particulier que les objections doivent être fondées sur le paragraphe 4 de celle-ci.
16
L’article 7, paragraphe 4, du règlement dispose:
«a)
Les autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé:
–
conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7
ou
–
s’il n’est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé
ou
–
si le notifiant ou le destinataire s’est, dans le passé, rendu coupable de transferts illicites; dans ce cas, l’autorité compétente d’expédition peut refuser tout transfert impliquant la personne en question, conformément à sa législation nationale
ou
–
si le transfert est contraire aux obligations résultant de conventions internationales conclues par l’État membre ou les États membres concerné(s)
ou
–
si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l’élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d’un point de vue économique et écologique.
b)
Les autorités compétentes de transit peuvent soulever des objections motivées à l’encontre du transfert envisagé, sur la base des deuxième, troisième et quatrième tirets du point a).»
17
L’article 26 du règlement prévoit:
«1. Constitue un trafic illégal tout transfert de déchets:
[...]
c)
effectué avec le consentement des autorités compétentes concernées obtenu par falsification, fausse déclaration ou fraude
ou
[…]
e)
qui entraîne une élimination ou une valorisation en violation des règles communautaires ou internationales
[...]»
18
Aux termes de l’article 30, paragraphe 1, du règlement:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les transferts de déchets ont lieu conformément aux dispositions du présent règlement. Ces mesures peuvent inclure des contrôles d’établissements et d’entreprises conformément à l’article 13 de la directive 75/442/CEE et des contrôles des envois sur place.»
19
Selon l’article 34 du règlement:
«1. Sans préjudice des dispositions de l’article 26 ni des dispositions communautaires et nationales concernant la responsabilité civile et quel que soit le lieu d’élimination ou de valorisation des déchets, le producteur des déchets prend toutes les mesures nécessaires pour procéder ou faire procéder à leur élimination ou à leur valorisation de manière à protéger la qualité de l’environnement […].
2. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer l’exécution des obligations prévues au paragraphe 1.»
20
Selon l’article 36 du règlement:
«Les États membres désignent la ou les autorités compétentes pour la mise en œuvre du présent règlement. En matière de transit, une seule autorité compétente est désignée par chaque État membre.»
La réglementation nationale
21
L’article 5, paragraphe 3, du Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (loi visant à promouvoir les activités de recyclage et à assurer l’élimination des déchets dans le respect de l’environnement) du 27 septembre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2705, ci‑après la «loi du 27 septembre 1994»), interdit toute valorisation des déchets conduisant à accroître la présence d’une substance nocive dans le cycle des matériaux.
22
Pour le Land de Rhénanie-Palatinat, l’organisation de l’élimination des déchets toxiques incombe à Sonderabfall-Management Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
23
Le 23 novembre 1999, EU‑Wood‑Trading a notifié à Sonderabfall‑Management‑Gesellschaft Rheinland‑Pfalz mbH, en tant qu’autorité compétente d’expédition, son intention de transférer 3 500 tonnes de déchets de bois à l’entreprise Frati Luigi de Pomponesco, établie en Italie.
24
Selon cette notification, les déchets en cause étaient constitués notamment de bois traités ou peints provenant de démolitions, de meubles ou de restes de menuiserie. Ils étaient destinés à être valorisés pour la production de panneaux d’agglomérés.
25
Dans les documents joints à la notification, figuraient une description de l’opération de valorisation, des attestations selon lesquelles les autorités italiennes de destination ne soulèveraient pas d’objections contre l’importation de ce bois usagé et le rapport d’un laboratoire dans lequel une analyse des déchets révélait une teneur en plomb de 47 mg par kilogramme de matière sèche.
26
Par décision du 17 janvier 2000, l’autorité compétente d’expédition a soulevé des objections contre ce transfert en application de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier et deuxième tirets, du règlement. Ces objections étaient fondées sur le fait que, eu égard à la teneur en plomb des déchets en cause, qui excédait la valeur de référence fixée dans une ligne directrice du ministère de l’Environnement du Land de Rhénanie‑Palatinat, la valorisation desdits déchets ne pourrait intervenir
sans danger pour la santé de l’homme ni sans porter atteinte à l’environnement, contrairement aux exigences tant de la directive que de la loi du 27 septembre 1994.
27
EU‑Wood‑Trading a introduit auprès de l’autorité compétente d’expédition une réclamation contre ces objections et a produit un nouveau rapport d’analyse des déchets faisant apparaître, par kilogramme de matière sèche, une teneur en plomb de 23 mg et une teneur en arsenic de 3,4 mg. Cette réclamation a été rejetée le 5 juillet 2000.
28
Le recours introduit contre cette décision par EU‑Wood‑ Trading devant le Verwaltungsgericht Mainz (Allemagne) a été rejeté par jugement du 16 octobre 2001. EU‑Wood‑Trading a fait appel de ce jugement devant l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz. Elle a fait valoir en substance que l’autorité compétente d’expédition ne pouvait pas formuler contre un transfert de déchets destinés à être valorisés des objections qui se rapportent, non pas au transport de ces déchets, mais à leur
valorisation dans un autre État membre.
29
Dans ces circonstances, l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, estimant que la solution du litige dont il était saisi dépendait d’une interprétation du droit communautaire, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Une objection visant un transfert de déchets destinés à être valorisés peut‑elle être formulée en vertu de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement (CEE) n° 259/93 [...] au motif que la valorisation prévue viole l’exigence découlant de l’article 4, première phrase, de la directive 75/442[...], qui impose que les déchets soient valorisés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement?
2)
Si oui, une telle objection peut-elle être formulée non seulement par l’autorité de destination, mais aussi par l’autorité d’expédition?
3)
Si oui, l’autorité d’expédition peut-elle, en appréciant les incidences sur la santé et l’environnement de la valorisation envisagée au lieu de destination, s’appuyer sur les critères en vigueur dans l’État d’expédition même lorsque ceux-ci sont plus stricts que ceux applicables dans l’État de destination?
4)
Une objection visant le transfert de déchets destinés à être valorisés peut-elle être formulée en vertu de l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement (CEE) n° 259/93, au motif que la valorisation prévue viole des dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé?
5)
Si oui, l’autorité d’expédition peut-elle formuler une telle objection au motif que la valorisation viole des dispositions législatives et réglementaires nationales applicables au lieu d’expédition?»
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
30
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les objections à un transfert de déchets que les autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever au titre de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement, peuvent être fondées sur des considérations liées non seulement à l’opération de transport même des déchets dans le ressort territorial de chaque autorité
compétente, mais également à l’opération de valorisation prévue par ledit transfert.
31
Il convient de relever d’emblée que le règlement ne donne pas de définition de la notion de transfert. Or, d’autres dispositions de ce règlement faisant référence à la notion de transport des déchets, notamment celles de l’article 7, paragraphe 3, dudit règlement, le transfert visé à l’article 7, paragraphe 4, de ce même règlement ne saurait être réduit nécessairement à l’opération de transport des déchets.
32
Il convient, dès lors, de replacer la notion de transfert dans son contexte et de l’interpréter en fonction de l’esprit et de la finalité des dispositions en cause afin de déterminer si celles-ci permettent de soulever des objections à un transfert de déchets fondées sur la valorisation prévue dans l’État de destination.
33
Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que la question des transferts de déchets est réglementée de manière harmonisée au niveau communautaire par le règlement, en vue de garantir la protection de l’environnement (arrêt du 13 décembre 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Rec. p. I‑9897, point 42).
34
Les conditions et procédures fixées par le règlement ont été adoptées dans le souci de garantir la protection de l’environnement et en tenant compte d’objectifs relevant de la politique de l’environnement, tels les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d’autosuffisance aux niveaux communautaire et national. En particulier, elles permettent aux États membres de prendre, pour la mise en œuvre de ces principes, des mesures d’interdiction générale ou partielle ou d’objection
systématique et de s’opposer à des transferts de déchets qui ne sont pas conformes aux dispositions de la directive. Le règlement se situe ainsi dans le cadre de la politique de l’environnement poursuivie par la Communauté et il ne saurait être considéré comme visant à mettre en œuvre la libre circulation des déchets à l’intérieur de la Communauté (arrêt du 28 juin 1994, Parlement/Conseil, C‑187/93, Rec. p. I‑2857, points 22 et 23).
35
Dans le système communautaire ainsi établi par le règlement, il apparaît que les objectifs que lui a assignés le législateur communautaire visant à la préservation de la santé et de l’environnement pourraient être compromis si, eu égard à son objet, le transfert de déchets entre États membres n’était pas appréhendé dans sa globalité, c’est-à-dire depuis le point de départ des déchets dans l’État d’expédition jusqu’à la fin de leur traitement dans l’État de destination.
36
À cet égard, il ressort du neuvième considérant du règlement que celui-ci instaure une procédure de notification préalable des transferts de déchets aux autorités compétentes pour leur permettre d’être dûment informées non seulement du type et des mouvements de ces déchets, mais également de leur élimination ou de leur valorisation, de sorte qu’elles puissent prendre toutes les mesures nécessaires pour la protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la possibilité de
soulever des objections motivées.
37
À cet effet, le notifiant doit, selon l’article 6, paragraphe 5, du règlement, fournir dans le document de suivi qui sert de support à la notification des renseignements portant non seulement sur la composition et le volume des déchets devant être valorisés et les modalités de leur transport, mais également sur les conditions dans lesquelles lesdits déchets doivent être valorisés. Le législateur communautaire a dès lors voulu que toutes les autorités compétentes soient informées de la
totalité du processus de traitement des déchets jusqu’au moment où ils ne présenteront plus de danger pour la santé et pour l’environnement.
38
Au demeurant, le règlement contient des dispositions, autres que celles en cause dans le litige au principal, dont la mise en œuvre implique que les autorités compétentes pour contrôler le transfert de déchets destinés à être valorisés prennent en considération des éléments tenant à l’opération de valorisation. Ainsi, l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement énonce comme motif d’objection à un tel transfert l’absence de justification de la valorisation d’un point de
vue économique et écologique. De même, les dispositions combinées de l’article 26, paragraphe 1, sous e), du règlement et de l’article 26, paragraphe 5, dudit règlement prévoient que les États membres intentent toute action judiciaire appropriée pour interdire et sanctionner le trafic illégal constitué par tout transfert de déchets qui entraîne une élimination ou une valorisation en violation des règles communautaires ou internationales.
39
De ces considérations, il ressort que le règlement, pris dans son ensemble, n’exclut pas que toutes les autorités compétentes en charge du contrôle des transferts de déchets puissent prendre en considération des éléments liés non seulement au transport de ces déchets, mais également aux conditions dans lesquelles il est procédé à la valorisation de ces derniers.
40
En ce qui concerne l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement, il convient d’abord de relever, à l’instar de M. l’avocat général au point 36 de ses conclusions, que ces dispositions, qui prévoient la possibilité pour les autorités compétentes de destination et d’expédition de soulever des objections motivées contre le transfert envisagé «conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7», doivent être interprétées comme habilitant lesdites autorités à
soulever de telles objections sur le fondement de la directive et, notamment, de son article 7.
41
L’emploi de l’adverbe «notamment» devant la mention de l’article 7 de la directive implique que la référence à cet article revêt un caractère purement indicatif, de sorte que des objections peuvent également être soulevées sur le fondement d’autres dispositions de la directive. Dès lors, la circonstance que l’article 7, paragraphe 3, de la directive prévoit que les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des «mouvements» de déchets qui ne sont pas conformes à
leurs plans de gestion des déchets ne peut avoir pour conséquence de limiter au seul transport de ces déchets les considérations sur lesquelles les autorités compétentes peuvent se fonder pour soulever des objections au titre de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement.
42
Enfin, dès lors que selon l’article 4 de la directive, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou des méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, les dispositions de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement doivent être interprétées comme autorisant les autorités compétentes de destination et
d’expédition à soulever des objections à un transfert de déchets destinés à être valorisés au motif que la valorisation prévue méconnaît les exigences découlant dudit article 4 de la directive.
43
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions que l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement doit être interprété en ce sens que les objections à un transfert de déchets destinés à être valorisés, que les autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever, peuvent être fondées sur des considérations liées non seulement à l’opération de transport même des déchets dans le ressort territorial de chaque
autorité compétente, mais également à l’opération de valorisation prévue par ledit transfert.
Sur la troisième question
44
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement doit être interprété en ce sens que l’autorité compétente d’expédition, pour s’opposer à un transfert de déchets, peut, en appréciant les incidences sur la santé et l’environnement de la valorisation envisagée au lieu de destination, s’appuyer sur les critères auxquels, pour éviter de telles incidences, est soumise la valorisation des déchets dans
l’État d’expédition, même lorsque ces critères sont plus stricts que ceux qui sont en vigueur dans l’État de destination.
45
À cet égard, ainsi qu’il a été indiqué au point 33 du présent arrêt, la question des transferts de déchets a été harmonisée par le règlement en vue de garantir la protection de l’environnement. En revanche, comme l’indique M. l’avocat général au point 60 de ses conclusions, les conditions de valorisation des déchets n’ont pas fait l’objet de mesures d’harmonisation. Dès lors, conformément à l’article 4, premier alinéa, de la directive, les États membres doivent prendre les mesures
nécessaires pour assurer que les déchets soient valorisés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs et sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier. Si cette disposition ne précise pas le contenu concret
des mesures qui doivent être prises, il n’en reste pas moins qu’elle lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en laissant aux États membres une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures (arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, points 66 et 67).
46
Dans l’exercice de ce pouvoir d’appréciation, les États membres peuvent être conduits, en fixant leurs normes de valorisation des déchets, à adopter des mesures nationales dont les niveaux d’exigence au regard des objectifs de protection de la santé humaine et de l’environnement fixés par la directive sont susceptibles de présenter des écarts sensibles d’un État à l’autre. C’est précisément dans de telles circonstances que se posent les questions soulevées par la juridiction de renvoi et
particulièrement celle de savoir si, lorsque les normes fixées par l’État membre d’expédition pour atteindre les objectifs susmentionnés sont plus élevées que celles applicables dans l’État de destination, l’autorité compétente d’expédition peut, sur le fondement du règlement, soulever une objection au transfert envisagé en se prévalant de ce niveau de protection plus élevé garanti par ses normes nationales. Or, dès lors qu’il doit être admis que les autorités compétentes d’expédition sont
habilitées à soulever des objections au transfert en prenant en considération des éléments liés aux conditions dans lesquelles la valorisation des déchets est réalisée dans l’État de destination, les dispositions de l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement impliquent que lesdites autorités, en évaluant les risques que comporterait cette valorisation pour la santé de l’homme et l’environnement, puissent tenir compte de tous les critères pertinents à cet égard, y compris
ceux qui sont en vigueur dans l’État d’expédition, même s’ils sont plus stricts que ceux de l’État de destination, et pour autant qu’ils visent à éviter ces risques. Les autorités compétentes d’expédition ne sauraient cependant être liées par les critères de leur État s’ils n’étaient pas davantage aptes à éviter ces risques que ceux de l’État de destination.
47
Une telle interprétation du règlement s’impose dès lors que celui-ci se situe dans le cadre de la politique de l’environnement poursuivie par la Communauté qui a pour mission, notamment, selon l’article 2 CE, de promouvoir un niveau élevé de protection et d’aménagement de la qualité de l’environnement. Un tel objectif risquerait d’être compromis si l’autorité compétente d’expédition était empêchée de se prévaloir du contenu de ses normes correspondant à un niveau élevé de protection de
l’environnement et de s’opposer, par voie de conséquence, à un transfert de déchets dont les conditions de valorisation dans l’État de destination seraient susceptibles de porter préjudice à la santé humaine ou à l’environnement.
48
Il est vrai qu’une telle opposition peut, comme dans l’affaire au principal, se trouver en contradiction avec la position adoptée par l’autorité compétente de destination lorsque celle-ci, considérant que l’opération de valorisation répond aux exigences de ses propres normes nationales, ne soulève aucune objection au transfert de déchets envisagé. Toutefois, une telle situation est inhérente au système mis en place par le règlement lui-même, qui confie simultanément à l’ensemble des
autorités compétentes la responsabilité de veiller à ce que les transferts soient effectués conformément aux dispositions dudit règlement (arrêt du 27 février 2002, ASA, C‑6/00, Rec. p. I‑1961, point 44). Cette divergence d’appréciation des différentes autorités compétentes ne saurait dès lors être utilement invoquée comme contraire au principe de loyauté exprimé à l’article 10 CE pour appeler une autre interprétation du règlement.
49
Cependant, le législateur communautaire ayant prévu que les déchets destinés à être valorisés devaient pouvoir circuler librement entre les États membres en vue d’y être traités (arrêt du 25 juin 1998, Dusseldorp e.a. C‑203/96, Rec. p. I‑4075, point 33), l’opposition à un transfert, par l’autorité compétente d’expédition, sur la base de ses normes nationales de valorisation, ne peut intervenir légalement que pour autant que ces dernières, dans le respect du principe de proportionnalité, sont
aptes à réaliser les objectifs poursuivis visant à prévenir les risques pour la santé humaine et l’environnement, et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.
50
À cet égard, les risques doivent être mesurés, non à l’aune de considérations d’ordre général, mais sur la base de recherches scientifiques pertinentes (voir en ce sens, notamment, arrêt du 14 juillet 1994, Van der Veldt, C‑17/93, Rec. p. I‑3537, point 17).
51
En outre, le fait qu’un État membre impose des règles moins strictes que celles applicables dans un autre État membre ne signifie pas en soi que des règles plus strictes sont disproportionnées et, partant, incompatibles avec le droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2002, Gräbner, C‑294/00, Rec. p. I‑6515, point 46).
52
En effet, la seule circonstance qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État membre ne saurait avoir d’incidence sur l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité des dispositions prises en la matière (arrêts du 21 octobre 1999, Zenatti, C-67/98, Rec. p. I-7289, point 34, et Gräbner, précité, point 47).
53
Il appartient à la juridiction nationale saisie d’un recours contre l’opposition formée par l’autorité compétente d’expédition d’apprécier s’il a été fait usage de ces normes nationales dans des conditions contraires au principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du 12 octobre 2000, Snellers, C‑314/98, Rec. p. I‑8633, point 59).
54
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement doit être interprété en ce sens que l’autorité compétente d’expédition, pour s’opposer à un transfert de déchets, peut, en appréciant les incidences sur la santé et l’environnement de la valorisation envisagée au lieu de destination, et tout en respectant le principe de proportionnalité, s’appuyer sur les critères auxquels, pour éviter de telles
incidences, est soumise la valorisation des déchets dans l’État d’expédition, même lorsque ces critères sont plus stricts que ceux qui sont en vigueur dans l’État de destination.
Sur les quatrième et cinquième questions
55
Par ses quatrième et cinquième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement, selon lequel peuvent être soulevées des objections motivées contre un transfert envisagé s’il n’est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé autorise
l’autorité compétente d’expédition à soulever une objection fondée sur la circonstance que la valorisation envisagée méconnaît les dispositions nationales.
56
Comme il a été dit au point 39 du présent arrêt, le règlement pris dans son ensemble, n’exclut pas que toutes les autorités compétentes en charge du contrôle des transferts de déchets puissent prendre en considération des éléments liés, non seulement au transport de ces déchets, mais également aux conditions dans lesquelles il est procédé à la valorisation de ces derniers. Toutefois, l’examen de l’ensemble des dispositions de l’article 7, paragraphe 4, du règlement ne saurait conduire à une
telle conclusion pour l’application de l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement, sans remettre en cause la cohérence dudit article.
57
Il importe en effet de relever que l’article 7, paragraphe 4, sous b), du règlement autorise les autorités compétentes de transit à soulever des objections motivées à l’encontre du transfert envisagé, sur le fondement des deuxième, troisième et quatrième tirets, du même article, sous a), mais à l’exclusion des premier et cinquième tirets de cette même disposition.
58
Le règlement ne permet pas ainsi aux autorités compétentes de transit, contrairement aux autorités compétentes d’expédition et de destination, de vérifier que les déchets seront traités conformément à la directive ou que la valorisation est bien justifiée d’un point de vue économique et écologique.
59
Dans ce contexte, en prévoyant à l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement que les autorités compétentes peuvent soulever des objections contre le transfert envisagé s’il n’est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales, le législateur communautaire a entendu préserver, à chacune des étapes du transfert, l’efficacité des dispositions propres à chaque État membre concerné à l’égard des déchets qui se trouvent sur le territoire de cet État.
Ainsi, le transfert que régissent lesdites dispositions vise les seules opérations relatives à ce transfert telles qu’elles se présentent pendant le temps où elles ont lieu sur le territoire respectif de chacune des autorités compétentes concernées. Il s’ensuit que les autorités compétentes d’expédition ne peuvent se fonder sur lesdites dispositions pour soulever une objection relative à l’opération de valorisation dans l’État de destination.
60
Dans ces conditions, il y a lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions que l’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement doit être interprété en ce sens qu’une autorité compétente d’expédition ne peut pas s’appuyer sur ces dispositions pour soulever une objection à un transfert de déchets fondée sur la circonstance que la valorisation envisagée méconnaît les dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement,
d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé.
Sur les dépens
61
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
1)
L’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1^er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié par les décisions 98/368/CE de la Commission, du 18 mai 1998, et 1999/816/CE de la Commission, du 24 novembre 1999, doit être interprété en ce sens que les objections à un transfert de déchets destinés à être valorisés, que les
autorités compétentes d’expédition et de destination sont habilitées à soulever, peuvent être fondées sur des considérations liées non seulement à l’opération de transport même des déchets dans le ressort territorial de chaque autorité compétente, mais également à l’opération de valorisation prévue par ledit transfert.
2)
L’article 7, paragraphe 4, sous a), premier tiret, du règlement n° 259/93, tel que modifié par les décisions 98/368 et 1999/816, doit être interprété en ce sens que l’autorité compétente d’expédition, pour s’opposer à un transfert de déchets, peut, en appréciant les incidences sur la santé et l’environnement de la valorisation envisagée au lieu de destination, et tout en respectant le principe de proportionnalité, s’appuyer sur les critères auxquels, pour éviter de telles
incidences, est soumise la valorisation des déchets dans l’État d’expédition, même lorsque ces critères sont plus stricts que ceux qui sont en vigueur dans l’État de destination.
3)
L’article 7, paragraphe 4, sous a), deuxième tiret, du règlement n° 259/93, tel que modifié par les décisions 98/368 et 1999/816, doit être interprété en ce sens qu’une autorité compétente d’expédition ne peut pas s’appuyer sur ces dispositions pour soulever une objection à un transfert de déchets fondée sur la circonstance que la valorisation envisagée méconnaît les dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l’environnement, d’ordre
public, de sécurité publique ou de protection de la santé.
Signatures
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1 –
Langue de procédure: l'allemand.
