Affaire C-153/01
Royaume d'Espagne
contre
Commission des Communautés européennes
«FEOGA – Apurement des comptes – Exercices 1996 à 1998 – Décision 2001/137/CE»
Conclusions de l'avocat général M. P. Léger, présentées le 6 mai 2004
Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 7 octobre 2004
Sommaire de l'arrêt
1.
Agriculture – FEOGA – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d'irrégularités dans l'application de la réglementation communautaire – Évaluation des pertes subies par le Fonds – Contestation par l'État membre concerné – Charge de la preuve
(Règlement du Conseil nº 729/70)
2.
Agriculture – FEOGA – Apurement des comptes – Communication aux États membres des résultats des investigations des services de contrôle – Conditions de fond – Absence de référence au règlement nº 1663/95 – Absence de violation d'une formalité substantielle – Conditions
(Règlement du Conseil nº 729/70, art. 5, § 2, c); règlement de la Commission nº 1663/95, art. 8, § 1, al. 1)
3.
Agriculture – FEOGA – Apurement des comptes – Versement tardif du prélèvement supplémentaire sur le lait – Correction financière en application de l'article 5, paragraphe 2, du règlement nº 536/93 en raison de l'absence de perception d'intérêts de retard par un État membre – Inadmissibilité – Exception – Négligence des autorités nationales occasionnant une perte pour le FEOGA
(Règlement du Conseil nº 729/70, art. 8, § 2, al. 1; règlement de la Commission nº 536/93, art. 3, § 4, et 5, § 2)
4.
Agriculture – Politique agricole commune – Financement par le FEOGA – Principes – Aide versée en violation de la réglementation communautaire – Prise en charge par le Fonds – Inadmissibilité
(Règlements du Conseil nº 729/70, art. 2 et 3, et nº 1765/92, art. 2, § 6, al. 1)
1.
Le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. La Commission n’est pas tenue d’établir l’existence d’un préjudice réel, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens. En ce qui concerne les cas difficiles dans lesquels le montant du préjudice subi ne peut être connu avec précision, la perte pour les fonds communautaires doit être déterminée par une évaluation
du risque auquel ils sont exposés en raison de la carence du contrôle. S’il appartient à la Commission de démontrer l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer. Il lui incombe alors de présenter la preuve la plus détaillée et complète possible de la réalité des chiffres et, le
cas échéant, de l’inexactitude des calculs de la Commission.
(cf. points 66-67)
2.
Dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, la Commission est tenue de respecter, dans les relations avec les États membres, les conditions qu’elle s’est imposées à elle-même par des règlements d’application. Toutefois, les États membres ne sauraient adopter, dans leurs relations avec la Commission, des positions purement formalistes, lorsqu’il ressort des circonstances que leurs droits ont été pleinement protégés.
Lorsque le document par lequel la Commission communique à l’État membre les résultats des vérifications effectuées sur place et des mesures correctives à prendre peut donner au gouvernement concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues relativement au secteur en cause, de sorte qu’il peut remplir la fonction d’avertissement impartie à une communication écrite par les articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement
nº 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, et 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement nº 1663/95 établissant les modalités d’application du règlement nº 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», la seule omission, dans ce document, d’une référence au règlement nº 1663/95 n’apparaît pas comme une violation d’une formalité substantielle.
(cf. point 93)
3.
En dépit du fait que, d’une part, l’article 3, paragraphe 4, du règlement nº 536/93, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, édicte à la charge des acheteurs et des producteurs l’obligation de verser à l’organisme compétent des intérêts, à compter du 1er septembre de chaque année, en cas de retard dans le paiement du prélèvement supplémentaire et que, d’autre part, l’article 5, paragraphe 2, dudit règlement édicte à
la charge des États membres l’obligation de déduire les intérêts versés des demandes de remboursement des dépenses du secteur laitier présentées au FEOGA, la Commission ne peut se fonder sur cette dernière disposition pour appliquer une correction financière en raison de la non-perception desdits intérêts par un État membre. En effet, le fait que certaines sommes dues demeurent impayées ou ont été payées avec retard ne constitue pas, en lui-même, une violation des obligations que le droit
communautaire met à la charge des États membres.
Toutefois, la Commission peut, conformément à l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement nº 729/70 relatif au financement de la politique agricole commune, procéder à une correction lorsqu’elle est en mesure de démontrer que le FEOGA a subi une perte du fait de la négligence des autorités nationales dans le recouvrement des sommes litigieuses.
(cf. points 102, 104, 106)
4.
Les articles 2 et 3 du règlement nº 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles. Dès lors, la Commission ne saurait procéder au remboursement des sommes versées en méconnaissance de l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement nº 1765/92, instituant un régime de soutien
aux producteurs de certaines cultures arables, tel que modifié, et, par suite, est en droit d’effectuer une correction financière à concurrence de celles-ci.
(cf. points 134, 137-138)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
7 octobre 2004(1)
«FEOGA – Apurement des comptes – Exercices 1996 à 1998 – Décision 2001/137/CE»
Dans l'affaire C-153/01,ayant pour objet un recours en annulation partielle au titre de l'article 230 CE,introduit le 9 avril 2001,
Royaume d'Espagne, représenté par M. S. Ortiz Vaamonde, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M^me S. Pardo Quintillán, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),,
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues, R. Schintgen et M^me F. Macken (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations présentées par les parties,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 6 mai 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, le royaume d’Espagne demande l’annulation partielle, en tant qu’elle le concerne, de la décision 2001/137/CE de la Commission, du 5 février 2001, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie» (JO L 50, p. 9, ci‑après la «décision attaquée»).
Le cadre juridique
Le financement des dépenses au titre du FEOGA
2
Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci‑après le «règlement n° 729/70»), prévoit, à ses articles 1^er, paragraphe 2, sous b), et 3, paragraphe 1, que la section «garantie» du FEOGA finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires
dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles.
3
Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70:
«La Commission […]
[...]
c)
décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de communications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.
En cas d’absence d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle‑ci, avant une décision du refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l’importance de la non‑conformité constatée. La Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
Un refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt‑quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l’État membre concerné des résultats de ces vérifications. […]»
4
Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 729/70:
«Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
—
s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
— prévenir et poursuivre les irrégularités,
— récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.»
5
Il ressort de l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du même règlement que, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou aux organismes des États membres ne sont pas supportées par la Communauté.
6
Selon l’article 9 du règlement n° 729/70, la Commission peut prendre certaines mesures pour vérifier et compléter les informations et documents fournis par les autorités des États membres. Ainsi, elle peut diligenter des vérifications sur place et les agents mandatés par la Commission pour procéder à ces vérifications ont accès aux livres et à tous autres documents ayant trait aux dépenses financées par le FEOGA.
7
Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6), fixe, notamment, les obligations des organismes de coordination qui sont les seuls interlocuteurs de l’État membre concerné à l’égard de la Commission. Ces organismes doivent mettre à la disposition de cette dernière l’ensemble des données comptables nécessaires
sous une forme telle que les services de la Commission puissent réaliser les contrôles nécessaires.
8
L’annexe du règlement n° 1663/95 prévoit les modalités administratives et comptables qui doivent être respectées par les organismes de paiement des États membres afin de garantir un contrôle efficace de l’éligibilité des demandes d’aides et de la conformité avec la réglementation communautaire des paiements correspondants.
9
L’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement prévoit:
«Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l’État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées, ainsi qu’une évaluation des dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70. La communication fait référence au présent règlement.
[...]»
10
Le document n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997 (ci‑après le «document n° VI/5330/97»), contient les orientations que cette dernière se propose de suivre pour l’application des corrections financières dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA. Selon ces orientations, lorsque le niveau réel des paiements irréguliers ne peut pas être déterminé et que, par conséquent, il n’est pas possible de quantifier le montant des pertes financières subies par la
Communauté, la Commission applique des corrections financières forfaitaires s’élevant, en général, à 2 %, à 5 %, à 10 % ou à 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte.
11
Ainsi qu’il résulte dudit document, ces orientations distinguent les deux catégories suivantes de contrôles:
–
«Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.»
–
«Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes en doublon pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.»
12
À cet égard, la deuxième annexe du document n° VI/5330/97 prévoit:
«Lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 10 %, car il est raisonnablement permis de penser qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA.
Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
Lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés mais omet complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de pertes pour le FEOGA et de la gravité moindre de l’infraction.
[…]
Néanmoins, lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 25 %, dans la mesure où il peut être raisonnablement estimé que la liberté de soumettre impunément des demandes irrecevables occasionnera des pertes extrêmement élevées pour le FEOGA.»
Le secteur de la production d’huile d’olive
13
En vue d’obtenir les données nécessaires à la connaissance dans la Communauté du potentiel de production en olives et en huile d’olive et d’assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l’aide pour ce dernier produit, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 154/75, du 21 janvier 1975, portant établissement d’un casier oléicole dans les États membres producteurs d’huile d’olive (JO L 19, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 3788/85 du Conseil, du 20 décembre
1985, portant adaptation, en raison de l’adhésion de l’Espagne et du Portugal, de certains règlements du secteur des matières grasses (JO L 367, p. 1, ci‑après le «règlement n° 154/75»).
14
L’article 1^er, paragraphe 1, du règlement n° 154/75 prévoit que les États membres producteurs d’huile d’olive établissent un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire.
15
L’article 1^er, paragraphe 2, troisième alinéa, second tiret, dudit règlement a fixé le délai pour l’établissement du casier oléicole en Espagne au 1^er novembre 1988.
16
Le Conseil a, par ailleurs, adopté le règlement (CEE) n° 2261/84, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs (JO L 208, p. 3). L’article 16, paragraphe 1, de ce règlement précise que chaque État membre producteur doit constituer et tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles qui doivent contenir divers renseignements mentionnés dans cette disposition.
17
Selon l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, portant modalités d’application du régime d’aide à la production d’huile d’olive (JO L 288, p. 52), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 98/89 de la Commission, du 17 janvier 1989 (JO L 14, p. 14, ci‑après le «règlement n° 3061/84»), les États membres procèdent à l’insertion dans le fichier des données figurant dans le casier oléicole dès que celles‑ci sont disponibles.
18
L’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 3061/84 dispose que la mise en œuvre opérationnelle du fichier doit intervenir avant le 31 octobre 1990.
Le secteur de la consommation d’huile d’olive
19
Les règles générales relatives à l’aide à la consommation d’huile d’olive ont été arrêtées par le règlement (CEE) n° 3089/78 du Conseil, du 19 décembre 1978 (JO L 369, p. 12), modifié par le règlement (CEE) n° 3461/87 du Conseil, du 17 novembre 1987 (JO L 329, p. 1, ci‑après le «règlement n° 3089/78»). Selon l’article 4 de celui‑ci, cette aide est accordée pour l’huile d’olive produite dans la Communauté satisfaisant à des conditions déterminées comme prévues par ledit règlement.
20
En vertu de l’article 7, premier alinéa, du règlement n° 3089/78, les États membres instituent un système de contrôle garantissant que le produit pour lequel l’aide est demandée remplit les conditions pour bénéficier de celle‑ci.
21
Le règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission, du 24 septembre 1985 (JO L 254, p. 5), détermine les modalités d’application du régime d’aide à la consommation pour l’huile d’olive. L’article 12 dudit règlement, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 571/91 de la Commission, du 8 mars 1991 (JO L 63, p. 19, ci‑après le «règlement n° 2677/85»), porte sur le contenu des contrôles sur place. Le paragraphe 1, premier alinéa, de cet article prévoit que, aux fins des contrôles visés à l’article
7 du règlement n° 3089/78, les États membres procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées.
22
L’article 12, paragraphe 6, du règlement n° 2677/85 énonce que, lorsqu’il a été constaté par décision de l’autorité compétente que la demande d’aides porte sur une quantité supérieure à celle pour laquelle le droit à l’aide a été reconnu, l’État membre retire sans délai l’agrément sans préjudice des autres sanctions éventuelles.
Le secteur du lait et des produits laitiers
23
Aux termes de l’article 1^er du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1):
«Pendant sept nouvelles périodes consécutives de douze mois débutant le 1^er avril 1993, il est institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs de lait de vache sur les quantités de lait ou d’équivalent‑lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation pendant la période de douze mois en question et qui dépassent une quantité à déterminer.
Le prélèvement est fixé à 115 % du prix indicatif du lait.»
24
Selon l’article 2, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 3950/92:
«1. Le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait ou d’équivalent‑lait commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3. Il est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.
Selon la décision de l’État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement dû est établie, après réallocation ou non des quantités de référence inutilisées, soit au niveau de l’acheteur en fonction du dépassement subsistant après avoir réparti, proportionnellement aux quantités de référence dont chacun de ces producteurs dispose, les quantités de référence inutilisées, soit au niveau national en fonction du dépassement de la quantité de référence dont chacun de ces
producteurs dispose.
2. En ce qui concerne les livraisons, l’acheteur redevable du prélèvement paie à l’organisme compétent de l’État membre, avant une date et selon des modalités à déterminer, le montant dû qu’il retient sur le prix du lait payé aux producteurs débiteurs du prélèvement et, à défaut, qu’il perçoit par tout moyen approprié.
[...]
3. En ce qui concerne les ventes directes, le producteur paie le prélèvement dû à l’organisme compétent de l’État membre avant une date et selon des modalités à déterminer.»
25
L’article 10 du même règlement dispose:
«Le prélèvement est considéré comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles et est affecté au financement des dépenses du secteur laitier.»
26
Aux termes du cinquième considérant du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 57, p. 12):
«[...] l’expérience acquise a montré que des retards importants et dans la transmission des chiffres de collecte ou de ventes directes, et dans le paiement du prélèvement, empêchaient le régime d’être pleinement efficace; [...] il convient, dès lors, de tirer des leçons du passé les conclusions nécessaires en posant des exigences strictes en matière de délais de communication et de paiement, lesquelles doivent être assorties de sanctions».
27
Selon l’article 3, paragraphe 4, de ce règlement:
«Avant le 1^er septembre de chaque année, l’acheteur redevable du prélèvement paie à l’organisme compétent le montant dû selon les modalités déterminées par l’État membre.
En cas de non‑respect du délai de paiement, les sommes dues portent annuellement un intérêt à un taux fixé par l’État membre et qui ne peut être inférieur au taux d’intérêt qu’il applique en cas de répétition de l’indu.»
28
L’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93 dispose:
«Les États membres prennent les mesures complémentaires pour assurer le paiement du prélèvement dû à la Communauté dans le délai imparti.
Dans le cas où le dossier visé à l’article 3 paragraphe 5 du règlement (CEE) n° 2776/88 de la Commission [...], que les États membres transmettent mensuellement à la Commission, fait apparaître que ce délai n’est pas respecté, la Commission procède à une réduction des avances sur la prise en compte des dépenses agricoles au prorata du montant dû ou d’une estimation du montant dû.
Les intérêts payés en vertu de l’article 3 paragraphe 4 et de l’article 4 paragraphe 4 sont déduits par les États membres des dépenses du secteur laitier.»
Le secteur des cultures arables et les conséquences de la non‑imposition du gel extraordinaire des terres
29
En ce qui concerne le régime d’aides applicable aux cultures arables et au gel des terres, l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12), tel que modifié par le règlement (CE) n° 231/94 du Conseil, du 24 janvier 1994 (JO L 30, p. 2, ci‑après le «règlement n° 1765/92»), dispose que les producteurs communautaires de cultures arables peuvent revendiquer un
paiement compensatoire dans les conditions fixées aux articles 2 à 13 dudit règlement.
30
L’article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 1765/92 prévoit que ce paiement compensatoire est accordé pour la superficie consacrée aux cultures arables ou au gel des terres et qui ne dépassent pas une superficie de base régionale.
31
La même disposition énonce que la superficie de base régionale est établie en tant que nombre moyen d’hectares d’une région, qui, en 1989, en 1990 et en 1991, ont été consacrés à des cultures arables ou, le cas échéant, mis en jachère conformément à un régime d’aides publiques. Elle précise que, par «région», on entend un État membre ou une région à l’intérieur d’un État membre, au choix de l’État membre concerné.
32
Les superficies de base régionales sont déterminées à l’annexe du règlement (CEE) n° 1098/94 de la Commission, du 11 mai 1994, fixant les superficies de base régionales applicables dans le cadre du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables et abrogeant le règlement (CEE) n° 845/93 (JO L 121, p. 12). Cette annexe fixe, s’agissant de l’Espagne, d’une part, une superficie de base régionale pour chaque communauté autonome en ce qui concerne les cultures non irriguées
(«secano») et, d’autre part, une superficie de base régionale sur le plan national en ce qui concerne les cultures irriguées («regadío»).
33
L’article 2, paragraphe 5, second alinéa, du règlement n° 1765/92 dispose, enfin, que les producteurs demandant le paiement compensatoire en vertu du régime général sont tenus de geler une partie des terres de leur exploitation moyennant une compensation.
34
En vertu de l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, du même règlement, cette obligation de gel des terres est, dans le cas d’une superficie de base régionale, fixée en proportion de la superficie emblavée en cultures arables concernées et pour laquelle une demande est faite, et laissée en jachère.
35
Selon l’article 7, paragraphe 1, deuxième alinéa, dudit règlement, l’obligation de gel des terres, qui doit être fondée sur une rotation, est de 15 % à partir de la campagne 1993/1994.
36
Dans le même État membre, un producteur peut transférer une obligation de gel à un autre producteur en vertu de l’article 7, paragraphe 7, du règlement n° 1765/92. Le taux de gel visé à l’article 7, paragraphe 1, deuxième alinéa, de celui-ci est, dans de telles circonstances, augmenté de 5 points de pourcentage.
37
L’article 1^er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2836/93 de la Commission, du 18 octobre 1993, portant modalités d’application du règlement n° 1765/92 en ce qui concerne la gestion des superficies de base régionales (JO L 260, p. 3), prévoit que, aux fins de la constatation d’un éventuel dépassement des superficies de base régionales, l’autorité compétente de l’État membre prend en compte, d’une part, la superficie de base régionale fixée et, d’autre part, la somme des superficies pour
lesquelles des demandes d’aides ont été déposées pour la région en cause.
38
En ce qui concerne les conséquences d’un tel dépassement, l’article 2, paragraphe 6, du règlement n° 1765/92, énonçait dans sa version applicable aux demandes d’aides relatives à la campagne 1994/1995:
«[…] lorsque la somme des superficies individuelles pour lesquelles l’aide est demandée au titre du régime des producteurs de cultures arables […] est supérieure à la superficie de base régionale, les mesures suivantes sont appliquées dans la région en question:
—
au cours de la même campagne, la superficie éligible par producteur sera réduite proportionnellement pour toutes les aides octroyées en vertu du présent titre,
—
au cours de la campagne suivante, les producteurs bénéficiant du régime général devront, sans aucune compensation, procéder à un gel extraordinaire des terres. Le pourcentage du gel extraordinaire doit être égal au pourcentage de dépassement de la superficie de base régionale. Ceci s’ajoute à l’obligation de gel des terres prévue à l’article 7.
Les superficies faisant l’objet d’un gel extraordinaire conformément au second tiret de l’alinéa précédent ne sont pas prises en compte pour l’application du présent paragraphe.»
39
L’article 1^er du règlement (CE) nº 1422/97 du Conseil, du 22 juillet 1997, modifiant le règlement n° 1765/92 (JO L 196, p. 18), a ajouté à l’article 2, paragraphe 6, de celui‑ci un troisième alinéa libellé comme suit:
«En cas de conditions climatiques exceptionnelles ayant affecté la production au titre de la campagne où un dépassement est constaté, qui ont eu pour effet de faire tomber les rendements à un niveau très inférieur à la normale et de causer le dépassement en question, sous réserve de la situation budgétaire, la Commission peut […] exempter totalement ou partiellement de l’une ou des deux mesures applicables au titre du présent paragraphe les producteurs des régions affectées.»
40
En vertu de l’article 2, second alinéa, du règlement n° 1422/97, ladite modification devait s’appliquer à partir de la campagne 1995/1996.
41
Le règlement (CE) nº 1040/95 de la Commission, du 10 mai 1995, établissant des mesures transitoires supplémentaires relatives à la gestion des superficies de base en Espagne (JO L 106, p. 4), entré en vigueur le 12 mai 1995, prévoit à son article 1^er:
«Au cours de la campagne de commercialisation de 1994/1995, les dispositions de l’article 2 paragraphe 6 du règlement (CEE) n° 1765/92 ne s’appliqueront pas aux superficies cultivées en céréales, en protéagineux, en lin oléagineux, au gel des terres y afférent et au gel volontaire pris en compte pour la superficie de base régionale relative au Regadío en Espagne, visée dans le règlement (CE) n° 1098/94.»
Le secteur des cultures arables et la Communauté autonome d’Andalousie
42
Le septième considérant du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), prévoit:
«le respect des dispositions en matière d’aides communautaires doit être contrôlé de façon efficace […]».
43
Aux termes du huitième considérant du même règlement, il convient d’établir les conditions pour l’utilisation de la télédétection comme outil de contrôle sur place et de prévoir que, en cas de doute, des contrôles physiques soient requis.
44
L’article 6, paragraphes 1 à 5, dudit règlement dispose:
«1. Les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes.
2. Le contrôle administratif visé à l’article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3508/92 comporte notamment des vérifications croisées relatives aux parcelles […] déclaré[e]s afin d’éviter tout double octroi d’aides injustifié au titre de la même année civile.
3. Les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins:
[…]
—
5 % des demandes d’aides ‘surfaces’; toutefois, ce pourcentage est réduit à 3 % pour les demandes d’aides ‘surfaces’ au‑delà du nombre de 700 000 par État membre et année civile.
Au cas où des visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent des contrôles supplémentaires dans l’année en cours et augmentent le pourcentage des demandes à contrôler l’année suivante pour cette région ou partie de région.
4. Les demandes faisant l’objet de contrôles sur place sont déterminées par l’autorité compétente notamment sur base d’une analyse des risques ainsi que d’un élément de représentativité des demandes d’aides introduites. L’analyse des risques tient compte:
—
des montants d’aides,
—
du nombre de parcelles, de la surface […] pour lequel l’aide est demandée,
—
de l’évolution en comparaison avec l’année précédente,
—
des constatations faites lors de contrôles pendant les années précédentes,
—
d’autres paramètres à définir par les États membres.
5. Les contrôles sur place sont effectués d’une manière inopinée et portent sur l’ensemble des parcelles agricoles […] couvert[e]s par une (ou plusieurs) demande(s). Un préavis limité au délai strictement nécessaire, qui en règle générale ne peut dépasser les quarante‑huit heures, peut toutefois être donné.
[…]»
45
Enfin, son article 7, paragraphe 1, dispose:
«Dans le cas où un État membre décide de contrôler par télédétection tout ou partie de l’échantillon visé à l’article 6 paragraphe 3, il procède:
—
à la photo‑interprétation d’images ou de photographies aériennes, en vue de reconnaître les couvertures végétales et de mesurer les superficies de toutes les parcelles à contrôler,
—
au contrôle physique des demandes pour lesquelles la photo‑interprétation ne permet pas de conclure que la déclaration est exacte, à la satisfaction de l’autorité compétente.»
Les faits et la procédure
46
Les motifs de l’irrégularité des opérations visées par la décision attaquée sont résumés dans le rapport de synthèse de la Commission du 16 octobre 2000, relatif aux résultats des contrôles pour l’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre des exercices 1996 à 1998 (ci‑après le «rapport de synthèse»).
47
En premier lieu, en ce qui concerne les aides à la production d’huile d’olive, des audits ont été effectués en Espagne, notamment, en Estrémadure en décembre 1998, en Castille‑La Manche en mars 1999 ainsi qu’à Madrid et en Catalogne en juin 1999 par les services de la Commission. Ces audits ont relevé, d’abord, que le casier oléicole comportait encore d’importantes lacunes, ensuite, que le problème de la solution des divergences entre ledit casier et les déclarations de culture était loin
d’être résolu et, enfin, que ce casier n’était pas opérationnel en tant qu’outil de contrôle.
48
Par ailleurs, en janvier 2000, les autorités espagnoles ayant maintenu leur position selon laquelle le casier oléicole ainsi que les fichiers informatisés étaient opérationnels dans la plupart des régions, les services de la Commission ont de nouveau effectué le contrôle en Andalousie, région de production la plus importante, qui représente plus de 80 % de la production totale.
49
Ce contrôle a mis en évidence un certain nombre de lacunes. Par exemple, dans plus de 50 % des cas analysés, au moins une parcelle figurant dans la déclaration de culture correspondante n’apparaissait pas dans le casier oléicole. Ces résultats se révélaient plus mauvais que ceux des contrôles effectués en 1999. Ils confirmaient que les fichiers informatisés n’étaient pas opérationnels. Dans ces conditions, la Commission a appliqué une correction financière de 5 % des dépenses déclarées pour
les exercices 1997 et 1998, soit une somme de 11 826 116 171 ESP.
50
En deuxième lieu, concernant les aides à la consommation d’huile d’olive, la Commission, suivant une mission effectuée par ses services du 18 au 22 novembre 1996, a constaté des carences dans les systèmes espagnols de gestion de paiement et de contrôle et dans l’application des sanctions dans ce secteur. Par conséquent, elle a appliqué une correction financière de 10 % sur les dépenses déclarées pour l’exercice 1996 s’élevant à une somme de 832 182 856 ESP.
51
En ce qui concerne, en troisième lieu, le secteur du lait et des produits laitiers, les corrections financières ont été proposées dans le cadre d’un contrôle effectué par la Commission, dont il ressortait que le dépassement du quota laitier en Espagne pendant la campagne 1995/1996 atteignait 136 261 218 litres. Alors que le montant du prélèvement supplémentaire correspondant à cette quantité s’élevait à 8 020 335 291 ESP, un montant total de 7 193 208 113 ESP avait été porté au crédit du
FEOGA, de sorte que le solde restant dû atteignait 827 127 178 ESP. Selon la Commission, des intérêts étaient également dus pour versement tardif dudit prélèvement supplémentaire. Puisque les intérêts déjà crédités au FEOGA au travers des déclarations annuelles 1996, 1997, 1998 et 1999 et des déclarations mensuelles de l’année 2000 (jusqu’au mois d’août) totalisent un montant de 22 270 689 ESP, la correction complémentaire effectuée par la Commission au titre des intérêts de retard est fixée
à 2 426 259 870 ESP.
52
En quatrième lieu, concernant le secteur des cultures arables, il ressort du dossier que, lors de la campagne 1994/1995 en Espagne, les superficies de base fixées par le règlement n° 1098/94 ont été dépassées. Ce dépassement concernait, s’agissant des cultures non irriguées, les superficies de trois Communautés autonomes (Aragon, Castille‑León ainsi que Pays basque) et, s’agissant des cultures irriguées, la superficie de base régionale fixée au niveau national. Dans l’hypothèse d’un tel
dépassement, l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92 prévoit que, au cours de la campagne suivante, les producteurs bénéficiant du régime général devront, sans aucune compensation, procéder à un gel extraordinaire des terres. Les autorités espagnoles n’ayant pas appliqué cette mesure de gel extraordinaire sans compensation durant la campagne 1995/1996, la Commission a effectué une correction financière de 27 823 775 209 ESP.
53
En dernier lieu, en ce qui concerne la Communauté autonome d’Andalousie, la Commission a appliqué des corrections financières motivées par le non-respect de l’article 6 du règlement n° 3887/92 concernant les contrôles sur place pour le régime des cultures arables. S’agissant de la campagne 1995/1996, la Commission a procédé à une correction financière de 5 % des dépenses déclarées pour le régime des cultures arables en vertu du règlement n° 1765/92, correction motivée par les retards
d’exécution desdits contrôles. S’agissant de la campagne 1996/1997, elle a procédé à une correction financière de 5 % des demandes ayant fait l’objet de contrôles physiques sur place. Cette correction était motivée par la persistance des retards d’exécution des contrôles dans certaines provinces ainsi que par l’insuffisance de ceux effectués en collaboration avec l’unité d’apurement des comptes. Elle a, par ailleurs, procédé à une correction financière de 2 % des demandes ayant fait l’objet
de contrôles sur place par télédétection. Ladite correction était motivée par le fait que, bien que les exigences en matière de vérification par voie de télédétection, qui font partie intégrante des techniques de contrôle physique, eussent généralement été respectées, ces contrôles avaient été réalisés avec retard. Pour toutes ces erreurs, elle a donc appliqué une correction forfaitaire d’un montant de 2 668 866 704 ESP.
54
Par la décision attaquée, la Commission a écarté du financement communautaire les montants mentionnés aux points 49 à 53 du présent arrêt, au motif qu’ils n’étaient pas conformes au droit communautaire.
55
Par son recours, le royaume d’Espagne demande l’annulation partielle ou, à tout le moins, la modification de la décision attaquée en tant qu’elle lui impose lesdites corrections financières. Elle sollicite, en outre, la condamnation de la Commission aux dépens.
56
La Commission demande le rejet du recours et la condamnation du royaume d’Espagne aux dépens.
Sur la correction relative aux aides à la production d’huile d’olive
Sur le premier moyen tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 2, sous c), quatrième alinéa, du règlement n° 729/70
Arguments des parties
57
Le gouvernement espagnol conteste la correction financière de la Commission relative aux carences qu’elle a constatées telles que les paiements effectués, les rendements forfaitaires attribués aux producteurs ainsi que l’absence de contrôle du casier oléicole et des fichiers informatisés.
58
En premier lieu, il se fonde sur sa prise de position dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 21 mars 2002 et du 8 mai 2003, Espagne/Commission (C‑130/99, Rec. p. I‑3005, et C‑349/97, Rec. p. I‑3851), concernant respectivement les exercices 1993, 1995 et 1996. Il ajoute que des ajustements du casier oléicole ont été réalisés par la mise en œuvre des mécanismes prévus par le décret royal n° 1972/1999, du 23 décembre 1999.
59
En second lieu, il fait valoir que le budget communautaire ne subit aucun préjudice. Il souligne que la quantité totale d’huile d’olive produite en Espagne au cours des campagnes en cause était égale ou supérieure à la quantité de l’huile qui a bénéficié d’aides.
60
La Commission affirme que ses audits de 1998, 1999 et 2000 ont confirmé que ni le casier oléicole ni les fichiers informatisés n’étaient opérationnels. Elle soutient que toute aide indûment payée porte nécessairement préjudice au budget communautaire. Selon elle, les lacunes actuelles du système de contrôle du régime espagnol d’aides à la production d’huile d’olive ne permettent pas de garantir que toutes les aides ont été accordées de manière justifiée.
Appréciation de la Cour
61
En premier lieu, il apparaît que le royaume d’Espagne était tenu, d’une part, d’établir le casier oléicole le 1^er novembre 1988 au plus tard, en application de l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement n° 154/75, et, d’autre part, de mettre en œuvre le fichier informatisé des données oléicoles avant le 31 octobre 1990, en application des règlements n^os 2261/84 et 3061/84.
62
Or, il ressort du dossier que les délais ainsi impartis n’ont pas été respectés, le casier oléicole et le fichier informatisé en cause faisant toujours défaut au cours des exercices 1995 et 1996.
63
Dans ces circonstances, la Commission n’est pas tenue de présenter, pour les exercices 1997 et 1998 en cause en l’espèce, d’autres preuves de l’absence du casier oléicole et du fichier informatisé que celles qu’elle avait réunies à cet effet pour les exercices 1995 et 1996 (voir arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, précité, points 137 à 139). Il incombait à l’État membre concerné d’établir que, depuis lesdits exercices, il a effectivement mis en place le casier oléicole et le fichier
informatisé (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, non encore publié au Recueil, point 61).
64
De telles preuves n’ont pas été fournies en l’espèce par le royaume d’Espagne. Au contraire, comme l’a constaté à juste titre la Commission en ce qui concerne, notamment, le casier oléicole, les ajustements prévus par le décret royal n° 1972/1999 démontrent que ledit casier oléicole n’était pas encore entièrement opérationnel. Dès lors, une correction financière était justifiée à cet égard.
65
En ce qui concerne les autres carences du système de contrôle liées, notamment, aux paiements effectués, aux rendements forfaitaires attribués aux producteurs ainsi qu’à l’absence d’autres contrôles, le gouvernement espagnol se borne à se référer à sa prise de position dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts, précités, Espagne/Commission. À cet égard, il suffit de relever que les arguments soulevés dans le cadre de ces affaires ne se rapportaient qu’aux exercices 1993, 1995 et 1996,
tandis que la présente espèce a trait aux exercices 1997 et 1998. En tout état de cause, dans les deux arrêts précités, la Cour a rejeté tous les arguments du gouvernement espagnol concernant lesdites autres carences.
66
En second lieu, s’agissant de l’argument du gouvernement espagnol selon lequel le budget communautaire n’aurait subi aucun préjudice, il convient de relever que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. La Commission n’est pas tenue d’établir l’existence d’un préjudice réel, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens. En ce qui concerne les cas
difficiles dans lesquels le montant du préjudice subi ne peut être connu avec précision, la perte pour les fonds communautaires doit être déterminée par une évaluation du risque auquel ils sont exposés en raison de la carence du contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2003, Espagne/Commission, précité, point 146).
67
S’il appartient à la Commission de démontrer l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer. Il lui incombe alors de présenter la preuve la plus détaillée et complète possible de la réalité des chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des calculs de la Commission (arrêt du
8 mai 2003, Espagne/Commission, précité, point 147).
68
À cet égard, le gouvernement espagnol fonde sa contestation de la réalité d’un préjudice pour le budget communautaire sur les indications contenues dans sa lettre du 17 mars 2000 à la Commission ainsi que sur les données détaillées contenues dans le document du ministère de l’Agriculture espagnol du 16 décembre 1999 relatives aux campagnes 1995/1996 et 1996/1997. Selon lui, ces éléments démontrent que la quantité totale d’huile d’olive produite en Espagne au cours de ces dernières campagnes
était égale ou supérieure à la quantité de l’huile qui a bénéficié d’aides.
69
Cependant, lesdits éléments ne sont pas de nature à infirmer la conclusion de la Commission selon laquelle les contrôles des autorités espagnoles étaient défaillants. Faute de fichier informatisé, comme il a été constaté au point 64 du présent arrêt, ces éléments ne démontrent pas que l’huile qui a bénéficié d’aides est celle qui a été effectivement produite. Il s’ensuit que les pièces invoquées ne sauraient mettre en cause la constatation selon laquelle les défaillances du système de
contrôle mis en œuvre par les autorités espagnoles en matière d’aide à la production d’huile d’olive établissent l’existence d’un risque significatif de pertes à la charge du budget de la Communauté.
70
Il en résulte que le premier moyen relatif aux aides à la production d’huile d’olive doit être rejeté comme non fondé.
Sur le second moyen tiré du caractère injustifié du montant de la correction financière
Arguments des parties
71
Le gouvernement espagnol fait valoir, d’une part, que, la Commission ayant constaté une amélioration du système de contrôle et de paiement des aides à la production d’huile d’olive relative aux exercices antérieurs, elle aurait dû réduire le pourcentage de correction financière de 5 % à 2 %. D’autre part, il soutient qu’elle n’avait pas pris en compte les autres activités de contrôle de l’aide à la production d’huile d’olive permettant de compenser les insuffisances inévitables de
l’utilisation du casier oléicole, à savoir les vérifications et le suivi auxquels ce gouvernement a procédé en ce qui concerne les moulins.
72
Selon la Commission, bien que certains éléments du système de contrôle fussent satisfaisants, les améliorations effectuées ne justifient néanmoins aucune réduction du montant de la correction financière pour les exercices 1997 et 1998. Elle souligne que, aussi longtemps que les deux principaux éléments de contrôle, à savoir le casier oléicole et le fichier informatisé, ne seront pas mis en place, le risque de pertes pour la Communauté sera élevé et les corrections seront donc justifiées.
Appréciation de la Cour
73
Quant au pourcentage de 5 % appliqué par la Commission afin de calculer la correction relative aux aides à la production d’huile d’olive, il convient de relever, d’une part, que le casier oléicole et le fichier informatisé constituent des éléments fondamentaux du système communautaire de contrôle des aides. Tant que ces éléments ne sont pas mis en œuvre, il est en principe justifié d’appliquer le taux de correction de 10 % prévu par les orientations de la Commission, telles qu’elles sont
exposées dans son document n° VI/5330/97 (voir arrêt Grèce/Commission, précité, point 70).
74
Toutefois, la Commission a admis que certains éléments du système de contrôle en Espagne étaient satisfaisants, bien qu’ils ne fussent pas d’une efficacité équivalente au système de contrôle exigé par la réglementation communautaire. Elle a par conséquent estimé approprié d’imposer un taux de correction de 5 %.
75
Il ne serait pas admissible, conformément aux orientations de la Commission, d’abaisser le taux de correction au‑dessous de 5 % tant que le casier oléicole et le fichier informatisé ne seront pas mis en place, dans la mesure où ceux‑ci constituent des éléments clés du système de contrôle communautaire. Les arguments du gouvernement espagnol en sens contraire doivent donc être rejetés.
76
D’autre part, en ce qui concerne l’affirmation du gouvernement espagnol selon laquelle a été mis en place un système des autres formes de contrôle de l’aide à la production d’huile d’olive, notamment les vérifications des moulins, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un
système de contrôle différent serait plus efficace (voir arrêts du 22 juin 1993, Allemagne/Commission, C‑54/91, Rec. p. I‑3399, point 38, et du 21 mars 2002, Espagne/Commission, précité, point 87).
77
Par conséquent, le second moyen concernant les aides à la production d’huile d’olive doit être rejeté comme non fondé.
78
Il résulte des considérations qui précèdent que la demande du gouvernement espagnol en ce qui concerne le refus de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses liées aux aides à la production d’huile d’olive doit être rejetée comme non fondée.
Sur la correction relative aux aides à la consommation d’huile d’olive
Sur le premier moyen tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 2, sous c), quatrième alinéa, du règlement n° 729/70
Arguments des parties
79
Le gouvernement espagnol constate que la Commission a fondé la correction financière en cause sur les mêmes motifs que ceux ayant donné lieu à des corrections de la Commission au titre des exercices 1994 et 1995. Il renvoie en conséquence aux moyens soulevés dans le cadre du recours qu’il a introduit contre ces corrections et qui a donné lieu à l’arrêt du 13 septembre 2001, Espagne/Commission (C‑374/99, Rec. p. I‑5943).
80
La Commission indique que, dans cet arrêt, la Cour a rejeté l’ensemble des arguments du gouvernement espagnol relatifs à la correction financière opérée par la Commission sur le fondement des déficiences constatées pour les exercices 1994 et 1995.
Appréciation de la Cour
81
S’agissant de la prise de position du gouvernement espagnol dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 13 septembre 2001, Espagne/Commission, précité, il suffit de relever que les arguments soulevés par le gouvernement espagnol dans cette affaire ne concernaient que les exercices 1994 et 1995, tandis que la présente espèce a trait à l’exercice 1996. En tout état de cause, au point 36 de l’arrêt invoqué, la Cour a rejeté, dans leur ensemble, les moyens du gouvernement espagnol dirigés
contre les corrections appliquées en matière d’aide à la consommation pour l’huile d’olive.
82
Il s’ensuit que le premier moyen soulevé doit être rejeté.
Sur le second moyen tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70
Arguments des parties
83
Dans le cadre de son second moyen, le gouvernement espagnol formule un premier grief tiré de ce que la lettre de la Commission du 3 novembre 1997 ne pourrait être considérée comme la «communication écrite» des résultats des vérifications de la Commission, au sens de l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70. Il soutient que, lorsque cette lettre évoque la possibilité de procéder à des corrections financières pour les exercices 1994 et 1995, elle ne procède,
en aucune manière, à une notification expresse en ce qui concerne l’exercice 1996. De surcroît, selon le gouvernement espagnol, ladite lettre ne ferait référence ni aux résultats des vérifications de la Commission par rapport à cet exercice ni au règlement n° 1663/95.
84
Dans le cadre du même moyen, le gouvernement espagnol formule un second grief tiré de ce que la lettre du 17 août 1998 de la Commission, reçue par le gouvernement espagnol le 21 août suivant, ne constituerait pas davantage la «communication écrite», au sens de l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, en ce qu’elle ne fait aucune référence au règlement n° 1663/95. Si cette lettre devait être considérée comme ladite communication écrite, elle ne pourrait
concerner que les frais en cause pour l’exercice 1996 exposés dans les 24 mois avant sa date de réception, c’est‑à‑dire ceux exposés à partir du 21 août 1996.
85
La Commission répond, d’une part, que sa lettre du 3 novembre 1997 constitue, au sens de l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, la communication écrite des résultats des vérifications menées en novembre 1996. Elle soutient que cette lettre fait référence aux résultats définitifs de la mission de contrôle effectuée du 18 au 22 novembre 1996 ainsi qu’aux corrections financières qui pourraient être proposées. La même lettre indiquerait que les résultats
des vérifications concerneraient les exercices 1994 et suivants. Ladite lettre couvrirait expressément l’exercice 1996. Il ressortirait de la correspondance échangée ultérieurement entre la Commission et le gouvernement espagnol ainsi que des réunions bilatérales organisées que la lettre en cause aurait également été interprétée en ce sens par les autorités espagnoles.
86
D’autre part, selon la Commission, la lettre du 17 août 1998 ne constitue pas la communication écrite visée à ladite disposition, mais représente seulement la communication formelle des conclusions.
87
Par ailleurs, la Commission fait valoir que, en ce qui concerne l’absence de référence explicite au règlement nº 1663/95, le gouvernement espagnol serait pleinement conscient du fait que, tant que les carences en cause persisteraient, les dépenses effectuées par lui continueraient de faire l’objet de corrections financières pour les mêmes motifs. Dès lors, il ne pourrait invoquer une prétendue violation du principe de sécurité juridique, que ledit article vise à protéger.
Appréciation de la Cour
88
Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70, «[u]n refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt‑quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l’État membre concerné des résultats de ces vérifications […]».
89
Le règlement n° 1663/95, règlement d’application du règlement n° 729/70, précise, à son article 8, paragraphe 1, premier alinéa, le contenu de cette communication écrite. Aux termes de cette disposition, ladite communication doit indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles concernées, ainsi qu’une évaluation des dépenses qu’elle envisage d’exclure, et doit faire référence au règlement n° 1663/95.
90
Par conséquent, il convient, en premier lieu, de vérifier si la lettre du 3 novembre 1997 satisfait aux exigences de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95.
91
Cette lettre précise, à titre liminaire, que, dans le cadre de l’apurement des comptes pour les exercices 1994 et suivants en ce qui concerne le secteur de la consommation d’huile d’olive, les services de la Commission ont effectué un audit du 18 au 22 novembre 1996, dont les résultats contenus dans son annexe ont déjà été discutés par la Commission et les autorités espagnoles. La lettre révèle ensuite que ces résultats soulignent la situation inquiétante en cause amenant la Commission à
demander aux autorités espagnoles d’adopter d’urgence les mesures nécessaires pour adapter aux dispositions communautaires en vigueur la gestion des paiements et des contrôles ainsi que l’application des sanctions. Elle indique, enfin, que la Commission se réserve le droit de présenter ultérieurement les corrections financières des dépenses déclarées par le royaume d’Espagne pour les exercices 1994 et 1995 ainsi que celles déclarées postérieurement. La lettre conclut par une invitation faite
aux autorités nationales à transmettre leur réponse sur les points exposés dans un délai de six semaines, en particulier en ce qui concerne des demandes d’informations figurant à son annexe.
92
S’agissant du grief formulé par le gouvernement espagnol tiré de ce que la lettre du 3 novembre 1997 ne comporterait aucune référence explicite au règlement n° 1663/95, il convient d’examiner si cette omission suffit pour considérer que cette lettre ne constitue pas une communication écrite au sens dudit règlement ainsi que de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.
93
Force est de constater que la Commission est tenue de respecter, dans les relations avec les États membres, les conditions qu’elle s’est imposées à elle‑même par des règlements d’application. Toutefois, les États membres ne sauraient adopter, dans leurs relations avec la Commission, des positions purement formalistes, lorsqu’il ressort des circonstances que leurs droits ont été pleinement protégés. Lorsque le document en cause, en l’espèce la lettre du 3 novembre 1997, peut donner au
gouvernement concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues relativement au secteur en cause, de sorte qu’il peut remplir la fonction d’avertissement impartie à une communication écrite par les articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95, la seule omission, dans ce document, d’une référence au règlement n° 1663/95 n’apparaît pas comme une
violation d’une formalité substantielle (voir, en ce sens, arrêt du 24 janvier 2002, Finlande/Commission, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, point 34).
94
Il est évident que la lettre du 3 novembre 1997 donnait au gouvernement espagnol une parfaite connaissance des réserves de la Commission et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues pour l’exercice 1996 en ce qui concerne le secteur de la consommation d’huile d’olive. Il s’ensuit que, même sans référence précise au règlement n° 1663/95, elle remplissait la fonction d’avertissement impartie à une communication écrite par les articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement
n° 729/70 et 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95.
95
Il en résulte que le premier grief formulé dans le cadre du second moyen ne saurait être accueilli. Par conséquent, il n’y a pas lieu d’examiner le second grief dans le cadre du même moyen.
96
Eu égard aux considérations qui précèdent, la demande du gouvernement espagnol en ce qui concerne le refus de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses liées à l’aide à la consommation d’huile d’olive doit être rejetée comme non fondée.
Sur la correction relative au prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait
Arguments des parties
97
Le gouvernement espagnol admet que les États membres sont obligés de recouvrer avec diligence le prélèvement supplémentaire dont les acheteurs ou les producteurs de lait sont redevables ainsi que, le cas échéant, les intérêts de retard. Cependant, selon lui, la législation communautaire ne permet pas à la Commission d’exiger de l’État membre lesdits intérêts.
98
La Commission, pour sa part, soutient que les États membres sont soumis à deux obligations, à savoir, premièrement, celle de prendre les mesures appropriées pour que les redevables paient le montant du prélèvement dans le délai prescrit sous peine d’intérêts de retard et, deuxièmement, celle de verser à la Communauté le montant du prélèvement supplémentaire dans le délai fixé ainsi que des intérêts de retard. La réduction des avances, qui aurait trait à cette dernière obligation, ne mettrait
pas fin à l’obligation à charge des États membres de percevoir auprès des redevables le prélèvement supplémentaire et les intérêts de retard.
99
La Commission relève de surcroît que, contrairement à ce que prétend le gouvernement espagnol, il n’existerait aucune base juridique qui justifierait que les intérêts de retard soient versés au budget national.
Appréciation de la Cour
100
À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vue d’assurer un fonctionnement régulier du régime de prélèvement supplémentaire, les articles 3, paragraphe 4, et 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93 tendent à améliorer et à accélérer le paiement du prélèvement supplémentaire par le redevable à l’organisme national compétent.
101
Il ressort de la lecture combinée de ces dispositions, au regard des articles 5, paragraphe 2, et 8 du règlement n° 729/70, 1^er, paragraphe 1, et 4 du règlement (CE) n° 296/96 de la Commission, du 16 février 1996, relatif aux données à transmettre par les États membres et à la prise en compte mensuelle des dépenses financées au titre de la section «garantie» du FEOGA et abrogeant le règlement (CEE) nº 2776/88 (JO L 39, p. 5), ainsi que 13 de la décision 94/729/CE du Conseil, du 31 octobre
1994, concernant la discipline budgétaire (JO L 293, p. 14), que, lorsque le délai de paiement du prélèvement supplémentaire par l’acheteur ou le producteur qui en est redevable n’est pas respecté, la Commission impose à l’État membre, à titre de sanction, la réduction des avances destinées à couvrir les dépenses dans le secteur laitier, au prorata du montant dû au titre du prélèvement supplémentaire ou d’une estimation de ce montant.
102
Il y a lieu de relever que, d’une part, l’article 3, paragraphe 4, du règlement n° 536/93 édicte à la charge des acheteurs et des producteurs l’obligation de verser à l’organisme compétent des intérêts, à compter du 1^er septembre de chaque année, en cas de retard dans le paiement du prélèvement supplémentaire et, d’autre part, l’article 5, paragraphe 2, dudit règlement édicte à la charge des États membres l’obligation de déduire les intérêts versés des demandes de remboursement des dépenses
du secteur laitier présentées au FEOGA (arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, précité, point 101, et du 12 juin 2003, Grèce/Commission, C‑148/01, Rec. p. I‑5883, point 52).
103
Or, en l’occurrence, il est constant que les autorités espagnoles n’ont pas perçu les intérêts de retard visés à ces dispositions.
104
Au point 101 de l’arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, précité, la Cour a également jugé que le fait que certaines sommes dues demeurent impayées ou ont été payées avec retard ne constitue pas, en lui‑même, une violation des obligations que le droit communautaire met à la charge des États membres.
105
Il en résulte que l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93 ne saurait s’appliquer en l’espèce.
106
Toutefois, la Commission peut, conformément à l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 729/70, procéder à une correction lorsqu’elle est en mesure de démontrer que le FEOGA a subi une perte du fait de la négligence des autorités nationales dans le recouvrement des sommes litigieuses (voir arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, précité, point 102).
107
Même si la Commission, sans avoir fait référence explicitement à l’article 8, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 729/70, avait, en fait, fondé la correction litigieuse sur ladite disposition, elle n’a ni identifié comment les autorités espagnoles auraient contribué par leur prétendue négligence à une perte pour les fonds communautaires ni évalué le risque auquel ils auraient été exposés par suite de ladite négligence.
108
En l’occurrence, il est constant que, en faisant référence expressément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 536/93, la Commission a fondé la correction litigieuse exclusivement sur cette disposition.
109
La Commission ayant ainsi fondé la correction litigieuse sur une base juridique erronée, il convient donc de faire droit à la demande du gouvernement espagnol visant à l’annulation de la correction financière s’élevant à 2 426 259 870 ESP au titre des intérêts dus dans le cadre du régime du prélèvement supplémentaire sur les produits laitiers.
Sur la correction relative aux aides dans le secteur des cultures arables et les conséquences de la non‑imposition du gel extraordinaire
Sur le premier moyen tiré d’une violation de l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92
Arguments des parties
110
À titre liminaire, en ce qui concerne la campagne 1994/1995, le gouvernement espagnol reconnaît avoir dépassé les superficies garanties des cultures arables en Espagne en ce qui concerne tant la superficie des cultures non irriguées que celle des cultures irriguées. Cependant, ce dépassement aurait été causé par une grave sécheresse en Espagne en 1994, qui aurait provoqué une chute des rendements. Celle‑ci aurait elle-même entraîné des remplacements de certaines cultures par d’autres.
111
Dans le cadre de son premier moyen, le gouvernement espagnol formule un premier grief tiré d’une obligation de procéder à un gel extraordinaire des cultures non irriguées. Il soutient que, dans des circonstances telles qu’une sécheresse exceptionnelle, la Commission aurait dû appliquer l’article 2, paragraphe 6, troisième alinéa, du règlement n° 1765/92, alinéa ajouté par l’article 1^er du règlement n° 1422/97. Il fait valoir que, selon cette disposition, en cas de conditions climatiques
exceptionnelles ayant affecté la production au titre de la campagne au cours de laquelle un dépassement est constaté, la Commission peut exempter les producteurs des régions affectées de l’obligation de procéder à un gel extraordinaire sans aucune compensation. Ladite disposition justifierait le non‑respect de cette obligation par le royaume d’Espagne pendant la campagne 1995/1996.
112
Dans le cadre du même moyen, le gouvernement espagnol formule un second grief tiré d’une obligation de procéder à un gel extraordinaire des cultures irriguées et, spécialement, des graines oléagineuses. Il met en exergue le fait que la grande sécheresse a rendu nécessaire l’imposition de restrictions à l’utilisation d’eau pour l’irrigation des cultures. Sur les cultures irriguées les productions traditionnelles, telles que le riz, le coton et les tomates, auraient été remplacées par des
cultures exigeant moins d’eau, en particulier les graines oléagineuses. La combinaison de ces circonstances aurait eu pour conséquence que la superficie ayant fait l’objet de demandes de paiements compensatoires, y compris le gel des terres, aurait dépassé la superficie de base pour les cultures irriguées.
113
Le gouvernement espagnol reconnaît que le règlement nº 1040/95 de la Commission prévoit que l’article 2, paragraphe 6, du règlement nº 1765/92 n’entraîne l’application du gel extraordinaire sans aucune compensation que pour les producteurs d’oléagineux et non pour ceux des autres cultures irriguées. Cependant, en vertu d’un accord politique avec la Commission, ladite obligation n’aurait même pas non plus été applicable aux producteurs d’oléagineux.
114
En ce qui concerne le premier grief, la Commission soutient que l’article 2, paragraphe 6, troisième alinéa, du règlement n° 1765/92 s’applique à des dépassements à partir de la campagne 1995/1996. Il ne s’appliquerait donc pas en l’espèce, le dépassement à l’origine de la correction litigieuse s’étant produit durant la campagne 1994/1995.
115
S’agissant du second grief, la Commission fait valoir que le règlement n° 1040/95 imposerait aux autorités espagnoles, durant la campagne 1995/1996, l’obligation de n’appliquer pas le gel extraordinaire seulement aux superficies cultivées en céréales, en protéagineux, en lin oléagineux, au gel des terres y afférent et au gel volontaire pris en compte pour la superficie de base régionale des cultures irriguées. Elle nie, et maintient qu’elle a toujours nié, l’existence d’un accord non écrit
avec les autorités espagnoles, selon lequel elle aurait accepté que l’obligation de procéder à un gel extraordinaire ne fût pas appliquée non plus aux graines oléagineuses.
Appréciation de la Cour
116
L’article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1765/92 prévoit que les producteurs communautaires de cultures arables peuvent, dans certaines conditions, revendiquer un paiement compensatoire. Ce paiement est accordé pour la superficie qui est consacrée aux cultures arables ou au gel des terres et qui ne dépasse pas une superficie de base régionale.
117
À cet égard, l’annexe du règlement n° 1098/94 fixe, pour l’Espagne, d’une part, une superficie de base régionale correspondant à chaque Communauté autonome pour les cultures non irriguées et, d’autre part, une superficie de base régionale sur le plan national pour les cultures irriguées.
118
L’article 1^er, paragraphe 1, du règlement n° 2836/93 prévoit que, aux fins de la constatation d’un éventuel dépassement desdites superficies de base régionales, l’autorité compétente de l’État membre prend en compte la superficie de base régionale fixée ainsi que la somme des superficies pour lesquelles des demandes d’aide ont été déposées pour la région en cause.
119
Lorsque la somme des superficies individuelles pour lesquelles l’aide est demandée est supérieure à la superficie de base régionale, les producteurs bénéficiant du régime général doivent, au cours de la campagne suivante, procéder à un gel extraordinaire des terres, sans aucune compensation, en vertu de l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92.
120
À cet égard, s’agissant du premier grief du premier moyen, le gouvernement espagnol admet que, en ce qui concerne les cultures non irriguées, la superficie de base régionale a été dépassée, pour la campagne 1994/1995, sans qu’il ait été imposé aux producteurs desdites cultures l’obligation de procéder à un gel extraordinaire sans aucune compensation.
121
Contrairement à ce que prétend le gouvernement espagnol, l’article 2, paragraphe 6, troisième alinéa, du règlement n° 1765/92, qui prévoit que, en cas de conditions climatiques exceptionnelles ayant affecté la production au titre de la campagne au cours de laquelle un dépassement est constaté, la Commission peut exempter de l’obligation de procéder à un gel extraordinaire des terres sans aucune compensation les producteurs des régions affectées, ne s’applique à un tel dépassement qu’à partir
de la campagne 1995/1996. Il ne peut donc pas être soulevé dans la présente espèce, qui concerne un dépassement au cours de la campagne 1994/1995.
122
Dès lors, le premier grief du premier moyen formulé par le gouvernement espagnol doit être rejeté comme non fondé.
123
S’agissant du second grief du premier moyen, il y a lieu de rappeler que le gouvernement espagnol admet également que, en ce qui concerne les cultures irriguées, y compris les graines oléagineuses, il a dépassé, pour la campagne 1994/1995, la superficie de la base régionale sans avoir imposé aux producteurs l’obligation de procéder à un gel extraordinaire sans aucune compensation.
124
Par ailleurs, il ressort du sixième considérant du règlement n° 1040/95 que:
–
le dépassement en cause était imputable à un accroissement exceptionnel de la superficie cultivée en graines oléagineuses;
–
aucun accroissement significatif de la superficie consacrée aux autres grandes cultures n’avait été constaté;
–
dès lors, il apparaissait opportun de pénaliser les seuls producteurs de graines oléagineuses responsables de ce dépassement.
125
La Commission invoque à juste titre le défaut de pertinence en l’espèce de l’article 1^er du règlement n° 1040/95 qui prévoit, à la suite du dépassement au titre de la campagne 1994/1995, que l’obligation de procéder à un gel extraordinaire sans aucune compensation ne s’applique pas aux superficies cultivées en céréales, en protéagineux, en lin oléagineux ainsi qu’au gel des terres y afférent et au gel volontaire pris en compte pour la superficie de base régionale des cultures irriguées, et
donc qui n’a aucun effet sur les superficies cultivées des graines oléagineuses.
126
Dans ces circonstances, le gouvernement espagnol aurait donc dû obliger les producteurs desdites graines oléagineuses à procéder à un gel extraordinaire sans aucune compensation.
127
Quant à l’allégation par le gouvernement espagnol de l’existence d’un accord politique conclu avec la Commission, il suffit de relever que l’obligation de gel à charge des producteurs est contenue dans une disposition communautaire. Elle ne saurait dès lors être modifiée par un accord politique conclu entre la Commission et un État membre.
128
Il s’ensuit que le second grief du premier moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le second moyen tiré du caractère injustifié du montant de la correction financière
Arguments des parties
129
Dans le cadre du second moyen, le gouvernement espagnol fait valoir que, même si la Commission avait le droit d’appliquer l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92, le montant de la correction financière en découlant est incorrect.
130
D’un côté, ce gouvernement reconnaît à la Commission le droit de récupérer les sommes indûment versées en rapport avec la superficie consacrée aux cultures arables ou au gel des terres pour laquelle le royaume d’Espagne aurait dû imposer l’obligation de procéder à un gel extraordinaire sans paiement. Par ailleurs, le gouvernement espagnol reconnaît que la Commission, en calculant le taux de gel des terres qui aurait dû être atteint, mais qui ne l’a pas été, a, en premier lieu, ajouté le taux
du gel obligatoire à celui du gel extraordinaire. En second lieu, elle a pris en considération, par réduction, le taux dans la campagne 1995/1996 du gel volontaire, réduction représentant le fait que certains producteurs ayant procédé à un taux de gel volontaire puissent compenser le fait que d’autres n’aient procédé à aucun gel.
131
De l’autre côté, toutefois, ce gouvernement fait valoir que la Commission n’aurait pas dû prendre en compte également dans ledit calcul une augmentation de cinq points de pourcentage appliquée au taux de gel obligatoire de terre en raison, d’une part, du gel de certaines parcelles non fondé sur la rotation, comme prévu à l’article 7, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 1765/92 et, d’autre part, du transfert entre producteurs de l’obligation de gel de terres, comme prévu à
l’article 7, paragraphe 7, premier alinéa, second tiret, dudit règlement.
132
La Commission, en reconnaissant la complexité des modalités de calcul de la correction financière en cause, souligne qu’elle ne fait qu’appliquer la législation communautaire pertinente. Elle fait valoir, en premier lieu, qu’il convient de recouvrer les paiements effectués au titre du gel volontaire des terres qui auraient dû faire l’objet d’un gel extraordinaire sans compensation. En deuxième lieu, puisque le taux de gel volontaire ajouté à celui du gel obligatoire effectué ne couvre pas
l’obligation totale de gel, il y aurait lieu de déduire dans la même proportion du déficit de gel les paiements versés pour des superficies cultivées. En dernier lieu, étant donné qu’il était très peu probable qu’il existe dans les faits une correspondance nécessaire entre le taux de gel volontaire d’un producteur et le taux de gel extraordinaire lui correspondant, il fallait considérer que le gel de certaines parcelles n’avait pas été fondé sur la rotation et que des transferts de
l’obligation de gel avaient eu lieu entre producteurs. Dès lors, il y aurait eu lieu d’appliquer l’article 7, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 1765/92 ainsi que l’article 7, paragraphe 7, premier alinéa, second tiret, dudit règlement.
Appréciation de la Cour
133
À titre liminaire, il y a lieu de constater que la gestion du financement du FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et les autorités communautaires, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d’ailleurs matériellement dans l’impossibilité d’assurer. Seul l’État membre est en mesure de
connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l’élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (arrêts du 1^er octobre 1998, Irlande/Commission, C‑238/96, Rec. p. I‑5801, point 30, et du 24 janvier 2002, France/Commission, C‑118/99, Rec. p. I‑747, point 37).
134
Les articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles (voir, notamment, arrêts du 8 janvier 1992, Italie/Commission, C‑197/90, Rec. p. I‑1, point 38, et France/Commission, précité, point 38).
135
En premier lieu, s’agissant du préjudice direct au budget communautaire, il convient de rappeler que, en ce qui concerne le régime d’aides applicable aux cultures arables et au gel des terres, l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1765/92 dispose que les producteurs communautaires de cultures arables peuvent revendiquer un paiement compensatoire dans les conditions fixées aux articles 2 à 13 dudit règlement.
136
À cet égard, un paiement compensatoire accordé aux producteurs de cultures arables pour les superficies consacrées à celles‑ci ou au gel des terres, mais qui auraient dû être consacrées au gel des terres extraordinaire sans compensation, est contraire à l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92. Selon cette disposition, le pourcentage du gel extraordinaire, et donc le pourcentage des paiements indus, doit être égal au pourcentage de dépassement de la
superficie de base régionale.
137
Eu égard à ce qui précède, un État membre ne peut pas demander à la Commission le remboursement des sommes versées en méconnaissance de ladite disposition.
138
Par suite, si l’État membre demande le remboursement de telles sommes, la Commission est en droit d’effectuer une correction financière à concurrence de celles‑ci.
139
Tel est le cas en l’espèce. En ce qui concerne la campagne 1995/1996, le gouvernement espagnol admet ne pas avoir imposé aux producteurs des cultures arables l’obligation d’effectuer un gel extraordinaire sans compensation et avoir procédé aux paiements compensatoires au profit des producteurs. Dès lors, la Commission avait le droit, en application de l’article 2, paragraphe 6, premier alinéa, second tiret, du règlement n° 1765/92, d’appliquer une correction financière du montant des
paiements effectués pour les superficies des cultures arables qui, en fait, auraient dû être l’objet d’un gel extraordinaire sans compensation.
140
Ce droit de la Commission ne saurait être mis en cause par la circonstance résultant du dossier, que la Commission, par la décision attaquée, appliquait une correction financière inférieure audit montant.
141
Il s’ensuit que le second moyen du gouvernement espagnol doit être rejeté comme non fondé.
142
En conséquence, la demande du gouvernement espagnol relative aux aides dans le secteur des cultures arables et aux conséquences de la non‑imposition du gel extraordinaire doit être rejetée comme non fondée.
Sur la correction relative aux aides aux cultures arables dans la Communauté autonome d’Andalousie
Sur le premier moyen tiré d’une interprétation et d’une application erronée de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92
Arguments des parties
143
En premier lieu, le gouvernement espagnol soutient que le règlement n° 3887/92 ne prévoit pas, pour l’exécution des contrôles sur place, de délai dont le dépassement entraînerait des corrections financières. Même si un tel délai existait, il ne s’appliquerait, selon ce gouvernement, qu’aux contrôles initiaux.
144
En deuxième lieu, le gouvernement espagnol fait valoir que les contrôles par télédétection mis en place pour les récoltes de 1996 et de 1997 ont été effectués sur un échantillon de demandes supérieur à l’échantillon minimal de demandes qui devaient faire l’objet de contrôles sur place en application de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92. Les retards constatés dans les contrôles sur place auraient donc été sans conséquence.
145
En troisième lieu, le gouvernement espagnol prétend que, même après la récolte, l’existence de cultures et le respect d’une obligation de procéder à un gel des terres peuvent faire l’objet d’un contrôle au moyen d’un autre système tout aussi fiable.
146
En quatrième lieu, en ce qui concerne l’allusion de la Commission à la difficulté avec laquelle elle a obtenu l’information requise dans le cadre de sa mission de contrôle du 8 au 12 septembre 1997 et relative, notamment, aux demandes de contrôles sur place de la récolte de 1997, le gouvernement espagnol soutient que cette difficulté découle du système de contrôle mis en place par la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía. Il prétend que, parce que les délégations
provinciales compétentes examinent essentiellement les dossiers qui, selon toute probabilité, soulèvent des problèmes d’irrégularités ou d’incidents, outre les dossiers d’échantillonnage orienté, il n’est pas possible de tirer des conclusions générales ou d’extrapoler des résultats des dossiers analysés dans le cadre de la mission de contrôle.
147
Pour sa part, la Commission prétend, d’abord, que, afin de contrôler les aides de façon efficace, les autorités compétentes doivent effectuer les contrôles dans l’année en cours et, en principe, avant la récolte. De même, selon elle, les dossiers de gel des terres doivent être contrôlés avant le 31 août, date à laquelle le respect de l’obligation de procéder à un gel des terres prend fin.
148
Ensuite, la Commission relève que, même si les inspecteurs arrivent sur place après la récolte ou après l’expiration de l’obligation de procéder à un gel des terres, l’efficacité des contrôles alternatifs qui pourraient être mis en œuvre tels que l’examen de factures relatives à la récolte, à la fertilisation ou à l’entreposage, et l’examen de prétendus résidus sur le terrain, ne peut être comparable à celle des contrôles sur place.
149
Elle fait valoir enfin que, si, comme l’indiquent les autorités espagnoles elles‑mêmes, les contrôles sur le terrain comprennent les contrôles sur place, il ne fait aucun doute que la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía aurait dû se trouver en possession de ces informations, afin de les mettre à son tour à la disposition des inspecteurs communautaires.
Appréciation de la Cour
150
Conformément à ses septième et neuvième considérants, le règlement n° 3887/92 vise à contrôler de façon efficace le respect des dispositions en matière d’aides communautaires ainsi qu’à prévenir et à sanctionner efficacement les irrégularités et les fraudes.
151
L’article 6 dudit règlement prévoit, à son paragraphe 1, que les contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides, et à son paragraphe 3, premier alinéa, second tiret, que lesdits contrôles, à savoir les contrôles initiaux, portent au moins sur un échantillon significatif de demandes, cet échantillon représentant 5 % des demandes d’aides «surfaces». Selon l’article 6, paragraphe 3, second alinéa, au cas où des
visites sur place font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région, les autorités compétentes effectuent, notamment, des contrôles supplémentaires dans l’année en cours.
152
Conformément à l’objectif et à l’économie du règlement n° 3887/92, il convient donc d’interpréter l’article 6, paragraphe 3, second alinéa, de celui‑ci en ce sens que les contrôles tant initiaux que supplémentaires doivent être réalisés lorsqu’il existe encore des preuves des cultures arables ou de gel des terres sur les superficies qui ont fait l’objet des paiements en vertu du règlement n° 1765/92 et, en tout état de cause, dans l’année en cours.
153
Dans un souci d’efficacité, il convient d’effectuer les contrôles sur les superficies consacrées aux cultures arables avant la récolte et sur les superficies consacrées au gel des terres avant que ladite obligation ne prenne fin, à savoir le 31 août de l’année en cours. En tout état de cause, plus les contrôles sont tardifs, plus il est probable que la Commission pourra raisonnablement conclure que lesdits contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et
que le risque de pertes pour le FEOGA sera significatif.
154
À cet égard, le premier argument du gouvernement espagnol, selon lequel il n’existe aucun délai pour effectuer des contrôles sur place, doit être rejeté comme non fondé.
155
Étant donné que, par son deuxième argument, le gouvernement espagnol se borne à faire référence au fait que l’échantillon des demandes d’aides «surfaces» soumises à un contrôle était supérieur à celui exigé par l’article 6 du règlement n° 3887/92, il ne contredit pas les preuves de la Commission selon lesquelles certains contrôles effectués étaient, en fait, trop tardifs afin de contrôler efficacement le respect des dispositions en matière d’aides communautaires. Cet argument doit également
être rejeté comme non fondé.
156
S’agissant du troisième argument du gouvernement espagnol, il convient de rappeler que, comme la Cour l’a déjà relevé au point 76 du présent arrêt, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (voir arrêts précités Allemagne/Commission, point 38, et du 21
mars 2002, Espagne/Commission, point 87).
157
En ce qui concerne le quatrième argument du même gouvernement concernant les problèmes rencontrés pour fournir aux inspecteurs de la Commission les informations demandées, il y a lieu de relever, à l’instar de celle‑ci, que de tels problèmes ne sauraient invalider les conclusions auxquelles sont parvenus lesdits inspecteurs. Par ailleurs, l’article 6, paragraphe 4, du règlement n° 3887/92 prévoit que «[l]es demandes faisant l’objet de contrôles sur place sont déterminées par l’autorité
compétente notamment sur base d’une analyse des risques ainsi que d’un élément de représentativité des demandes d’aides introduites». Il s’ensuit que, étant donné que la Commission doit dégager ses constatations de l’échantillon sélectionné et présenté par le gouvernement espagnol, ledit gouvernement ne peut soutenir qu’elle a eu tort de tirer des conclusions générales ou d’extrapoler des résultats des dossiers qui ont été analysés dans le cadre de la mission de contrôle, dossiers qui, selon
ledit gouvernement, soulèveraient des problèmes d’irrégularités ou d’incidents. Dès lors, le quatrième argument doit être rejeté comme non fondé.
158
À la lumière de ce qui précède, il convient de rejeter comme non fondé le premier moyen du gouvernement espagnol.
Sur le deuxième moyen tiré d’une erreur du fait
Arguments des parties
159
En ce qui concerne la correction financière de l’exercice relatif à la campagne 1996/1997, le gouvernement espagnol soutient que cette correction est nulle en raison d’une erreur qu’aurait commise la Commission en évaluant ladite campagne sur la base des données correspondant à la campagne antérieure, à savoir celle de 1995/1996. Il fait valoir, par ailleurs, qu’il a toujours estimé que la correction proposée était relative uniquement à la campagne 1995/1996.
160
Bien que la Commission admette que certaines de ses communications contiennent une erreur consistant à reproduire les données de la campagne 1995/1996 pour celle de 1996/1997, elle prétend, cependant, que cette simple erreur n’a pas pu vicier son appréciation de cette dernière campagne. Selon elle, ladite appréciation était logiquement fondée sur les conclusions de la mission de contrôle du 8 au 12 septembre 1997, constatant les carences relatives à ces deux campagnes ainsi que sur les
arguments et données fournis ultérieurement par le royaume d’Espagne dans ses réponses aux communications de la Commission.
Appréciation de la Cour
161
Il convient de rappeler, premièrement, que, pour la campagne 1996/1997, les corrections financières en cause de la Commission étaient motivées par la persistance des retards d’exécution des contrôles dans certaines provinces ainsi que par la piètre qualité de ceux effectués en collaboration avec l’unité d’apurement des comptes. Deuxièmement, ces lacunes apparaissent dans le rapport de la Commission rendu à la suite de sa mission de contrôle du 8 au 12 septembre 1997 ainsi que dans sa
correspondance ultérieure avec les autorités espagnoles. Troisièmement, il ressort du dossier que, dans leur lettre à la Commission du 23 juin 1999, les autorités espagnoles avaient fourni des informations sur le taux des contrôles sur place effectués par télédétection ou selon des méthodes traditionnelles durant la campagne 1996/1997 ainsi que sur le taux des contrôles qui auraient eu lieu après le 21 août 1997.
162
Il découle de ces considérations que la Commission, après avoir conclu que, pour la campagne 1996/1997, certains des contrôles n’avaient pas offert le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif, était en droit d’appliquer une correction financière à la totalité des dépenses en cause. La circonstance que, dans certaines de ses communications au gouvernement espagnol, la Commission ait fait référence, à tort, aux données de
la campagne 1995/1996, erreur que la Commission a rectifiée, ainsi que le gouvernement espagnol l’a reconnu, ne saurait justifier l’annulation de la décision de la Commission.
163
Dès lors, il convient de rejeter comme non fondé le deuxième moyen du gouvernement espagnol.
Sur le troisième moyen tiré d’une violation des droits de la défense
Arguments des parties
164
Le gouvernement espagnol fait grief à la Commission d’avoir imposé la correction financière en ce qui concerne la campagne 1996/1997 sans l’avoir mis en mesure de présenter ses arguments.
165
De l’avis de la Commission, le gouvernement espagnol savait que la correction proposée concernerait tant la campagne 1995/1996 que la campagne 1996/1997. Dès lors, le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu est dénué de fondement. La Commission prétend que le gouvernement espagnol avait la possibilité de contester les conclusions de la mission de contrôle, mais s’est borné à faire allusion aux dossiers individuels mentionnés dans le rapport de la mission de contrôle du 8 au 12
septembre 1997 et aux contrôles par télédétection sans présenter de chiffres ou de données relatifs aux autres contrôles sur place sur lesquels la Commission aurait pu se fonder pour ajuster la correction proposée pour la campagne 1996/1997.
Appréciation de la Cour
166
Il y a lieu de constater que le gouvernement espagnol était informé, au moyen du rapport établi par la Commission à la suite de la mission de contrôle du 8 au 12 septembre 1997, qu’il existait, lors de la campagne 1996/1997, des lacunes dans le système de contrôle des cultures arables mis en œuvre dans la Communauté autonome d’Andalousie. Il doit être relevé, en outre, que ce gouvernement a lui-même fourni à la Commission des informations relatives auxdits contrôles. Partant, une violation
des droits de la défense ne peut être reprochée à la Commission.
167
Il s’ensuit que le troisième moyen du gouvernement espagnol doit être rejeté comme non fondé.
Sur le quatrième moyen tiré du caractère injustifié du montant de la correction financière
Arguments des parties
168
Le gouvernement espagnol prétend que, cette rectification étant fondée sur le retard d’exécution des contrôles, la Commission n’aurait pas dû effectuer une rectification financière de 5 % des dépenses déclarées par rapport aux superficies consacrées aux cultures arables ou au gel des terres pour les campagnes en cause, mais seulement aux superficies qui étaient consacrées au gel des terres contrôlées tardivement.
169
La Commission souligne que les contrôles effectués après les récoltes respectives suivant les campagnes en cause étaient inefficaces en ce qui concerne non seulement la vérification du respect de l’obligation de gel des terres, mais également les vérifications nécessaires s’agissant des superficies consacrées aux cultures arables. Dès lors, selon elle, la correction financière devrait s’appliquer à toutes ces superficies.
Appréciation de la Cour
170
Selon le document n° VI/5330/97, lorsque le niveau réel des paiements irréguliers ne peut pas être déterminé et que, par conséquent, il n’est pas possible de quantifier le montant des pertes financières subies par la Communauté, la Commission applique des corrections financières forfaitaires s’élevant, en général, à 2 %, à 5 %, à 10 % ou à 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de pertes.
171
Il s’ensuit que, en l’espèce, la Commission, en concluant à juste titre que les contrôles sur place pour les superficies des cultures arables n’avaient pas offert le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif, était en droit d’appliquer une correction à hauteur de 5 % de toutes les dépenses déclarées.
172
Par ailleurs, ainsi que la Cour l’a déjà constaté au point 135 du présent arrêt, les paiements compensatoires faisant l’objet des dépenses déclarées sont accordés, dans les conditions fixées aux articles 2 à 13 du règlement n° 1765/92, pour les superficies consacrées tant aux cultures arables qu’au gel des terres. Une correction financière ne saurait donc, dans les circonstances telles que celles en l’espèce, être appliquée uniquement aux superficies consacrées au gel des terres.
173
Dès lors, il convient de rejeter comme non fondé le quatrième moyen du gouvernement espagnol.
174
En conséquence, la demande du gouvernement espagnol relative aux aides aux cultures arables dans la Communauté autonome d’Andalousie doit être rejetée comme non fondée.
175
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle écarte du financement communautaire la somme de 2 426 259 870 ESP représentant les intérêts dus dans le cadre du régime de prélèvement supplémentaire sur les produits laitiers et de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
176
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l’espèce, chaque partie ayant conclu à la condamnation de l’autre partie aux dépens, et la
Commission ayant succombé en ce qui concerne une seule des corrections financières contestées par le royaume d’Espagne, il y a lieu de condamner celui-ci à quatre cinquièmes des dépens et la Commission à un cinquième des dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
La décision 2001/137/CE de la Commission, du 5 février 2001, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», est annulée en tant qu’elle applique au royaume d’Espagne une correction financière correspondant à la somme de 2 426 259 870 ESP représentant les intérêts dus dans le cadre du régime de prélèvement supplémentaire sur les produits
laitiers.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Le royaume d’Espagne supporte quatre cinquièmes des dépens.
4)
La Commission des Communautés européennes supporte un cinquième des dépens.
Signatures.
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1 –
Langue de procédure: l'espagnol.
