COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44
Date : 20050722
Dossier : 30006, 30148, 29525, 30477
Entre :
Association des juges de la Cour provinciale du
Nouveau-Brunswick, honorable juge Michael McKee et
honorable juge Steven Hutchinson
Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau-Brunswick, représentée par le ministre de la Justice
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général de la
Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta, Association canadienne des
juges de cours provinciales, Conférence des juges de l’Ontario
et Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Association des juges de l’Ontario, Association ontarienne
des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court
(Civil Division) Judges’ Association
Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le président du Conseil de gestion
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta,
Association du Barreau canadien et Fédération des ordres
professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et
le Lieutenant-gouverneur en conseil
Appelants
c.
Chereda Bodner, Robert Philp, Timothy Stonehouse,
William Martin, Waldo B. Ranson, Glenn Morrison, c.r.,
Johnathan H.B. Moss, David M. Duggan, Mark W. Gruman,
Patrick McIlhargy, John R. Shaw et Gregory Francis
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau-Brunswick, procureur général de la
Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
Association canadienne des juges des cours supérieures,
Conférence des juges de l’Ontario, Conférence des juges du
Québec, Association canadienne des juges de cours provinciales,
Association des juges de paix de l’Ontario, Judicial
Justice of the Peace Association of British Columbia et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
et entre :
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec
Appelants
c.
Conférence des juges du Québec, Maurice Abud, Claude C.
Boulanger, Marc Vanasse, Gilles Gagnon, Jacques R. Roy,
Gérald Laforest, Jean-François Gosselin, Hubert Couture,
Michael Sheehan, Yvan Mayrand, Dominique Slater, Guy
Gagnon, Mireille Allaire, Anne Laberge, Armando Aznar,
Jean-Pierre Lortie, Guy Lecompte, Huguette St-Louis, Rémi
Bouchard, Michel Jasmin, Jacques Lachapelle, Louise
Provost, Michèle Rivet, Paule Lafontaine, Rosaire Larouche,
Réal R. Lapointe, Claude Chicoine, Céline Pelletier,
René de la Sablonnière, Gabriel de Pokomandy, Jean R.
Beaulieu, Michel Beauchemin, Jacques Trudel, Denis
Bouchard, Ruth Veillet, Gilson Lachance, Claude Parent,
Michel L. Auger, Lise Gaboury et Jean Alarie
Intimés
- et -
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Et entre :
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec
Appelants
c.
Morton S. Minc, Denis Boisvert, Antonio Discepola,
Yves Fournier, Gilles Gaumond, Louise Baribeau,
Jean-Pierre Bessette, Pierre D. Denault, René Déry,
Gérard Duguay, Pierre Fontaine, Pierre Gaston,
Denis Laliberté, Louis-Jacques Léger, Jean Massé,
Evasio Massignani, Ronald Schachter, Bernard Caron,
Jean Charbonneau et Raymonde Verreault
Intimés
- et -
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Et entre :
Conférence des juges municipaux du Québec
Appelante
c.
Conférence des juges du Québec et
procureur général du Québec
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Nouveau-Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 171):
La Cour
Note: Les modifications qui ont été apportées aux par. 134, 152 et 171 du jugement le 28 juillet 2005 sont incorporées dans les présents motifs.
______________________________
Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44
Association des juges de la Cour provinciale du
Nouveau‑Brunswick, honorable juge Michael McKee et
honorable juge Steven Hutchinson Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province du
Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre de la Justice Intimée
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général de la
Colombie‑Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta, Association canadienne des
juges de cours provinciales, Conférence des juges de l’Ontario
et Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Association des juges de l’Ontario, Association ontarienne
des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court
(Civil Division) Judges’ Association Appelantes
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario,
représentée par le président du Conseil de gestion Intimée
et
Procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta,
Association du Barreau canadien et Fédération des ordres
professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et
le Lieutenant‑gouverneur en conseil Appelants
c.
Chereda Bodner, Robert Philp, Timothy Stonehouse,
William Martin, Waldo B. Ranson, Glenn Morrison, c.r.,
Johnathan H.B. Moss, David M. Duggan, Mark W. Gruman,
Patrick McIlhargy, John R. Shaw et Gregory Francis Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick, procureur général de la
Colombie‑Britannique, procureur général de la Saskatchewan,
Association canadienne des juges des cours supérieures,
Conférence des juges de l’Ontario, Conférence des juges du
Québec, Association canadienne des juges de cours provinciales,
Association des juges de paix de l’Ontario, Judicial
Justices Association of British Columbia et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec Appelants
c.
Conférence des juges du Québec, Maurice Abud,
Claude C. Boulanger, Marc Vanasse, Gilles Gagnon,
Jacques R. Roy, Gérald Laforest, Jean‑François Gosselin,
Hubert Couture, Michael Sheehan, Yvan Mayrand,
Dominique Slater, Guy Gagnon, Mireille Allaire,
Anne Laberge, Armando Aznar, Jean‑Pierre Lortie,
Guy Lecompte, Huguette St‑Louis, Rémi Bouchard,
Michel Jasmin, Jacques Lachapelle, Louise Provost,
Michèle Rivet, Paule Lafontaine, Rosaire Larouche,
Réal R. Lapointe, Claude Chicoine, Céline Pelletier,
René de la Sablonnière, Gabriel de Pokomandy,
Jean-R. Beaulieu, Michel Beauchemin,
Jacques Trudel, Denis Bouchard, Ruth Veillet,
Gilson Lachance, Claude Parent, Michel L. Auger,
Lise Gaboury et Jean Alarie Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Procureur général du Québec et ministre de la Justice du Québec Appelants
c.
Morton S. Minc, Denis Boisvert, Antonio Discepola,
Yves Fournier, Gilles Gaumond, Louise Baribeau,
Jean‑Pierre Bessette, Pierre D. Denault, René Déry,
Gérard Duguay, Pierre Fontaine, Pierre Gaston,
Denis Laliberté, Louis‑Jacques Léger, Jean Massé,
Evasio Massignani, Ronald Schachter, Bernard Caron,
Jean Charbonneau et Raymonde Verreault Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
et entre
Conférence des juges municipaux du Québec Appelante
c.
Conférence des juges du Québec et autres et
procureur général du Québec Intimés
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick et Fédération
des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenants
Répertorié : Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général)
Référence neutre : 2005 CSC 44.
Nos du greffe : 30006, 30148, 29525, 30477.
2004 : 9, 10 novembre; 2005 : 22 juillet*.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
en appel de la cour d’appel de l’ontario
en appel de la cour d’appel de l’alberta
en appel de la cour d’appel du québec
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (les juges Turnbull, Larlee et Robertson) (2003), 231 D.L.R. (4th) 38, 260 R.N.‑B. (2e) 201, 5 Admin. L.R. (4th) 45, 40 C.P.C. (5th) 207, [2003] A.N.‑B. no 321 (QL), 2003 NBCA 54, qui a confirmé un jugement du juge Boisvert (2002), 213 D.L.R. (4th) 329, 249 R.N.‑B. (2e) 275, 42 Admin. L.R. (3d) 275, [2002] A.N.‑B. no 156 (QL), 2002 NBQB 156. Pourvoi rejeté.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (le juge en chef adjoint O’Connor et les juges Borins et MacPherson) (2003), 67 O.R. (3d) 641, 233 D.L.R. (4th) 711, 8 Admin. L.R. (4th) 222, 38 C.C.P.B. 118, 112 C.R.R. (2d) 58, [2003] O.J. No. 4155 (QL), qui a confirmé un jugement des juges O’Driscoll, Then et Dunnet (2002), 58 O.R. (3d) 186, 157 O.A.C. 367, 33 C.C.P.B. 83, [2002] O.J. No. 533 (QL). Pourvoi rejeté.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Côté, Picard et Paperny) (2002), 222 D.L.R. (4th) 284, 16 Alta. L.R. (4th) 244, 317 A.R. 112, 284 W.A.C. 112, 36 C.P.C. (5th) 1, [2003] 9 W.W.R. 637, [2002] A.J. No. 1428 (QL), 2002 ABCA 274, qui a confirmé un jugement du juge Clark (2001), 93 Alta. L.R. (3d) 358, 296 A.R. 22, 10 C.P.C. (5th) 157, [2001] 10 W.W.R. 444, [2001] A.J. No. 1033 (QL), 2001 ABQB 650, avec motifs supplémentaires (2001), 3 Alta. L.R. (4th) 59, 300 A.R. 170, 19 C.P.C. (5th) 242, [2002] 8 W.W.R. 152, [2001] A.J. No. 1565 (QL), 2001 ABQB 960. Pourvoi accueilli.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1450, [2004] J.Q. no 6622 (QL), qui a confirmé un jugement du juge Guibault, [2003] R.J.Q. 1488, [2003] J.Q. no 3947 (QL). Pourvoi rejeté.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1475, [2004] J.Q. no 6626 (QL) et [2004] J.Q. no 6625 (QL), qui ont infirmé un jugement du juge Guibault, [2003] R.J.Q. 1510, [2003] J.Q. no 3948 (QL). Pourvois rejetés.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Brossard, Proulx, Rousseau‑Houle et Morissette), [2004] R.J.Q. 1450, [2004] J.Q. no 6622 (QL), qui a rejeté la demande d’intervention de la Conférence des juges municipaux du Québec. Pourvoi accueilli en partie.
Susan Dawes et Robb Tonn, pour les appelants l’Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick, l’honorable juge Michael McKee et l’honorable juge Steven Hutchinson.
Gaétan Migneault et Nancy Forbes, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province du Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre de la Justice.
C. Michael Mitchell et Steven M. Barrett, pour les appelantes l’Association des juges de l’Ontario, l’Association ontarienne des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court (Civil Division) Judges’ Association, et l’intervenante la Conférence des juges de l’Ontario.
Lori R. Sterling, Sean Hanley et Arif Virani, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario, représentée par le président du Conseil de gestion.
Phyllis A. Smith, c.r., Kurt Sandstrom et Scott Chen, pour les appelants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le Lieutenant‑gouverneur en conseil.
Alan D. Hunter, c.r., et S. L. Martin, c.r., pour les intimés Chereda Bodner et autres.
Claude‑Armand Sheppard, Annick Bergeron et Brigitte Bussières, pour l’appelant/intimé/intervenant le procureur général du Québec et l’appelant le ministre de la Justice du Québec.
Raynold Langlois, c.r., et Chantal Chatelain, pour l’intimée/intervenante la Conférence des juges du Québec, les intimés Maurice Abud et autres, et l’intervenante l’Association canadienne des juges de cours provinciales.
William J. Atkinson et Michel Gagné, pour les intimés Morton S. Minc et autres.
André Gauthier et Raymond Nepveu, pour l’appelante la Conférence des juges municipaux du Québec.
Robert J. Frater et Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Janet Minor, Sean Hanley et Arif Virani, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
George H. Copley, c.r., et Jennifer Button, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graeme G. Mitchell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Kurt Sandstrom, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
F. William Johnson, c.r., pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Louis Masson, Michel Paradis et Valerie Jordi, pour l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada.
Pierre Bienvenu, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges des cours supérieures.
Paul B. Schabas et Catherine Beagan Flood, pour l’intervenante l’Association des juges de paix de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par W. S. Berardino, c.r., pour l’intervenante Judicial Justices Association of British Columbia.
Version française du jugement rendu par
La Cour —
I. Introduction
1 Les présents pourvois soulèvent encore une fois l’importante question de l’indépendance de la magistrature, y compris la nécessité de préserver cette indépendance tant dans les faits que dans la perception du public. Il doit être hors de doute pour les parties qui font appel à notre système judiciaire que le juge chargé d’instruire leur affaire est manifestement indépendant et que son seul objectif est la recherche d’une solution juste et conforme aux principes.
2 La notion d’indépendance de la magistrature a évolué avec le temps. En effet, « [l]es idées ont évolué au cours des années sur ce qui idéalement peut être requis, sur le plan du fond comme sur celui de la procédure, pour assurer une indépendance judiciaire [. . .] Les opinions diffèrent sur ce qui est nécessaire ou souhaitable, ou encore réalisable » (Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, p. 692, le juge Le Dain).
3 Cette évolution est manifeste dans le contexte de la rémunération des juges. Dans Valente, p. 706, le juge Le Dain a précisé que l’essentiel était non pas que la rémunération des juges soit fixée par un comité indépendant, mais que la loi prévoie le droit du juge de cour provinciale à un traitement. En 1997, il est devenu clair qu’il ne suffisait plus de laisser au corps législatif le soin de fixer le salaire des juges. Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi »), la Cour a statué qu’il fallait recourir à des commissions indépendantes pour améliorer le mécanisme permettant de garantir l’indépendance de la magistrature, mais qu’il n’était pas nécessaire de donner un caractère obligatoire à leurs recommandations. La création de ces commissions avait pour but de dépolitiser le mécanisme d’examen de la rémunération et d’éviter un affrontement entre les gouvernements et la magistrature. Le Renvoi n’a toutefois pas apporté la solution espérée et il faut maintenant aller plus loin.
II. Principes généraux
A. Le principe de l’indépendance de la magistrature
4 Le principe de l’indépendance de la magistrature tire ses origines à la fois de la common law et de la Constitution canadienne; voir Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 70‑73; Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857, 2003 CSC 35, par. 18‑23. On a qualifié l’indépendance de la magistrature d’« élément vital du caractère constitutionnel des sociétés démocratiques » (Beauregard, p. 70) qui « existe au profit de la personne jugée et non des juges » (Ell, par. 29). L’indépendance est essentielle en raison du rôle des juges en tant que protecteurs de la Constitution et des valeurs fondamentales qui s’y trouvent, notamment la primauté du droit, la justice fondamentale, l’égalité et la préservation du processus démocratique (Beauregard, p. 70).
5 L’indépendance de la magistrature comporte deux dimensions : l’indépendance individuelle d’un juge et l’indépendance institutionnelle de la cour qu’il préside. Ces deux dimensions sont tributaires de l’existence des normes objectives qui préservent le rôle des juges (Valente, p. 687; Beauregard, p. 70; Ell, par. 28).
6 Les juges doivent non seulement être indépendants, mais aussi être perçus comme tels. La confiance du public repose sur ces deux conditions (Valente, p. 689). « L’indépendance judiciaire est non pas une fin en soi, mais un moyen de préserver notre ordre constitutionnel et de maintenir la confiance du public dans l’administration de la justice » (Ell, par. 29).
7 Les composantes de l’indépendance de la magistrature sont l’inamovibilité, l’indépendance administrative et la sécurité financière (voir Valente, p. 694, 704 et 708; le Renvoi, par. 115; Ell, par. 28).
8 Le Renvoi précise que la sécurité financière comporte trois éléments (par. 131‑135). Premièrement, il faut recourir à une commission indépendante pour maintenir ou modifier les traitements des juges. Deuxièmement, les négociations sont interdites entre la magistrature et le gouvernement. Troisièmement, les traitements ne peuvent être abaissés sous un seuil minimum.
9 Le Renvoi découle de la réduction des traitements des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard que le gouvernement a imposée par voie législative dans le cadre de son programme de réduction du déficit budgétaire. À la suite de cette réduction, de nombreux accusés ont attaqué la constitutionnalité des procédures intentées contre eux en Cour provinciale, affirmant que la cour avait perdu sa qualité de tribunal indépendant et impartial. Des affaires similaires auxquelles sont parties des juges d’autres cours provinciales sont jointes au Renvoi. Avant cet arrêt, la révision des salaires s’effectuait entre les juges des cours provinciales, ou leur association, et le ministre provincial compétent. Des différends ont inévitablement surgi.
10 Les négociations salariales souvent vigoureuses et la rhétorique publique qui en résultait étaient susceptibles de nuire à la perception qu’a le public de l’indépendance de la magistrature. Malgré l’indépendance réelle des juges, il existait un danger que le public perçoive les juges comme susceptibles de se laisser influencer en faveur ou défaveur du gouvernement à cause de problèmes découlant des négociations salariales. Le Renvoi traduisait l’intention d’éviter de tels affrontements. Le juge en chef Lamer espérait « dépolitiser » les rapports en changeant la méthode de détermination de la rémunération des juges (par. 146).
11 Les commissions de rémunération étaient appelées à devenir des forums de discussion, d’examen et de recommandation pour les questions relatives à la rémunération des juges. On espérait que leurs recommandations, même si elles n’avaient pas un caractère obligatoire, permettraient de régler efficacement la question salariale et des questions connexes. Les tribunaux n’auraient pas à fixer le montant de la rémunération des juges et les gouvernements provinciaux ne seraient pas accusés de manipuler les tribunaux à leurs propres fins.
12 Tels étaient les espoirs, mais ils ne se sont pas réalisés. Dans certaines provinces et au niveau fédéral, les commissions judiciaires semblent jusqu’à maintenant fonctionner de façon satisfaisante. Dans d’autres provinces, toutefois, le rejet systématique des rapports des commissions a donné lieu à des poursuites. Loin de diminuer, les frictions entre les juges et les gouvernements se sont envenimées. Il n’y a plus de négociations directes, celles‑ci ayant été remplacées par des litiges. Ces événements regrettables donnent une piètre image de ceux qui y sont associés. Il convient de clarifier les principes fondamentaux du recours à une commission de rémunération formulés dans le Renvoi, afin de prévenir les conflits comme ceux dont il est question en l’espèce.
B. Les principes fondamentaux du recours à une commission
13 Les principes énoncés dans le Renvoi demeurent valables. Le Renvoi s’articule autour de trois thèmes : la nature des commissions de rémunération et leurs recommandations; l’obligation pour le gouvernement de répondre aux recommandations et la portée du contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement; et les réparations susceptibles d’être accordées.
(1) La nature des commissions de rémunération et leurs recommandations
14 Le Renvoi a établi le mécanisme qui permet d’assurer l’indépendance des juges des cours provinciales par rapport aux gouvernements en empêchant les négociations salariales entre les deux parties ainsi que les interventions arbitraires dans la rémunération des juges. Les commissions servent de « crible institutionnel » (Renvoi, par. 170, 185 et 189) — de séparation organisationnelle entre le gouvernement et la magistrature. Elles n’agissent pas à titre d’arbitre de différends ni à titre de tribunal judiciaire. Elles remplissent essentiellement la fonction de déterminer le niveau de rémunération approprié pour la charge judiciaire en cause. Elles peuvent examiner toutes les questions pertinentes. Le mécanisme est souple et le rôle de la commission ne consiste pas simplement à « mettre à jour » le rapport de la commission précédente. Toutefois, en l’absence de raisons dans le sens contraire, le point de départ de l’examen demeure la date du rapport de la commission précédente.
15 Chaque commission doit procéder à son évaluation dans son propre contexte. Toutefois, cela ne signifie pas que chaque nouvelle commission de rémunération opère dans le vide, sans tenir compte des travaux et des recommandations de ses prédécesseurs. Les rapports des commissions antérieures et les suites qui leur ont été données font partie des éléments et du contexte dont la nouvelle commission de rémunération doit tenir compte. La nouvelle commission peut très bien décider que, dans les circonstances, ses prédécesseurs ont effectué un examen complet de la question de la rémunération des juges et que, en l’absence de preuves démontrant un changement, seuls des rajustements mineurs s’imposent. Par contre, si elle estime que les rapports antérieurs n’ont pas fixé un niveau approprié pour les traitements et avantages en raison de circonstances particulières, elle peut légitimement aller plus loin que les conclusions de la commission précédente et, après une analyse minutieuse, formuler ses propres recommandations.
16 C’est une exigence constitutionnelle que les commissions soient indépendantes, objectives et efficaces. L’exigence d’indépendance suppose que le mandat des membres de la commission est à durée déterminée variable. Les nominations à une commission ne relèvent pas exclusivement de l’un des trois pouvoirs du gouvernement. Le processus de nomination doit être souple. La composition des commissions est établie par la loi, mais elle doit être représentative des parties.
17 La commission doit examiner objectivement les arguments de toutes les parties et tenir compte des facteurs pertinents énoncés dans la loi habilitante et ses règlements d’application. Elle doit formuler ses recommandations après la tenue d’une audience équitable et objective. Elle doit expliquer et justifier sa position dans son rapport.
18 Le Renvoi énonce plusieurs critères auxquels les commissions doivent satisfaire pour assurer l’efficacité du mécanisme. Une fois celui‑ci enclenché, les membres de la commission doivent se réunir rapidement et régulièrement. De plus, aucune modification ne peut être apportée à la rémunération des juges tant que la commission n’a pas rendu public son rapport et ne l’a pas transmis au gouvernement. Les travaux de la commission doivent avoir un « effet concret » sur la détermination de la rémunération des juges (Renvoi, par. 175).
19 Qu’entend‑on par « effet concret »? Selon certains des appelants, il s’agit d’un effet obligatoire pour le gouvernement. Par contre, des procureurs généraux ont soutenu que cette expression exige que les recommandations et les réponses soient faites dans le cadre d’un mécanisme public et transparent. Ils demandent instamment que les gouvernements soient autorisés à s’écarter du rapport pour un motif rationnel, mais non pour manipuler la magistrature. Il s’agit essentiellement ici de savoir si « effet concret » s’entend d’un effet obligatoire ou d’un mécanisme transparent. Pour les motifs qui suivent, nous concluons que c’est le deuxième sens qui s’applique.
20 « Effet concret » ne signifie pas effet obligatoire. La Cour a examiné cette question dans le Renvoi, où elle a statué qu’une recommandation pourrait produire des effets sans pour autant avoir un caractère obligatoire. Elle a conclu que la Constitution n’exige pas que les rapports des commissions aient un caractère obligatoire, car les décisions concernant l’affectation des ressources publiques relèvent de la compétence de l’assemblée législative et de l’exécutif (par. 176).
21 Les rapports des commissions ont valeur d’avis. Le gouvernement peut toutefois étendre leur portée. Sauf si l’assemblée législative donne force obligatoire aux recommandations de la commission, le gouvernement conserve le pouvoir de s’en écarter à condition de justifier sa décision par des motifs rationnels. Ceux‑ci doivent faire partie de la réponse du gouvernement aux recommandations de la commission.
(2) La réponse du gouvernement aux recommandations
22 Selon le Renvoi, le gouvernement qui décide de ne pas suivre les recommandations de la commission est tenu d’y répondre. Ce sont les incertitudes au sujet de la nature et de l’étendue des réponses des gouvernements qui sont à l’origine du présent litige. Sauf dispositions législatives contraires, la détermination de la rémunération des juges relève des gouvernements. Ce pouvoir n’est toutefois pas absolu.
23 Il convient d’accorder du poids aux recommandations de la commission. Elles doivent être examinées par la magistrature et le gouvernement. La réponse du gouvernement doit être complète et porter sur les recommandations elles‑mêmes et non pas simplement sur les positions exposées devant la commission que celle‑ci a, pour l’essentiel, déjà abordées. À cette étape, ce sont les recommandations qui importent.
24 La réponse doit être adaptée aux recommandations de la commission et être « légitime » (Renvoi, par. 180‑183), ce qu’exigent le droit, l’obligation d’agir honorablement et le respect du mécanisme d’examen. Le gouvernement doit répondre aux recommandations de la commission et justifier par des motifs légitimes sa décision de les modifier ou de ne pas les suivre.
25 Le gouvernement peut rejeter ou modifier les recommandations de la commission, à condition de fournir des motifs légitimes. Les motifs qui respectent la norme de la rationalité sont ceux qui sont complets et qui traitent les recommandations de la commission de façon concrète. Les motifs sont légitimes s’ils sont conciliables avec la common law et la Constitution. Le gouvernement doit aborder de bonne foi les questions en jeu. De simples déclarations rejetant ou désapprouvant les recommandations ne suffisent pas. Au contraire, les motifs doivent révéler que les recommandations ont été prises en compte et ils doivent être fondés sur des faits et un raisonnement solide. Ils doivent indiquer à quels égards et dans quelle mesure le gouvernement s’écarte des recommandations et indiquer les raisons du rejet ou de la modification. Ils doivent démontrer qu’on a procédé à un examen des fonctions judiciaires et qu’on a l’intention de prendre les mesures qui s’imposent. Ils ne doivent pas donner à penser qu’on cherche à manipuler la magistrature. Les motifs doivent refléter l’intérêt du public à ce qu’il y ait recours à une commission, mécanisme qui garantit la dépolitisation de l’examen de la rémunération et permet de préserver l’indépendance de la magistrature.
26 Les motifs doivent également reposer sur des faits raisonnables. Si l’importance accordée aux facteurs pertinents varie, cette variation doit être justifiée. Il est légitime de procéder à des comparaisons avec les salaires offerts dans le secteur public ou dans le secteur privé, mais il faut expliquer l’emploi d’un facteur de comparaison donné. Si un fait ou circonstance nouveau se produit après la publication du rapport de la commission, le gouvernement peut l’invoquer dans ses motifs pour modifier les recommandations de la commission. Il lui est également loisible d’analyser l’incidence des recommandations et de s’assurer de l’exactitude des renseignements contenus dans le rapport de la commission.
27 Le gouvernement doit, dans sa réponse, énoncer clairement et complètement les motifs qui l’amènent à s’écarter des recommandations de la commission ainsi que le fondement factuel de ses motifs. S’il est tenu d’expliquer sa décision devant une cour de justice, il ne peut invoquer d’autres motifs que ceux mentionnés dans sa réponse, mais il lui est possible de fournir d’autres renseignements plus détaillés sur le fondement factuel sur lequel il s’est appuyé, comme nous allons l’expliquer plus loin.
(3) La portée et la nature du contrôle judiciaire
28 Une fois que la commission a formulé ses recommandations et que le gouvernement y a répondu, il est à espérer que, grâce aux indications données dans les présents motifs, les tribunaux seront rarement appelés à intervenir. Il faut néanmoins envisager la possibilité d’un contrôle judiciaire.
29 Le Renvoi précise que la réponse du gouvernement est soumise à une forme limitée de contrôle judiciaire par les cours supérieures. Si le gouvernement décide de s’écarter des recommandations de la commission, il doit justifier sa décision suivant la norme de la rationalité. Selon le Renvoi, la norme de contrôle judiciaire applicable est celle de la « simple rationalité » (par. 183‑184). L’adjectif « simple » confirme simplement que la norme est celle de la seule rationalité.
30 Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas à décider si la rémunération des juges est suffisante ou adéquate. Il doit plutôt se concentrer sur la réponse du gouvernement et se demander si l’objectif du recours à une commission est atteint. Il s’agit d’un contrôle fondé sur un principe de retenue judiciaire qui reconnaît à la fois la position unique et l’expertise accumulée du gouvernement et sa responsabilité constitutionnelle en matière de gestion des finances de la province.
31 Le Renvoi prévoit une analyse en deux étapes pour la détermination de la rationalité de la réponse du gouvernement (par. 183). Nous ajoutons maintenant une troisième étape, laquelle exige que le juge saisi du contrôle judiciaire examine la question dans son ensemble et détermine si l’objectif général du recours à une commission a été réalisé. Les questions pertinentes à se poser au moment de l’analyse sont les suivantes :
(1) Le gouvernement a‑t‑il justifié par un motif légitime sa décision de s’écarter des recommandations de la commission?
(2) Les motifs invoqués par le gouvernement ont‑ils un fondement factuel raisonnable?
(3) Dans l’ensemble, le mécanisme d’examen par une commission a‑t‑il été respecté et les objectifs du recours à une commission, à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges, ont‑ils été atteints?
32 La première étape décrite dans le Renvoi est celle de l’examen préalable. Le gouvernement doit justifier par un motif « légitime » sa décision de s’écarter de toute recommandation de la commission. Nous avons déjà expliqué dans le présent jugement ce qui constitue un motif « légitime » (par. 23‑27).
33 La deuxième étape du contrôle consiste à déterminer si le rejet ou la modification par le gouvernement des recommandations de la commission reposent sur un fondement factuel raisonnable et suffisant. La Cour déclare dans le Renvoi qu’il s’agit de procéder comme elle l’a fait dans le Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 (« Renvoi anti‑inflation »), où elle s’est demandé s’il existait une « crise financière ».
34 Il faut interpréter dans son contexte la mention par le juge en chef Lamer du Renvoi anti‑inflation. Sa déclaration ne signifie pas qu’il faille incorporer les circonstances de cette affaire (c.‑à‑d. la crise) et que l’assemblée législative ou l’exécutif doive donc établir l’existence de « circonstances exceptionnelles » pour justifier sa décision de ne pas suivre les recommandations. Elle signifiait plutôt que le tribunal saisi du contrôle judiciaire doit évaluer le fondement factuel des motifs du gouvernement de la même manière que la Cour a procédé dans le Renvoi anti‑inflation pour déterminer s’il existait des « circonstances exceptionnelles » pouvant servir de fondement rationnel à l’adoption de la loi en cause en vertu du pouvoir de légiférer pour assurer « la paix, l’ordre et le bon gouvernement ».
35 Dans le Renvoi anti‑inflation, l’analyse a porté principalement sur deux éléments : il s’agissait, premièrement, de savoir si le gouvernement avait indiqué que c’était le fondement factuel de l’adoption de la loi et, deuxièmement, si, compte tenu de la preuve présentée, il était rationnel pour le gouvernement de s’appuyer sur de tels faits. L’analyse exigeait l’application d’une norme fondée sur la retenue (voir le juge en chef Laskin, p. 423) :
En examinant ces éléments de preuve et en appréciant leur poids, la Cour ne se demande pas s’ils démontrent l’existence des circonstances exceptionnelles comme on prouve un fait dans une cause ordinaire. Elle est appelée à [se] prononcer sur une question de politique sociale et économique, c’est‑à‑dire sur le jugement exercé par le gouvernement et le Parlement. Il est possible que les circonstances exceptionnelles soient d’une telle notoriété que la Cour puisse en prendre connaissance d’office sans recourir à des éléments de preuve extrinsèque. Lorsque la situation n’est pas aussi claire, les éléments de preuve extrinsèque ne sont requis que pour convaincre la Cour que la loi contestée a un fondement rationnel dans le pouvoir législatif invoqué à l’appui de sa validité.
36 Dans son analyse de ces deux éléments dans le cadre de la deuxième étape du contrôle judiciaire, le tribunal doit déterminer si le gouvernement a expliqué dans sa réponse le fondement factuel de ses motifs. En l’absence de nouveaux faits ou circonstances, il est généralement trop tard pour le gouvernement, une fois devant le tribunal saisi du contrôle judiciaire, de remédier aux lacunes du fondement factuel. Cependant, il peut être autorisé à le développer en fournissant, sous forme d’affidavits, des détails sur des données et calculs économiques et actuariels. Sont également admissibles les affidavits contenant des preuves de la bonne foi et de l’engagement à l’égard du mécanisme, par exemple, des renseignements sur l’étude gouvernementale de l’impact des recommandations de la commission.
37 Le tribunal saisi du contrôle judiciaire doit également, appliquant le Renvoi anti‑inflation, déterminer s’il est rationnel pour le gouvernement de s’appuyer sur les faits ou circonstances exposés pour justifier sa réponse. Pour ce faire, il doit examiner la validité des faits par rapport à la position que le gouvernement a adoptée dans sa réponse.
38 À la troisième étape du contrôle, le tribunal doit examiner la réponse de façon globale. Outre les questions particulières, il doit évaluer le mécanisme et la réponse dans leur ensemble pour déterminer s’ils démontrent que le gouvernement s’est engagé concrètement dans le recours à une commission et a opposé une réponse rationnelle aux recommandations de la commission. Même s’il peut trouver matière à critiquer certains aspects du mécanisme adopté par le gouvernement, certaines réponses particulières ou l’absence de réponse, le tribunal doit soupeser et apprécier la participation du gouvernement ainsi que sa réponse pour déterminer si, dans son ensemble, la réponse comporte des lacunes inacceptables, même compte tenu du degré de retenue qui s’impose à l’égard de l’avis du gouvernement sur ces questions. L’analyse porte sur l’ensemble du mécanisme et de la réponse.
39 Il est évident que, d’après le critère formulé ci‑dessus, il ne suffit pas de désapprouver une recommandation de la commission ou de déclarer « suffisants » les traitements en vigueur pour les juges. Il est impossible de rédiger un code complet à l’intention des gouvernements; il faut donc s’en remettre à leur bonne foi. Cependant, une application consciencieuse de la norme de la rationalité rend superflues bon nombre des règles qui ont dominé les débats sur la norme depuis le Renvoi. Le critère permet également d’écarter les « règles » interdisant le recours à d’autres méthodes, dont l’interdiction de réévaluer les facteurs déjà pris en considération par la commission, pour rejeter les recommandations de la commission. Il est possible dans la réponse de réévaluer des facteurs déjà pris en compte à condition de fournir des motifs légitimes. Il s’agit essentiellement de savoir si le gouvernement a, dans sa réponse aux recommandations de la commission, fourni des motifs légitimes reposant sur un fondement factuel raisonnable.
40 Dans le contexte du contrôle judiciaire, le tribunal doit se rappeler que le mécanisme d’examen par une commission est souple et que, même si seuls des motifs légitimes permettent de rejeter les recommandations des commissions, il y a lieu de faire preuve de retenue à l’égard de la réponse puisque les recommandations n’ont pas un caractère obligatoire. Si, en fin de compte, le tribunal saisi du contrôle judiciaire conclut que la réponse ne satisfait pas à la norme, il faudra constater la violation des principes de l’indépendance de la magistrature.
41 Dans le Renvoi, le juge en chef Lamer a commenté brièvement en passant la justification en vertu de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés (par. 277‑285). Comme les parties n’ont pas soulevé cette question en l’espèce, à supposer même qu’elle soit pertinente, elle ne peut être examinée que dans le cadre d’une affaire ultérieure. Nous allons maintenant examiner les réparations possibles pour les cas qui ne satisfont pas à la norme constitutionnelle.
(4) Les réparations
42 Les limites du contrôle judiciaire dictent le choix des réparations. Celles‑ci doivent rester conciliables avec le rôle du tribunal saisi du contrôle judiciaire et avec l’objectif du recours à une commission. Le tribunal ne devrait pas empiéter sur le rôle de la commission, qui consiste à examiner les faits et à formuler des recommandations. Il ne devrait pas non plus empiéter sur la compétence exclusive des assemblées législatives provinciales en matière d’allocation des fonds publics et de fixation des traitements des juges, sauf délégation de pouvoirs à la commission.
43 Un tribunal ne devrait pas intervenir chaque fois qu’un motif particulier est discutable, surtout si les autres motifs sont rationnels et corrects. Une telle façon de procéder entraînerait des litiges, des conflits et des retards. C’est l’antithèse de l’objectif du recours à une commission. S’il ressort, dans l’ensemble, que le recours à une commission s’est révélé efficace et qu’on a « dépolitisé » la fixation de la rémunération des juges, le choix du gouvernement devrait alors être confirmé.
44 Selon ces principes, si le recours à une commission ne s’est pas révélé efficace et qu’on n’a pas « dépolitisé » la fixation de la rémunération des juges, la réparation appropriée consistera généralement à renvoyer l’affaire au gouvernement pour réexamen. Il pourra toutefois être renvoyé à la commission si les difficultés rencontrées lui sont attribuables. Si la commission n’existe plus, le gouvernement aura l’obligation d’en constituer une nouvelle pour régler les problèmes. Les tribunaux devraient s’abstenir de rendre des ordonnances donnant force obligatoire aux recommandations, à moins d’y être autorisés par le régime législatif applicable. Tous ces commentaires reflètent la conclusion dans Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13, selon laquelle « la Cour ne devrait pas dicter la marche à suivre pour remédier à la situation. En effet, comme il y a plus d’une façon d’y parvenir, il appartient au gouvernement de déterminer celle qui lui convient » (par. 77).
III. Application des principes en l’espèce
45 Des juges provinciaux du Nouveau‑Brunswick, de l’Ontario et du Québec, des juges de paix de l’Alberta ainsi que des juges municipaux du Québec ont demandé le contrôle judiciaire de la décision de leur gouvernement provincial de rejeter certaines recommandations des commissions de rémunération concernant leurs traitements et avantages. Nous appliquerons les principes énoncés précédemment aux faits de chacune de ces affaires.
A. Nouveau‑Brunswick
46 Avant le Renvoi, le gouvernement du Nouveau‑Brunswick négociait directement avec les juges de la Cour provinciale. Même si, à l’occasion, les négociations aboutissaient à une modification des salaires, la plupart du temps, les salaires des juges étaient traités de la même manière que ceux des employés non syndiqués de la fonction publique, en particulier ceux des hauts fonctionnaires. Après le Renvoi, la législature du Nouveau‑Brunswick a modifié la Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.‑B. 1973, ch. P‑21, afin d’établir la procédure recommandée par la Cour (par. 22.03(1)). La nouvelle loi énonce les facteurs dont la Commission doit tenir compte dans ses recommandations :
22.03(6) Lorsqu’elle fait son rapport et ses recommandations, la Commission doit prendre en considération les facteurs suivants :
a) la suffisance de la rémunération des juges relativement au coût de la vie ou aux changements du revenu réel par tête,
a.1) la rémunération versée aux autres membres de la magistrature du Canada ainsi que les facteurs qui peuvent justifier les différences qui existent entre la rémunération des juges et celle des autres membres de la magistrature du Canada,
b) l’équité économique, y compris la rémunération versée à d’autres personnes prélevée sur le Fonds consolidé,
c) la situation économique de la province, et
d) tous autres facteurs que la Commission considère pertinents à sa révision.
Ces facteurs servent désormais de base à l’évaluation que doivent effectuer les commissions sur la rémunération des juges au Nouveau‑Brunswick.
47 Lorsque la première commission a été établie en 1998, le salaire des juges de nomination provinciale au Nouveau‑Brunswick s’élevait à 100 000 $. Devant la Commission de 1998, l’Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick (« Association ») a fait valoir qu’une hausse était justifiée vu l’augmentation de la charge de travail de ses membres par suite d’un certain nombre de modifications en matière législative. Elle a soutenu que leur travail était aussi important que celui des juges de la Cour du Banc de la Reine et elle a donc demandé qu’ils reçoivent la même rémunération. La Commission de 1998 a recommandé de porter le traitement des juges à 125 000 $ au 1er avril 1998 et à environ 142 000 $ en 2000. Elle s’est appuyée principalement sur deux facteurs : « tant la nature du travail que la charge de travail des juges de la Cour provinciale ont connu une évolution spectaculaire » et « le salaire et les prestations actuellement consentis à un juge de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick sont insuffisants pour attirer [des candidats assez nombreux possédant les qualités requises] pour les besoins de la Cour ». La Commission a mentionné le traitement des juges de nomination fédérale, mais uniquement pour comparaison avec celui des juges de la Cour provinciale.
48 Dans sa réponse au rapport de la Commission de 1998, le Gouvernement n’a accepté que la hausse de 25 000 $. Toutefois, le 27 octobre 2000, quelques mois seulement avant l’établissement de la Commission de 2001, le traitement a été porté au niveau recommandé.
49 Par un décret publié le 14 février 2001, le Gouvernement a nommé les membres d’une commission dont le mandat devait prendre fin le 31 décembre 2003. L’Association a réitéré son argument fondé sur la comparaison avec les juges des autres cours provinciales et a établi un lien avec les juges de nomination fédérale. Elle a encore une fois insisté sur l’augmentation du nombre des causes dont les juges sont saisis, sur leur durée et sur leur complexité. Le Gouvernement a prétendu que la rémunération des juges de la Cour provinciale était juste et suffisante pour attirer des candidats compétents. Il a affirmé que, depuis la dernière hausse, il n’était survenu aucun changement pouvant justifier une autre augmentation de la rémunération des juges. Il a fourni à la Commission des indices, des renseignements sur les facteurs économiques au Nouveau‑Brunswick, les tendances salariales dans le secteur public ainsi que des comparaisons avec d’autres juges au Canada. Il a expressément rejeté la parité avec les juges de nomination fédérale.
50 Dans son rapport, la Commission de 2001 mentionne la charge de travail croissante des juges. Elle y souligne que le Gouvernement n’a tenu aucun propos indiquant qu’il connaissait des difficultés financières et elle fait remarquer que les hausses accordées aux fonctionnaires étaient supérieures à ce qui était prévu dans la politique de restrictions salariales. Elle aborde expressément la question de la parité. L’extrait suivant du rapport comporte l’essentiel des arguments invoqués pour justifier les recommandations salariales :
Sans vouloir débattre le bien‑fondé du développement du système judiciaire au cours des 300 dernières années, la Commission estime qu’on ne peut ignorer la différence salariale entre les juges de la Cour provinciale et les juges de la Cour du Banc de la Reine.
En fait, les juges de la Cour du Banc de la Reine sont les seules personnes dont le travail et le mode de nomination sont semblables à ceux des juges de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick.
Toutefois, c’est une chose que de reconnaître cette réalité, mais c’en est une autre d’insister sur la parité salariale entre les juges de la Cour provinciale et ceux de la Cour du Banc de la Reine ou sur un système de pourcentage fixe qui maintiendrait la rémunération des juges de la Cour provinciale à un pourcentage constant, soit au‑dessus, soit au‑dessous de la rémunération des juges de la Cour du Banc de la Reine.
. . .
Dans sa soumission, la province fait remarquer qu’il n’était pas nécessaire d’envisager une autre augmentation salariale pour les juges de la Cour provinciale puisqu’ils avaient reçu une augmentation salariale de 40 % au cours des six derniers mois environ.
Il en résulterait un blocage du traitement des juges de la Cour provinciale pendant trois ans, à l’exception peut‑être du rajustement au titre du coût de la vie que tous les employés reçoivent.
La raison pour laquelle cette augmentation considérable a été accordée à ce moment‑là est parce que la province n’avait pas payé ce qui avait été recommandé par l’ancienne Commission.
. . .
La Commission est d’avis que la proposition de la province selon laquelle le statu quo salarial devrait être observé pour une autre période de trois ans constituerait une violation de la décision de la Cour suprême.
. . .
Selon les chiffres figurant dans la soumission de la province, le revenu personnel par tête au Nouveau‑Brunswick pour l’année 1999 était de 85 % de la moyenne canadienne.
Compte tenu de ces facteurs et de la perspective que le traitement des juges de la Cour du Banc de la Reine augmentera un peu au‑delà de 200 000 $ et qu’il continuera d’augmenter d’environ 2 000 $, la Commission propose que les juges de la Cour provinciale reçoivent une augmentation de 8 % au cours de la première année et une augmentation additionnelle de 5 % pour les deux années suivantes de façon que soit maintenu un rapport acceptable entre la rémunération des juges de la Cour provinciale avec celle des juges de la Cour du Banc de la Reine.
Il en résulterait un traitement annuel comme suit, à compter du 1er janvier 2001 et à la même date au cours des deux années suivantes :
2001 — 154 018 $
2002 — 161 709 $
2003 — 169 805 $
En outre, la Commission recommande que la province applique à ces montants l’indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques du Nouveau‑Brunswick . . .
Au cours de la troisième année, le traitement annuel des juges de la Cour provinciale serait d’environ 30 000 $ de moins que le traitement des juges de la Cour du Banc de la Reine, et légèrement inférieur au pourcentage que représentait le revenu personnel par tête du Nouveau‑Brunswick par rapport à la moyenne nationale de 1999.
51 La Commission a aussi formulé plusieurs recommandations au sujet de la pension, des vacances, des soins de santé et de l’assurance‑vie.
52 Le Gouvernement a rejeté toutes les recommandations salariales de la Commission, à l’exception de la hausse fondée sur l’indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques de la province. Il a formulé sa réponse sous forme d’attendus, qui sont reproduits en annexe et seront examinés plus en détail plus loin. On peut toutefois regrouper ces 29 attendus sous trois motifs principaux : de l’avis du Gouvernement, (1) la Commission a mal compris son mandat, (2) il n’était pas fondé d’établir un lien entre le traitement des juges de la Cour provinciale et celui des juges de nomination fédérale et (3) le traitement en vigueur pour les juges est adéquat.
(1) Historique des procédures judiciaires
53 Le juge saisi du contrôle judiciaire a conclu que les motifs invoqués par le Gouvernement pour rejeter les recommandations salariales de la Commission étaient rationnels, mais que ce n’était pas le cas des motifs fournis relativement à la pension et aux autres avantages ((2002), 249 R.N.‑B. (2e) 275). Il a déclaré que les recommandations se rapportant aux vacances, à la pension et au régime d’assurance‑maladie liaient le Gouvernement.
54 Le juge a souligné que le processus de contrôle devrait être axé sur les motifs figurant dans la réponse du Gouvernement plutôt que sur le bien‑fondé des recommandations de la Commission : « Je souligne en passant que notre Cour n’a pas à déterminer si les recommandations de la Commission de 2001 sont ou non appropriées, insuffisantes ou excessivement généreuses. Notre Cour a plutôt pour rôle de déterminer si le gouvernement a justifié sa décision conformément au critère que la Cour suprême du Canada a énoncé dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale (Î.‑P.‑É.) » (par. 20). Le juge a toutefois considéré qu’il devait déterminer si l’indépendance de la magistrature avait été préservée malgré le rejet par le Gouvernement de la hausse recommandée : « . . . est‑ce qu’une personne raisonnable qui comparaîtrait devant la Cour provinciale craindrait de ne pas être entendue par un tribunal indépendant parce que le gouvernement de notre Province a refusé de hausser le traitement du juge qui préside l’instance et de le faire passer de 141 206 $ à 169 805 $ à la même époque l’an prochain? Je dois répondre “non” à cette question » (par. 52).
55 Analysant si l’indépendance de la magistrature avait été préservée, le juge a examiné les augmentations proposées selon la norme de la personne raisonnable. C’est ce qui l’a amené à axer son analyse sur une évaluation quantitative pour déterminer si l’indépendance de la magistrature était menacée. Les juges de la Cour provinciale se sont pourvus en Cour d’appel. Le Gouvernement n’a pas interjeté appel de l’ordonnance en ce qui a trait aux pensions et aux autres avantages.
56 La Cour d’appel a déclaré que le mandat de la Commission consistait à mettre les tribunaux à l’abri de l’ingérence politique et à dépolitiser le processus de modification des traitements des juges ((2003), 260 R.N.-B. (2e) 201, 2003 NBCA 54, par. 60). Elle a souligné que la Commission avait pour responsabilité de recommander la rémunération appropriée pour les juges en tenant compte des facteurs pertinents (par. 69). La cour s’est distancée d’une norme de retenue à l’égard de la Commission. Elle a plutôt parlé de la nécessité de faire preuve de retenue à l’égard de la réponse du Gouvernement : « Pour conclure, le critère de la simple rationalité exige la retenue face au fondement factuel de la décision de rejet prise par le gouvernement » (par. 113). Elle a reproché au Gouvernement de s’être appuyé dans sa réponse sur des contraintes d’ordre économique qui n’avaient pas été débattues devant la Commission. Elle a aussi blâmé le Gouvernement d’avoir soutenu que le traitement est adéquat, mais elle a attribué cette erreur à une lacune du rapport de la Commission :
Le gouvernement soutient que le niveau de traitement actuel est suffisant au sens où il n’y a pas eu de changement de situation important depuis la mise en vigueur de la hausse de traitement de 40 % recommandée par la Commission de 1998; voir le 1er attendu. À mon avis, cette vague assertion ne satisfait pas au critère de la simple rationalité. Par exemple, le gouvernement passe sous silence le fait que les traitements des juges d’autres provinces et ceux des juges fédéraux ont augmenté depuis l’application de la recommandation de la Commission de 1998 en matière de traitement. Cela dit, je dois admettre que la réponse de la Commission à cet argument est insuffisante. [par. 138]
57 La Cour d’appel a ensuite signalé des problèmes majeurs dans le rapport de la Commission, en particulier lorsque cette dernière conclut que le refus d’accorder une hausse irait à l’encontre du Renvoi. La cour a fait remarquer que le Gouvernement aurait pu, dans sa réponse, invoquer comme motifs les erreurs de droit commises par la Commission (par. 141). Elle a souligné que ces erreurs auraient pu être évitées si la Commission, qui n’est pas formé de juristes, avait pu bénéficier des services d’un conseiller juridique indépendant chargé de l’aider dans ses délibérations. La Cour d’appel a aussi examiné la prétention du Gouvernement que le redressement salarial recommandé est excessif, en particulier si on le compare avec les hausses accordées aux fonctionnaires. Elle a conclu que cette comparaison n’était pas appropriée et que la réponse, à cet égard, ne satisfaisait pas à la norme de la rationalité. Elle a ensuite examiné l’argument fondé sur la parité avec les juges de nomination fédérale et elle a jugé que le Gouvernement avait eu raison de nier l’existence d’un lien entre les traitements des juges de nomination fédérale et ceux des juges de la Cour provinciale. La cour a alors analysé si les traitements étaient suffisants pour attirer des candidats compétents. Elle a conclu que la position du Gouvernement était rationnelle et qu’elle pouvait être réitérée dans la réponse parce que la Commission ne l’avait pas convenablement analysée.
58 Ayant conclu que le Gouvernement avait avancé deux raisons convaincantes pour refuser d’appliquer le rapport de la Commission, à savoir le rejet de la parité et la capacité d’attirer des candidats compétents, la Cour d’appel a jugé que les motifs invoqués satisfaisaient à la norme de la rationalité et a rejeté l’appel. L’Association se pourvoit maintenant devant la Cour.
59 Pour les motifs qui suivent, le pourvoi doit être rejeté. Dans sa réponse au rapport de la Commission de 2001, le Gouvernement a justifié sa décision de rejeter les recommandations de la Commission par des motifs qui satisfont à la norme de la rationalité. Afin d’expliquer cette conclusion, nous examinerons la réponse en fonction des principes énoncés précédemment. Il convient de déterminer, premièrement, si la réponse fournit des motifs légitimes, dictés par l’intérêt public, deuxièmement, si elle a un fondement factuel suffisant et, enfin, si les motifs invoqués par le Gouvernement, considérés globalement, montrent que les objectifs du recours à une commission ont été atteints. Mais avant de procéder à l’analyse, il importe de trancher une question préliminaire : l’admissibilité des affidavits déposés en première instance par le Gouvernement à l’appui de sa réponse au rapport de la Commission.
(2) Admissibilité des affidavits
60 Le Gouvernement a tenté de faire admettre quatre affidavits devant la Cour du Banc de la Reine. Bryan Whitfield, conseiller supérieur en politiques à la Direction de la recherche et de la planification du ministère de la Justice, a estimé en détail dans son affidavit le coût qu’entraînerait la mise en œuvre des recommandations de la Commission. Conrad Ferguson, un actuaire de pratique privée, indique dans son affidavit le coût annuel des traitements et avantages des juges à divers niveaux de traitement. James Turgeon, directeur général de la Division des politiques économiques et fiscales du ministère des Finances, décrit la conjoncture économique de la province. Enfin, Lori Anne McCracken, une employée du Bureau des ressources humaines du Gouvernement, traite dans son affidavit des hausses salariales accordées dans la fonction publique.
61 Les appelants contestent l’admissibilité des quatre affidavits déposés par le Gouvernement, faisant valoir que ces documents apportent des éléments de preuve additionnels et de nouveaux motifs de rejeter les recommandations salariales de la Commission. Le juge saisi du contrôle judiciaire a autorisé le dépôt des affidavits au dossier. La Cour d’appel a infirmé la décision du tribunal de première instance et a statué que les affidavits n’étaient pas admissibles parce qu’ils introduisaient des éléments de preuve et des faits ne faisant pas partie de la réponse du Gouvernement.
62 Dans le Renvoi, la Cour a dit que la réponse du gouvernement doit être complète. En d’autres mots, le gouvernement doit indiquer dans sa réponse publique tous les motifs sur lesquels il s’appuie pour rejeter les recommandations de la commission. Par conséquent, une fois devant le juge saisi du contrôle judiciaire, il ne peut plus renforcer sa réponse en y incluant des justifications et des motifs non mentionnés dans sa réponse.
63 Cela ne signifie pas que la réponse du gouvernement doive contenir et mentionner tous les éléments sur lesquels reposent les motifs qu’il a invoqués. Obliger les gouvernements à répondre aux recommandations des commissions en produisant, par exemple, des volumes entiers de données économiques et actuarielles ne contribuerait pas à la mise en place d’un mécanisme public et transparent. Il suffit que les motifs fournis par le gouvernement en réponse aux recommandations de la commission soient suffisamment détaillés pour informer le public, les députés et le tribunal saisi du contrôle judiciaire des faits sur lesquels repose sa décision et pour leur permettre de constater que le processus a été pris au sérieux.
64 En l’espèce, les affidavits ne contiennent aucun argument que le Gouvernement n’a pas déjà soulevé devant la Commission et n’ajoutent rien aux motifs qu’il a fournis dans sa réponse. Ils donnent tout simplement des détails sur le fondement factuel invoqué par le Gouvernement. Ils indiquent comment les calculs ont été faits et quelles données étaient disponibles. Ils contribuent à démontrer que la recommandation a été examinée avec sérieux. Il est permis de fournir de tels détails et les documents sont admissibles en preuve.
(3) Application des principes
65 Comme il a été mentionné précédemment, le Gouvernement invoque dans sa réponse trois motifs distincts pour rejeter les recommandations. Nous allons maintenant les analyser en fonction du critère formulé ci‑dessus. Le Gouvernement fait premièrement valoir que la Commission a mal compris son mandat. Il soutient que, lorsqu’elle formule ses recommandations salariales, la Commission a pour principal objectif de s’assurer que le niveau de rémunération ne tombe pas sous le seuil minimum requis pour assurer l’indépendance de la magistrature. Deuxièmement, il estime excessive la hausse recommandée parce qu’elle ne tient pas compte de la conjoncture économique du Nouveau‑Brunswick et repose plutôt sur la volonté de maintenir une parité partielle avec les juges de nomination fédérale. Troisièmement, il affirme que le traitement des juges en vigueur est adéquat. Il s’appuie, à cet égard, sur les indices et les données économiques ainsi que sur la capacité d’attirer des candidats compétents grâce au régime de rémunération en vigueur. Il prétend qu’un rajustement fondé sur le taux d’inflation suffirait pour que la rémunération demeure adéquate.
66 La première étape de l’analyse consiste à examiner les motifs du gouvernement pour déterminer s’ils sont légitimes. À cette fin, il faut établir s’ils dénotent uniquement un simple rejet ou s’ils sont guidés par l’intérêt public, et s’assurer qu’ils ne sont pas dictés par des considérations purement politiques.
67 Il est peu judicieux pour le Gouvernement de remettre en question le mandat de la Commission et de le reformuler. Comme nous l’avons déjà mentionné et comme la Cour d’appel l’a fait remarquer avec raison, l’objectif du recours à une commission est de dépolitiser le processus de fixation de la rémunération et d’éviter un affrontement direct entre le Gouvernement et la magistrature. On ne peut donc pas considérer que le mandat de la Commission consiste, comme le prétend le Gouvernement, à empêcher que le traitement des juges ne tombe sous le seuil minimum requis pour assurer l’indépendance de la magistrature. La Commission n’a pour objectif ni de déterminer le seuil minimum ni d’établir quelles seraient les conditions maximales. Son rôle consiste plutôt à recommander un niveau de rémunération approprié. Le Gouvernement a tort de remettre en cause le mandat de la Commission et donne une définition erronée du rôle de celle‑ci. La partie de sa réponse portant sur sa remise en question du mandat de la Commission n’est pas légitime. Elle ne favorise en rien l’intérêt public et ne résiste donc pas à la première étape de l’analyse.
68 On ne peut toutefois pas affirmer, à la première étape de l’analyse, que les motifs exposés par le Gouvernement relativement au caractère adéquat du traitement en vigueur pour les juges et au caractère excessif de la majoration recommandée sont purement politiques ou constituent une tentative d’éviter le recours à une commission. De plus, rien n’indique que le Gouvernement essayait de manipuler la magistrature. Quant aux motifs concernant le bien‑fondé des recommandations salariales, même si certains des attendus semblent dénoter un manque d’égard pour le processus, le juge saisi du contrôle judiciaire a eu raison, dans l’ensemble, de conclure à la première étape (par. 58) :
Aucune preuve n’indique qu’en refusant d’accepter la recommandation de la Commission de 2001 en matière de traitement, l’exécutif avait l’intention de manipuler la magistrature ou de la soumettre à une ingérence politique. Rien n’indique que la politique de compression budgétaire du gouvernement consistait en des mesures qui ne visaient que les juges. On ne laisse nullement entendre que le refus d’accorder une augmentation de traitement équivaut à la prise de mesures peu scrupuleuses grâce auxquelles le gouvernement aurait utilisé « son pouvoir de fixer les traitements des juges comme moyen d’influencer le déroulement et l’issue des litiges » (Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale (Î.‑P.‑É.), au paragraphe 145).
69 Comme la partie de la réponse du Gouvernement qui porte sur le caractère adéquat du traitement en vigueur pour les juges et sur le caractère excessif de la hausse recommandée est légitime, il faut examiner de façon plus approfondie les motifs invoqués pour déterminer s’ils ont un fondement factuel suffisant. Dans le cadre de cette deuxième étape de l’analyse du critère de la rationalité, la cour doit déterminer tout d’abord si le gouvernement a énoncé suffisamment de faits pour étayer les motifs qu’il a avancés pour rejeter les recommandations salariales et, ensuite, s’il est rationnel pour lui de s’appuyer sur ces faits pour justifier sa réponse.
70 Les deux arguments invoqués par le Gouvernement doivent être examinés séparément. Après tout, accepter l’argument du Gouvernement que l’augmentation salariale recommandée est excessive ne signifie pas nécessairement que le traitement dont bénéficient les juges soit adéquat. On peut cependant examiner ensemble les faits invoqués par le Gouvernement à l’appui de ces arguments dans la mesure où les éléments de preuve qu’il a produits pour démontrer que la hausse recommandée est excessive lui permettent, dans une certaine mesure du moins, de prétendre que la rémunération est suffisante.
71 Le Gouvernement s’est opposé à l’augmentation salariale parce que, à son avis, en accordant une majoration de cette envergure, la Commission donnait en fait suite à l’argument des juges de la Cour provinciale qu’ils devraient avoir droit à la parité ou à une parité partielle. Même si la Commission a affirmé expressément qu’elle n’acceptait pas l’argument de la parité, il existe dans les faits un lien évident entre la hausse recommandée et le traitement des juges de nomination fédérale, lien qui se dégage du rapport. En effet, par suite de la hausse recommandée, le traitement des juges représenterait 85 pour 100 de celui des juges de nomination fédérale. C’est ce pourcentage de 85 pour 100 que le Gouvernement a mentionné devant la Commission pour exprimer le revenu moyen par habitant au Nouveau‑Brunswick par rapport à la moyenne nationale et que la Commission a repris dans son rapport. Cela explique le chiffre que la Commission a choisi, sans donner d’autres raisons, pour la hausse recommandée. La Cour d’appel a fait correctement ressortir les faits invoqués par le Gouvernement ainsi que les lacunes du rapport de la Commission à cet égard (par. 159) :
Dans le passé, les commissions fédérales sur la rémunération des juges ont constamment admis que le traitement fédéral devrait être uniforme et, à une exception près, ne pas tenir compte des différences géographiques. En outre, les commissions fédérales ont constamment reconnu que le traitement uniforme doit être fixé à un niveau capable d’attirer des candidats très compétents. Ce facteur constitue un problème pour ce qui est des candidats éventuels qui pratiquent le droit dans les grands centres métropolitains du Canada. On peut comprendre qu’ils gagnent davantage et espèrent un traitement plus élevé que les avocats qui pratiquent dans des collectivités plus petites. Au lieu de recommander une différence de traitement fondée sur le lieu de résidence d’un juge, les commissions fédérales ont conclu que le niveau de traitement devait être fixé à un niveau qui ne nuirait pas au recrutement dans les grandes régions métropolitaines du pays. Pour cette raison, le traitement fédéral recommandé est rajusté pour tenir compte de cette disparité géographique.
72 Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas pour rôle d’apprécier après coup le bien‑fondé de la hausse recommandée par la Commission. Il peut cependant constater que le traitement des juges de nomination fédérale est fixé en fonction des conditions économiques et des revenus des avocats dans les grandes villes canadiennes. Ces conditions et ces revenus diffèrent de ceux qui existent au Nouveau‑Brunswick. Par conséquent, même si la Commission peut s’inspirer de la rémunération des juges de nomination fédérale pour faire ses recommandations, ce seul facteur ne peut pas être déterminant. En fait, l’al. 22.03(6)a.1) de la Loi sur la Cour provinciale oblige la Commission à prendre en considération les facteurs qui peuvent justifier les différences qui existent entre la rémunération des juges de la Cour provinciale et celle des autres membres de la magistrature du Canada. Pourtant, la Commission a décidé de ne pas le faire. De plus, il ne convient pas de déterminer la rémunération des juges de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick en appliquant au traitement des juges de nomination fédérale le rapport exprimé en pourcentage entre le revenu moyen au Nouveau‑Brunswick et celui au Canada, parce que ce traitement est établi en fonction des revenus des avocats dans les grandes villes canadiennes et non en fonction du revenu moyen canadien.
73 Le Gouvernement affirme également que la conjoncture économique de la province ne justifie pas une augmentation salariale de 49,24 pour 100 entre 1990 et 2000, laquelle s’élève à 68,16 pour 100 une fois combinée à la majoration recommandée pour 2001. Il considère qu’une telle augmentation dépasse de loin les changements des indicateurs économiques au Nouveau‑Brunswick. Il compare cette hausse à celle de 18,93 pour 100 qui a été accordée aux hauts fonctionnaires entre 1990 et 2000. Il invoque le fait que, par suite de la recommandation, les juges du Nouveau‑Brunswick se classeraient au troisième rang parmi les juges des cours provinciales les mieux rémunérés au pays, après ceux de l’Ontario et de l’Alberta, alors que le salarié moyen au Nouveau‑Brunswick se situe au huitième rang sur dix. Les données économiques sur lesquelles s’appuie le Gouvernement faisaient partie des observations qu’il avait présentées à la Commission, mais celle‑ci n’en a pas fait mention dans son rapport. Le calcul de la valeur de la hausse recommandée figure dans les affidavits qu’il a cherché à faire admettre en preuve.
74 À l’exception du motif concernant le défaut de la part de la Commission d’évaluer le coût de la mise en œuvre de ses recommandations, les arguments que le Gouvernement a invoqués dans sa réponse semblent à première vue être une reformulation de la position qu’il a défendue devant la Commission. Cependant, deux circonstances particulières permettent au Gouvernement de s’y appuyer. Premièrement, la Commission n’a pas traité des données qui faisaient partie des observations du Gouvernement et, deuxièmement, le rapport n’expliquait pas comment on avait tenu compte de l’équité économique ainsi que de la conjoncture économique de la province, même si ce sont là deux facteurs importants que la Commission est tenue par la Loi sur la Cour provinciale de prendre en considération. En raison des lacunes du rapport de la Commission, on ne peut pas empêcher le Gouvernement de s’appuyer sur un fondement factuel pertinent, même s’il fait partie des observations qu’il a présentées à la Commission.
75 Dans sa réponse, le Gouvernement signale à juste titre plusieurs faits qui lui permettent d’affirmer en toute légitimité que la hausse est excessive : les recommandations ne tiennent pas compte de la conjoncture économique du Nouveau‑Brunswick, mais correspondent plutôt à un pourcentage du traitement des juges de nomination fédérale; une telle hausse constituerait un traitement préférentiel si on la compare aux augmentations reçues par les hauts fonctionnaires du Nouveau‑Brunswick et la plupart des juges des autres cours provinciales au Canada; enfin, la hausse dépasse de loin les changements des indicateurs économiques depuis la mise en œuvre des recommandations de 1998. Le Gouvernement peut donc légitimement refuser d’accorder l’augmentation salariale recommandée au motif qu’elle est excessive.
76 En rejetant les recommandations salariales de la Commission, le Gouvernement fait aussi valoir que, selon lui, le traitement en vigueur pour les juges est adéquat. Il avait également invoqué cet argument dans les observations présentées à la Commission de 2001. Dans son rapport, la Commission a toutefois rejeté cet argument parce que, à son avis, son acceptation entraînerait le gel des salaires, ce qui contreviendrait aux principes énoncés dans le Renvoi. En adoptant cette position, la Commission a commis une erreur de droit. Le Renvoi n’a jamais rendu les hausses salariales obligatoires. Le Gouvernement a donc eu raison de reformuler sa position selon laquelle le traitement en vigueur était adéquat, à la condition de s’appuyer sur un fondement factuel raisonnable.
77 Dans sa réponse, le Gouvernement invoque trois faits pour étayer sa position : depuis les recommandations de la Commission de 1998, il ne s’est produit aucun changement qui justifierait une autre hausse; la rémunération en vigueur est suffisante pour attirer des candidats compétents; enfin, les juges se classent à l’heure actuelle parmi les 5 pour 100 des habitants qui, au Nouveau‑Brunswick, touchent les plus hauts salaires. Nous examinerons chacun de ces faits l’un après l’autre.
78 La Commission de 2001 a rejeté l’argument du Gouvernement qu’il n’y a eu aucun changement depuis la hausse salariale accordée quelques mois avant sa création. Elle a reproché au Gouvernement d’avoir retardé la mise en œuvre des recommandations salariales de la commission précédente. Dans ces circonstances, si on reconnaît un fondement factuel raisonnable à la position du Gouvernement quant au caractère adéquat de la rémunération, ce n’est pas parce qu’il n’y a eu aucun changement depuis la dernière augmentation.
79 Le Gouvernement a également affirmé dans sa réponse que le traitement en vigueur pour les juges était adéquat puisqu’il permettait d’attirer des candidats compétents à la magistrature. La Commission n’a pas évalué cet argument ni les faits à l’appui, sauf pour faire remarquer que les juges de la Cour provinciale et ceux de la Cour du Banc de la Reine sont choisis dans le même bassin d’avocats. Le chiffre de 50 candidats compétents avancé par le Gouvernement a été contesté, mais la Cour d’appel a conclu qu’il y avait au moins 30 candidats, ce qui prouvait que le traitement, conjugué à la valeur de la pension de juge, était suffisant pour attirer des candidats compétents. La Cour d’appel a conclu à juste titre que, dans son rapport, la Commission n’avait pas examiné suffisamment la position du Gouvernement. Il est raisonnable pour celui‑ci d’invoquer ce fondement factuel.
80 Enfin, l’argument du Gouvernement que l’augmentation salariale devrait être refusée parce que les juges font partie à l’heure actuelle des 5 pour 100 des plus hauts salariés de la province a peu de poids en soi. Cette information n’a aucune valeur, car les salaires dans ce groupe peuvent varier considérablement. Le Gouvernement a effectivement mentionné les 5 pour 100 des plus hauts salariés dans les arguments qu’il a présentés à la Commission de 2001, affirmant que le salaire moyen dans cette catégorie s’établissait à environ 92 000 $. Cette somme est inférieure au traitement que touchaient les juges avant même que la Commission de 1998 commence ses travaux. Comme l’a mentionné la Cour d’appel, ce n’est pas le moment de remonter le cours de l’histoire.
81 En conclusion, on ne peut pas écarter la réponse du Gouvernement au motif qu’elle n’a pas un fondement factuel raisonnable. Certaines parties de sa réponse peuvent sembler dénoter un manque d’égard, mais d’autres ont des assises rationnelles. D’une part, le refus du Gouvernement d’accorder la hausse recommandée parce qu’elle est excessive est amplement justifié par un fondement factuel rationnel. D’autre part, la Commission n’a pas analysé correctement les arguments en faveur du statu quo. Elle n’a pas non plus examiné, comme elle aurait dû le faire, les arguments de l’Association en faveur d’une majoration raisonnable, à savoir ceux concernant l’augmentation de la charge de travail et des traitements des juges des cours provinciales dans les autres provinces et territoires. Il se peut que l’argument de la parité avancé par l’Association ait fait perdre de vue son objectif à la Commission et soit à l’origine de ces omissions.
82 Cela dit, le tribunal saisi du contrôle judiciaire ne peut pas se substituer à la Commission et déterminer le niveau de traitement approprié si elle a négligé de le faire. L’exercice de la retenue ne saurait toutefois entraver le processus. Normalement, une commission peut considérer que la commission précédente a déterminé, dans son rapport, le niveau de traitement approprié; néanmoins, dans certaines circonstances, par exemple, lorsque la commission précédente n’a pas tenu compte de tous les critères énumérés dans la Loi sur la Cour provinciale ou a fait face à des contraintes l’empêchant d’appliquer pleinement un ou plusieurs critères, la commission suivante peut dans son analyse réexaminer les facteurs ou les recommandations déjà considérés par la commission précédente. C’est peut‑être l’un de ces cas où une commission future disposera d’une plus grande latitude qu’elle n’aurait autrement eue.
83 À la troisième étape de l’analyse de la rationalité, il faut examiner globalement les motifs invoqués par le gouvernement pour déterminer si les objectifs du recours à une commission ont été atteints. À plusieurs égards, le Gouvernement n’a pas justifié de façon satisfaisante sa décision de s’écarter des recommandations de la Commission. Toutefois, à cette étape, la réponse doit être examinée globalement et avec retenue. Dans cette perspective, la réponse montre que le Gouvernement a pris au sérieux le processus de fixation de la rémunération des juges. À certains égards, il a dû s’appuyer sur les observations qu’il avait soumises à la Commission, car cette dernière ne les a pas examinées comme il se devait. Ainsi, le Gouvernement a participé activement au processus. Il convient donc de faire preuve à son égard d’une plus grande retenue que s’il n’avait pas respecté ce mécanisme.
84 Dans l’ensemble, l’analyse montre bien que les principes formulés dans le Renvoi ont été respectés et que c’est à juste titre que les critiques formulées à l’égard de la réponse du Gouvernement ont été écartées.
85 Pour ces motifs, le pourvoi est rejeté, avec paiement des débours en faveur de l’intimée, comme elle l’a demandé.
B. Ontario
86 L’Association des juges de l’Ontario, l’Association ontarienne des juges du droit de la famille et l’Ontario Provincial Court (Civil Division) Judges’ Association (collectivement les « Juges ») sont les appelantes dans le présent pourvoi. Sa Majesté la Reine du chef de la province d’Ontario, représentée par le président du Conseil de gestion (la « province d’Ontario » ou la « province ») est l’intimée.
87 Selon le régime législatif de l’Ontario, les recommandations d’une commission qui ont trait aux salaires lient le gouvernement. Toutefois celles de la commission portant sur les pensions n’ont pas force obligatoire. Il s’agit en l’espèce de recommandations concernant les pensions. Pour les motifs qui suivent, le pourvoi est rejeté.
(1) Contexte
88 La quatrième Commission triennale de rémunération des juges provinciaux (1998‑2001) (« Commission ») a été établie en vertu de l’appendice A de la convention cadre prévue à l’annexe de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43. La convention cadre régit la compétence et le mandat de chaque commission triennale. Devant la Commission, les Juges ont demandé des traitements plus élevés et une meilleure pension. Ils cherchaient notamment à faire réduire l’écart entre les traitements des juges de nomination fédérale et celui des juges de nomination provinciale. La province d’Ontario a fait valoir devant la Commission qu’il n’y avait pas lieu de hausser les traitements et avantages. Elle a en outre soutenu que les traitements, pensions et avantages des Juges étaient justes et adéquats.
89 La Commission a recommandé une augmentation salariale de l’ordre de 28 pour 100 sur trois ans. Cette recommandation a force obligatoire en Ontario en raison de la convention cadre. De plus, les membres de la Commission ont émis, à la majorité, trois recommandations facultatives concernant les pensions : (1) bonifier le régime de retraite des Juges provinciaux de manière à ce qu’il corresponde à celui des juges fédéraux, (2) adopter un taux d’accumulation des prestations de retraite de 3,3 pour 100 sur 20 ans, ce qui donnerait au juge une pension de 66 2/3 pour 100 du salaire à 65 ans après 20 années de service, ou (3) accorder une augmentation générale de 10 pour 100 des prestations de retraite. La Commission a également recommandé, à la majorité, que la province soit (1) applique la « règle de 80 », qui permettrait au juge de prendre sa retraite sans pénalité si l’addition de son âge et de ses années de service donne au moins 80, soit (2) réduise les pénalités en cas de retraite anticipée.
90 La Commission n’a pas retenu les services d’actuaires pour évaluer le coût de la mise en œuvre de ses recommandations en matière de pensions compte tenu de l’augmentation salariale de 28 pour 100. Les seuls coûts dont il est question dans le rapport de la Commission sont les coûts estimatifs de la bonification des pensions qui avaient été calculés compte non tenu de l’augmentation salariale. Les membres minoritaires de la Commission n’ont pas souscrit aux recommandations en matière de pensions.
91 Pour étudier les recommandations facultatives de la Commission en matière de pensions, la province d’Ontario a demandé à PricewaterhouseCoopers (« PwC ») d’évaluer le coût de leur application. Elle a finalement conclu que l’augmentation salariale de 28 pour 100, qui entraînait automatiquement une majoration de 28 pour 100 de la valeur des pensions, était suffisante. Elle a refusé d’adopter les recommandations touchant les pensions. Le 1er février 2000, elle a envoyé sa réponse au président de la Commission. Elle a justifié par sept motifs sa décision de ne pas donner suite à ces recommandations, notamment le fait que les droits à pension en vigueur étaient adéquats et que la valeur des pensions se trouvait déjà accrue par suite de l’augmentation salariale (28 pour 100) accordée par la Commission. Elle ne précise toutefois pas dans ses motifs de rejet des recommandations de la Commission qu’elle a retenu les services de PwC; elle n’y indique pas non plus que les coûts établis par la Commission seraient erronés ou incomplets.
92 Les Juges ont demandé un contrôle judiciaire. La province d’Ontario a déposé à l’appui de sa position les affidavits d’Owen M. O’Neil, de PwC, qui expliquent en détail le travail que PwC effectue pour le Gouvernement. Les Juges se sont opposés au recours par la province aux services de PwC. Ils se sont également opposés à l’admissibilité en preuve des affidavits. Ils ont accusé la province de s’engager dans un [traduction] « processus unilatéral et secret d’après‑Commission ». Ils ont soutenu que cette façon d’agir compromettait l’efficacité du mécanisme. Évidemment, les parties ne s’entendaient pas sur l’objet réel du mandat confié à PwC.
(2) Historique des procédures judiciaires
a) Cour supérieure de justice de l’Ontario (Cour divisionnaire) ((2002), 58 O.R. (3d) 186)
93 La Cour divisionnaire de l’Ontario a rejeté la demande des Juges. Elle a statué que la preuve par affidavits concernant l’évaluation du coût faite par PwC était admissible parce que, selon le Renvoi, un gouvernement a le droit de [traduction] « justifier sa décision devant une cour de justice ». La cour a examiné le Renvoi et a conclu que les motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations concernant les pensions étaient clairs, logiques, pertinents et conciliables avec la position défendue devant la Commission. Rien n’indique que la décision était purement politique, discriminatoire ou dénuée de fondement rationnel. L’article 28 de la convention cadre prévoit la possibilité de renvoyer l’affaire à la Commission si elle n’a pas traité de questions soulevées légitimement par l’enquête ou qu’une erreur se trouve clairement dans son rapport. Cependant, cette mesure est simplement facultative. Quoi qu’il en soit, la Cour divisionnaire n’est pas convaincue que la Commission ait fait erreur à l’un ou l’autre de ces égards.
b) Cour d’appel ((2003), 67 O.R. (3d) 641)
94 La Cour d’appel de l’Ontario a confirmé le rejet de la demande des Juges. Le juge MacPherson a expliqué que la Cour divisionnaire a eu raison de conclure que le recours aux services de PwC par la province n’avait pas compromis l’efficacité du recours à une commission. Cette décision dénotait plutôt l’intention de la province de procéder à une analyse minutieuse des recommandations. La cour a examiné chacun des sept motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations relatives aux pensions. Elle a conclu que les motifs étaient clairs, logiques, pertinents et conciliables avec la position défendue par la province d’Ontario devant la Commission.
(3) Analyse
a) Les motifs fournis par la province d’Ontario satisfont‑ils au critère de la « rationalité »?
95 Comme nous l’avons indiqué précédemment, la province d’Ontario a rejeté toutes les recommandations facultatives de la Commission en matière de pensions. Les motifs invoqués à l’appui de cette décision sont exposés dans la lettre que l’honorable Chris Hodgson, président du Conseil de gestion, a adressée à M. Stanley M. Beck, c.r., président de la Commission (« Lettre »). Ces sept motifs peuvent essentiellement se résumer ainsi : (1) la majoration automatique de 28 pour 100 est suffisante; (2) grâce à la formule de calcul des prestations, la pension des Juges ne s’amenuisera pas avec le temps; (3) la hausse des traitements des Juges (qui a entraîné un relèvement automatique de la pension) a réduit l’écart entre la rémunération des juges de nomination provinciale et celle des juges de nomination fédérale; (4) aucun changement démographique important n’est survenu depuis que la commission indépendante de 1991 a examiné la structure du régime de retraite des Juges et a proposé un modèle qui a été accepté; (5) le régime de retraite en vigueur permet un coefficient de remplacement du revenu de 75 pour 100 compte tenu des épargnes probables des Juges avant leur nomination; (6) le régime de retraite des Juges de l’Ontario est supérieur à ceux des autres provinces et territoires; (7) les obligations financières qu’avait alors le Gouvernement ainsi que les demandes concurrentes de ressources limitées exigent l’engagement continu de procéder à des compressions budgétaires pour renforcer l’économie ontarienne.
96 Ces motifs satisfont‑ils au critère de la « rationalité »? Pour satisfaire à ce critère, les motifs doivent être légitimes. La Lettre énonce sept motifs justifiant le rejet des recommandations facultatives concernant les pensions. Rien dans les motifs fournis dans la Lettre ne révèle qu’ils sont dictés par des considérations politiques ou discriminatoires. Ils indiquent que l’augmentation salariale de 28 pour 100 entraîne un relèvement automatique de la valeur des pensions. Ils précisent en outre qu’il ne s’est produit aucun changement démographique depuis l’analyse de la structure du régime de retraite par la deuxième Commission triennale de rémunération en 1991. Ils expliquent que la province d’Ontario se trouve en période de compressions budgétaires et que de nombreux secteurs font face à des réductions de dépenses. Les Juges obtiennent pour leur part une majoration de 28 pour 100 de leurs traitement et pension; il semble implicitement qu’ils sont traités équitablement. Les motifs ne sont ni politiques ni discriminatoires.
97 Les motifs fournis par la province d’Ontario ne sont pas illégitimes. Il ne s’agit pas de simples déclarations rejetant ou désapprouvant les recommandations. Ces motifs dénotent un examen sérieux de la charge judiciaire et l’intention de prendre les mesures qui s’imposent. Ils reflètent l’intérêt sous‑jacent du public à ce qu’il y ait recours à une commission, c’est‑à‑dire dépolitisation du mécanisme d’examen de la rémunération et nécessité de préserver l’indépendance de la magistrature. Ce volet du critère de la « rationalité » est donc respecté.
98 Il faut ensuite déterminer si les motifs invoqués ont un fondement factuel raisonnable. À cette fin, le critère applicable est la norme qui commande la retenue à l’égard du gouvernement. Celui‑ci n’a pas à démontrer l’existence de circonstances exceptionnelles. Il faut seulement se poser les questions suivantes : (1) Le gouvernement a‑t‑il indiqué le fondement factuel qu’il avait l’intention d’invoquer? (2) Compte tenu de la preuve, était‑il rationnel de s’appuyer sur ce fondement factuel? En l’espèce, dans ses motifs, la province d’Ontario invoque la nécessité d’effectuer des compressions budgétaires et signale des réductions des dépenses dans d’autres secteurs. Le rejet des prestations de retraite additionnelles recommandées pour les Juges est compatible avec ce fondement factuel raisonnable. De même, la province indique dans ses motifs qu’aucun changement démographique important justifiant une modification de la structure du régime de retraite ne s’est produit. Il s’agit là encore d’un fondement factuel raisonnable sur lequel un gouvernement peut s’appuyer pour rejeter les recommandations de la Commission.
99 Nous concluons que les motifs de la province d’Ontario ont un fondement factuel raisonnable.
100 Enfin, il convient d’examiner globalement les motifs du gouvernement pour s’assurer que les objectifs du recours à une commission ont été atteints. À cet égard, le tribunal saisi du contrôle judiciaire joue également un rôle limité. En l’espèce, il semble que le recours à une commission a été efficace. En vertu de la convention cadre, les recommandations salariales de la Commission ont force obligatoire, mais ce n’est pas le cas des recommandations relatives aux pensions. En raison du caractère obligatoire des recommandations salariales, la valeur des pensions des Juges a augmenté de 28 pour 100. Il ressort de ses motifs que la province a clairement respecté le mécanisme d’examen par une commission, l’a pris au sérieux, en tient compte et lui a donné un effet concret.
101 Nous convenons également avec la Cour divisionnaire de l’Ontario et la Cour d’appel que le recours par la province aux services de PwC n’a pas faussé le mécanisme. Au contraire, il démontre la bonne foi de la province et indique qu’elle a analysé en profondeur les recommandations de la Commission.
102 Globalement, les motifs de la province d’Ontario satisfont au critère de la « rationalité ».
b) Admissibilité des affidavits de PwC
103 Les Juges ont contesté non seulement le recours aux services de PwC, mais aussi l’admissibilité des affidavits de PwC. Nous convenons avec la Cour divisionnaire de l’Ontario et la Cour d’appel que les affidavits ont été admis à bon droit. Les Juges ont demandé à la province d’Ontario de justifier ses motifs « devant une cour de justice », ce qu’elle a fait. Les affidavits n’apportent pas de nouveaux arguments. Ils illustrent simplement la bonne foi de la province et son engagement de prendre au sérieux les recommandations de la Commission. Il importe peu que la Lettre ne fasse pas état du fait que la province avait retenu les services de PwC. Le mandat de PwC n’est pas invoqué comme motif principal pour le rejet des recommandations de la Commission relatives aux pensions. Les motifs pertinents sont ceux qui figurent dans la Lettre elle‑même. Ces motifs satisfont au critère de la « rationalité ».
104 Le pourvoi est rejeté avec dépens.
C. Alberta
105 Les intimés en l’espèce sont les juges de paix de l’Alberta. Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le lieutenant‑gouverneur en conseil (collectivement la « province d’Alberta » ou la « province ») sont les appelants. Il s’agit de déterminer si la décision de la province d’Alberta de ne pas respecter intégralement l’augmentation salariale recommandée par la Commission de rémunération des juges de paix (« Commission ») contrevient au principe de l’indépendance de la magistrature. Les intimés affirment que c’est le cas. La province n’est pas d’accord. Pour les motifs qui suivent, nous concluons qu’il n’y a pas contravention à ce principe.
(1) Contexte
106 Le 30 avril 1998, des modifications à la Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1 (mod. S.A. 1998, ch. 18), sont entrées en vigueur; elles prévoyaient notamment la constitution d’une commission indépendante de rémunération des juges de paix. Le paragraphe 3(1) du Justices of the Peace Compensation Commission Regulation, Alta. Reg. 8/2000, dispose que la Commission est chargée d’examiner la rémunération et les avantages consentis aux juges de paix de l’Alberta. L’article 16 énonce les critères pertinents à prendre en considération. Les recommandations de la Commission n’ont pas force obligatoire (voir par. 5(1) et 21(2) du règlement).
107 En l’espèce, la Commission a reçu des observations visant la période du 1er avril 1998 au 31 mars 2003. Le 29 février 2000, elle a publié un rapport dans lequel elle recommandait notamment une augmentation salariale substantielle (The Justices of the Peace Compensation Commission : Commission Report (2000)). À son avis, la rémunération des juges de paix devrait représenter environ les deux tiers de celle des juges de la Cour provinciale.
108 Lorsque la Commission a émis ses recommandations, le traitement des juges de paix siégeant à temps plein s’établissait à environ 55 008 $ par année. Les taux quotidiens de rémunération pour les juges de paix siégeant à temps partiel et pour les juges de paix présidant à temps partiel s’élevaient à 250 $ et à 220 $ respectivement. Ces taux demeurent les mêmes depuis 1991. Dans son rapport, la Commission a mentionné qu’elle ne considérait pas d’un grand recours les niveaux de rémunération en vigueur. En effet, ils ne correspondaient nullement à ceux des groupes de référence et ils ne résultaient pas d’une enquête indépendante. La Commission a formulé les recommandations suivantes :
[traduction] Juges de paix siégeant ou présidant à temps plein
1er avril 1998 — 95 000 $ par année
1er avril 1999 — 95 000 $ par année
1er avril 2000 — 100 000 $ par année
1er avril 2001 — 100 000 $ par année
1er avril 2002 — 105 000 $ par année
plus, pour chaque année, les avantages en vigueur, une somme additionnelle représentant 10 pour 100 du traitement en guise de prestations de retraite et quatre semaines de vacances au lieu de trois.
Juges de paix siégeant ou présidant à temps partiel
1er avril 1998 — 600 $ par jour
1er avril 1999 — 600 $ par jour
1er avril 2000 — 650 $ par jour
1er avril 2001 — 650 $ par jour
1er avril 2002 — 670 $ par jour
109 La province d’Alberta a accepté la majeure partie des recommandations de la Commission. Le décret 174/2000 (le « décret ») a été pris le 17 mai 2000. La province reconnaissait ce qui suit : les traitements et les taux quotidiens doivent être majorés (sous réserve des modifications proposées) (al. 2a)); les avantages en vigueur pour les juges de paix à temps plein doivent être maintenus (al. 2b)); le nombre de semaines de vacances pour les juges de paix à temps plein doit passer de trois à quatre (al. 2c)); les juges de paix à temps plein doivent recevoir une somme additionnelle représentant 10 pour 100 du traitement annuel en guise de prestations de retraite (al. 2d)) et la rémunération des juges de paix qui siègent à l’instance ou qui la président doit être déterminée de la même façon (al. 2e)). Même s’il reconnaissait qu’une augmentation salariale s’imposait, le décret rejetait les augmentations recommandées par la Commission (al. 2f)) et proposait plutôt un montant modifié (al. 2g)). Les intimés contestent la constitutionnalité des al. 2a), f) et g).
110 L’annexe 6 du décret énonce les motifs invoqués par la province d’Alberta pour justifier sa décision de rejeter les hausses recommandées par la Commission. Ils figurent sous les rubriques suivantes :
[traduction]
1 Commentaire général [soulignant le fait que l’exécutif et le législatif sont responsables, sur les plans constitutionnel et politique, de la gestion judicieuse des finances publiques]
2 Niveau global de la hausse [comparaison du niveau global de la hausse avec la rémunération en vigueur et les hausses accordées dans d’autres programmes financés par l’État]
3 Conditions d’admissibilité et détermination de la rémunération par comparaison avec les avocats de la Couronne [il est allégué que les avocats de la Couronne constituent un groupe de référence approprié dans le cas des juges de paix]
4 Rémunération des avocats en général [mise en garde contre l’utilisation, pour comparaison, des avocats de pratique privée à cause de leurs conditions et heures de travail différentes, des pressions exercées par les clients et des problèmes de perception des honoraires, facteurs ne s’appliquant pas dans le cas des juges de paix]
5 Comparaisons avec le tarif de l’aide juridique et la rémunération des avocats de la Couronne ad hoc [reconnaissant qu’il s’agit là d’indicateurs acceptables, mais contestant les sommes utilisées par la Commission au motif qu’elles ne représentent pas les tarifs réels]
6 Comparaison avec la rémunération des hauts fonctionnaires [mise en garde contre l’utilisation des hauts fonctionnaires comme groupe de référence, vu les responsabilités différentes]
7 Comparaison avec la rémunération des juges de paix des autres provinces et territoires du Canada [comparaison de la rémunération des juges de paix de l’Alberta avec celle des juges de paix d’autres provinces et territoires]
8 Comparaison avec les juges de la Cour provinciale [désaccord avec la conclusion de la Commission que la rémunération doit représenter les 2/3 de celle des juges de la Cour provinciale]
111 Dans ses motifs, la province d’Alberta insiste sur son obligation de gérer les ressources publiques et d’agir de manière responsable sur le plan financier. Elle y souligne que la hausse globale recommandée est supérieure à celle accordée dans le cas d’autres programmes financés par l’État et dépasse de beaucoup celle octroyée aux personnes faisant partie des groupes de référence. Les groupes de référence qui, selon la province, pouvaient servir de base de comparaison étaient les avocats de la Couronne, ceux rémunérés selon le tarif de l’aide juridique et ceux de la Couronne ad hoc, les hauts fonctionnaires et les juges de paix d’autres provinces et territoires du Canada. La province a toutefois estimé qu’une distinction avec les avocats de pratique privée s’imposait. Les motifs invoqués pour justifier l’utilisation de ces groupes de référence correspondent à la position adoptée par la province devant la Commission.
112 L’alinéa 2g) du décret établit les hausses annuelles modifiées que la province a finalement décidé d’accorder après avoir examiné les recommandations de la Commission. Les augmentations pour les juges de paix siégeant ou présidant à temps plein sont les suivantes :
[traduction] Juges de paix siégeant [ou présidant] à temps plein
1er avril 1998 — 75 000 $ par année
1er avril 1999 — 80 000 $ par année
1er avril 2000 — 80 000 $ par année
1er avril 2001 — 85 000 $ par année
1er avril 2002 — 85 000 $ par année
plus, pour chaque année, les avantages en vigueur, une somme additionnelle représentant 10 pour 100 du traitement en guise de prestations de retraite et quatre semaines de vacances au lieu de trois.
113 Ces augmentations représentent environ 15 000 $ de plus que celles proposées par la province dans ses observations devant la Commission. Les motifs invoqués à l’appui sont énoncés à l’ann. 7 du décret sous les rubriques suivantes :
[traduction]
1 Prise en compte de l’érosion due à l’inflation
2 Reconnaissance des inconvénients d’un mandat de 10 ans
3 Reconnaissance des rôles et responsabilités des juges de paix
4 Importante hausse globale
5 Mise en place progressive de la hausse et certitude
114 La province d’Alberta a également augmenté le taux quotidien de rémunération des juges de paix siégeant ou présidant à temps partiel :
[traduction] Juges de paix siégeant ou présidant à temps partiel
1er avril 1998 — 460 $ par jour
1er avril 1999 — 490 $ par jour
1er avril 2000 — 490 $ par jour
1er avril 2001 — 515 $ par jour
1er avril 2002 — 515 $ par jour
115 Ces hausses représentent environ 202 $ à 214 $ de plus que celles proposées par la province dans ses observations devant la Commission. L’annexe 7 énonce les motifs invoqués à l’appui.
116 Dans ses motifs, la province justifie cette augmentation du taux quotidien de rémunération en affirmant qu’elle est calculée en fonction du traitement de base des juges de paix siégeant à temps plein, plus les considérations additionnelles prévues à l’ann. 7 du décret. La hausse tient compte de l’érosion due à l’inflation, reconnaît les rôles et responsabilités des juges de paix et représente une augmentation majeure de l’allocation des ressources publiques aux juges de paix siégeant à temps partiel.
(2) Historique des procédures judiciaires
a) Cour du Banc de la Reine ((2001), 93 Alta. L.R. (3d) 358, 2001 ABQB 650; (2001), 3 Alta. L.R. (4th) 59, 2001 ABQB 960)
117 Les intimés ont contesté la constitutionnalité des al. 2a), f) et g) du décret. Ils ont prétendu que ces dispositions portent atteinte à l’indépendance des juges de paix de l’Alberta. Le juge de première instance a fait droit à leur demande. Il a rejeté l’argument de la province qu’une norme de protection moins élevée s’applique aux juges de paix. Il a ensuite examiné les motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations de la Commission et a conclu qu’ils ne satisfaisaient pas au critère de la simple rationalité. Il a estimé que, à part les erreurs que la Commission aurait commises, aucun motif rationnel ne justifiait le rejet. Le juge de première instance a déclaré inconstitutionnels les al. 2a), f) et g) du décret. En ce qui concerne la réparation, il a statué que le rapport de la Commission devait avoir force obligatoire et que les intimés avaient droit aux dépens sur la base avocat‑client.
b) Cour d’appel ((2002), 16 Alta. L.R. (4th) 244, 2002 ABCA 274)
(i) Juges majoritaires (juges Paperny et Picard)
118 La Cour d’appel de l’Alberta a souscrit, à la majorité, à la décision du juge de première instance et a rejeté l’appel interjeté par la province. La juge Paperny a insisté sur le caractère constitutionnel du recours à une commission. Elle a statué que les motifs ne résistaient pas à [traduction] « un examen poussé fondé sur la Constitution » (par. 81). Selon son interprétation du Renvoi, la norme de la simple rationalité est une norme élevée. Elle exige [traduction] « un examen approfondi et rigoureux des motifs invoqués » (par. 108). La juge Paperny expose aux par. 111‑115 son interprétation des principes formulés dans le Renvoi. Elle a estimé que la province n’avait pas démontré l’existence des [traduction] « circonstances extraordinaires » (par. 149) qui, selon elle, étaient nécessaires pour justifier le rejet de toute partie du rapport de la Commission. Elle a statué que les motifs avancés par la province ne satisfaisaient pas au critère de la simple rationalité. Le pourvoi est rejeté, avec dépens sur la base avocat‑client dans toutes les cours.
(ii) Le juge Côté (dissident en partie)
119 Le juge Côté, dissident en partie, a affirmé que la norme de contrôle est assez souple, c’est‑à‑dire qu’il s’agit de celle de la simple rationalité. Il a examiné chacun des motifs invoqués par le Gouvernement pour rejeter l’augmentation salariale recommandée et a indiqué a) les motifs de rejet du Gouvernement qui reconnaissent les erreurs prouvables de la Commission, b) les motifs de rejet du Gouvernement qui, bien qu’ils n’allèguent pas d’erreurs prouvables de la part de la Commission, satisfont au critère de la simple rationalité, et c) les motifs de rejet du Gouvernement qui ne satisfont pas au critère de la simple rationalité. Il a conclu que certains des motifs sont suffisants et que d’autres ne le sont pas. Cela n’était pas acceptable.
120 Pour ce qui est de la réparation, le juge Côté aurait ordonné au lieutenant‑gouverneur en conseil de réexaminer l’affaire en tenant compte des directives spéciales de la cour. Il n’aurait pas adjugé de dépens sur la base avocat‑client.
(3) Application
a) Dans le contexte de la Commission, un degré d’indépendance moins élevé pour les juges de paix de l’Alberta se justifie‑t‑il?
121 La province d’Alberta a soutenu que l’indépendance des juges de paix ne commande pas la même protection constitutionnelle que celle garantie par une commission indépendante et objective. Nous ne sommes pas d’accord. Comme l’a reconnu la Commission dans son rapport (p. 7‑18), les juges de paix de l’Alberta exercent des fonctions judiciaires importantes. Leur rôle a pris de l’ampleur au fil des ans et il exige une protection constitutionnelle (voir Ell, par. 17‑27, le juge Major). De toute façon, l’Alberta a déjà prévu un processus d’examen par une commission indépendante lorsqu’elle a adopté le règlement intitulé Justices of the Peace Compensation Commission Regulation. Il faut suivre ce processus.
b) Les motifs invoqués par la province d’Alberta satisfont‑ils au critère de la « rationalité »?
122 Comme nous l’avons dit précédemment, la province d’Alberta a accepté la grande majorité des recommandations de la Commission, mais elle a rejeté les hausses recommandées et a plutôt proposé un montant modifié. Les motifs de cette décision sont énoncés aux ann. 6 et 7 du décret. Ces motifs satisfont‑ils au critère de la « rationalité »?
123 Pour satisfaire au critère de la rationalité, les motifs doivent être légitimes. À cette étape, le rôle du tribunal saisi du contrôle judiciaire consiste à s’assurer que les motifs de rejet des recommandations d’une commission ne sont ni politiques ni discriminatoires. L’annexe 6 du décret énonce huit motifs de rejet des hausses recommandées par la Commission. Les motifs ne révèlent pas qu’ils sont dictés par des considérations politiques ou discriminatoires. Dans ses motifs, la province tient compte des hausses globales recommandées, commente l’obligation pour le Gouvernement de gérer judicieusement les finances publiques et passe en revue divers groupes de référence tels les avocats de la Couronne ayant cinq ans d’expérience, les directeurs et les substituts en chef du procureur général, les avocats de la Couronne ad hoc, les avocats payés selon le tarif de l’aide juridique, les hauts fonctionnaires, les juges de paix des autres provinces et territoires et les juges de cours provinciales. Dans ses motifs, la province a exprimé son désaccord au sujet du coefficient de comparaison de deux tiers que la Commission accorde aux juges de cours provinciales. Elle a expliqué son désaccord, invoquant notamment les différences entre les charges judiciaires et le fait que de nombreux juges de paix ne siègent pas à temps plein et continuent d’exercer le droit tout en agissant comme juges de paix. Globalement, les motifs à l’ann. 6 ne semblent pas être dictés par des considérations politiques ou discriminatoires.
124 Les motifs fournis par la province sont légitimes. Ils reflètent l’intérêt du public à ce qu’il y ait recours à une commission, c’est‑à‑dire dépolitisation du mécanisme d’examen de la rémunération des juges et nécessité de préserver leur indépendance. La province invoque ses obligations en matière d’allocation des ressources publiques, mais elle convient avec la Commission qu’une hausse de la rémunération s’impose; voir l’al. 2a) du décret et les motifs énoncés à l’ann. 1.
125 Les motifs invoqués pour rejeter les niveaux de rémunération recommandés illustrent la volonté de la province de rémunérer ses juges de paix en fonction de la nature de leur charge. Ils répondent aux recommandations de la Commission. Il ne s’agit pas de simples déclarations rejetant ou désapprouvant les recommandations. Ils indiquent clairement les raisons des écarts et expliquent la raison pour laquelle la province a accordé un poids différent aux divers groupes de référence. Ils expliquent pourquoi ces groupes de référence sont pertinents.
126 L’annexe 7 explique les niveaux de traitement choisis par la province. Les motifs reconnaissent le rôle et les responsabilités des juges de paix et dénotent une véritable tentative de déterminer les éléments de comparaison appropriés pour cette charge judiciaire. Ils sont de bonne foi et concernent l’intérêt public. Ils satisfont donc à cet aspect du critère de la « rationalité ».
127 Il convient ensuite de déterminer si les motifs invoqués ont un fondement factuel raisonnable. À cet égard, le critère applicable est celui de la retenue envers le gouvernement. Sur ce point, les juges majoritaires de la Cour d’appel ont fait erreur. Le critère n’exige pas que le gouvernement démontre l’existence de circonstances exceptionnelles. Les seules questions à se poser sont les suivantes : (1) Le gouvernement a‑t‑il indiqué le fondement factuel qu’il avait l’intention d’invoquer? (2) Compte tenu de la preuve, était‑il rationnel de s’appuyer sur ce fondement factuel?
128 Dans ses motifs, la province d’Alberta aborde plusieurs questions, dont la politique budgétaire, les divers groupes de référence, l’inflation et les rôles et responsabilités des juges de paix. Le fondement factuel que voulait invoquer le Gouvernement y est indiqué et sa décision de s’y appuyer était pour l’essentiel rationnel.
129 Ces motifs comportent toutefois un élément contestable. En particulier, le motif 2 de l’ann. 6 et les motifs 3 à 5 de l’ann. 7 comparent le nouveau niveau de rémunération à celui qui a fait l’objet d’un gel en 1991. Les chiffres servant de référence ne résultent pas d’un mécanisme indépendant. Leur utilité comme base de référence est donc limitée. Toutefois, ils fournissent des renseignements généraux qui permettent de situer la Commission dans son contexte. Les motifs n’ont pas un fondement factuel raisonnable s’ils servent de base de comparaison, mais ils sont acceptables s’ils servent simplement à fournir des renseignements généraux. Il est difficile de déterminer avec précision l’effet de l’erreur alléguée sur la décision de la province de s’écarter des recommandations de la Commission.
130 Enfin, il faut examiner globalement les motifs du gouvernement pour vérifier si l’objectif du recours à une commission a été atteint. À cet égard, le tribunal saisi du contrôle judiciaire joue également un rôle limité.
131 Il semble que le recours à une commission en l’espèce a été efficace. La province a accepté la grande majorité des recommandations de la Commission. Elle a pris au sérieux le mécanisme. Les motifs qu’elle a invoqués pour justifier les modifications sont légitimes. Globalement, il semble que le recours à la Commission, en tant qu’organisme consultatif mis sur pied pour dépolitiser l’examen de la rémunération des juges, a été efficace.
c) Y a‑t‑il lieu d’adjuger des dépens sur la base avocat‑client?
132 Les deux juridictions inférieures ont condamné la province d’Alberta à payer des dépens sur la base avocat‑client. Ce n’était pas justifié. Aucune partie ne s’est comportée de façon répréhensible, scandaleuse ou choquante. Certes, la protection de l’indépendance de la magistrature représente un noble objectif, mais, en l’espèce, elle ne justifie pas en soi l’adjudication des dépens sur la base avocat‑client (voir Mackin, par. 86‑87, le juge Gonthier).
(4) Réparation
133 Bien que la grande majorité des motifs fournis par l’Alberta satisfassent au critère de la « rationalité », ceux qui comparent les nouveaux traitements à ceux de 1991 n’ont pas un fondement factuel raisonnable. Les intimés ont contesté cette conclusion mais n’ont pas produit d’argument convaincant pour étayer leur thèse. Un tribunal ne devrait pas intervenir chaque fois qu’un seul motif est discutable, surtout si les autres motifs demeurent rationnels. Une telle façon de procéder entraînerait des poursuites, des conflits et des retards dans la mise en œuvre des recommandations concernant les salaires individuels. C’est l’antithèse de l’objectif du recours à une commission. Dans l’ensemble, le mécanisme semble avoir été efficace et la détermination de la rémunération des juges était « dépolitisée ». En conséquence, le pourvoi est accueilli, avec dépens dans toutes les cours.
D. Québec
134 Trois des pourvois que la Cour a entendus conjointement proviennent du Québec. Dans deux de ces pourvois, le procureur général du Québec a demandé l’annulation des arrêts rendus par la Cour d’appel du Québec. Celle‑ci y a statué que les réponses du Gouvernement et de l’Assemblée nationale du Québec au rapport du comité de rémunération chargé d’examiner les traitements et avantages consentis aux juges de nomination provinciale de la Cour du Québec et des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec ne respectaient pas la norme constitutionnelle; la Cour d’appel a ordonné au Gouvernement et au ministre de la Justice de suivre et mettre en œuvre les 11 premières recommandations du comité de rémunération (Québec (Procureur général) c. Conférence des juges du Québec, [2004] R.J.Q. 1450; Minc c. Québec (Procureur général), [2004] R.J.Q. 1475). Dans le troisième pourvoi, la Conférence des juges municipaux du Québec, qui représente les juges municipaux de l’extérieur de Laval, de Montréal et de Québec, conteste le rejet par la Cour d’appel de sa requête visant à obtenir l’autorisation d’intervenir dans l’appel interjeté par le procureur général relativement aux juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Ces trois pourvois ont été joints.
135 Pour trancher ces pourvois en provenance du Québec, il convient d’examiner et d’appliquer les principes généraux énoncés précédemment en ce qui concerne la nature du comité de la rémunération des juges et le recours à ce comité, en tenant compte du cadre juridique établi par la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., ch. T‑16. De plus, dans le cas du pourvoi interjeté par la Conférence des juges municipaux, nous devrons examiner certaines questions précises touchant la procédure civile au Québec que la Conférence a soulevées dans sa requête d’intervention.
(1) Contexte
136 Ces pourvois sont les derniers épisodes d’une longue histoire de problèmes et de tensions qui, avant que la Cour ne rende sa décision dans le Renvoi et depuis cet arrêt, n’ont cessé d’opposer le gouvernement du Québec et les juges de nomination provinciale. Bien que des comités de la rémunération des juges aient été mis sur pied dès 1984 et qu’ils aient dûment fait rapport sur la situation, leurs rapports ont été pour la plupart écartés ou sont restés lettre morte, du moins pour ce qui est de leurs principales recommandations. Depuis le Renvoi, les réponses aux rapports successifs du Comité Bisson et du Comité O’Donnell ont donné lieu à des litiges. La Cour est maintenant saisie des litiges qui ont suivi la publication des rapports du Comité O’Donnell (Rapport du Comité de rémunération des juges de la Cour du Québec et des cours municipales (2001)). Pour clarifier la nature de ces litiges et des problèmes qu’ils soulèvent, nous analyserons brièvement le cadre juridique des comités de la rémunération des juges au Québec. Nous devrons ensuite examiner les travaux des deux comités mis sur pied après la modification de la Loi sur les tribunaux judiciaires par suite au Renvoi.
a) La Loi sur les tribunaux judiciaires et le cadre juridique des comités de la rémunération des juges
137 Les modifications apportées à la Loi sur les tribunaux judiciaires en 1997 (L.Q. 1997, ch. 84) ont établi le cadre juridique permettant d’instituer des comités de la rémunération des juges. Elles prévoient la constitution, tous les trois ans, d’un comité de la rémunération des juges chargé d’examiner les questions concernant le traitement, le régime de retraite et autres avantages sociaux dont bénéficient les juges de la Cour du Québec et les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec ainsi que les juges des autres cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales, L.R.Q., ch. C‑72.01. Les juges nommés en vertu de cette loi peuvent continuer d’exercer le droit et rester membres du barreau. Ils travaillent souvent à temps partiel et ils sont rémunérés à la séance. Le comité de la rémunération est formé de quatre membres, qui siègent en deux formations de trois membres. L’une des formations fait rapport sur les juges de la Cour du Québec et des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. L’autre formation examine les questions relatives à la rémunération des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales (Loi sur les tribunaux judiciaires, art. 246.29, 246.30 et 246.31).
138 Dans son rapport, le comité doit prendre en considération divers facteurs :
246.42. Le comité prend en considération les facteurs suivants :
1o les particularités de la fonction de juge;
2o la nécessité d’offrir aux juges une rémunération adéquate;
3o la nécessité d’attirer d’excellents candidats à la fonction de juge;
4o l’indice du coût de la vie;
5o la conjoncture économique du Québec et la situation générale de l’économie québécoise;
6o l’évolution du revenu réel par habitant au Québec;
7o l’état des finances publiques ou des finances publiques municipales, selon la formation compétente;
8o l’état et l’évolution comparés de la rémunération des juges concernés d’une part, et de celle des autres personnes rémunérées sur les fonds publics, d’autre part;
9o la rémunération versée à d’autres juges exerçant une compétence comparable au Canada;
10o tout autre facteur que le comité estime pertinent.
La formation compétente eu égard aux juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales [ch. C‑72.01] prend également en considération le fait que ces juges exercent principalement leurs fonctions à temps partiel.
139 Le comité doit remettre son rapport dans les six mois. Le ministre de la Justice dépose ce rapport devant l’Assemblée nationale dans les 10 jours de sa réception ou, si elle ne siège pas, dans les 10 jours de la reprise de ses travaux (art. 246.43). L’Assemblée nationale peut, par résolution motivée, approuver, modifier ou rejeter en tout ou en partie les recommandations du comité. À défaut d’une telle résolution, le gouvernement prend les mesures requises pour mettre en œuvre ces recommandations (art. 246.44).
b) Le recours aux comités de la rémunération des juges après 1997
140 Les comités de la rémunération des juges qui ont fait rapport depuis 1997 ont été institués sous le régime de la Loi sur les tribunaux judiciaires. Le premier comité a été créé à la fin de 1997. Il était présidé par l’honorable Claude Bisson, ancien juge en chef du Québec. Le Comité Bisson a déposé son rapport en août 1998 (Rapport du Comité de la rémunération des juges de la Cour du Québec et des cours municipales (1998)). Il y recommandait d’importants rajustements aux traitements et avantages consentis aux juges. Dans sa première réponse, le gouvernement du Québec a rejeté les recommandations salariales, ce qui a donné lieu à des litiges. La Cour supérieure du Québec a statué que la réponse ne satisfaisait pas aux normes constitutionnelles et a renvoyé l’affaire à l’Assemblée nationale pour réexamen (Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureure générale), [2000] R.J.Q. 744). Le Gouvernement a mis en œuvre ce premier rapport seulement après que la Cour d’appel du Québec eut statué que la loi l’obligeait à le mettre en œuvre, rétroactivement au 1er juillet 1998, en ce qui concerne le traitement des juges (Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureure générale), [2000] R.J.Q. 2803).
141 En septembre 1999, le Comité Bisson a déposé un deuxième rapport, sur le régime de retraite et les avantages des juges, ce qui a donné lieu à une nouvelle série de litiges (Rapport du Comité de la rémunération des juges de la Cour du Québec et des cours municipales (Régime de retraite et avantages sociaux reliés à ce régime et aux régimes collectifs d’assurances) (1999)). Le Gouvernement a tout d’abord rejeté les recommandations. Après une contestation constitutionnelle, il est revenu sur sa position et a indiqué son intention de mettre en œuvre les recommandations. Les litiges concernant ce deuxième rapport se sont néanmoins poursuivis jusqu’en 2003 devant la Cour supérieure et devant la Cour d’appel à propos des retards dans la mise en œuvre et aux réparations.
142 Entre‑temps, en mars 2001, conformément à la Loi sur les tribunaux judiciaires, le gouvernement du Québec a constitué un deuxième comité, présidé par M. J. Vincent O’Donnell, c.r. Le Comité a été séparé en deux formations, toutes deux présidées par M. O’Donnell. La première formation devait faire rapport sur les traitements et avantages consentis aux juges de la Cour du Québec et des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Le mandat de la seconde formation se limitait à la rémunération et aux avantages des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales. Les deux formations ont remis leur rapport. L’Assemblée nationale y a répondu. Il s’est ensuivi des litiges. La Cour est maintenant appelée à se prononcer sur ces affaires.
c) Les rapports des formations du Comité O’Donnell
143 La partie principale du rapport du Comité O’Donnell a été rédigée par la première formation. Elle porte tout d’abord sur les traitements et avantages consentis aux juges de la Cour du Québec. Elle aborde ensuite la question de la rémunération des juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. La deuxième partie, rédigée par la deuxième formation, examine les aspects particuliers de la rémunération des juges des cours municipales rémunérés à la séance.
144 Il semble que les travaux de ces deux formations ont été étroitement coordonnés. Les principales recommandations touchent le traitement des juges de la Cour du Québec. Les recommandations concernant les juges des cours municipales semblent reposer sur l’analyse comparative des propositions visant les juges de la Cour du Québec et des fonctions et responsabilités des différentes catégories de juges des cours municipales.
145 Le gouvernement du Québec s’était opposé à toute révision majeure des traitements recommandés par le Comité Bisson. Il a estimé, comme il l’a indiqué dans ses observations écrites, que l’acceptation des recommandations du Comité Bisson avait entraîné une hausse substantielle du traitement des juges. À son avis, le rôle du Comité O’Donnell consiste à proposer des modifications progressives mineures compte tenu des changements survenus, le cas échéant, depuis la publication du rapport Bisson. Aucun réexamen en profondeur de la rémunération des juges n’était justifié. Dans son exposé de position, le Gouvernement a recommandé une hausse se situant entre 4 et 8 pour 100 pour la première année ainsi que des rajustements mineurs en fonction de l’augmentation du coût de la vie pour les deux années suivantes. Le Gouvernement préconisait le maintien d’une quasi‑parité, qui existait depuis au moins 1992, avec une catégorie de fonctionnaires de niveau supérieur, les « administrateurs d’État I, niveau 1 ». Il se dit préoccupé par les répercussions que pourrait avoir une hausse plus importante sur sa politique de rémunération dans le secteur public. Il a également soutenu qu’il fallait tenir compte de la situation financière précaire de la province. Celle‑ci était toujours fragile et instable, même si on est récemment parvenu à un budget équilibré.
146 Dans son rapport, la première formation du Comité O’Donnell a exprimé son profond désaccord avec la position du gouvernement du Québec. Elle estimait qu’en vertu du mandat qui lui avait été confié par la loi, elle devait examiner sur le fond les questions liées à la rémunération des juges en tenant dûment compte des facteurs pertinents énumérés à l’art. 246.42 de la Loi sur les tribunaux judiciaires. Elle a accordé un poids considérable à l’étendue du champ de compétence de la Cour du Québec en matière civile et pénale. Elle a souligné que ce champ de compétence était beaucoup plus vaste que celui des autres cours provinciales au Canada et que la rémunération des juges de nomination provinciale restait, malgré tout, nettement inférieure au Québec que dans la plupart des autres provinces. Elle a mentionné que les contraintes résultant de l’état précaire des finances des provinces et de l’économie provinciale à l’époque de la publication du rapport du Comité Bisson n’étaient plus aussi déterminantes. Elle a en outre estimé essentiel d’élargir le bassin de recrutement pour la charge judiciaire. Elle a finalement recommandé de porter le traitement des juges de la Cour du Québec de 137 333 $ à 180 000 $, des hausses moins importantes étant prévues pour les deux années suivantes. Elle a aussi recommandé divers rajustements touchant d’autres aspects de la rémunération et des avantages des juges, en particulier leur régime de retraite.
147 S’appuyant sur ses constatations et opinions quant à la nature des compétences des juges de la Cour du Québec, la formation a ensuite examiné la situation des juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Selon une tradition de longue date, confirmée par des dispositions législatives, ces juges touchaient les mêmes traitements et avantages que leurs collègues de la Cour du Québec. Néanmoins, au cours de son analyse de la rémunération des juges, le Comité O’Donnell a décidé de soulever la question de la parité et a informé les intéressés de son intention d’examiner cette question. Il les a invités à lui faire part de leurs observations, tant orales qu’écrites. Il a reçu quelques mémoires, lesquels recommandaient le maintien de la parité. Certains se sont même opposés à tout examen de la question, estimant que cette fonction ne relevait pas du mandat du Comité. Finalement, le Comité a recommandé dans son rapport l’élimination de la parité et a proposé une échelle salariale inférieure pour les juges municipaux. De l’avis des auteurs du rapport, le champ de compétence des cours municipales des trois villes en question était beaucoup moins vaste que celui de la Cour du Québec et les traitements et avantages accordés aux juges de ces cours municipales doivent refléter ce fait.
148 La deuxième formation du Comité O’Donnell a remis en septembre 2001 son rapport sur la rémunération des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales. Ces juges sont rémunérés à la séance, la rémunération ne devant pas dépasser le plafond annuel. Ils restent inscrits au Barreau du Québec et ils peuvent continuer d’exercer le droit en cabinet privé. Après avoir examiné leur champ de compétence et la nature de leur travail, la formation a conclu que leur champ de compétence était beaucoup plus restreint et leur travail habituellement moins complexe que ceux des juges de la Cour du Québec et des juges à temps plein des cours municipales. La recommandation formulée dans le rapport partait du principe que la parité devait être abolie et que le barème de traitement devait refléter leurs responsabilités moins lourdes que celles des juges exerçant leurs fonctions à temps plein.
d) La réponse de l’Assemblée nationale du Québec
149 Le 18 octobre 2001, le ministre de la Justice du Québec a déposé le rapport devant l’Assemblée nationale. Il s’est alors abstenu de tout commentaire. Le 13 décembre 2001, il a déposé un document en réponse aux deux rapports des formations du Comité O’Donnell : « Réponse du gouvernement au Comité de la rémunération des juges de la Cour du Québec et des cours municipales » (« Réponse »). Dans ce document, le Gouvernement exposait sa position au sujet des recommandations émises par les formations du Comité. Il préconisait le rejet des recommandations les plus importantes et tentait de justifier sa décision concernant les propositions relatives à la rémunération des juges. Après un débat le 18 décembre 2001, l’Assemblée nationale a, par résolution, approuvé sans modification la Réponse.
150 La Réponse portait principalement sur l’augmentation salariale recommandée pour les juges. Le Gouvernement a décidé de limiter la majoration à 8 pour 100 pour les juges de la Cour du Québec. Leur traitement s’établirait à 148 320 $ au lieu de 180 000 $ au 1er juillet 2001, des hausses annuelles de 2,5 pour 100 et de 2 pour 100 étant prévues pour 2002 et 2003. La Réponse acceptait l’élimination de la parité pour les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec, mais limitait la hausse de leur traitement à 4 pour 100 en 2001 et leur accordait pour 2002 et 2003 les mêmes rajustements que pour les juges de la Cour du Québec. Elle rajustait en conséquence les honoraires payables aux juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales au lieu d’accepter les échelles salariales recommandées par le Comité O’Donnell. Elle rejetait également les recommandations portant sur le régime de retraite des juges provinciaux. Elle abordait diverses autres questions moins importantes pour lesquelles elle a retenu plusieurs des recommandations des formations du Comité O’Donnell. Les questions les plus importantes soulevées dans la Réponse portaient clairement sur le traitement, la pension et la parité entre les juges de la Cour du Québec, les juges des cours municipales à temps plein et les juges des cours municipales rémunérés à la séance. On trouvait dans la conclusion de la Réponse un résumé de la position du gouvernement du Québec (p. 24) :
Bien que le gouvernement fasse siennes plusieurs des recommandations du Comité O’Donnell, il s’en démarque de façon importante au niveau du traitement.
Les recommandations du Comité s’appuient beaucoup sur les critères de la Loi sur les tribunaux judiciaires qui traitent de la fonction judiciaire. Le gouvernement croit que le comité de rémunération précédent avait déjà pris en compte ces critères en 1998 et il comprend mal comment le Comité O’Donnell, à peine trois ans plus tard, peut en arriver à recommander une hausse de 31 % pour l’année 2001, alors que les juges avaient obtenu des hausses de 21 % pour la période 1998 à 2001.
Le gouvernement fait aussi une lecture différente et plus globale des critères prévus dans la Loi sur les tribunaux judiciaires. Il accorde l’importance qui leur revient, aux termes de cette loi, aux critères qui font référence à la richesse collective des Québécois et à l’équité prise dans un sens plus large que celle applicable au seul milieu juridique et à la pratique privée du droit. Enfin, le gouvernement conteste l’appréciation faite par le Comité quant au critère relatif à la nécessité d’attirer d’excellents candidats, constatant que le Comité O’Donnell a commis, à cet égard, des erreurs qui ont faussé son appréciation.
En définitive, le gouvernement est d’avis que sa position, eu égard aux recommandations du Comité O’Donnell, tient compte, d’une part, du droit des justiciables à des tribunaux indépendants et, d’autre part, de l’intérêt général de la collectivité québécoise dont il demeure le gardien et de sa richesse collective.
(2) Contestations judiciaires de la Réponse et leur issue
151 La contestation de la Réponse devant les tribunaux ne s’est pas fait attendre. La Conférence des juges du Québec, qui représente les juges de la Cour du Québec et les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec, a déposé devant la Cour supérieure du Québec deux demandes distinctes de contrôle judiciaire de la Réponse. On a soulevé dans ces deux demandes la rationalité de la Réponse en ce qui a trait aux traitements, affirmant qu’elle ne satisfaisait pas au critère de la rationalité établi dans le Renvoi. Dans leur demande, les juges des cours municipales ont en outre soulevé la question de la parité. Il s’agissait davantage dans ce cas d’une contestation du processus et du rapport du Comité O’Donnell que de la Réponse elle‑même. On a allégué que la question de la parité ne relevait pas du mandat du Comité, celui‑ci l’ayant soulevé de son propre chef, et qu’il y a eu violation des principes de justice naturelle. La demande contestait donc la rationalité de la Réponse parce que celle‑ci n’avait pas rejeté cette recommandation particulière. Les juges des autres cours municipales n’ont pas demandé le contrôle judiciaire. Comme l’ont reconnu leurs avocats à l’audience devant la Cour, ils ont tenté de trouver des solutions à leurs difficultés par d’autres moyens, vu les nombreux problèmes auxquels ils devaient faire face à l’époque et les ressources limitées dont ils disposaient.
152 Les litiges devant les tribunaux du Québec ont eu pour résultat l’annulation de la Réponse. La Cour supérieure et la Cour d’appel ont statué que celle‑ci ne satisfaisait pas au critère de la rationalité. Le Gouvernement aurait été tenu de mettre en œuvre les 11 premières recommandations du Comité O’Donnell si les jugements n’avaient pas été portés en appel devant la Cour.
153 Malgré leur divergence d’opinion sur certains aspects de ces causes, la Cour supérieure et la Cour d’appel ont convenu que le gouvernement du Québec n’avait pas démontré l’existence d’un fondement rationnel justifiant le rejet des recommandations du Comité O’Donnell se rapportant au traitement et à la pension des juges. Elles ont estimé que la Réponse ne tenait compte ni des recommandations et ni de leur fondement factuel. La Cour supérieure est allée plus loin et aurait imposé un fardeau additionnel aux appelants. Elle a affirmé que la Réponse aurait dû démontrer le caractère déraisonnable des recommandations du Comité de la rémunération. La Cour d’appel n’était pas d’accord sur ce point. Quoi qu’il en soit, appliquant le critère de la simple rationalité, elle a conclu que le Gouvernement n’avait pas démontré l’existence de motifs justifiant le rejet des recommandations. Elle a considéré que la Réponse se ramenait à une désapprobation des recommandations et à une reformulation des positions qu’avait fait valoir le Gouvernement devant le Comité.
154 Les tribunaux du Québec ont également trouvé matière à critiquer la Réponse parce qu’elle ne rejetait pas les recommandations concernant la parité entre les juges de la Cour du Québec et ceux des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Ils se sont attaqués dans leurs motifs au mécanisme suivi par le Comité O’Donnell. Ils ont estimé que le Comité n’avait même pas pour mandat d’examiner la question de la parité. De plus, la manière dont il avait soulevé cette question et l’avait analysée contrevenait aux principes fondamentaux de justice naturelle. Les tribunaux d’instance inférieure ont estimé que l’avis donné était insuffisant et que les parties intéressées n’avaient pas vraiment eu l’occasion de faire valoir leurs points de vue.
155 Dans sa décision, la Cour d’appel a rejeté la dernière tentative de la Conférence des juges municipaux du Québec de contester la Réponse aux recommandations de la deuxième formation du Comité O’Donnell. La Conférence des juges municipaux avait demandé l’autorisation d’intervenir dans les deux appels en instance devant la cour afin de lui exposer les préoccupations de ses membres au sujet de la validité de la Réponse et du mécanisme suivi par le Comité. La Cour d’appel lui a refusé l’autorisation. Elle a statué que la demande constituait une tentative inacceptable de contester la constitutionnalité de la Réponse après l’expiration du délai normal et qu’elle contrevenait à toutes les règles pertinentes de procédure civile applicables au Québec.
(3) Analyse des questions en litige dans les pourvois en provenance du Québec et décision
a) Les questions en litige
156 Les questions soulevées par ces pourvois se rapportent pour la plupart à celles que nous avons examinées dans les autres affaires qui ont été jointes pour audition devant la Cour. Il reste essentiellement à examiner si la Réponse satisfait au critère de la rationalité que nous avons décrit précédemment, dans le cadre établi par la Loi sur les tribunaux judiciaires. Nous analyserons d’abord cette question, avant de passer à l’étude des questions plus limitées qui concernent les juges municipaux, soit la parité et le sort de la demande d’autorisation d’intervenir présentée par la Conférence des juges municipaux du Québec.
b) La Réponse quant à la rémunération et aux pensions des juges
157 La question de la rationalité de la Réponse est cruciale pour le sort des présents pourvois, sous réserve des difficultés d’ordre procédural soulevées dans le pourvoi interjeté par la Conférence des juges municipaux du Québec. Le procureur général du Québec prétend que le Gouvernement a satisfait au critère de la rationalité puisqu’il a fourni des motifs légitimes pour rejeter les recommandations. Il affirme que la Réponse tenait compte d’objectifs d’intérêt public qui n’entraînaient pas de discrimination à l’égard des juges. Son principal point de désaccord, dont découlaient toutes les autres divergences d’opinion, portait sur la hausse salariale, qui, à son avis, était déraisonnable et excessive.
158 Selon le procureur général, plusieurs facteurs justifiaient le rejet des recommandations salariales. Premièrement, aucune révision en profondeur n’était justifiée. Les recommandations du Comité Bisson venaient tout juste d’être mises en œuvre et les juges avaient déjà bénéficié de hausses substantielles. En l’absence de changements importants dans leurs fonctions et de la preuve qu’il était difficile de trouver des candidats pour combler les postes vacants, le Gouvernement estimait que, compte tenu de la conjoncture économique au Québec, la majoration limitée de 8 pour 100 recommandée dans la Réponse était justifiée. Deuxièmement, le procureur général souligne que le Gouvernement n’était pas tenu d’accorder le même poids que le Comité aux facteurs pertinents. Il pouvait s’en tenir à sa propre appréciation de l’importance relative de ces facteurs à l’époque. Les comités de la rémunération des juges restaient de nature consultative. La détermination de la rémunération des juges demeurait la responsabilité du Gouvernement et de l’Assemblée nationale.
159 Dans nos commentaires, nous avons insisté sur la nature limitée du contrôle judiciaire de la Réponse. Les tribunaux doivent prendre un certain recul et s’abstenir d’intervenir lorsqu’ils constatent l’existence de motifs légitimes. Nous reconnaissons qu’à cette étape de l’analyse la Réponse ne dénote pas l’existence d’un objectif politique illégitime ni une intention de manipuler ou d’influencer la magistrature. Toutefois, à propos de la question cruciale du traitement des juges, la Réponse ne satisfaisait pas au critère de la rationalité. En partie du moins, la Réponse ne tient pas compte des recommandations les plus importantes du Comité O’Donnell et de leur justification. Au lieu de répliquer à celles‑ci, le Gouvernement semble s’être contenté de reformuler sa position initiale, sans opposer de réponse à certains des principaux motifs justifiant les recommandations.
160 Le Gouvernement a d’abord soutenu que le Comité ne devait pas réexaminer en profondeur les traitements des juges parce que le Comité Bisson l’avait fait récemment. Il a également souligné la nécessité de conserver une corrélation avec les salaires versés à certaines catégories de hauts fonctionnaires. Il s’est dit préoccupé par l’incidence des recommandations sur sa politique globale en matière de relations du travail dans le secteur public au Québec. Dans ses observations, il semble avoir insisté davantage sur ses craintes quant aux répercussions de l’examen de la rémunération des juges par un comité que sur l’objectif même du processus, à savoir l’examen sur le fond des questions relatives à la rémunération des juges de la province. Après le dépôt du rapport du Comité, le Gouvernement a maintenu son point de vue et ses priorités. Sa position est viciée par son refus d’examiner quant au fond les questions relatives à la rémunération des juges et par son désir de continuer d’y appliquer les paramètres généraux de sa politique en matière de relations du travail dans le secteur public. Le Gouvernement n’a pas cherché à déterminer quel serait le niveau de traitement approprié pour les juges; sa principale préoccupation demeurait de ne pas élever les attentes dans d’autres secteurs de la fonction publique et de préserver la structure traditionnelle des échelles salariales.
161 Le Comité O’Donnell avait examiné attentivement les facteurs régissant la rémunération des juges. Il a estimé que son rôle ne consistait pas simplement à mettre à jour les recommandations du Comité Bisson et que la loi lui avait confié un mandat plus large.
162 Comme nous l’avons vu, chaque comité doit procéder à son évaluation dans son propre contexte. À cet égard, aucune disposition de la Loi sur les tribunaux judiciaires ne limitait le mandat du Comité O’Donnell lorsqu’il a décidé d’effectuer un vaste examen de la rémunération des juges provinciaux. Les recommandations du Comité Bisson semblent indiquer que celui‑ci avait conclu que les contraintes rigoureuses qui découlaient à l’époque de la situation financière et économique du Québec l’empêchaient de recommander ce qui aurait constitué le niveau approprié de rémunération et avantages, compte tenu de tous les facteurs pertinents. Comme ces contraintes économiques et financières ne pesaient plus avec autant d’acuité, le Comité O’Donnell a estimé qu’il devait procéder à sa propre évaluation exhaustive de la rémunération des juges du Québec. Il s’agissait d’un exercice fondé et légitime du mandat qui lui était confié en vertu de la loi et de la Constitution. Une fois que le Comité O’Donnell eut décidé de remplir intégralement son mandat, les principes constitutionnels régissant la Réponse obligeaient le Gouvernement à porter toute son attention sur les recommandations et leur justification.
163 Le Comité O’Donnell a ensuite recommandé un redressement salarial substantiel pour les juges en plus de ce qui avait été recommandé par le Comité Bisson. Il n’est pas exagéré de dire que le Comité O’Donnell a examiné dans son rapport tous les facteurs énumérés à l’art. 246.42 de la Loi sur les tribunaux judiciaires. Il a insisté sur certains d’entre eux, notamment la nature de la compétence de la Cour du Québec, la comparaison avec les juges de nomination fédérale et les juges de nomination provinciale dans d’autres provinces ainsi que la nécessité d’élargir le bassin de recrutement pour la charge judiciaire. Le Comité a souligné que le champ de compétence de la Cour du Québec en matière civile et pénale était, à son avis, beaucoup plus vaste que celui des autres cours provinciales au Canada. En fait, il se rapprochait davantage de celui des cours supérieures. Cependant, en raison des contraintes qu’imposaient alors les conditions économiques sur le Comité Bisson, l’écart avec le traitement des juges de la Cour supérieure demeurait considérable. De plus, on a constaté que les traitements des juges nommés par le gouvernement du Québec étaient inférieurs à la plupart de ceux des autres juges de nomination provinciale. C’est ainsi que le Comité O’Donnell a recommandé le redressement substantiel qu’a rejeté le Gouvernement.
164 La Réponse ne fournissait pas de motifs rationnels justifiant le rejet des recommandations salariales. Il est notamment difficile d’y trouver des arguments solides au sujet de l’étendue du champ de compétence de la Cour du Québec en matière civile et pénale et de ses répercussions sur sa charge de travail. La seule réponse donnée était que la situation n’avait pas beaucoup évolué depuis la publication du rapport Bisson. Il ne s’agit pas seulement de déterminer si des changements s’étaient produits; il faut aussi se demander si le Gouvernement avait répondu comme il se devait aux recommandations du Comité O’Donnell, satisfaisant ainsi aux normes constitutionnelles à cet égard. En fin de compte, le Gouvernement n’avait pas répondu de manière légitime aux importantes préoccupations qui étayaient les principales recommandations du Comité O’Donnell. Cette lacune se trouvait au cœur même du processus. Elle se répercutait sur la validité de l’essentiel de la Réponse, ce qui signifiait que celle‑ci ne satisfaisait pas aux normes constitutionnelles, même s’il faut admettre qu’elle n’était pas totalement déficiente.
165 À certains égards, nous n’allons pas aussi loin que la Cour d’appel dans ses critiques de la Réponse. Nous reconnaissons au Gouvernement le droit d’accorder un poids différent à certains facteurs, mais il doit motiver sa réponse aux recommandations. Mentionnons, par exemple, les critères et facteurs de comparaison utilisés pour l’établissement d’un bassin de recrutement et son évaluation. Citons également le rejet des recommandations se rapportant aux régimes de retraite. Le Gouvernement a expliqué ce sur quoi reposait sa position et il s’est attaqué de front aux recommandations du Comité. Cependant, une réponse satisfaisante à des questions plus accessoires ne saurait justifier une réponse déficiente quant à certaines questions cruciales. Ainsi, l’appréciation globale de la Réponse confirme qu’elle ne satisfait pas à la norme constitutionnelle de la rationalité. Nous devons passer maintenant à l’analyse de questions particulières, qui ne concernent que les juges municipaux du Québec.
c) La question de la parité
166 Nous avons abordé plus haut la question de la parité salariale pour les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Le Gouvernement a reconnu dans sa Réponse qu’il fallait éliminer ce principe. En raison de l’importance de cette question pour l’analyse et la détermination futures des traitements des juges, il convient de l’examiner même si la Réponse est annulée. Je regrette de ne pouvoir souscrire au point de vue de la Cour d’appel, car l’acceptation de la recommandation formulée à cet égard dans les rapports des formations du Comité O’Donnell ne contreviendrait pas aux normes constitutionnelles. Les juges des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec ont contesté la validité du rapport du Comité O’Donnell en demandant le contrôle judiciaire de la Réponse. À cet égard, celle‑ci était rationnelle. Le Gouvernement n’avait pas à justifier sa décision de souscrire à des recommandations déjà bien expliquées. Le désaccord et la déception que soulèvent les recommandations formulées au sujet de certaines questions dans un rapport ne sauraient servir de motif pour contester la Réponse dans laquelle ces recommandations sont acceptées.
167 À notre avis, cette contestation indirecte du mandat du Comité et du mécanisme suivi est dénuée de fondement. La tâche confiée par la loi au Comité consistait à examiner tous les aspects de la rémunération des juges. Le Comité a beaucoup insisté sur la charge de travail de la Cour du Québec. Même si cette question n’avait pas été expressément mentionnée, il était logique qu’il décide si les mêmes considérations devaient s’appliquer aux juges des cours municipales. Cette question relevait du processus d’examen, même si cela pouvait entraîner l’abandon d’une tradition sacrée. La reconnaissance de ce principe dans la loi n’empêchait pas cet examen. Après tout, la mise en œuvre des recommandations des comités de rémunération des juges a souvent nécessité la modification de plusieurs lois et règlements.
168 Les autres arguments soulevés par les intimés au sujet de la violation des principes de justice naturelle sont également rejetés. Tout d’abord, nous avons fait remarquer plus haut que les comités ne constituent pas des cours de justice ni des organismes décisionnels. Leur procédure est souple et ils disposent d’une latitude considérable dans la conduite de leurs enquêtes et de leurs délibérations. De toute façon, le Comité a donné avis de son intention d’examiner cette question, il a invité les parties intéressées à lui faire part de leurs observations et il a entendu celles qui ont voulu comparaître devant lui. Nous ne constatons aucun manquement dans la procédure suivie par le Comité ni aucune violation des principes pertinents de justice naturelle.
d) Les problèmes d’ordre procédural dans le pourvoi interjeté par la Conférence des juges municipaux du Québec
169 Les juges municipaux représentés par la Conférence des juges municipaux du Québec étaient aussi mécontents que leurs collègues des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec de la Réponse aux rapports des formations du Comité O’Donnell. Ils ont néanmoins décidé de ne pas demander un contrôle judiciaire. Lorsque les demandes de leurs confrères sont arrivées en Cour d’appel, ils ont tenté d’entrer dans la mêlée. Ils se sont heurtés à un obstacle d’ordre procédural lorsque l’autorisation d’intervenir dans ce litige leur a été refusée.
170 Cette dernière décision crée une situation impossible à cause du résultat des demandes de contrôle judiciaire présentées par les autres parties. Les recommandations visant les trois groupes de juges sont étroitement liées. Les recommandations se rapportant aux niveaux de rémunération des juges municipaux à temps plein reposent sur une comparaison avec le traitement des juges de la Cour du Québec. La situation des membres de la Conférence est ensuite comparée avec celle des juges municipaux à temps plein. De plus, la Réponse est globale. Les parties qui concernent la rémunération de cette catégorie de juges municipaux sont déficientes en raison des lacunes que nous avons examinées plus haut. Les sections pertinentes ne forment qu’une partie de la Réponse que nous avons jugée inconstitutionnelle. Elles ne se suffisent pas en elles‑mêmes. Elles n’ont pas plus de poids que le reste de la Réponse. La contestation constitutionnelle engagée par les deux autres groupes de juges profite donc à cet égard aux membres de la Conférence. Pour ce motif, leur pourvoi devrait être accueilli et leur intervention autorisée, à seule fin de déclarer que la Réponse est également annulée en ce qui concerne la rémunération des juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales.
IV. Réparations et dispositif
171 Pour ces motifs, nous sommes d’avis de rejeter avec dépens les appels interjetés par le procureur général. Toutefois, les dispositions des ordonnances rendues par les juridictions inférieures qui sont incompatibles avec les présents motifs doivent être infirmées et l’affaire doit être renvoyée au Gouvernement et à l’Assemblée nationale pour réexamen conformément à ces motifs. Nous sommes d’avis d’accueillir en partie le pourvoi de la Conférence des juges municipaux du Québec et de faire droit à sa demande d’autorisation d’intervenir, avec dépens, à seule fin de déclarer que l’invalidité de la Réponse vise également les parties de la Réponse qui touchent les juges des cours municipales auxquelles s’applique la Loi sur les cours municipales.
ANNEXE
Réponse du gouvernement [du Nouveau‑Brunswick]
aux recommandations de la CRJ de 2001
Le gouvernement a examiné attentivement le rapport de la Commission sur la rémunération des juges de 2001 et regrette d’être dans l’impossibilité d’accepter intégralement les recommandations.
1) Attendu que la CRJ précédente a établi qu’un niveau de rémunération de 141 206 $ était suffisant, conformément à la décision de la Cour suprême du Canada sur la question, et que rien n’a changé depuis la recommandation en question pour justifier d’importantes augmentations additionnelles;
2) attendu que le traitement des juges de la Cour provinciale a augmenté de 49,24 %, passant de 94 614 $ à 141 206 $ pendant la décennie de 1990 à 2000;
3) attendu que le traitement des juges rémunérés par la province et les salaires des sous‑ministres principaux étaient identiques jusqu’en 1993;
4) attendu que les salaires de la plupart des sous‑ministres principaux du Nouveau‑Brunswick ont augmenté de 18,93 %, passant de 94 614 $ à 112 528 $ pendant la décennie de 1990 à 2000;
5) attendu que la conjoncture économique au Nouveau‑Brunswick depuis le dépôt des recommandations de la CRJ précédente ne permet pas d’envisager l’augmentation de traitement proposée par la CRJ de 2001, qui accorderait aux juges de la Cour provinciale une augmentation de 12,67 % pour 1 année, soit une augmentation globale de 68,16 % pour les 11 années depuis 1990;
6) attendu que la CRJ de 2001 semble ne pas avoir abordé l’objectif principal d’établir de façon indépendante la rémunération des juges afin d’assurer l’indépendance de la magistrature et « afin d’empêcher que les traitements des juges ne tombent sous le minimum suffisant garanti par le principe de l’indépendance de la magistrature »;
7) attendu que la CRJ de 2001 ne semble pas avoir reconnu l’importance d’établir les traitements de la magistrature selon la situation du Nouveau‑Brunswick, étant donné surtout que les augmentations proposées par la CRJ de 2001 dépassent de loin les changements des indicateurs économiques au Nouveau‑Brunswick depuis l’établissement du traitement actuel;
8) attendu que la CRJ de 2001 semble avoir fondé son évaluation principalement sur la perspective des traitements des juges des Cours supérieures nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral qui, à compter de 2001, passeront à plus de 200 000 $ au cours des trois prochaines années;
9) attendu que la CRJ de 2001 semble avoir accepté la proposition voulant que le traitement des juges de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick ait un niveau de parité avec celui des juges de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick, ce qui est en contradiction avec les positions que les commissions sur la rémunération des juges ont prises dans les autres provinces;
10) attendu que la question de ce que verse le gouvernement fédéral aux juges qu’il nomme partout au Canada ne devrait pas être un facteur si déterminant dans l’établissement du traitement des juges rémunérés par les provinces;
11) attendu que la CRJ de 2001 ne semble pas avoir reconnu que le traitement actuel de 141 206 $, allié à un régime généreux de retraite, a été recommandé par la CRJ précédente et, en outre, que la CRJ de 2001 n’a [pas] démontré que la sécurité financière des juges de la Cour provinciale ait été grandement réduite depuis l’augmentation;
12) attendu que la CRJ de 2001 n’a pas montré qu’une augmentation additionnelle de près de 13 % pour 2001 soit nécessaire pour maintenir ou atteindre une telle sécurité;
13) attendu que la CRJ de 2001 semble avoir recommandé des augmentations portant le traitement à 161 709 $ et à 169 805 $ pour les années 2002 et 2003 respectivement ainsi qu’une augmentation additionnelle en fonction du coût de la vie, non pour assurer la sécurité financière des juges de la Cour provinciale, mais plutôt pour maintenir un niveau de parité avec les juges de la Cour du Banc de la Reine;
14) attendu que, même s’il pouvait être montré qu’une augmentation de près de 13 % pour 2001 était nécessaire pour atteindre la sécurité financière, la CRJ de 2001 n’a pas montré que les augmentations additionnelles qu’elle a recommandées pour chacune des deux prochaines années sont justifiées pour maintenir la sécurité financière des juges de la Cour provinciale;
15) attendu que la recommandation de la CRJ de 2001 en vue de modifier les dispositions de la Loi sur la Cour provinciale portant sur la pension de retraite va a l’encontre de la recommandation de la CRJ de 1998 visent à donner aux juges ayant de longs états de service le choix entre l’ancien régime de pension et le nouveau régime, recommandation que l’Association des juges de la Cour provinciale a acceptée comme étant raisonnable, surtout étant donné l’absence de tout changement qui justifierait une bonification additionnelle du régime;
16) attendu que la CRJ de 2001 semble n’avoir guère accordé d’importance à la sécurité considérable qu’assure aux juges de la Cour provinciale leur régime de pension;
17) attendu que la CRJ de 2001 n’a pas abordé la question de savoir si la rémunération actuelle suffit pour écarter toute possibilité raisonnable ou concevable que les juges de la Cour provinciale soient tentés d’obtenir un avantage financier en rendant des décisions touchant le gouvernement et qu’ils perdent ainsi la confiance du public à l’égard de leur indépendance;
18) attendu que, depuis le 31 janvier 2001, le régime actuel de rémunération a suffi pour attirer 50 candidates et candidats très qualifiés, qui sont membres du Barreau depuis 20,45 années en moyenne et admissibles à une nomination à la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick;
19) attendu que le traitement que recommande la CRJ de 2001 pour l’année en cours placerait les juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick au 3e rang parmi les mieux rémunérés du pays, après ceux de l’Ontario et de l’Alberta, alors que la rémunération moyenne des salariés du Nouveau‑Brunswick les place au 8e rang sur 10;
20) attendu que les juges de la Cour provinciale ont maintenant accumulé près de 2 000 jours de vacances non utilisés, ce qui représente pour la province un passif à court terme de 1 080 859 $ et un report moyen de plus de 79 jours par juge;
21) attendu que la compagnie d’assurance‑vie du secteur privé ne fournira pas le niveau de couverture recommandé par la CRJ de 2001 et ne fournira une couverture améliorée que moyennant une augmentation de prime pour tous les membres des services publics provinciaux qui participent au régime d’assurance‑vie collective;
22) attendu que les juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick sont actuellement parmi les 5 % les mieux rémunérés du Nouveau‑Brunswick, selon leur traitement actuel;
23) attendu que le gouvernement a accepté que la CRJ de 1998 établisse un traitement suffisant pour maintenir le statut, la dignité et les responsabilités de la charge d’un juge de la Cour provinciale et qu’un rajustement fondé sur le taux de l’inflation suffirait pour maintenir ce statut;
24) attendu que la recommandation de la CRJ de 2001 portant que le traitement d’un juge de la Cour provinciale soit augmenté de 12 812 $, plus le taux de l’inflation, dépasse largement le montant requis pour maintenir le statut, la dignité et les responsabilités de la charge;
25) attendu que, traditionnellement, le traitement des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick n’a jamais été lié aux salaires des juges nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral;
26) attendu que les augmentations salariales des membres non syndiqués des services publics, contrairement à celles des juges de la Cour provinciale, sont limitées à 0,0 % ou à 1,5 % par année depuis plus d’une décennie, sans rajustement en fonction du coût de la vie;
27) attendu que la CRJ n’a pas établi les coûts de ses recommandations et qu’elle ne pouvait donc pas savoir quelle incidence ces coûts auraient sur les finances du gouvernement provincial;
28) attendu que les coûts connus des recommandations de la CRJ de 2001 pour la période de trois années s’élèveront à plus de 3 millions de dollars et qu’ils auront une importante incidence négative sur le budget de la province;
29) attendu que le gouvernement du Nouveau‑Brunswick est responsable envers les contribuables de la province de la gestion financière judicieuse des affaires de la province et qu’il doit leur en rendre compte.
Pourvoi du Nouveau‑Brunswick rejeté avec paiement des débours. Pourvoi de l’Ontario rejeté avec dépens. Pourvoi de l’Alberta accueilli avec dépens dans toutes les cours. Pourvois du procureur général du Québec et du ministre de la Justice du Québec rejetés avec dépens. Pourvoi de la Conférence des juges municipaux du Québec accueilli en partie avec dépens.
Procureurs des appelants l’Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick, l’honorable juge Michael McKee et l’honorable juge Steven Hutchinson : Myers Weinberg, Winnipeg.
Procureur de l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province du Nouveau‑Brunswick, représentée par le ministre de la Justice : Procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.
Procureurs des appelantes l’Association des juges de l’Ontario, l’Association ontarienne des juges du droit de la famille et Ontario Provincial Court (Civil Division) Judges’ Association, et de l’intervenante la Conférence des juges de l’Ontario : Sack Goldblatt Mitchell, Toronto.
Procureur de l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario, représentée par le président du Conseil de gestion : Procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureurs des appelants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le Lieutenant‑gouverneur en conseil : Emery Jamieson, Edmonton.
Procureurs des intimés Chereda Bodner et autres : Code Hunter, Calgary.
Procureurs de l’appelant/intimé/intervenant le procureur général du Québec et l’appelant le ministre de la Justice du Québec : Robinson Sheppard Shapiro, Montréal.
Procureurs de l’intimée/intervenante la Conférence des juges du Québec, des intimés Maurice Abud et autres, et de l’intervenante l’Association canadienne des juges de cours provinciales : Langlois Kronström Desjardins, Montréal.
Procureurs des intimés Morton S. Minc et autres : McCarthy Tétrault, Montréal.
Procureurs de l’appelante la Conférence des juges municipaux du Québec : Cain Lamarre Casgrain Wells, Sept-Îles.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Procureur général du Canada, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick : Procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique : Procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan : Procureur général de la Saskatchewan, Regina.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta : Procureur général de l’Alberta, Edmonton.
Procureurs de l’intervenante l’Association du Barreau canadien : Gerrand Rath Johnson, Regina.
Procureurs de l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada :Joli‑Coeur Lacasse Geoffrion Jetté St‑Pierre, Québec.
Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des juges des cours supérieures : Ogilvy Renault, Montréal.
Procureurs de l’intervenante l’Association des juges de paix de l’Ontario : Blake Cassels & Graydon, Toronto.
Procureurs de l’intervenante Judicial Justices Association of British Columbia : Berardino & Harris, Vancouver.
* Les modifications qui ont été apportées aux par. 134, 152 et 171 du jugement le 28 juillet 2005 sont incorporées dans les présents motifs. Les requêtes demandant la modification du jugement ou la tenue d’une nouvelle audience, qui ont été présentées par la Conférence des juges du Québec et autres et par la Conférence des juges municipaux du Québec, ont été rejetées le 27 octobre 2005. Cette décision est publiée à [2005] 3 R.C.S. 41.
