| Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37 (27 juin 2003)

Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, 2003 CSC 37

Miguel Figueroa Appelant

c.

Procureur général du Canada Intimé

et

Procureur général du Québec Intervenant

Répertorié : Figueroa c. Canada (Procureur général)

Référence neutre : 2003 CSC 37.

No du greffe : 28194.

2002 : 5 novembre; 2003 : 27 juin.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (2000), 50 O.R. (3d) 161, 189 D.L.R. (4th) 577, 137 O.A.C. 252, [2000] O.J. No. 3007 (QL), qui a modifié un jugement de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1999), 43 O.R. (3d) 728, 170 D.L.R. (4th) 647, 61 C.R.R. (2d) 91, [1999] O.J. No. 689 (QL). Pourvoi accueilli.

Peter Rosenthal et Kikelola Roach, pour l’appelant.

Roslyn J. Levine, c.r., Gail Sinclair et Peter Hajecek, pour l’intimé.

Dominique A. Jobin et Sébastien Arès, pour l’intervenant.

Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie et Arbour rendu par

Le juge Iacobucci —

I. Introduction

1 Le présent pourvoi soulève des questions fondamentales en ce qui concerne le processus démocratique dans notre pays. Il porte plus particulièrement sur l’objet et la portée de l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui dispose que tout citoyen a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. Il s’agit de décider si contreviennent à l’art. 3 de la Charte les dispositions législatives fédérales qui n’accordent certains avantages qu’aux seuls partis politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales. J’estime qu’il y a violation de l’art. 3 et, en conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.

II. Contexte législatif

2 Suivant la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E‑2 (la « Loi électorale »), tout parti politique qui désire être enregistré doit satisfaire à un certain nombre de conditions. Il doit compter au moins 100 membres et nommer un chef, un agent principal ainsi qu’un vérificateur. Ces conditions ne sont pas en litige dans le présent pourvoi.

3 En l’espèce, la condition litigieuse est celle exigeant que le parti présente un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales s’il veut obtenir et maintenir son enregistrement. Les deux dispositions législatives contestées sont les suivantes :

24. . . .

(2) Au reçu d’une demande d’enregistrement d’un parti politique en conformité avec le paragraphe (1), le directeur général des élections étudie la demande, décide si le parti peut être enregistré en vertu du présent article et informe le chef du parti que :

a) le parti pourra être enregistré quand, en conformité avec l’alinéa (3)a) ou b), cinquante candidats auront été officiellement présentés par le parti;

b) dans les autres cas, le parti ne pourra être enregistré.

(3) Le directeur général des élections enregistre le parti politique dont il a informé le chef, conformément à l’alinéa (2)a), qu’il pourra être enregistré dans l’un ou l’autre des cas suivants :

a) la demande d’enregistrement est produite dans la période commençant le lendemain du jour du scrutin d’une élection générale et se terminant le soixantième jour avant l’émission des brefs de la prochaine élection générale, le lendemain du jour où le parti aura officiellement présenté des candidats dans cinquante circonscriptions en vue de cette prochaine élection générale;

b) la demande d’enregistrement est produite dans la période commençant le cinquante-neuvième jour avant l’émission des brefs d’une élection générale et se terminant le jour du scrutin à cette élection, le lendemain du jour où le parti aura officiellement présenté des candidats dans cinquante circonscriptions à l’élection générale qui suit celle qui tombe dans cette période.

Si le parti politique ne peut présenter cinquante candidats en conformité avec l’alinéa a) ou b), le directeur général des élections doit informer le chef du parti que le parti ne peut être enregistré.

28. . . .

(2) Le directeur général des élections doit, lors d’une élection générale, à la fin des présentations, radier le parti enregistré qui n’avait pas, à la fin des présentations, de candidat dans au moins cinquante circonscriptions.

4 Les partis politiques enregistrés bénéficient d’un certain nombre d’avantages. Par exemple, un parti enregistré a droit à du temps d’antenne gratuit, il peut acheter du temps d’antenne réservé et il a droit au remboursement partiel des dépenses électorales lorsqu’il recueille un pourcentage donné des suffrages. La constitutionnalité du refus de ces avantages aux partis politiques qui ne présentent pas au moins 50 candidats n’est pas en litige en l’espèce. Les seuls avantages examinés dans le présent pourvoi sont le droit des partis politiques de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, ainsi que le droit des candidats de remettre à leur parti (plutôt qu’au gouvernement) les fonds non dépensés pendant la campagne électorale et celui d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.

5 Le droit d’un parti de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales est prévu au par. 127(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.) :

127. . . .

(3) Il peut être déduit de l’impôt payable par ailleurs par un contribuable en vertu de la présente partie, pour une année d’imposition, au titre du total des montants dont chacun est une contribution monétaire versée par le contribuable, au cours de l’année, à un parti enregistré ou à un candidat confirmé, pour l’élection d’un ou de plusieurs députés à la Chambre des communes du Canada (appelé « le total » au présent article) :

a) 75 % du total lorsque celui‑ci ne dépasse pas 200 $;

b) 150 $ plus 50 % de la différence entre 200 $ et le total si celui‑ci dépasse 200 $ sans dépasser 550 $;

c) le moindre des montants suivants :

(i) 325 $ plus 33 1/3 % de la différence entre 550 $ et le total si celui‑ci dépasse 550 $,

(ii) 500 $,

si le versement de chaque contribution monétaire comprise dans le total est prouvé par la présentation au ministre d’un reçu signé d’un agent enregistré du parti enregistré ou de l’agent officiel du candidat confirmé, selon le cas, qui contient les renseignements requis.

6 L’article 232 de la Loi électorale dispose que les candidats peuvent remettre à leur parti — plutôt qu’au receveur général — les fonds électoraux non dépensés :

232. Lorsque le total de l’argent reçu par :

a) un agent officiel d’un candidat en vertu de l’alinéa 217(1)b);

b) un agent officiel en vertu des articles 241 à 247;

c) un candidat à titre de remboursement, en vertu de la présente loi, du dépôt qu’il devait faire en conformité avec l’alinéa 81(1)j),

est supérieur au total du dépôt visé à l’alinéa 81(1)j) et des dépenses suivantes engagées par le candidat relativement à l’élection :

d) ses dépenses d’élection et toutes les dépenses raisonnables qui découlent de l’élection;

e) ses dépenses personnelles;

f) la partie des honoraires du vérificateur qui excède le montant payé en application de l’alinéa 243(4)b) ou du paragraphe 244(2);

g) les frais relatifs à un recomptage, en conformité avec le paragraphe 171(1) ou les articles 176 à 184, des votes dans la circonscription, dans la mesure où ces frais dépassent le montant payé par le receveur général au candidat en conformité avec le paragraphe 171(5),

l’agent officiel remet cet excédent :

h) lorsque les bulletins de vote indiquent que l’appartenance politique du candidat est un parti enregistré, à une organisation ou association locale des membres du parti dans la circonscription locale des membres du parti dans la circonscription du candidat ou, à l’agent enregistré du parti;

i) dans les autres cas, au receveur général,

selon la dernière éventualité qui se réalise, dans le mois qui suit la réception, par l’agent officiel du candidat du remboursement visé au paragraphe 243(4) relativement aux dépenses électorales du candidat ou dans les deux mois qui suivent le dépôt, par l’agent officiel, du rapport concernant les dépenses d’élection relatives au candidat.

7 Enfin, l’article 100 de la Loi électorale dispose que les candidats peuvent inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote :

100. (1) Tous les bulletins de vote doivent répondre à la même description et se ressembler le plus possible, et chaque bulletin de vote doit être un document imprimé où :

a) sont inscrits les noms des candidats, suivant l’ordre alphabétique de leur nom de famille et tels qu’ils figurent sur leur bulletin de présentation respectif;

b) est indiquée, après ou sous le nom de chaque candidat, son appartenance politique, s’il en est, telle qu’elle est donnée, en vertu de l’article 81, au moment de la présentation de ce candidat;

. . .

(2) Nonobstant le paragraphe (1), lorsque, avant ou après la présentation d’un candidat, le directeur général des élections radie du registre le parti enregistré que ce candidat a inscrit au titre de son appartenance politique dans l’acte écrit qu’il a déposé en conformité avec l’alinéa 81(1)h), les bulletins de vote de la circonscription pour laquelle le candidat a été présenté ne peuvent indiquer, après ou sous son nom, aucune appartenance politique ni le mot « indépendant ».

8 Ces dispositions ont pour effet que les candidats des partis politiques qui n’ont pas présenté 50 candidats ne peuvent pas délivrer de reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, ni remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés ou inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.

III. Historique des procédures judiciaires

A. Cour de l’Ontario (Division générale) (1999), 43 O.R. (3d) 728

9 La juge Molloy a estimé que le droit de vote emportait implicitement celui de voter à des élections justes et démocratiques, où tous les participants sont traités sur un pied d’égalité. Les valeurs à la base de la Charte commandent que tous les citoyens, sans distinction, puissent exercer les droits démocratiques. Par conséquent, lorsque le gouvernement décide d’accorder un avantage à un parti politique, cet avantage doit également être offert à tous les autres partis. Étant donné que, en raison de la limite de 50 candidats, seuls certains partis politiques ont droit aux avantages en cause, la juge Molloy a estimé que cette exigence est incompatible avec le droit de tout citoyen de se présenter aux élections et qu’elle est également incompatible avec l’art. 3 de la Charte en ce qu’elle prive les électeurs de l’information nécessaire pour faire un choix éclairé. La juge a conclu que le droit de voter emporte celui d’être informé de l’appartenance politique de chacun des candidats.

10 La juge Molloy a ensuite estimé que cette atteinte à l’art. 3 ne pouvait être justifiée conformément à l’article premier de la Charte, puisque l’objectif déclaré de la distinction faite entre les partis en fonction de l’appui dont ils bénéficient n’était pas urgent et réel. Le fait de réserver des avantages aux partis politiques jouissant d’un large appui est l’antithèse même d’une véritable démocratie. De plus, d’affirmer la juge, même si cet objectif pouvait être qualifié d’urgent et de réel, la mesure législative ne satisferait pas au critère de l’arrêt Oakes, puisqu’il n’existe pas de lien rationnel entre l’exigence et cet objectif, la présentation d’un minimum de 50 candidats ne constituant pas une mesure exacte de l’appui populaire.

11 La juge Molloy a donc ordonné que l’on fasse une interprétation atténuante de la disposition exigeant 50 candidatures, de sorte qu’un parti comptant au moins deux candidats puisse être enregistré. Le procureur général a appelé de cette décision à la Cour d’appel de l’Ontario.

B. Cour d’appel de l’Ontario (2000), 50 O.R. (3d) 161

12 Selon le juge Doherty, la juge Molloy a eu tort de conclure que le droit garanti à l’art. 3 crée une obligation générale d’équité prescrivant d’étendre à tous les partis politiques les avantages accordés à certains d’entre eux. À son avis, la question de savoir si le critère des 50 candidatures porte atteinte à l’art. 3 de la Charte doit être tranchée au regard de l’objet de cette disposition, soit la protection du droit à une [traduction] « représentation effective » (par. 69). En conséquence, il s’agit de décider si le traitement favorable réservé aux partis politiques qui présentent des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales est incompatible avec le droit à une représentation effective.

13 De l’avis du juge Doherty, la représentation effective est la finalité que l’on attend du processus électoral. Selon ce point de vue, un parti politique n’est vraiment en mesure de favoriser la représentation effective que s’il rivalise pour la préférence des électeurs à l’échelle nationale et qu’il leur donne la possibilité de participer au choix du gouvernement. En conséquence, une disposition législative qui confère des avantages à certains partis politiques dans le but de favoriser la représentation effective établit à juste titre une distinction entre (i) les partis dont la participation au processus est suffisamment importante pour servir cet objectif et (ii) les partis dont la participation est si minime qu’elle ne saurait être en mesure de le servir. Le juge Doherty a conclu que la présentation de 50 candidats était un moyen acceptable de mesurer ce niveau de participation.

14 Pour ce qui concerne le droit des candidats d’inscrire leur appartenance politique sur le bulletin de vote, le juge Doherty a estimé que le droit des citoyens à une représentation effective emporte celui de pouvoir faire un choix éclairé, rationnel. L’indication de l’appartenance politique étant un aspect essentiel de l’exercice de ce droit, la reconnaissance de cet avantage aux seuls candidats des partis enregistrés constitue une atteinte à l’art. 3 de la Charte. Il a ajouté que cette atteinte ne pouvait être justifiée conformément à l’article premier. Bien que l’objectif consistant à veiller à ce que l’information figurant sur le bulletin de vote n’induise pas l’électeur en erreur ni ne sème la confusion dans son esprit soit urgent et réel, la condition requérant la présentation d’au moins 50 candidats ne respecte pas le critère de l’atteinte minimale, du fait que l’interdiction s’applique même dans les cas où il n’y a aucun risque que la mention de l’appartenance politique du candidat ne sème la confusion chez les électeurs ou ne les trompe.

15 Le juge Doherty a en conséquence statué que la disposition obligeant les partis politiques à présenter au moins 50 candidats pour obtenir la qualité de parti enregistré n’est pas incompatible avec l’art. 3 de la Charte, sauf dans la mesure où elle empêche le candidat d’un parti non enregistré d’inscrire son appartenance politique sur le bulletin de vote.

IV. Questions en litige

16 Notre Cour doit décider si les par. 24(2), 24(3) et 28(2) de la Loi électorale portent atteinte à l’art. 3 de la Charte, du fait que, suivant ces dispositions, un parti politique doit présenter un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales pour que ses candidats puissent délivrer des reçus fiscaux à l’égard des dons recueillis en dehors des périodes électorales, puissent lui remettre les fonds électoraux non dépensés et puissent inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote — et, dans l’affirmative, s’il s’agit d’une atteinte raisonnable et dont la justification peut se démontrer conformément à l’article premier de la Charte.

17 L’appelant soutient également que les par. 24(2), 24(3) et 28(2) de la Loi électorale violent l’al. 2d) et le par. 15(1) de la Charte, et que ces atteintes ne peuvent être justifiées conformément à l’article premier. Ayant conclu que le présent pourvoi peut être tranché en vertu du seul art. 3 de la Charte, j’estime inutile d’examiner ces prétentions. Je tiens également à souligner que le présent pourvoi porte principalement sur la participation au processus électoral qui précède le processus parlementaire. Par conséquent, la façon dont le Parlement détermine quels partis politiques ont la qualité de partis officiels à la Chambre des communes n’est pas en litige en l’espèce.

V. Analyse

A. Le critère des 50 candidatures porte‑t‑il atteinte à l’art. 3 de la Charte?

18 La première question qu’il faut trancher en l’espèce est de savoir si le refus de permettre aux candidats de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés et d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote portent atteinte à l’art. 3 de la Charte. Pour répondre à cette question, notre Cour doit accomplir deux tâches. Premièrement, elle doit définir l’objet de l’art. 3 de la Charte et, deuxièmement, elle doit apprécier le bien‑fondé de ce critère à la lumière de cette définition, et décider si celui‑ci porte atteinte à l’art. 3 de la Charte.

(1) L’article 3 de la Charte

19 L’article 3 de la Charte dispose que « [t]out citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales ». De prime abord, sa portée est relativement étroite : il n’accorde que le droit de voter et de briguer les suffrages lors de l’élection des députés du Parlement et des assemblées législatives provinciales. Toutefois, dans l’analyse fondée sur la Charte, les tribunaux ne doivent pas se limiter au texte de la disposition. Pour reprendre les propos de la juge en chef McLachlin de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (maintenant Juge en chef de notre Cour), [traduction] « [l]e [droit de vote] ne s’entend pas que du simple droit de déposer son bulletin de vote dans l’urne » : Dixon c. British Columbia (Attorney General), [1989] 4 W.W.R. 393, p. 403.

20 Afin de bien circonscrire la portée de l’art. 3, notre Cour doit tout d’abord dégager l’objet de cette disposition. Comme l’a écrit le juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344, « . . . l’interprétation [d’une disposition de la Charte] doit être libérale plutôt que formaliste et viser à réaliser l’objet de la garantie et à assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte ». Les tribunaux appelés à délimiter la portée d’un droit garanti par la Charte doivent recourir à une interprétation libérale et téléologique, de façon à concilier les dispositions législatives régulièrement édictées avec les objectifs de la Charte.

21 C’est dans l’affaire Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158 (« Renvoi concernant la Saskatchewan »), que notre Cour s’est penchée pour la première fois sur l’objet de l’art. 3. Concluant que cet article n’exige pas l’égalité absolue du nombre d’électeurs (pouvoir électoral), la juge McLachlin a estimé que cet objet était la « représentation effective » (p. 183). Notre Cour a par la suite confirmé, à de nombreuses reprises, que tel était l’objet de l’art. 3 : voir Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Harvey c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877.

22 La Cour d’appel de l’Ontario a conclu que la représentation effective est [traduction] « la finalité attendue du processus électoral » (par. 80). En particulier, la cour a jugé qu’il y a représentation effective lorsque le processus électoral aboutit à la formation d’un gouvernement majoritaire ayant présenté des candidats et agrégé les préférences des électeurs à l’échelle nationale. Selon ce point de vue, seuls les partis politiques aptes à agréger les préférences à l’échelle nationale et à gouverner le pays après le scrutin permettent la réalisation de cet objectif. Le parti qui ne participe pas aux élections dans le but de former le gouvernement ou, du moins, de remporter un nombre substantiel de sièges au Parlement n’est pas en mesure de favoriser la représentation effective. Il ne serait donc pas inapproprié de refuser des avantages aux partis politiques dont la participation au processus démocratique n’est pas de nature à favoriser la représentation effective.

23 En toute déférence, telle n’est pas mon interprétation des propos de la juge McLachlin, dans le Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, selon lesquels l’objet de l’art. 3 est la représentation effective. Selon moi, elle ne faisait pas allusion à un intérêt collectif à ce que le processus électoral aboutisse à l’élection d’un gouvernement majoritaire. Ma collègue insistait plutôt sur le droit de chaque citoyen à un représentant efficace au sein des assemblées législatives. Elle a écrit ceci, à la p. 183 :

Je conclus que l’objet du droit de vote garanti à l’art. 3 de la Charte n’est pas l’égalité du pouvoir électoral en soi mais le droit à une « représentation effective ». Notre démocratie est une démocratie représentative. Chaque citoyen a le droit d’être représenté au sein du gouvernement. La représentation suppose la possibilité pour les électeurs d’avoir voix aux délibérations du gouvernement aussi bien que leur droit d’attirer l’attention de leur député sur leurs griefs et leurs préoccupations. [Premier soulignement ajouté; deuxième soulignement dans l’original.]

Dans cette affaire, la question n’était pas de savoir si la dérogation à la parité absolue des électeurs pouvait être justifiée par les avantages qu’elle conférait aux électeurs des régions rurales, mais si elle était incompatible avec le droit des électeurs des régions urbaines à un représentant efficace à l’assemblée législative. Notre Cour a conclu que la dérogation était compatible avec l’art. 3, non pas parce qu’elle assurait une représentation plus effective aux électeurs des régions rurales, mais bien parce qu’elle ne portait pas atteinte au droit des électeurs des régions urbaines à un représentant efficace à l’assemblée législative.

24 En conséquence, je ne suis pas d’accord avec la conclusion du juge LeBel (au par. 117) selon laquelle le Renvoi concernant la Saskatchewan a établi que l’affaiblissement d’un aspect de la représentation effective (la parité) peut en définitive se traduire par une représentation plus effective. Notre Cour a plutôt dit qu’il est erroné de confondre le droit de tout citoyen à la représentation effective et le droit à la parité absolue des électeurs. Comme l’a écrit la juge McLachlin, à la p. 181 de l’arrêt susmentionné, « des considérations telles que la géographie sociale et physique peuvent avoir une incidence sur la valeur du droit de vote des citoyens » (je souligne). Le Renvoi concernant la Saskatchewan nous enseigne qu’il peut être nécessaire de prendre en considération un large éventail de facteurs sociaux pour décider si une dérogation à la parité absolue des électeurs porte de fait atteinte au droit de tout citoyen à la représentation effective. Une dérogation à la parité absolue des électeurs qui ne porte pas atteinte au droit de tout citoyen à la représentation effective ne viole pas l’art. 3.

25 Cependant, le droit à la représentation effective vise davantage que le droit à un représentant efficace au Parlement ou à l’assemblée législative. Dans l’arrêt Haig, précité, p. 1031, exprimant alors l’opinion majoritaire de la Cour, la juge L’Heureux‑Dubé a résumé ainsi les propos de la juge McLachlin concernant l’objet de l’art. 3 :

Évidemment, dans une société démocratique, l’étendue du droit de vote énoncé à l’art. 3 doit correspondre aux valeurs propres à un État démocratique. Le juge McLachlin, au nom de la majorité, a conclu, à la p. 183, que c’est le système canadien de représentation effective qui constitue l’essence de la garantie :

. . . l’objet du droit de vote garanti à l’art. 3 de la Charte n’est pas l’égalité du pouvoir électoral en soi mais le droit à une « représentation effective ». Notre démocratie est une démocratie représentative. Chaque citoyen a le droit d’être représenté au sein du gouvernement. La représentation suppose la possibilité pour les électeurs d’avoir voix aux délibérations du gouvernement aussi bien que leur droit d’attirer l’attention de leur député sur leurs griefs et leurs préoccupations. . .

L’article 3 de la Charte a donc pour objet d’accorder à tous les citoyens canadiens le droit de jouer un rôle important dans l’élection de députés qui, eux, sont chargés de prendre des décisions qui seront consacrées dans des lois dont ils auront à rendre compte auprès de leurs électeurs. [Premier soulignement dans l’original; deuxième soulignement ajouté.]

Comme l’indique cet extrait, notre Cour a déjà jugé que l’art. 3 a pour objet de conférer à tout citoyen non seulement le droit d’être représenté par un député fédéral ou provincial et d’élire ce député, mais aussi celui de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Voilà, à mon sens, un énoncé plus complet de l’objet véritable de l’art. 3 de la Charte.

26 Le fait que les droits garantis par l’art. 3 sont des droits de participation étaye la thèse que l’art. 3 doit être interprété en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, et non en fonction de l’élection d’une forme de gouvernement en particulier. L’article ne fait pas état de la composition du Parlement ou de l’assemblée législative au terme de l’élection, mais uniquement du droit de tout citoyen à un certain degré de participation au processus électoral. Il ressort donc du texte même de l’art. 3 que l’élément central de cette disposition est le droit de tout citoyen de participer au processus électoral. Il en découle que le droit de tout citoyen de participer à la vie politique du pays revêt une importance fondamentale dans une société libre et démocratique et que l’art. 3 doit être interprété d’une manière propre à faire en sorte que la teneur de ce droit de participation corresponde à l’importance de la participation individuelle à l’élection des députés dans un État libre et démocratique. Définir l’objectif de cette disposition en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, et non en fonction de la composition du Parlement ou de l’assemblée législative au terme de l’élection, protège davantage contre les interprétations trop restrictives le droit de participation que garantit expressément l’art. 3.

27 Le fait d’interpréter l’art. 3 d’une manière s’attachant au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral tient également compte des raisons de tous ordres pour lesquelles la participation individuelle au processus électoral revêt une importance aussi grande dans une société libre et démocratique. Comme l’a dit le juge en chef Dickson dans R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, p. 136 :

Les tribunaux doivent être guidés par des valeurs et des principes essentiels à une société libre et démocratique, lesquels comprennent, selon moi, le respect de la dignité inhérente de l’être humain, la promotion de la justice et de l’égalité sociales, l’acceptation d’une grande diversité de croyances, le respect de chaque culture et de chaque groupe et la foi dans les institutions sociales et politiques qui favorisent la participation des particuliers et des groupes dans la société.

Dans cet extrait, le juge en chef Dickson traitait de l’article premier. Toutefois, comme la prise en compte de l’expression « une société libre et démocratique » est essentielle pour mieux comprendre l’art. 3, ce passage indique que l’interprétation qu’il convient de donner de cette disposition est celle qui favorise le respect des valeurs et principes propres à un État libre et démocratique, notamment le respect de la diversité des croyances et des opinions. Le fait de définir l’objet de l’art. 3 en se référant au droit de tout citoyen de participer utilement au processus électoral tient davantage compte de la capacité de chacun de renforcer la qualité de la démocratie dans notre pays en participant au processus électoral.

28 Comme l’a souvent reconnu notre Cour, la libre circulation d’opinions et d’idées variées revêt une importance fondamentale dans une société libre et démocratique. Dans R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, p. 763‑764, le juge en chef Dickson a décrit en ces termes le lien entre la libre circulation d’opinions et d’idées variées et les valeurs essentielles d’une société libre et démocratique :

Le lien entre la liberté d’expression et le processus politique est peut-être la cheville ouvrière de la garantie énoncée à l’al. 2b), et ce lien tient dans une large mesure à l’engagement du Canada envers la démocratie. La liberté d’expression est un aspect crucial de cet engagement démocratique, non pas simplement parce qu’elle permet de choisir les meilleures politiques parmi la vaste gamme des possibilités offertes, mais en outre parce qu’elle contribue à assurer un processus politique ouvert à la participation de tous. Cette possibilité d’y participer doit reposer dans une mesure importante sur la notion que tous méritent le même respect et la même dignité. L’État ne saurait en conséquence entraver l’expression d’une opinion politique ni la condamner sans nuire jusqu’à un certain point au caractère ouvert de la démocratie canadienne et au principe connexe de l’égalité de tous.

Plus simplement, un large débat politique permet à notre société de demeurer ouverte et de bénéficier d’une vaste gamme d’idées et d’opinions : voir Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285, p. 326; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573, p. 583; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, p. 1336; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2, par. 23. À son tour, cette situation en sorte fait non seulement que les décideurs disposent d’une vaste gamme de solutions, mais également que la politique sociale tient compte des besoins et des intérêts d’un large éventail de citoyens.

29 Il s’ensuit donc que la participation au processus électoral possède une valeur intrinsèque indépendamment de son effet sur le résultat concret des élections. Certes, il est vrai que le processus électoral est le moyen utilisé pour élire les députés et former les gouvernements, mais il constitue également le principal moyen permettant au citoyen ordinaire de participer au débat public qui précède l’établissement de la politique sociale. Le droit de briguer les suffrages des électeurs offre à tout citoyen la possibilité de présenter certaines idées et opinions et d’offrir à l’électorat une option politique viable. Le droit de vote permet à tout citoyen de manifester son appui à l’égard des idées et opinions auxquelles souscrit un candidat donné. Dans chacun des cas, les droits démocratiques consacrés à l’art. 3 font en sorte que tout citoyen a la possibilité d’exprimer une opinion sur l’élaboration de la politique sociale et le fonctionnement des institutions publiques en participant au processus électoral.

30 En dernière analyse, je crois que dans l’arrêt Haig, précité, notre Cour a eu raison de définir l’art. 3 en fonction du droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Évidemment, la démocratie est une forme de gouvernement où le pouvoir souverain appartient à la population dans son ensemble. Dans notre système démocratique, cela veut dire que tout citoyen doit avoir la possibilité réelle de prendre part au gouvernement du pays en participant à l’élection de représentants. Fondamentalement, l’art. 3 a selon moi pour objet d’encourager et de protéger le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans la vie politique du pays. Sans un tel droit, notre système ne serait pas véritablement démocratique.

31 Pour cette raison, je ne peux souscrire à l’opinion du juge LeBel selon laquelle il est opportun, à cette étape de l’analyse, de mettre en balance le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral avec d’autres valeurs démocratiques, comme l’agrégation des préférences politiques. Une loi censée favoriser l’agrégation des préférences politiques peut faire progresser certains intérêts collectifs, mais elle ne bénéficie pas à tous les citoyens, particulièrement ceux dont les intérêts ne sont pas partagées par les partis politiques traditionnels. L’analyse de la proportionnalité préconisée par le juge LeBel permet donc clairement que, au moment de déterminer s’il y a atteinte, on mette en balance des intérêts collectifs et le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Pour que l’État puisse porter atteinte à ce droit en vue de renforcer d’autres valeurs, il doit justifier cette atteinte conformément à l’article premier.

32 Cette interprétation est compatible avec le principe bien établi voulant que la restriction d’un droit individuel garanti par la Charte doive être justifiée conformément à l’article premier. Comme l’a maintes fois affirmé notre Cour, cette règle vaut autant pour l’art. 3 que pour les autres dispositions de la Charte : voir, par exemple, Harvey, précité, p. 897, et Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 2002 CSC 68, où la juge en chef McLachlin a écrit, au par. 11, que la portée de l’art. 3 « ne devrait pas être limitée par des intérêts collectifs opposés ». Le juge LeBel fait une distinction entre la présente affaire et les arrêts Harvey et Sauvé, au motif que, dans ces deux derniers cas, le droit de voter ou de briguer les suffrages des électeurs était littéralement écarté, alors que la présente affaire porte sur les conditions d’exercice de ces droits par les citoyens. À son avis, une loi qui porte sur les conditions régissant la participation des citoyens à un scrutin en tant qu’électeurs ou candidats mais n’entre pas directement en conflit avec le sens ordinaire de l’art. 3 commande un autre type d’analyse, une analyse exigeant la mise en balance de valeurs opposées.

33 En toute déférence, je ne crois pas que l’analyse applicable varie en fonction de la nature de l’atteinte reprochée. Selon moi, la seule différence réside dans la preuve. Au risque de me répéter, l’art. 3 a pour objet de protéger le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Lorsque la disposition contestée est incompatible avec le libellé exprès de l’art. 3, il n’est pas nécessaire de tenir compte du contexte social ou politique en général pour décider si la disposition viole ce droit. Il est clair et net qu’elle a cet effet. Toutefois, lorsque la disposition contestée touche aux conditions dans lesquelles le citoyen exerce ce droit, il n’est pas aussi clair qu’elle produit cet effet. Par conséquent, il peut être nécessaire de considérer un large éventail de facteurs, dont la géographique sociale ou physique, pour décider si la disposition litigieuse porte atteinte au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Toutefois, dans ni l’un ni l’autre de ces cas, ce droit ne saurait être limité par des intérêts collectifs opposés. Ces intérêts seront examinés dans le cadre de l’analyse fondée sur l’article premier.

34 Comme ce qui précède tend à l’indiquer, je ne crois pas que le droit de jouer un rôle significatif dans le processus électoral soit un droit « relatif » au même titre que le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, auquel il ne peut être porté atteinte qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale (art. 7) ou le droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives (art. 8). Il convient de signaler que le texte des art. 7 et 8 commande lui-même une certaine mise en balance. Par conséquent, il est non seulement opportun, mais obligatoire, de reconnaître ce fait pour dégager le sens de ces dispositions : voir, par exemple, les arrêts R. c. S. (R.J.), [1995] 1 R.C.S. 451, et Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, auxquels renvoie mon collègue.

35 Selon le juge LeBel, le fait que l’on détermine la teneur implicite de l’art. 3 en fonction d’énoncés restrictifs (le droit des électeurs d’être « raisonnablement informés de tous les choix possibles » ou le droit des partis, des candidats et des candidates à « une possibilité raisonnable [. . .] d’exposer leur position » (Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, par. 47 (je souligne)), indique que la mise en balance des intérêts individuels et collectifs, qui est opportune dans le contexte des droits expressément « relatifs », vaut également pour l’art. 3, sauf lorsqu’une inhabilité totale est en cause.

36 À mon sens, l’emploi de tels termes ne permet pas de conclure que le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral doit être mis en balance avec des valeurs opposées, tel l’intérêt qu’a la collectivité à ce que soient agrégées les préférences politiques. Ces termes suggèrent plutôt que l’objet de l’art. 3 est de protéger le droit de tout citoyen de jouer non pas un rôle illimité mais un rôle significatif dans le processus électoral; le seul fait qu’une disposition législative rompe avec la parité absolue des électeurs ou limite la participation du citoyen au processus électoral ne permet pas à lui seul de conclure que cette disposition porte atteinte au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Toutefois, une disposition qui entrave concrètement la capacité de tout citoyen de jouer un tel rôle est incompatible avec l’art. 3. Tout avantage correspondant lié à d’autres valeurs démocratiques que le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral doit être pris en compte dans l’analyse fondée sur l’article premier.

37 Enfin, même si certains aspects du système électoral actuel favorisent l’agrégation des préférences politiques, je ne crois pas qu’il y ait lieu de constitutionnaliser ce facteur. Dans ses motifs, le juge LeBel fait valoir que le système uninominal majoritaire à un tour favorise les principaux partis ayant agrégé les préférences politiques à l’échelle nationale. Tel est peut‑être le cas en effet. Le système électoral actuel reflète certaines valeurs politiques, mais cela ne veut pas dire que ces valeurs sont consacrées par la Charte ou qu’il est opportun de les mettre en balance avec le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Après tout, la Charte ne précise aucunement le type de système électoral dans le cadre duquel doit être exercé le droit de voter ou de briguer les suffrages des électeurs. Ce fait tend à indiquer que l’art. 3 n’a pas pour objet de protéger les valeurs ou objectifs que pourrait comporter notre système électoral actuel, mais bien de protéger le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, quel que soit ce processus.

(2) Le critère des 50 candidatures viole‑t‑il l’art. 3?

38 En conséquence, il s’agit essentiellement de décider si le critère des 50 candidatures empêche les citoyens de jouer individuellement un rôle significatif dans le processus électoral. Pour répondre à cette question, notre Cour doit au préalable en trancher deux autres. Premièrement, les membres et les partisans des partis politiques qui présentent moins de 50 candidats jouent-ils un rôle significatif dans le processus électoral? Dans l’affirmative, le fait d’interdire à ces partis politiques de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales et de refuser aux candidats de ces partis le droit de leur remettre les fonds électoraux non dépensés et celui d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote nuit‑il à la capacité des membres et des partisans des partis en question de jouer un rôle significatif dans le processus électoral?

a) Le rôle des partis politiques présentant des candidats dans moins de 50 circonscriptions électorales

39 Selon la Cour d’appel, un parti politique ne joue son rôle fondamental que lorsque son degré de participation au processus électoral permet de conclure qu’il aspire à gouverner le pays après les élections. J’arrive quant à moi à la conclusion que l’aptitude d’un parti politique à contribuer valablement au processus électoral ne dépend pas de sa capacité de constituer pour l’électorat une véritable « solution de rechange ». Au contraire, les partis politiques permettent aux citoyens de participer utilement au processus électoral pour des raisons qui transcendent leur capacité (ou incapacité) de gouverner le pays après le scrutin. Indépendamment de leur capacité d’influencer ou non l’issue du scrutin, les partis politiques constituent à la fois un véhicule et une tribune permettant aux citoyens de participer utilement au processus électoral.

40 Relativement à la capacité des partis politiques de constituer un véhicule favorisant la participation utile des citoyens au processus électoral, il importe de signaler que les partis politiques sont beaucoup plus à même que tout citoyen de participer au débat public auquel donne lieu le processus électoral. En agissant comme représentant, au nom de leurs membres et de leurs partisans, les partis politiques servent de véhicules permettant à chaque citoyen de participer à la vie politique du pays. Grâce aux partis politiques, les idées et les opinions de leurs membres et de leurs partisans sont effectivement débattues publiquement dans le cadre du processus électoral et présentées à l’électorat comme une solution de rechange valable. Si ces idées et ces opinions ne sont pas retenues par le gouvernement élu, ce ne sera pas faute d’avoir été considérées, mais faute d’avoir reçu un appui suffisant de la part du public.

41 Il importe de souligner que les grands partis politiques ne sont pas les seuls à pouvoir jouer ce rôle. Il est sans doute vrai que ces partis sont à même de participer plus activement au débat public au cours de l’élection, mais il ne s’ensuit pas que la capacité d’un parti à présenter les idées et les opinions de ses membres et de ses partisans pendant le processus électoral dépend de sa capacité de constituer pour l’électorat une « solution de rechange ». Tous les partis politiques, petits ou grands, sont en mesure de faire valoir, dans ce débat politique, des intérêts et des préoccupations uniques, et, en conséquence, ils sont capables d’agir comme véhicule permettant aux citoyens de participer au débat public qui inspire l’établissement de la politique sociale.

42 À titre d’exemple, les partis marginaux ou régionaux se dissocient généralement des courants de pensée dominants et présentent à l’ensemble de la population des questions et des préoccupations que n’ont pas retenues les partis nationaux. Peut‑être ont-ils une influence moins grande que ces derniers, mais ils peuvent néanmoins offrir aux citoyens dont les préférences ne figurent pas dans les programmes politiques des partis nationaux un moyen efficace de participer au processus électoral. Il est préférable pour un citoyen que ses idées et ses préoccupations soient introduites dans le débat électoral par un parti politique doté d’une présence géographique restreinte plutôt que totalement exclues de ce débat.

43 Relativement à leur capacité de constituer une tribune propre à permettre aux citoyens de participer utilement au processus électoral, par leur participation à ce processus les partis politiques permettent également aux citoyens de s’exprimer sur les politiques gouvernementales et le bon fonctionnement des institutions publiques. Un vote en faveur d’un candidat présenté par un parti donné est un témoignage d’appui en faveur du programme ou des orientations que défend ce parti. La participation des partis politiques contribue ainsi à permettre aux citoyens de s’exprimer, par l’exercice du droit de vote, sur le genre de pays qu’ils désirent.

44 La capacité d’un parti politique de donner aux citoyens la possibilité de faire valoir leur point de vue sur les politiques gouvernementales et le bon fonctionnement des institutions publiques ne dépend pas, rappelons‑le, de ses chances de former le gouvernement du pays après les élections. Comme l’indique le paragraphe précédent, la participation des électeurs ne se résume pas à élire les députés. Indépendamment de son effet sur l’issue du scrutin, la voix accordée à un candidat est un témoignage d’appui envers une orientation politique ou un programme donné. Que cette voix contribue ou non à l’élection du candidat, chaque vote en faveur de l’orientation politique ou du programme en question accroît la probabilité que les décideurs tiennent compte, sinon dans l’immédiat, peut‑être à un moment ultérieur, des problèmes et préoccupations qui sont à l’origine de la mesure.

45 Il n’y a en conséquence aucune raison de croire que les partis politiques ne satisfaisant pas au critère des 50 candidatures n’offrent pas aux citoyens une tribune leur permettant de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Il n’y a pas de corrélation entre la capacité d’un parti politique de constituer pour l’électorat une solution de rechange au gouvernement sortant et sa capacité d’élaborer un programme politique distinct et de le soumettre à la population en général. À chaque scrutin, un nombre appréciable de citoyens votent pour des candidats présentés par des partis enregistrés, sachant pourtant fort bien que ces candidats n’ont dans les faits aucune chance d’être élus au Parlement — ou que le parti auquel ils appartiennent n’a pas réellement de chance de remporter la majorité des sièges à la Chambre des communes. Tout comme ces votes ne sont pas des « votes gaspillés », les votes en faveur d’un parti politique n’ayant pas satisfait au critère des 50 candidatures ne sont pas non plus « gaspillés ». Parce qu’ils sont l’expression publique de l’appui accordé par un citoyen à certaines orientations et opinions, ils constituent un élément essentiel d’une démocratie vigoureuse et dynamique.

46 J’arrive donc à la conclusion que les membres et les partisans des partis politiques qui présentent des candidats dans moins de 50 circonscriptions électorales jouent effectivement un rôle significatif dans le processus électoral. Ces partis servent à la fois de véhicule permettant à des citoyens de participer au débat électoral et de tribune où peut s’exprimer l’appui en faveur de programmes politiques différents de ceux adoptés par les partis bénéficiant de larges appuis. La question qui se pose dès lors est de savoir si le critère des 50 candidatures porte atteinte au droit de ces citoyens de jouer un rôle significatif dans le processus électoral.

b) L’effet du critère des 50 candidatures

47 Comme il a été expliqué précédemment, l’application de cette condition a pour effet que seuls les partis ayant présenté un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales bénéficient des avantages de l’enregistrement. Sont en litige dans le présent pourvoi le droit des candidats de délivrer des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales, de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés et d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Notre Cour doit décider si le refus de ces avantages aux candidats des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures compromet le droit de tout citoyen de participer utilement au processus électoral. J’estime que cette condition a précisément cet effet dans chaque cas.

(i) Le droit de délivrer des reçus fiscaux et de conserver les fonds électoraux non dépensés

48 D’entrée de jeu, je tiens à souligner que je ne crois pas que l’art. 3 impose au législateur l’obligation distincte d’accorder aux partis politiques le droit de délivrer des reçus fiscaux pour les dons reçus en dehors des périodes électorales et aux candidats celui de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés. Cet article interdit au législateur de porter atteinte au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral; il ne l’oblige pas à édicter des dispositions ayant pour effet d’accroître la capacité des partis politiques de lever des fonds leur permettant de faire connaître au grand public les idées et les opinions de leurs membres et de leurs partisans. Cependant, il convient d’examiner le bien‑fondé d’un texte de loi qui accorde un avantage à certains partis politiques et non aux autres. En l’espèce, c’est uniquement parce que le législateur fédéral a accordé les avantages susmentionnés aux partis politiques qui satisfont au critère des 50 candidatures que son refus de reconnaître les mêmes avantages aux partis politiques qui ne respectent pas cette condition constitue une atteinte à l’art. 3.

49 Le fondement de cette conclusion est assez simple. Étant donné le caractère compétitif du processus électoral, la capacité d’un citoyen d’y participer est intimement liée à celle des autres citoyens de le faire eux aussi. Cette situation s’explique par le fait que les tribunes disponibles pour le discours politique sont limitées. Si une personne « hurle » ses opinions ou occupe un espace disproportionné sur les tribunes populaires, il devient alors extrêmement difficile pour les autres intéressés de prendre part au débat. Autrement dit, il est possible que la voix de certaines personnes soit étouffée par celles des participants disposant de ressources supérieures pour communiquer leurs idées et leurs opinions à la population en général.

50 J’arrive donc à la conclusion que l’art. 3 impose au Parlement l’obligation de s’abstenir de renforcer la capacité d’un citoyen de participer au processus électoral d’une manière qui compromette le droit d’un autre citoyen de participer utilement à ce processus. Dans le cas où une disposition législative accorde un avantage à certains citoyens mais pas à d’autres, il est nécessaire d’examiner attentivement son effet sur les seconds. Est incompatible avec l’art. 3 de la Charte toute disposition portant atteinte au droit de certains citoyens de jouer un rôle significatif dans le débat social que suscite le processus électoral.

51 En d’autres termes, il faut analyser la disposition en cause pour s’assurer que le législateur n’a pas porté atteinte au droit de tout citoyen de participer à un scrutin équitable. Comme l’a souligné notre Cour dans Libman, précité, par. 47, l’équité des élections est une valeur démocratique fondamentale :

Le principe d’équité en matière électorale découle directement d’un principe consacré par la Constitution, soit le principe d’égalité politique des citoyens et citoyennes. [. . .] Les élections n'ont de caractère juste et équitable que si tous les citoyens et citoyennes sont raisonnablement informés de tous les choix possibles et que l’on donne une possibilité raisonnable aux partis, aux candidats et candidates d’exposer leur position . . .

Il importe de rappeler qu’équité n’est pas synonyme d’égalité formelle : voir le Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, où notre Cour a jugé que l’art. 3 n’exigeait pas la parité absolue des électeurs. Pour qu’il y ait atteinte à l’art. 3, il ne suffit pas qu’une loi établisse une distinction entre un citoyen et un autre ou entre un parti politique et un autre. La différence de traitement doit aussi avoir un effet défavorable sur le droit du demandeur de jouer un rôle significatif dans le processus électoral.

52 Le fait que seuls les partis politiques ayant présenté un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales sont habilités à délivrer des reçus fiscaux pour les dons reçus en dehors des périodes électorales a pour effet que ces partis sont à même de recueillir plus de fonds qu’ils ne pourraient le faire s’ils ne bénéficiaient pas de cet avantage. De plus, le fait que seuls ces partis ont le droit de conserver les fonds électoraux non dépensés, plutôt que de les remettre au receveur général, produit le même effet. Bref, dans les deux cas, les partis qui satisfont à cette condition disposent de ressources plus considérables pour communiquer leurs idées et leurs opinions à la population en général. À l’inverse, il va de soi qu’il est encore plus difficile pour les partis qui ne présentent pas 50 candidats de faire connaître leurs idées et leurs points de vue. Comme notre Cour l’a souligné dans l’arrêt Libman, précité, par. 47, il y a déjà lieu de craindre que les partis les mieux nantis accaparent le débat électoral et ne privent leurs opposants de la possibilité raisonnable de s’exprimer et d’être entendus. Une disposition législative qui accroît cette disparité augmente le risque que les partis traditionnels — qui sont en conséquence capables de lever davantage de fonds mais aussi d’en conserver davantage — n’étouffent les voix déjà faibles des partis politiques jouissant d’appuis restreints sur le plan géographique.

53 Cette situation réduit à son tour la capacité des membres et des partisans de ces partis de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Comme il a été indiqué plus tôt, les partis politiques offrent aux citoyens un moyen de participer à ce processus; ils constituent le principal mécanisme par lequel les citoyens introduisent leurs propres idées et opinions dans le débat public auquel donne lieu l’élection. Un texte de loi qui creuse l’écart entre les différents partis politiques, du point de vue de la capacité de prendre part à ce débat, a pour effet de permettre à certains de disposer d’un véhicule plus efficace que les autres de faire connaître leurs idées et leurs opinions. Le critère des 50 candidatures porte en conséquence atteinte aux droits garantis par l’art. 3 de la Charte en diminuant la capacité des membres et des partisans des partis défavorisés de présenter des idées et des opinions dans le débat public auquel donne lieu le processus électoral.

54 Le refus d’accorder ces avantages produit en outre un effet préjudiciable plus général. Le droit des citoyens de jouer un rôle significatif dans le processus électoral emporte pour chacun d’eux le droit d’exercer son droit de vote d’une manière reflétant exactement ses préférences. Pour ce faire, les citoyens doivent être en mesure de comparer les forces et les faiblesses relatives du programme de chacun des partis et, pour évaluer ainsi chacun des partis, les électeurs doivent avoir accès à de l’information sur chaque candidat. En conséquence, un texte de loi qui creuse encore plus l’écart qui existe entre les divers politiques du point de vue de leur capacité de communiquer leurs positions au grand public contrevient à l’art. 3. Tel est pourtant exactement l’effet du refus d’accorder aux partis politiques qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures le droit de délivrer des reçus fiscaux à l’égard des dons reçus en dehors des périodes électorales et de conserver les fonds électoraux non dépensés. Du fait qu’il réduit la capacité des partis marginaux ou régionaux de présenter à la population leurs idées et leurs opinions, le refus de ces avantages porte atteinte aux droits des citoyens de disposer d’informations susceptibles d’influencer la manière dont ils exerceront leur droit de vote.

(ii) Interdiction d’inscrire l’appartenance politique du candidat sur les bulletins de vote

55 En empêchant un candidat d’inscrire son appartenance politique sur les bulletins de vote, le critère des 50 candidatures compromet également le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Premièrement, le refus de cet avantage aux partis qui ne satisfont pas à cette condition réduit la capacité des citoyens de prendre part au débat électoral. Il existe un lien étroit entre la capacité des membres et des partisans d’un parti politique d’influencer les politiques d’intérêt général et l’appui que recueille ce parti à l’occasion d’un scrutin donné. Même lorsque le parti ne fait élire aucun député, plus il obtient de voix, plus il y a de chances que d’autres citoyens et le gouvernement élu prennent au sérieux les idées et les opinions qu’il défend. Un texte de loi qui a pour effet de réduire le nombre de voix que le candidat d’un parti est susceptible d’obtenir restreint par le fait même la capacité des membres et des partisans de ce parti de prendre part au débat public en participant à l’élection des députés. Pour les raisons exposées ci-après, j’arrive à la conclusion que le refus de permettre à un candidat d’inscrire son appartenance politique sur les bulletins de vote produit cet effet.

56 Comme l’a signalé la juge Molloy, les partis politiques jouent un rôle si important dans notre système démocratique que le choix d’un candidat par certains électeurs s’appuie en grande partie, sinon exclusivement, sur l’identité du parti auquel il appartient. En effet, bon nombre d’électeurs ignorent tout de l’identité personnelle ou du parcours du candidat en faveur duquel ils désirent voter. Si le bulletin de vote ne précise pas l’appartenance politique d’un candidat, il est possible que certains électeurs soient incapables de voter pour le candidat qui aurait autrement leur préférence. De plus, il se peut également que des électeurs qui connaissent l’identité du candidat d’un parti donné seront, pour cette raison, dissuadés de voter en faveur d’un parti non enregistré. Vu la visibilité dont jouissent les partis politiques dans notre système de démocratie représentative, l’appartenance à un parti reconnu officiellement confère un énorme avantage à ses candidats. Pour certains électeurs, l’absence de toute indication de l’appartenance politique d’un candidat peut faire d’un candidat présenté par un parti comptant moins de 50 candidats un choix moins intéressant. Cette absence d’identification peut donner l’impression que le candidat n’appartient pas à un parti politique ou que le parti auquel il appartient n’est pas un parti politique légitime. Dans chaque cas, l’interdiction faite aux candidats d’inscrire leur appartenance politique réduit la capacité des partis non enregistrés de rivaliser pour la faveur des électeurs.

57 Pour des raisons analogues, cette interdiction porte également atteinte au droit de tout citoyen de faire un choix éclairé entre les différents candidats. Les électeurs ont de meilleures chances de faire un tel choix lorsqu’ils disposent de renseignements sensiblement équivalents en qualité et en quantité à l’égard de chacun des candidats. Dans notre système démocratique, le programme politique d’un candidat correspond étroitement à celui du parti auquel il appartient, de sorte que la mention de l’appartenance politique du candidat constitue un élément d’information important. Par conséquent, toute disposition législative qui permet à certains candidats de préciser leur appartenance politique, mais en empêche d’autres de le faire, est incompatible avec le droit de tout citoyen d’exercer son droit de vote d’une manière qui reflète exactement ses préférences véritables. Une telle disposition viole l’art. 3 parce que, du fait de son application, les électeurs connaissent mieux le programme politique de certains candidats que celui des autres.

58 Pour ces motifs, je conclus que le critère des 50 candidatures viole l’art. 3 de la Charte. Elle réduit la capacité des citoyens d’influencer la politique sociale en introduisant leurs idées et leurs opinions dans le débat public par leur participation au processus électoral. Elle mine aussi la capacité des citoyens d’exercer leur droit de vote d’une manière qui reflète exactement leurs préférences. Dans chaque cas, la condition contestée est incompatible avec l’objet même de l’art. 3 de la Charte, savoir la protection du droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral.

B. La validité des dispositions attentatoires est‑elle sauvegardée par l’article premier de la Charte?

59 Pour justifier, au regard de l’article premier, l’atteinte portée à un droit garanti par la Charte, le gouvernement doit démontrer qu’il s’agit d’une limite raisonnable et justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique. Cette démonstration requiert une analyse en deux volets, conforme aux principes exposés dans l’affaire Oakes, précitée, et d’autres arrêts pertinents : Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, Thomson Newspapers, précité, et M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3. La charge de la preuve incombe au gouvernement pendant toute l’analyse. Tout d’abord, ce dernier doit prouver que la disposition contestée vise un objectif suffisamment urgent et réel pour justifier la violation d’un droit constitutionnel. Il ne doit pas s’agir d’un objectif « peu importan[t] » ni « contrair[e] aux principes qui constituent l’essence même d’une société libre et démocratique » : Oakes, précité, p. 138. Une fois cette preuve faite, le gouvernement doit établir que l’atteinte est proportionnée, savoir qu’il existe un lien rationnel entre la disposition législative et l’objectif visé, que la disposition porte le moins possible atteinte au droit constitutionnel en cause et que ses effets bénéfiques l’emportent sur ses effets préjudiciables.

60 Avant d’amorcer cette analyse, je tiens à rappeler que, en cas de contestation de restrictions apportées aux droits garantis par l’art. 3 de la Charte, les tribunaux doivent se livrer à un examen approfondi du bien‑fondé de ces limites et non faire montre de déférence : Sauvé, précité, par. 9. Comme l’a souligné notre Cour dans cet arrêt, les droits prévus à l’art. 3 font partie des droits garantis par la Charte auxquels il est interdit de déroger en invoquant l’art. 33 de ce texte. Ce fait indique bien à quel point l’art. 3 est un élément fondamental de notre système démocratique et le grand soin avec lequel il faut décider si le gouvernement a justifié ou non la violation de cette disposition.

61 Dans son mémoire, le procureur général du Canada soutient que l’objectif visé par l’application du critère des 50 candidatures consiste [traduction] « à accroître l’efficacité des élections au Canada, à la fois leur déroulement et leur résultat » (en italique dans l’original). Plus précisément, il fait valoir que ce critère vise trois objectifs distincts : (i) accroître l’efficacité du processus électoral; (ii) préserver l’intégrité du système de financement électoral; (iii) faire en sorte que le processus permette de produire un résultat viable eu égard à notre forme de gouvernement responsable. Afin d’analyser plus exhaustivement l’argument du gouvernement fédéral fondé sur l’article premier, je vais examiner ces objectifs séparément. Dans chaque cas, je vais me demander d’abord s’il s’agit d’un objectif urgent et réel et, deuxièmement, si la violation respecte le critère de la proportionnalité.

(1) Amélioration du processus électoral

62 Le premier objectif invoqué par le procureur général est l’amélioration du processus électoral grâce au financement public des partis politiques. Dans la mesure où il s’agit effectivement de l’objectif visé par le critère des 50 candidatures, l’objectif en question est urgent et réel. Le financement public des partis politiques contribue, sous un certain nombre de rapports, à l’amélioration de notre système démocratique.

63 Pour que le processus électoral fonctionne efficacement, il faut que les partis politiques aient accès à des ressources financières considérables. Pour les raisons examinées précédemment, il est essentiel que les électeurs soient bien informés. Les électeurs qui ne sont pas bien informés ne peuvent exercer leur droit de vote d’une manière reflétant leurs préférences véritables. Toutefois, les partis politiques ne peuvent informer convenablement les électeurs que s’ils ont accès à des ressources financières suffisantes pour leur permettre de communiquer leurs idées à l’ensemble de la population. D’aucuns prétendraient qu’il est bénéfique non seulement que les partis politiques disposent de ressources financières suffisantes, mais aussi qu’un pourcentage important de ces ressources viennent de citoyens ordinaires. La loi actuelle repose sur la prémisse selon laquelle les candidats qui reçoivent de modestes contributions d’un grand nombre de sources, y compris de personne physiques, sont plus redevables envers les citoyens dont ils défendent les intérêts en définitive que les candidats qui recueillent des sommes plus considérables d’un nombre plus restreint de sources, notamment d’entreprises et de syndicats : Rapport du Comité des dépenses électorales (le « Comité Barbeau ») (1966), p. 36‑37.

64 En conséquence, je reconnais qu’un texte de loi qui vise à encourager les citoyens à faire des dons aux partis politiques contribue à la réalisation d’un objectif urgent et réel. Cependant, ce n’est pas la validité d’un texte de loi qui encourage les citoyens à faire des dons aux partis politiques qui est en cause. Un texte de loi qui interdit à certains partis politiques de remettre des reçus fiscaux à l’égard des dons recueillis en dehors des périodes électorales ou de conserver les fonds électoraux non dépensés n’incite pas les citoyens à contribuer au financement des partis politiques, mais dissuade activement de le faire les membres et les partisans de ces partis politiques. Il n’existe aucun lien entre l’obligation de présenter 50 candidats et l’objectif consistant à améliorer le processus électoral grâce au financement public des partis politiques.

65 Bien que l’objectif général consistant à « améliorer le processus électoral grâce au financement public des partis politiques » ne soit par conséquent pas suffisant pour justifier les mesures législatives contestées, il est possible que l’objectif plus précis qui consiste à améliorer le processus électoral sur le plan, pourrait‑on dire, du rapport coût‑efficacité satisfasse au critère énoncé dans l’arrêt Oakes. Tout d’abord, je suis réticent à conclure que l’objectif visant à assurer le rapport coût-efficacité du régime de crédits d’impôt est suffisamment urgent et réel pour justifier la violation d’un droit garanti par la Charte. Il n’y a pas de différence réelle entre la violation d’un droit constitutionnel pour favoriser la réalisation économique d’un objectif par ailleurs valide et la violation d’un droit constitutionnel par souci d’économie des derniers publics. Toutefois, il n’est pas certain que l’économie des deniers publics constitue un objectif suffisamment urgent et réel pour satisfaire le volet pertinent du critère énoncé dans Oakes. Comme l’a dit le juge en chef Lamer dans l’arrêt Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, p. 709, « les considérations financières ne p[euv]ent servir à justifier une violation dans le cadre de l’analyse fondée sur l’article premier » : voir également Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, par. 99, et Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3.

66 Par ailleurs, je ne voudrais pas écarter la possibilité que, dans certains cas, l’effet possible sur les deniers publics soit suffisamment important pour justifier la restriction de certains droits des citoyens. Par conséquent, pour les besoins de la présente analyse, j’estime prudent de reconnaître que le fait d’assurer le rapport coût-efficacité du régime de crédits d’impôt constitue une préoccupation urgente et réelle. Dès lors, il faut se demander si l’application du critère des 50 candidatures est une mesure proportionnée, c’est‑à‑dire s’il s’agit d’un moyen acceptable d’assurer le rapport coût‑efficacité du régime de financement des élections. Plus précisément, cette exigence a‑t‑elle un lien rationnel avec l’objectif visé, porte‑t‑elle le moins possible atteinte à l’art. 3 et ses effets bénéfiques sont‑ils plus importants que ses effets préjudiciables sur les droits constitutionnels des citoyens?

67 En ce qui concerne l’interdiction faite aux candidats de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés et d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote, il est impossible de discerner quelque lien que ce soit entre le critère des 50 candidatures et l’objectif visant à assurer le rapport coût-efficacité du financement public des élections. Aucun de ces avantages n’a pour but d’encourager les citoyens à faire des dons aux partis politiques. Il est par conséquent impossible de conclure que le refus d’accorder ces avantages vise à assurer le rapport coût-efficacité du régime de financement public des élections. Cet objectif ne saurait justifier de refuser aux candidats le droit de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés et d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote.

68 À première vue, l’interdiction fait à certains partis politiques de remettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales présente un lien rationnel avec l’objectif consistant à assurer le rapport coût-efficacité du régime de financement public des élections. Après tout, chaque crédit d’impôt accordé diminue d’autant les recettes fiscales de l’État. Il importe toutefois de signaler que le critère des 50 candidatures n’a aucun effet sur la ponction globale que pourrait opérer le régime de crédits d’impôt sur les deniers publics. En effet, malgré l’existence de ce critère, il demeure possible à tout citoyen d’obtenir le crédit maximal de 500 $ pour les dons faits à des partis politiques, puisque la Loi électorale du Canada n’empêche personne de faire un don à un parti politique enregistré. Au mieux, il n’existe qu’un lien ténu entre une disposition n’ayant aucune incidence sur le nombre de citoyens ayant droit au crédit d’impôt ou sur le montant de ce crédit et l’objectif qui consiste à assurer le rapport coût‑efficacité du régime de crédits d’impôt. De plus, le gouvernement n’a présenté aucun élément de preuve au soutien de sa prétention que l’application du critère des 50 candidatures accroît effectivement l’efficacité du régime de crédits d’impôt du point de vue du rapport coût‑efficacité. J’estime donc que le volet exigeant l’existence d’un lien rationnel n’est pas satisfait.

69 Même si le gouvernement était en mesure de prouver l’existence d’un lien rationnel entre le critère des 50 candidatures et l’objectif invoqué, la mesure législative contestée ne satisferait pas au critère de l’atteinte minimale. Si le Parlement estime que le coût du régime de crédits d’impôt est extrêmement élevé, un moyen plus approprié de corriger ce problème serait de réduire la somme qu’un contribuable peut déduire au titre des dons à des partis politiques. Non seulement cette mesure contribuerait-elle plus efficacement à abaisser le coût du régime de crédits d’impôt, mais elle permettrait également de réaliser cet objectif sans porter atteinte au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Lorsqu’un objectif peut être réalisé sans violer les droits garantis par la Charte, la mesure attentatoire ne respecte pas le volet atteinte minimale du critère établi dans l’arrêt Oakes.

70 Enfin, même si les deux premiers volets du critère de la proportionnalité étaient respectés, les effets bénéfiques de la réduction du coût du régime de crédits d’impôt ne l’emporteraient quand même pas sur les effets préjudiciables de cette mesure sur le droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Le droit de prendre part à l’élection des députés est l’une des pierres angulaires d’un État libre et démocratique : voir Sauvé, précité, par. 58, où la juge en chef McLachlin a dit que la violation de l’art. 3 sape la légitimité du gouvernement et son efficacité. Les effets préjudiciables de la violation de l’art. 3 sont considérables. Par contre, le gouvernement n’a présenté aucun élément de preuve indiquant que le critère des 50 candidatures permet au Trésor public de réaliser des économies substantielles. D’ailleurs, comme les partis politiques qui présentent moins de 50 candidats disposent généralement d’appuis relativement restreints, il est permis de penser que le pourcentage des dons recueillis par les partis non enregistrés est relativement minime et que l’économie pour le Trésor public est en conséquence relativement minime. Si le droit des citoyens de jouer un rôle significatif dans le processus électoral doit être restreint pour des raisons d’ordre fiscal, il faudrait que les économies en résultant soient beaucoup plus importantes que celles découlant du refus de permettre aux partis non enregistrés de remettre aux citoyens des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales.

(2) Préserver l’intégrité du système de financement électoral

71 Le procureur général fait valoir que le critère des 50 candidatures a pour deuxième objectif de préserver l’intégrité du système de financement électoral. Il prétend que ce nombre minimal est nécessaire pour éviter que les tiers partis qui ne poursuivent pas d’intérêt véritable en participant au processus électoral n’utilisent à mauvais escient le système de financement électoral.

72 Notre Cour a, dans une affaire antérieure, jugé que la protection de l’intégrité du processus électoral est une préoccupation urgente et réelle dans un État libre et démocratique. Dans l’arrêt Harvey, précité, qui concernait la constitutionnalité de dispositions législatives provinciales rendant inhabile à occuper la charge de député pendant une période de cinq ans tout membre de l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick reconnu coupable d’une infraction à la Loi électorale du Nouveau‑Brunswick, L.R.N.‑B. 1973, ch. E‑3, le juge La Forest a dit ce qui suit, au par. 38 :

Je ne doute pas que la loi contestée ait principalement pour but de maintenir et de renforcer l’intégrité du processus électoral. Je ne doute pas non plus qu’un tel objectif soit toujours une préoccupation urgente et réelle de toute société qui prétend suivre les préceptes d’une société libre et démocratique.

Il ne faut pas que les mécanismes et les règles qui régissent le processus de formation des gouvernements soient trop vulnérables. Comme le financement électoral est un élément essentiel de ce processus, il est très important de protéger l’intégrité de ce régime. Veiller à ce que les fonds recueillis conformément à la Loi électorale ne soient pas utilisés à mauvais escient est un objectif constitutionnellement valide.

73 Il faut maintenant se demander s’il existe un lien rationnel entre la disposition contestée et cet objectif constitutionnellement valide : le gouvernement a‑t‑il établi l’existence d’un lien rationnel entre le critère des 50 candidatures et l’objectif consistant à protéger l’intégrité du système de financement électoral? Ici encore, il est clair, d’entrée de jeu, que cet objectif ne saurait justifier de refuser aux candidats le droit d’inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Le refus de ce droit n’a tout simplement aucun lien avec le système de financement électoral et contribue encore moins à protéger l’intégrité de celui‑ci. Bien que cela ne soit peut-être pas aussi évident, cette constatation vaut également pour le refus d’accorder le droit de remettre des reçus fiscaux et celui de remettre au parti les fonds électoraux non dépensés.

74 Relativement au refus d’accorder le droit de remettre des reçus fiscaux, le procureur général prétend que le critère des 50 candidatures a pour effet d’empêcher les organisations qui n’ont pas d’intérêt véritable à participer au processus électoral de collecter des fonds en application du par. 127(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu. Cette prétention paraît comporter deux facettes. La première est que l’omission de satisfaire au critère des 50 candidatures indique qu’un parti politique n’est pas vraiment intéressé à participer au processus électoral. La seconde est que cette exigence dissuade activement les organisations qui ne poursuivent pas d’objectif électoral de chercher à obtenir la qualité de parti enregistré à seule fin de pouvoir remettre des reçus fiscaux. Aucune des facettes de cette prétention ne permet de conclure à l’existence d’un lien rationnel entre l’exigence en cause et l’objectif énoncé.

75 Premièrement, l’argument voulant que l’omission de satisfaire au critère des 50 candidatures établisse qu’un parti politique n’est pas vraiment intéressé à participer au processus électoral n’a absolument aucun fondement. Pour toutes les raisons examinées précédemment, il n’est pas nécessaire qu’un parti politique présente un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales pour jouer un rôle significatif dans le processus électoral. L’histoire électorale révèle que des partis politiques qui présentaient et, dans certains cas, faisaient élire un grand nombre de candidats ont subséquemment été incapables de satisfaire au critère des 50 candidatures. Récemment, le Parti communiste du Canada en 1993 et le Parti Crédit social du Canada en 1988 n’ont pas été en mesure de satisfaire à ce critère. Comme le montrent ces exemples, le critère des 50 candidatures n’est pas un mécanisme approprié pour décider si une organisation est un parti politique légitime, qui a véritablement l’intention de prendre part au processus électoral.

76 Le gouvernement n’a pas non plus prouvé que le critère empêche des tiers ou des groupes de pression de présenter des candidats à seule fin d’obtenir le droit de remettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales. Premièrement, soulignons que tous les candidats, qu’ils soient présentés par un parti enregistré ou non, ont le droit de remettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis pendant la campagne électorale. S’il n’est pas déjà arrivé que des tiers ou des groupes de pression présentent des candidats afin d’obtenir cet avantage, il semble peu probable qu’ils le fassent pour obtenir le droit de remettre des reçus fiscaux pour les dons recueillis en dehors des périodes électorales. De plus, un parti enregistré doit s’acquitter d’un nombre appréciable d’obligations, notamment présenter des états financiers vérifiés, un rapport vérifié des opérations et un rapport vérifié des dépenses électorales. Vu l’absence de preuve indiquant que ces obligations ne sont pas suffisantes pour empêcher des tiers de chercher à obtenir la qualité de parti enregistré à seule fin de profiter indûment du régime de crédits d’impôt, rien ne permet de conclure que le critère des 50 candidatures favorise la réalisation de l’objectif consistant à prévenir l’utilisation à mauvais escient du système de financement électoral.

77 Pour ce qui est du refus d’accorder aux candidats le droit de remettre à leur parti respectif les fonds électoraux non dépensés, l’intimé plaide que le critère des 50 candidatures est nécessaire parce que les partis non enregistrés ne sont pas assujettis aux obligations prévues par la Loi électorale en matière de déclaration. Il s’agit là toutefois d’un argument entièrement circulaire. Après tout, l’existence du critère en question est la seule raison pour laquelle les partis qui présentent moins de 50 candidats ne sont pas assujettis aux obligations de déclaration. Si ces obligations protègent déjà contre les risques d’utilisation à mauvais escient des fonds électoraux non dépensés, il est inutile d’obliger certains partis à remettre ces fonds au receveur général. Par ailleurs, si ces obligations ne permettent pas de prévenir ce genre d’abus, l’application du critère des 50 candidatures contribue certes très peu à la protection de l’intégrité du système de financement électoral. En effet, l’obligation de remettre au receveur général une portion extrêmement minime des fonds électoraux ne protège pas l’intégrité du système de financement électoral.

78 De plus, même si le refus d’accorder le droit de remettre des reçus fiscaux et le droit de conserver les fonds électoraux non dépensés prévient l’utilisation à mauvais escient du système de financement électoral, les dispositions contestées ne satisfont pas au critère de l’atteinte minimale. Dans chaque cas, le gouvernement n’a pas établi qu’il lui serait impossible d’obtenir le même résultat sans violer l’art. 3 de la Charte. Pensons par exemple aux vérificateurs et autres enquêteurs dont dispose actuellement l’État. Il n’y a aucune raison de croire que le recours à des vérificateurs ne permettrait pas tout autant, sinon davantage, de détecter et, partant, d’empêcher l’emploi à mauvais escient des fonds recueillis dans le cadre du système de financement électoral. Après tout, ce comportement est précisément le genre de méfait que les vérificateurs sont entraînés à mettre au jour et que l’État peut à bon droit criminaliser afin de préserver l’intégrité du système de financement électoral. L’inférence logique est que l’on pourrait obtenir exactement le même résultat par l’application de règles strictes en matière de dépenses et par le recours à des vérificateurs. Lorsqu’il est possible d’obtenir le même résultat sans violer la Charte, le critère de l’atteinte minimale n’est pas respecté.

(3) Assurer l’obtention d’un résultat viable eu égard à notre régime de gouvernement responsable

79 L’intimé invoque un troisième objectif, soit celui de faire en sorte que le résultat du processus électoral soit viable compte tenu de notre régime de gouvernement responsable. L’intimé soutient essentiellement que, considéré d’un point de vue non partisan, un certain type de résultat convient davantage à notre système démocratique. Ce que paraît privilégier l’intimé est la formation d’un gouvernement majoritaire ayant agrégé les préférences des citoyens à l’échelle nationale. Selon l’intimé, un gouvernement majoritaire est plus efficace qu’un gouvernement issu de la coalition de plusieurs partis politiques. Selon ce point de vue, un texte de loi qui favorise la formation de gouvernements majoritaires contribue à la réalisation d’un objectif urgent et réel.

80 Le fait d’exprimer ainsi cet objectif est extrêmement problématique, étant donné que, pour favoriser sa réalisation, il faut adopter une loi qui porte au droit des citoyens de jouer un rôle significatif dans le processus électoral une atteinte telle qu’elle accroît la probabilité que soient élus les candidats de partis d’envergure nationale, et qui réduit par le fait même les chances que soient élus les candidats de partis marginaux ou régionaux. Comme il a été indiqué plus tôt, le juge en chef Dickson a conclu dans l’arrêt Oakes, précité, que l’objectif de la loi contestée ne doit pas être « contraire » aux principes qui constituent l’essence même d’une société libre et démocratique. L’adoption d’une loi dans le but exprès de réduire les chances qu’une certaine catégorie de candidats se fasse élire est non seulement contraire aux principes d’une société libre et démocratique, mais elle constitue l’antithèse de ces principes. Par conséquent, il est difficile d’admettre qu’un objectif consistant à faire en sorte que le processus électoral aboutisse à un résultat donné puisse être un objectif suffisamment urgent et réel pour justifier la violation de la Charte.

81 N’est pas également sans soulever de difficultés la prétention de l’intimé selon laquelle un gouvernement majoritaire ayant agrégé les préférences des citoyens à l’échelle nationale constitue la seule forme de gouvernement viable dans notre système de démocratie. De 1882 à 1983, le parlement britannique a connu neuf gouvernements minoritaires. Au Canada, il y a eu huit gouvernements minoritaires au fédéral et quelques-uns à l’échelle provinciale. Le procureur général du Canada n’a présenté aucun élément de preuve indiquant que les gouvernements minoritaires sont moins démocratiques que les gouvernements majoritaires ou que les premiers gouvernent moins efficacement que les seconds. Je tiens toutefois à souligner que je ne veux pas dire par là que le législateur doit opter pour un système électoral qui, selon notre Cour, permettra l’élection d’un « bon » ou d’un « meilleur » gouvernement. Abstraction faite de la Charte, le choix d’un processus électoral donné est, comme le dit le juge LeBel, une décision politique — à l’égard de laquelle notre Cour ne doit pas intervenir. Mais lorsque le législateur porte atteinte au droit de chaque citoyen de jouer un rôle significatif dans ce processus, il doit être en mesure de préciser l’objectif urgent et réel qu’il cherche à favoriser. En l’absence de motifs impérieux de soutenir qu’un résultat particulier donnera lieu à l’élection d’un meilleur gouvernement, rien ne permet de conclure que la loi visant à obtenir ce résultat favorise la réalisation d’un objectif suffisamment urgent et réel pour justifier une atteinte au droit de chaque citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral.

82 Toutefois, il est toujours possible de faire valoir qu’il existe, globalement, des avantages à l’élection de gouvernements majoritaires. Par exemple, il est possible que la continuité et la stabilité associées à de tels gouvernements se traduisent par une meilleure administration. Le fait qu’il soit plus facile aux gouvernements majoritaires de mettre en œuvre leurs politiques peut avoir pour effet que ces gouvernements soient à même de réaliser plus efficacement leurs objectifs que les gouvernements de coalition, autre facteur entraînant une meilleure administration. On plaide parfois qu’il s’agit d’un avantage du modèle de démocratie parlementaire du Parlement de Westminster, évoqué dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui dote le Canada d’« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Il se peut également que certains avantages tiennent à des facteurs uniques à l’environnement politique canadien. Ou peut‑être est‑ce simplement qu’il s’agit d’un système auquel les Canadiens se sont habitués — et que la confiance du public dans le gouvernement est inversement proportionnelle à la fragmentation du Parlement. Par conséquent, même si l’élection d’un gouvernement national fort n’est pas le seul résultat viable du processus électoral, il est à tout le moins possible que certains avantages découlent de la formation d’un gouvernement majoritaire ayant agrégé les préférences à l’échelle nationale.

83 Toutefois, même si j’étais disposé à reconnaître que les avantages globaux associés à la formation d’un gouvernement majoritaire sont suffisamment importants pour justifier une atteinte au droit de tout citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, de sérieuses difficultés demeurent. Pour les raisons exposées précédemment, je conclus que les dispositions législatives contestées ne respectent pas l’aspect proportionnalité du critère établi dans Oakes. En conséquence, j’estime prudent de ne pas répondre en l’espèce à la question de savoir si l’élection d’un gouvernement majoritaire est un objectif urgent et réel. Même si l’objectif qui consisterait à faire en sorte que le processus électoral aboutisse à un résultat donné soulève des difficultés d’ordre conceptuel, je n’écarte pas entièrement la possibilité que l’État puisse établir que sa thèse selon laquelle des gouvernements majoritaires sont plus efficaces que des gouvernements minoritaires repose sur des fondements raisonnables.

84 Relativement au volet proportionnalité du critère établi dans Oakes, il faut d’abord déterminer si le critère des 50 candidatures a un lien rationnel avec l’objectif avancé. À première vue, les dispositions législatives en cause semblent avoir un lien rationnel avec l’objectif qui consiste à élire des gouvernements majoritaires. Après tout, la raison pour laquelle il a été jugé que ces dispositions violent l’art. 3 est dans une large mesure le fait qu’elles confèrent un avantage aux parties disposant de larges appuis sur le plan géographique. La logique semble indiquer qu’un texte de loi qui rend difficile pour les partis régionaux ou marginaux la tâche de recueillir des appuis et de gagner du terrain politiquement a un lien rationnel avec l’objectif qui consiste à accroître la probabilité que le gouvernement élu soit majoritaire.

85 Facteur important, il n’y a aucune preuve que le critère des 50 candidatures contribue à cette situation. Il est tout aussi possible, voire probable, que la plupart des électeurs estiment que les programmes des partis politiques non enregistrés ne tiennent pas compte de leurs intérêts ou qu’ils préfèrent voter pour un parti qui possède une possibilité réelle de remporter un nombre important de sièges. De fait, il paraît peu probable que l’élimination du critère des 50 candidatures aurait un effet appréciable, voire quelque effet que ce soit, sur la probabilité que soit élu un gouvernement majoritaire, maintenant ou dans un avenir rapproché. La menace la plus vraisemblable à l’élection de gouvernements majoritaires est non pas la participation au processus électoral des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures, mais plutôt la prolifération des partis politiques enregistrés en général. Toutefois, la Loi électorale ne limite d’aucune façon le nombre des partis politiques pouvant obtenir le statut de parti enregistré.

86 En l’absence de preuve que la participation en tant que parti politique à part entière des partis ne satisfaisant pas au critère des 50 candidatures réduirait dans les faits la probabilité que le processus électoral aboutisse à l’élection d’un gouvernement majoritaire, le critère ne peut raisonnablement être considéré comme ayant pour effet de favoriser la réalisation de l’objectif énoncé. Pour ce seul motif, même si l’objectif en question était urgent et réel, le critère des 50 candidatures ne satisferait pas au premier volet du critère de la proportionnalité, savoir celui du lien rationnel.

87 Cependant, même si l’intimé pouvait établir que le critère des 50 candidatures a un effet concret sur la probabilité que les élections donnent lieu à la formation de gouvernements majoritaires, je conclurais néanmoins que les dispositions législatives contestées ne respectent pas le troisième volet du critère de la proportionnalité, à savoir celui du lien rationnel. Le gouvernement n’a pas démontré que les effets bénéfiques de ces dispositions l’emportent sur leurs effets préjudiciables.

88 D’une part, les effets préjudiciables des dispositions législatives contestées sont substantiels. Comme nous l’avons vu plus tôt, ces dispositions ont une incidence appréciable sur la capacité des candidats des partis non enregistrés de communiquer leurs idées aux électeurs. Cette situation a à son tour pour effet de réduire la capacité des citoyens d’introduire des idées et des opinions dans le débat public auquel donne lieu le processus électoral et d’exercer leur droit de vote d’une manière qui reflète leurs préférences. Il ne s’agit pas là cependant du seul effet du critère des 50 candidatures. Si les dispositions législatives ont, en fait, un lien rationnel avec l’objectif énoncé, il ne leur suffit pas pour favoriser la réalisation de cet objectif de porter simplement atteinte au droit de chaque citoyen de jouer un rôle significatif dans ce processus électoral. Cette atteinte doit être telle qu’elle entraîne non seulement l’élection de candidats qui, sans elle, ne l’auraient pas été, mais également l’élection de gouvernements majoritaires. Comme il a été indiqué précédemment, il est difficile de concilier des mesures législatives visant à produire cet effet avec les principes fondamentaux d’une société libre et démocratique. Les dispositions législatives qui violent l’art. 3 dans ce but causent un grave préjudice à la fois aux participants du processus électoral et à l’intégrité du processus lui‑même.

89 Des dispositions produisant des effets aussi préjudiciables seraient difficiles à justifier. L’État devrait faire état d’effets bénéfiques l’emportant sur ces effets préjudiciables très sérieux. Plus particulièrement, il appartient à l’État d’établir, au moyen d’éléments de preuve ou d’arguments, que l’élection d’un gouvernement majoritaire est de nature à assurer une bien meilleure administration du pays que l’élection d’un gouvernement minoritaire. L’État ne s’est pas acquitté de ce fardeau de preuve. Il n’a pas apporté suffisamment d’éléments de preuve établissant que l’élection d’un gouvernement majoritaire aura des avantages qui feront plus que compenser les effets préjudiciables découlant des dispositions législatives qui violent l’art. 3 dans le but de garantir que le processus électoral aboutisse à l’élection d’un gouvernement qui ne serait pas élu sans cette violation. Il n’a pas avancé non plus d’arguments permettant de conclure en ce sens. En l’absence d’éléments de preuve ou d’arguments étayant cette thèse, il est impossible de conclure que les dispositions législatives contestées sont justifiées dans le cadre d’une société libre et démocratique.

VI. Dispositif

90 En dernière analyse, j’estime que le critère des 50 candidatures est incompatible avec le droit de chaque citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral, et que l’État n’a pas justifié la violation de ce droit.

91 Toutefois, avant de trancher le pourvoi, je considère important de souligner que la présente décision ne signifie pas que le fait de réserver un traitement différent à certains partis politiques entraînera dans tous les cas une violation de l’art. 3. Elle ne signifie pas non plus qu’il ne sera jamais possible de justifier une violation de l’art. 3 découlant d’un tel traitement distinct. Par conséquent, quoique la présente décision ait une incidence sur les articles de la Loi électorale donnant droit à du temps d’antenne gratuit, permettant d’acheter le temps d’antenne réservé et accordant le droit au remboursement partiel des dépenses électorales moyennant l’obtention d’un pourcentage donné des votes, je ne me prononce pas sur la constitutionnalité des dispositions refusant ces avantages. Pour statuer sur cette question, il pourrait être nécessaire de considérer des facteurs qui n’ont pas été examinés dans le présent pourvoi.

92 Se pose en outre la question du nombre de candidats en deçà duquel il serait justifié de refuser les trois avantages discutés en l’espèce. Essentiellement, il ressort des présents motifs qu’aucun seuil n’est acceptable. Je tiens toutefois à souligner qu’une modification apportée récemment à la Loi électorale abaisse le nombre de candidats qu’un parti doit présenter pour que l’appartenance politique des candidats puisse être inscrite sur les bulletins de vote : L.C. 2001, ch. 21, art. 12. Sous l’effet de cette modification, un parti politique n’est tenu de présenter que 12 candidats pour que ceux‑ci puissent préciser leur appartenance politique sur les bulletins de vote. Notre Cour n’est évidemment pas appelée à statuer sur la constitutionnalité de la disposition ainsi modifiée. Il pourrait fort bien arriver que l’État puisse faire valoir d’autres objectifs qui justifieraient l’obligation de présenter au moins 12 candidats. Je me contenterai toutefois de dire que ceux avancés invoqués en l’espèce ne sauraient justifier quelque seuil que ce soit et, a fortiori, un nombre minimal de 50 candidatures.

93 En définitive, le pourvoi est accueilli avec dépens et les par. 24(2), 24(3) et 28(2) de la Loi électorale sont déclarés inconstitutionnels. L’effet de la déclaration d’inconstitutionnalité est suspendu pendant 12 mois afin de permettre au gouvernement de se conformer aux présents motifs.

94 Les questions constitutionnelles reçoivent les réponses suivantes :

1. Est-ce que l’al. 24(3)a) et le par. 28(2) de la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2 (maintenant le par. 370(1) et l’art. 385 respectivement de L.C. 2000, ch. 9) limitent les droits garantis par l’art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés aux candidats ou partisans des partis politiques non enregistrés du fait que, suivant ces dispositions, un parti doit présenter un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales à chaque élection générale pour devenir un parti politique enregistré et le rester?

Réponse : Oui.

2. Si la réponse à la question 1 est affirmative, cette limite est-elle, au sens de l’article premier de la Charte, une limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique?

Réponse : Non.

3. Est-ce que l’al. 24(3)a) et le par. 28(2) de la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2 (maintenant le par. 370(1) et l’art. 385 respectivement de L.C. 2000, ch. 9) limitent les droits garantis par le par. 15(1) de la Charte aux candidats ou partisans des partis politiques non enregistrés du fait que, suivant ces dispositions, un parti doit présenter un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales à chaque élection générale pour devenir un parti politique enregistré et le rester?

Réponse : Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

4. Si la réponse à la question 3 est affirmative, cette limite est-elle, au sens de l’article premier de la Charte, une limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique?

Réponse : Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

5. Est-ce que l’al. 24(3)a) et le par. 28(2) de la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E-2 (maintenant le par. 370(1) et l’art. 385 respectivement de L.C. 2000, ch. 9) limitent les droits garantis par l’al. 2d) de la Charte aux candidats ou partisans des partis politiques non enregistrés du fait que, suivant ces dispositions, un parti doit présenter un candidat dans au moins 50 circonscriptions électorales à chaque élection générale pour devenir un parti politique enregistré et le rester?

Réponse : Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

6. Si la réponse à la question 5 est affirmative, cette limite est-elle, au sens de l’article premier de la Charte, une limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique?

Réponse : Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

Version française des motifs des juges Gonthier, LeBel et Deschamps rendus par

Le juge LeBel —

I. Introduction

95 Dans le présent pourvoi, notre Cour doit se prononcer sur d’importantes questions sur le sens des droits démocratiques garantis par la Charte canadienne des droits et libertés. Nous devons, pour la première fois, examiner ce que l’expression « représentation effective » signifie en dehors du contexte de la délimitation des circonscriptions électorales. Je souscris dans une large mesure à l’opinion des juges majoritaires, notamment au dispositif du juge Iacobucci, à la réparation qu’il propose et à l’accent mis sur la notion de « participation utile » au processus démocratique comme valeur fondamentale servant à déterminer le contenu de l’art. 3 de la Charte. Toutefois, je tiens à exprimer des réserves concernant la méthodologie utilisée par mon collègue pour statuer sur l’existence de la violation de l’art. 3.

96 À mon avis, la question déterminante dans le volet de l’analyse relatif à l’atteinte ne saurait se limiter à se demander si la mesure contestée « empêche les citoyens de jouer individuellement un rôle significatif dans le processus électoral » (le juge Iacobucci, par. 38). Formulée ainsi, la question minimise la complexité des notions de représentation effective et de participation utile. Ces concepts aux multiples facettes ne peuvent se réduire aux aspects purement individualistes de la participation politique; ils comprennent plutôt de nombreux principes étroitement liés et souvent opposés. D’ailleurs, le juge Iacobucci lui-même indique, au par. 36, que « le seul fait qu’une disposition législative [. . .] limite la participation du citoyen au processus électoral » ne suffit pas pour établir qu’il y a violation de l’art. 3.

97 La démarche appropriée consiste à appliquer le modèle analytique qui se dégage de la jurisprudence de notre Cour et des tribunaux inférieurs en matière de circonscriptions électorales. La méthodologie développée dans ces affaires reconnaît que le droit de vote comprend de nombreux facteurs et que seule une analyse contextuelle et historique permet de préciser le contenu de ce droit.

98 L’application de cette démarche contextuelle et historique aux faits de l’espèce amène à conclure que les dispositions législatives contestées favorisent le respect d’importantes valeurs démocratiques. Ces dispositions font partie du régime de réglementation et de reconnaissance juridique formelle des partis politiques prévu par la Loi électorale du Canada, L.R.C. 1985, ch. E‑2. Ce régime accroît l’efficacité du système de partis politiques, lequel constitue à son tour une composante importante de notre forme démocratique de gouvernement. L’obligation de présenter un minimum de 50 candidats tend à avantager les partis bénéficiant de larges appuis, ce qui favorise la cohésion et l’agrégation de la volonté politique. L’importance de ces valeurs, si profondément enracinées dans notre culture politique canadienne, ressort de la place qu’elles occupent dans notre histoire et dans nos institutions actuelles.

99 En principe, les valeurs renforcées par les dispositions contestées pourraient être favorisées au détriment, dans une certaine mesure, de la participation individuelle. En l’espèce, toutefois, les dispositions législatives vont trop loin parce qu’elles créent de l’injustice tant entre les électeurs qu’entre les différentes régions du pays. Au bout du compte, les dispositions contestées entrent en conflit avec le droit de participer utilement au processus démocratique et sont incompatibles avec l’art. 3. Cependant, avant d’exposer les motifs qui m’amènent à cette conclusion, je dois d’abord définir la principale question en jeu dans le présent pourvoi, à savoir la notion de participation utile au processus démocratique.

II. L’analyse

A. La question principale : la définition de « participation utile » au processus démocratique

100 À l’instar du juge Iacobucci, j’estime que l’art. 3 donne à tout citoyen canadien le droit de participer utilement à des élections libres et équitables. Sans ce droit, aucun système de gouvernement véritablement démocratique ne peut être établi ni durer. Les choix politiques des citoyens ne peuvent être concrétisés que si ces derniers ont la possibilité de participer utilement au processus démocratique. Mon désaccord avec la majorité porte sur la façon de définir ce droit à la participation utile au processus démocratique.

101 Je ne saurais souscrire à une démarche qui ne tient compte que des aspects strictement individuels de la participation au processus politique. Bien que je reconnaisse l’importance capitale de la participation individuelle, l’art. 3 porte aussi intrinsèquement sur la représentation des collectivités : tant les différentes collectivités qui tissent la société canadienne que la collectivité plus large formée de l’ensemble des Canadiens. La participation au processus électoral suppose en général que des particuliers interviennent à titre de membres de groupes politiques, et les alliances formées à l’intérieur de ces groupes et entre plusieurs groupes peuvent se traduire par une participation plus utile des citoyens et une meilleure représentation des collectivités et des préférences politiques nationales. Ne pas tenir compte des aspects d’ordre collectif de l’art. 3 risque de donner une image déformée du droit de vote.

102 De plus, il est important d’accorder une attention particulière au contexte dans lequel les droits démocratiques sont exercés, ainsi qu’à l’histoire des institutions politiques canadiennes. À mon avis, l’art. 3 doit recevoir une interprétation qui s’accorde avec nos traditions politiques. Il est difficile de concilier une démarche à caractère purement individualiste avec les valeurs propres à la politique canadienne. Voilà pourquoi une analyse qui se limite strictement aux aspects individuels du droit semble s’éloigner de la démarche adoptée par notre Cour dans l’arrêt Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158 (« Renvoi concernant la Saskatchewan »), où il a été reconnu que le contexte de notre tradition politique et de nos pratiques bien établies en la matière constitue une source où les droits consacrés à l’art. 3 puisent leur sens.

103 Chaque citoyen a le droit de participer utilement au processus démocratique, mais cette participation ne perd pas son caractère utile chaque fois qu’une mesure gouvernementale a sur elle un effet préjudiciable. Des dispositions législatives peuvent, jusqu’à un certain point, entraver la participation individuelle ou y porter atteinte sans nécessairement empêcher les citoyens de se faire entendre utilement. (En fait, il est difficile d’imaginer un système électoral qui ne restreint pas, de quelque manière que ce soit, la liberté de participation individuelle de tout citoyen.) De tels compromis peuvent être acceptables lorsque leur nécessité se fonde sur des raisons pragmatiques ou lorsqu’on s’en sert pour favoriser d’autres valeurs démocratiques, qui peuvent être liées aux aspects d’ordre collectif, communautaire ou systémique de l’art. 3. Il faut reconnaître comme il se doit les valeurs opposées parmi lesquelles le gouvernement doit choisir pour élaborer le système électoral, de manière à ne pas donner à penser que la Constitution oblige à maximiser une valeur certes importante, savoir la participation individuelle, à l’exclusion de toute autre.

B. Le Renvoi concernant la Saskatchewan

104 Jusqu’à maintenant, la plupart des arrêts portant sur l’art. 3 concernaient des dispositions législatives qui privaient directement du droit de vote un groupe de personnes en particulier (les détenus dans Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), [2002] 3 R.C.S. 519, 2002 CSC 68; les personnes frappées d’incapacité mentale dans Conseil canadien des droits des personnes handicapées c. Canada, [1988] 3 C.F. 622 (1re inst.); les juges nommés par le gouvernement fédéral dans Muldoon c. Canada, [1988] 3 C.F. 628 (1re inst.); les électeurs absents dans Re Hoogbruin and Attorney-General of British Columbia (1985), 24 D.L.R. (4th) 718 (C.A.C.‑B.); et les personnes déclarées coupables d’infractions se rapportant à des manœuvres électorales frauduleuses dans Harvey c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876). Dans ces affaires, les dispositions législatives attaquées contrevenaient expressément au texte de l’art. 3, qui dispose que tout citoyen du Canada a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. Il fallait donc naturellement se demander, au regard de l’article premier, si les dispositions restreignant ces droits étaient compatibles avec les valeurs démocratiques canadiennes.

105 Notre Cour n’a été saisie qu’à une seule autre occasion d’une affaire où on contestait, sur le fondement de l’art. 3 de la Charte, une disposition législative qui régissait le processus électoral sans priver expressément qui que ce soit du droit de voter ou du droit de présenter sa candidature. Il s’agit du Renvoi concernant la Saskatchewan, précité. On contestait la délimitation des circonscriptions électorales de l’assemblée législative de la Saskatchewan. Cette délimitation fixait un nombre précis de circonscriptions rurales, nordiques et urbaines et créait entre les différents types de circonscription des écarts importants quant au nombre d’électeurs par circonscription. Par exemple, une des circonscriptions du Nord de la province comptait 6 309 électeurs, alors que le nombre de ceux-ci dans une des circonscriptions urbaines atteignait 12 567. En conséquence, dans les faits, un vote dans la première circonscription possédait environ deux fois plus de « poids » qu’un vote dans la seconde.

106 Notre Cour a reconnu que l’art. 3 garantit davantage que le [traduction] « simple droit de déposer son bulletin de vote dans l’urne », pour reprendre les propos formulés par l’actuelle Juge en chef de notre Cour lorsqu’elle occupait cette fonction à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (Dixon c. British Columbia (Attorney General), [1989] 4 W.W.R. 393, p. 403). Pour prendre tout son sens, le droit de vote doit être exercé dans un système électoral qui accorde une importance réelle au vote de chaque citoyen. En conséquence, la garantie de l’art. 3 inclut nécessairement, de façon implicite, des éléments aussi fondamentaux que le droit au secret du scrutin et le droit à ce que le vote soit honnêtement compté et enregistré (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 165, le juge Cory, dissident mais non sur ce point). Toutefois, cette disposition a une portée plus étendue. En effet, elle suppose que tout citoyen canadien a droit à une « représentation effective » dans le processus démocratique. J’ajouterais que la représentation effective ne se réalise que si chaque citoyen jouit de la possibilité de participer utilement aux élections.

107 L’essence même du droit de vote consiste dans la possibilité pour les citoyens de voter dans des élections justes. Comme l’a reconnu notre Cour dans le Renvoi concernant la Saskatchewan, cela signifie que le vote de chaque citoyen doit avoir un poids relativement égal à celui de tous les autres : « Le système qui dilue indûment le vote d’un citoyen comparativement à celui d’un autre, court le risque d’offrir une représentation inadéquate au citoyen dont le vote a été affaibli » (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 183).

108 Toutefois, la parité électorale n’est pas la raison d’être de l’art. 3, mais uniquement l’un des facteurs — quoique d’importance cruciale — dont il faut tenir compte pour décider si une représentation effective est assurée. La juge McLachlin a décrit deux situations dans lesquelles on peut déroger à la parité électorale sans contrevenir à l’art. 3 : lorsque des considérations d’ordre pragmatique exigent une telle dérogation et lorsque que cette dérogation permet d’« assurer une représentation plus effective » (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 185). Elle a conclu que la représentation effective ne se définit pas uniquement par l’équité parmi les électeurs, mais aussi par d’autres valeurs démocratiques susceptibles d’entrer en conflit avec la parité électorale — le problème particulier dans ce cas était d’assurer la représentation adéquate des régions éloignées et à faible densité de population. La juge McLachlin a souligné que ces valeurs démocratiques contraires et opposées pouvaient inclure « les caractéristiques géographiques, l’histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires », et que cette liste n’était pas exhaustive (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 184).

109 Des juridictions inférieures ont appliqué les principes énoncés dans le Renvoi concernant la Saskatchewan et élaboré une méthodologie sophistiquée pour évaluer la constitutionnalité de circonscriptions électorales : voir MacKinnon c. Prince Edward Island (1993), 104 Nfld. & P.E.I.R. 232 (C.S.Î.‑P.‑É.); Reference re Electoral Boundaries Commission Act (Alberta) (1991), 83 Alta. L.R. (2d) 210 (C.A.) (« Renvoi concernant l’Alberta »); et Reference re Electoral Divisions Statutes Amendment Act, 1993 (Alberta) (1994), 24 Alta. L.R. (3d) 1 (C.A.). Les tribunaux ont commenté la complexité de cette tâche. Celle-ci, en effet, requiert la conciliation de valeurs démocratiques, qui coexistent en état de tension et même, parfois, s’opposent directement.

110 Par exemple, dans le Renvoi concernant l’Alberta, précité, la Cour d’appel de cette province a fait observer, à la p. 216, que [traduction] « les facteurs pertinents pour l’application des principes de parité et de représentation effective sont à la fois complexes et contradictoires, situation qui exige une certaine conciliation ». La loi en cause dans ce renvoi visait à éviter l’établissement de divisions rigides entre les régions urbaines et rurales. Le comité législatif qui a recommandé cette approche croyait que de telles divisions incitaient les électeurs des régions urbaines et rurales à défendre leurs intérêts en se considérant comme des adversaires. La Cour d’appel a signalé que cette situation illustrait la difficulté de l’application de la notion de représentation effective. Le fait de garantir aux minorités la possibilité de se faire entendre de manière effective est certes une valeur démocratique importante, mais l’établissement d’un large consensus l’est tout autant. La cour a donné l’explication suivante de cette difficulté, à la p. 216 :

[traduction] Si chaque groupe de la société qui possède des intérêts communs a la possibilité d’élire son propre député, les membres de ces groupes pourraient ne pas être incités à développer la compréhension et le respect mutuels essentiels à une saine vie démocratique. Le fait de partager des représentants peut favoriser le respect mutuel, tout comme il peut étouffer la voix de ceux qui deviennent des minorités permanentes.

C. L’application du Renvoi concernant la Saskatchewan au présent pourvoi

111 Dans le présent pourvoi, notre Cour est à nouveau appelée à examiner des dispositions législatives qui affectent l’exercice des droits démocratiques sans les refuser expressément. Pour la première fois, cependant, elle doit le faire en dehors du contexte bien balisé de la délimitation des circonscriptions électorales. En l’espèce, le contexte pertinent se trouve celui de la réglementation des partis politiques et du système de privilèges et d’obligations régissant ces derniers dans notre système électoral.

112 L’affaire soulève des questions complexes, qui ne se posent pas dans le contexte de la délimitation des circonscriptions électorales. Les partis politiques et leurs candidats ressentent l’effet direct de la réglementation des partis. Ainsi, le présent pourvoi fait intervenir le deuxième droit énoncé à l’art. 3, soit l’éligibilité aux élections législatives fédérales ou provinciales (ou, plus simplement, le droit de se porter candidat). Le droit de vote est également en cause, puisque l’inégalité du traitement réservé aux partis politiques signifie que leurs partisans eux aussi sont indirectement traités de manière inégale. Parce qu’une mesure incitant les électeurs à appuyer les partis enregistrés décourage de ce fait l’appui aux partis non enregistrés, les dispositions législatives contestées restreignent la liberté qu’ont les électeurs de choisir à quel parti donner leur appui.

113 La valeur essentielle sur laquelle repose la présente contestation constitutionnelle n’est pas l’égalité du vote de chaque électeur en soi, mais plutôt le traitement égal et juste des partis politiques qui se disputent ces votes. La portée des questions que nous devons trancher dépasse donc considérablement celle des problèmes déjà examinés par notre Cour dans le Renvoi concernant la Saskatchewan. Ces questions demeurent néanmoins étroitement liées. En effet, comme je l’ai mentionné plus tôt, cet arrêt fournit un modèle d’analyse constitutionnelle qui peut être appliqué aux questions soulevées dans le présent pourvoi.

114 L’arrêt Renvoi concernant la Saskatchewan étaye la thèse selon laquelle la seule existence d’effets préjudiciables à la capacité d’un particulier de participer au processus démocratique ne revient pas à lui refuser la participation utile à ce processus ou la représentation effective. Pour décider si de telles mesures entrent en conflit avec l’art. 3, il faut préciser leur nature et apprécier leurs effets dans le contexte global du système politique.

115 La réduction du poids relatif du vote de certains citoyens par rapport au poids du vote des autres entraîne manifestement un effet préjudiciable sur la capacité des citoyens qui sont victimes de ce désavantage de participer au processus politique. Il ne les empêche pas entièrement d’y participer, mais il leur impose un désavantage. Il est vrai, comme le souligne mon collègue, que la délimitation des circonscriptions examinée dans le Renvoi concernant la Saskatchewan favorisait la représentation effective ainsi que les droits de participation de certains citoyens, en l’occurrence ceux habitant des collectivités situées dans des régions éloignées ou des limites géographiques précises et ceux appartenant à des collectivités minoritaires. Toutefois, ces mesures réduisaient le poids du vote des citoyens des circonscriptions urbaines par rapport à celui des électeurs des circonscriptions rurales ou nordiques et, de ce fait, portaient atteinte à la capacité des premiers de participer au processus démocratique.

116 Il serait en conséquence préférable de préciser que la délimitation des circonscriptions électorales en cause dans le Renvoi concernant la Saskatchewan portait atteinte à un aspect de la représentation effective — soit la représentation de l’électeur urbain considéré en tant que citoyen dont le vote est censé avoir la même importance que celui de tout autre électeur. Par contre, parce qu’elles favorisaient un autre aspect de la représentation effective de l’électeur habitant en région nordique, cette délimitation permettait à cette personne de jouir d’une représentation plus effective en tant que membre d’une telle collectivité. En l’absence de mesures de cette nature, l’identité collective des électeurs des régions nordiques serait sous‑représentée comparativement à celle des électeurs urbains, parce que la loi du nombre pourrait étouffer les intérêts de la collectivité la moins populeuse. Pourtant, considérées comme des individus plutôt que comme des membres de leur collectivité respective, ces deux personnes seraient plus équitablement représentées si le vote de chacune d’elles avait le même « poids ».

117 Dans le Renvoi concernant la Saskatchewan, notre Cour a reconnu que l’affaiblissement d’un aspect de la représentation effective (parité) peut en définitive se traduire par une représentation plus effective. La reconnaissance de cet aspect de la question tend à indiquer que la représentation effective ne peut se réduire à une seule valeur, mais qu’au contraire elle se compose de différents éléments. Les citoyens peuvent faire des choix politiques qui correspondent à leurs intérêts en tant qu’individus, ou ils peuvent considérer plus important d’être représentés en tant que membres d’une communauté partageant des intérêts, communauté qui peut être étendue ou restreinte. L’obligation constitutionnelle d’assurer la représentation effective de cette complexe mosaïque d’intérêts peut être respectée au moyen d’un éventail assez large de solutions, qui organiseront chacune les divers éléments en jeu selon différentes combinaisons ou priorités. Par exemple, si une province découpait ses circonscriptions électorales pour qu’elles comptent un nombre aussi égal que possible d’électeurs, cet arrangement pourrait (selon le contexte et les faits du litige) s’avérer tout aussi acceptable au regard de l’art. 3 qu’une carte électorale conçue pour accroître le pouvoir électoral des collectivités minoritaires.

118 La notion de participation utile au processus démocratique, tout comme celle de représentation effective, comporte un certain nombre d’aspects. La participation en tant que membre d’une collectivité ou d’un groupe (un parti politique par exemple) peut être aussi utile — parfois même davantage peut‑être — que la participation en tant qu’individu, et l’accroissement des possibilités de participation du premier type se fait presque inévitablement au détriment des valeurs liées à la participation purement individuelle. On cherche, dans la conception du système électoral, à établir un équilibre approprié entre les nombreuses vertus que peuvent posséder les régimes démocratiques. De tels choix reposent sur des jugements de valeur politiques, décisions qui sont la prérogative du législateur, dans la mesure où elles n’ont pas pour effet de nier la possibilité de participer utilement au processus démocratique.

119 Afin de déterminer s’il y a eu atteinte, il ne faut pas s’attacher au seul fait que la capacité d’une personne donnée de participer au processus électoral a subi des effets préjudiciables. Nous devons apprécier la gravité de ces effets et nous assurer qu’ils reposent sur un motif valable — c’est‑à‑dire lié à des exigences d’ordre pragmatique, au renforcement d’autres aspects de la participation politique ou à l’établissement en général d’une représentation plus effective. La question n’est pas de savoir si la capacité de participation du citoyen visé a été affaiblie de quelque manière que ce soit, mais de savoir si l’affaiblissement est déraisonnable. Un affaiblissement déraisonnable survient lorsque la mesure contestée, considérée dans son contexte et compte tenu de son effet sur tous les aspects de la participation, restreint à tel point la possibilité de ce citoyen de choisir librement ou de participer à une bataille équitable dans le processus politique qu’il ne conserve plus vraiment la possibilité de participer utilement au processus démocratique.

D. Valeurs opposées et analyse fondée sur la proportionnalité dans le contexte de l’art. 3

120 Je souscris entièrement à l’opinion du juge Iacobucci selon laquelle les dispositions contestées de la Loi électorale du Canada portent atteinte à la capacité de certains citoyens de participer au processus électoral. Les dispositions en cause dans le présent pourvoi accordent des avantages aux partis qui satisfont à certaines conditions, notamment l’obligation de présenter des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales. Bien que l’intention première du législateur puisse être d’aider les partis enregistrés à communiquer efficacement leur message à l’électorat et à représenter plus efficacement les opinions de leurs partisans, j’accepte le raisonnement de mon collègue selon lequel la mesure diminue inévitablement l’aptitude des partis qui ne satisfont pas au critère des 50 candidatures à atteindre ces mêmes objectifs. Comme l’explique le juge Iacobucci, cette situation s’explique par le caractère compétitif des élections. Une mesure conçue pour accorder un avantage à certains joueurs impose nécessairement un désavantage aux autres; chacune de ces deux constatations découle de l’autre.

121 Toutefois, l’analyse relative à la violation ne s’arrête pas là. À mon avis, l’inégalité de la position des partis dans la bataille électorale que provoque l’application du critère des 50 candidatures s’apparente à l’inégalité du pouvoir de l’électorat habitant des circonscriptions ne comptant pas le même nombre d’électeurs. Après avoir établi l’existence d’effets préjudiciables à certains participants, nous devons donc maintenant nous interroger sur leur gravité et leur raison d’être. Tous les facteurs contextuels pertinents doivent être pris en compte pour déterminer si on empêche l’intéressé de participer utilement au processus électoral.

122 Voici comment j’estime qu’il convient d’effectuer l’analyse complète et nuancée du sens de l’art. 3 et de l’étendue de la protection qu’il garantit. Après avoir dûment tenu compte des diverses valeurs opposées qu’englobe l’art. 3, il faut examiner soigneusement la mesure contestée et se demander si l’équilibre établi par l’État dans le cas en question respecte l’art. 3 et les notions de participation utile au processus électoral et de représentation effective.

123 Un tel examen prend naturellement la forme d’une analyse de la proportionnalité, qui consiste à découvrir comment la mesure affaiblit un ou plusieurs aspects de la participation au processus démocratique, et à soupeser cet effet préjudiciable de la mesure et ses effets bénéfiques en tant que moyen de renforcer d’autres aspects de la participation au processus électoral. Comme la forme de cette analyse ressemble à celle utilisée pour l’article premier, il s’avère nécessaire de répondre à l’affirmation (figurant au par. 31 de l’opinion majoritaire) selon laquelle il n’est pas indiqué de mettre en balance des intérêts collectifs et des droits individuels pour déterminer s’il y a violation de l’art. 3.

124 Je reconnais que la mise en balance d’intérêts collectifs et de droits garantis par l’art. 3 devrait se faire uniquement dans l’analyse fondée sur l’article premier, mais une certaine forme de mise en équilibre des valeurs opposées ou d’appréciation de la proportionnalité demeure appropriée pour définir ces droits, à ce stade‑ci de l’analyse de la nature des droits garantis. Cette étape de l’analyse précède toute conclusion quant à l’existence d’une violation des droits individuels garantis par l’art. 3. C’est seulement après que cette question a été tranchée que se pose celle de la mise en balance des intérêts collectifs et des droits garantis par l’art. 3.

125 Dans ses motifs, mon collègue rejette la thèse de la pertinence des valeurs autres que purement individualistes pour déterminer la portée de l’art. 3. Il faut admettre que, à prime abord, cette position semble être appuyée par certains énoncés antérieurs de notre Cour, mais une analyse plus approfondie de la jurisprudence de notre Cour conduit à une conclusion différente. Dans l’arrêt Sauvé, précité, la Juge en chef a rejeté l’argument du gouvernement voulant qu’une loi qui prive des prisonniers fédéraux du droit de vote puisse être compatible avec l’art. 3, et elle a jugé, au par. 11, que « l’art. 3 doit être interprété littéralement et que sa portée ne devrait pas être limitée par des intérêts collectifs opposés ». Dans l’arrêt Harvey, précité, le gouvernement avait plaidé qu’une loi rendant inhabiles à voter ou à occuper la charge de député provincial les personnes déclarées coupables d’infractions liées à des manœuvres frauduleuses restait compatible avec les limites inhérentes à l’art. 3, parce que cette législation contribuait à garantir l’intégrité du processus électoral, jouant ainsi un rôle dans l’établissement d’une représentation effective. Bien que le juge La Forest (qui s’exprimait pour la majorité) ait qualifié ces arguments de convaincants au premier abord, il a rejeté la thèse du gouvernement parce qu’elle contredisait le texte clair de l’art. 3 et parce que l’accepter « reviendrait à retrancher de l’article premier la pondération des intérêts, pour ensuite l’incorporer à l’art. 3 de la Charte » (Harvey, par. 29).

126 Toutefois, les arrêts Sauvé et Harvey se distinguent de l’espèce parce qu’ils portaient sur des dispositions qui retiraient totalement à certains citoyens le droit de voter ou de se porter candidats à des élections. De fait, au par. 25 de l’arrêt Harvey, le juge La Forest a indiqué que la méthode utilisée par notre Cour dans le Renvoi concernant la Saskatchewan était « à l’opposé » de celle qu’elle avait appliquée dans les affaires concernant « certaines inhabilités légales frappant les électeurs ». Les arrêts Sauvé et Harvey appartenaient à ce dernier groupe, mais la présente affaire n’en fait pas partie. Des mesures gouvernementales qui influent sur les conditions dans lesquelles les citoyens votent ou se portent candidat à une élection font intervenir l’art. 3 sans aller directement à l’encontre de ses termes clairs, comme le font les interdictions expresses. À ce titre, ces mesures commandent donc un autre genre d’analyse. Avant de décider si une violation du droit protégé a été commise, il nous faut reconnaître la nécessité d’établir un compromis adéquat entre les diverses forces opposées qui, ensemble, caractérisent la participation utile au processus démocratique.

127 Une telle mise en équilibre pour définir la portée d’un droit garanti par la Charte ne présente rien d’inhabituel. Ce genre d’analyse est devenue courante dans les affaires portant sur certains droits garantis par la Charte — particulièrement ceux que le professeur Hogg qualifie de [traduction] « droits relatifs », c’est‑à‑dire des droits qui [traduction] « suivant leur libellé même, sont restreints par des notions tels le caractère raisonnable ou la régularité » (P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. pour étudiants 2002), p. 804).

128 L’article 7 de la Charte, par exemple, précise que les droits qui y sont garantis peuvent être limités par une mesure étatique conforme aux principes de justice fondamentale. L’expression « les principes de justice fondamentale » fait intervenir des principes opposés qui, pour reprendre les termes utilisés par le juge Iacobucci, existent en « tension dynamique » les uns avec les autres (R. c. S. (R.J.), [1995] 1 R.C.S. 451, par. 108). Si l’on conclut qu’une mesure législative entre en conflit avec l’un des principes de justice fondamentale, l’étape suivante de l’analyse consiste à se demander si cette mesure renforce quelque autre principe opposé et à considérer globalement l’interaction des différents principes pour décider, en bout de ligne, si la mesure législative respecte ou non l’art. 7.

129 De même, l’article 8 garantit le droit d’être protégé contre les fouilles, perquisitions et saisies « abusives ». Pour déterminer ce qui est « raisonnable » dans ce contexte, les tribunaux mettent habituellement en balance le droit d’une personne de ne pas être importunée et l’intérêt du gouvernement à enquêter sur les crimes et à appliquer la loi (voir Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 159‑160). Dans l’arrêt R. c. Mills, [1999] 3 R.C.S. 668, la juge McLachlin et le juge Iacobucci ont souligné, au par. 86, que « [l]e caractère approprié de l’évaluation dépend [. . .] de la nature des intérêts en jeu dans un contexte particulier et de la place qu’ils occupent dans nos traditions juridiques et politiques ».

130 Le contenu et la portée de tout droit garanti par la Charte, même lorsque le texte du droit en question ne comprend pas de termes restrictifs tel le mot « raisonnable », sont déterminés par rapport à l’objet du droit en question. L’objet d’un droit peut non seulement se relier à des intérêts purement individualistes mais également à des préoccupations que partagent les membres d’une collectivité ou d’un groupe. Par exemple, on définit le droit à la liberté d’association garanti par l’al. 2d) de la Charte « essentiellement [comme] un outil d’accomplissement personnel et de réalisation de l’individu » (R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., [2001] 3 R.C.S. 209, 2001 CSC 70, par. 170). Toutefois, notre Cour a également reconnu les dimensions sociale et collective de ce droit en précisant qu’il avait pour but de « protéger la poursuite collective d’objectifs communs » (Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction public de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211, p. 252). Par ailleurs, le droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la Charte est défini expressément comme un droit individuel, mais la notion de protection contre la discrimination demeure fonction (comme le démontrent les motifs de discrimination énumérés au par. 15(1)) de l’appartenance de l’individu à certains groupes sociaux et aux liens qui existent entre les groupes minoritaires et la société canadienne.

131 Les arrêts dont j’ai fait état fournissent des enseignements fort pertinents en ce qui concerne l’art. 3. Cet article ne crée pas un droit « relatif » au sens où il comporterait des interdictions expresses de voter ou de se présenter comme candidat à une élection. Toutefois, si l’on tient compte des garanties additionnelles qui sont nécessairement incluses de façon implicite pour que le texte même de la disposition puisse produire son plein effet, la situation est différente. Nous désignons ce contenu implicite à l’aide des expressions restrictives suivantes : « représentation effective » et « participation utile ». L’article 3 assure que les électeurs sont « raisonnablement informés de tous les choix possibles » et que les candidats bénéficient d’« une possibilité raisonnable [. . .] d’exposer leur position » (Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, par. 47 (je souligne)). « [L]e droit de jouer un rôle important dans l’élection de députés » est un aspect central de l’art. 3 (Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, p. 1031 (je souligne)). L’utilisation régulière de termes restrictifs par notre Cour pour décrire la portée de l’art. 3 confirme que l’analyse applicable à l’égard des droits explicitement « relatifs » s’applique également en l’espèce, sauf lorsque des inhabilités expresses sont en cause.

132 Pour déterminer s’il y a eu violation de l’art. 3 dans une situation donnée, il faut se rappeler que la notion de représentation comporte différents aspects et que certains de ceux‑ci ne se concilient pas facilement. L’expression « tension dynamique » utilisée par le juge Iacobucci s’applique avec autant de justesse dans le présent contexte qu’à l’égard de l’art. 7. De plus, tout comme pour l’analyse fondée sur l’art. 8 de la Charte, l’analyse fondée sur l’art. 3 s’effectue en toute conscience de nos traditions juridiques et politiques.

133 En outre, bien que, à l’instar de l’al. 2d) et l’art. 15, l’art. 3 crée en définitive un droit appartenant à chaque citoyen individuellement, il est impossible d’appréhender le sens de cette disposition sans se référer à son contexte social et systémique. Le droit de voter et celui de briguer les suffrages des électeurs ne correspondent pas au modèle classique du droit individuel négatif de ne pas être importuné par le gouvernement. Les citoyens ne sauraient exercer par eux‑mêmes les droits garantis par l’art. 3 sans intervention de l’État. L’article 3 impose plutôt à l’État l’obligation positive d’instaurer un système électoral qui, à son tour, assure l’existence d’un gouvernement démocratique correspondant aux choix des électeurs canadiens. L’appréciation de ce système au regard des idéaux constitutionnels de représentation effective et de participation utile au processus démocratique exige qu’on se demande dans quelle mesure il sert adéquatement la société canadienne dans son ensemble et les groupes qui forment notre tissu social. Pour évaluer le caractère équitable du système, on doit alors comparer la situation du citoyen concerné à celle des autres. Les droits garantis par l’art. 3 conservent certes un caractère individuel effectif, mais leur portée est fonction de leur contexte social et relationnel.

134 Après avoir conclu que les dispositions législatives contestées réduisent la capacité de certaines personnes de participer au processus démocratique, il faut ensuite rechercher si, en conséquence, le système électoral viole la norme constitutionnelle garantissant la représentation effective et la participation utile, et ce au regard toujours des valeurs opposées — y compris les valeurs sociales et collectives — que comportent ces deux notions. Cet examen doit prendre la forme d’une analyse de la proportionnalité, mais je ne l’assimile pas à la mise en balance des intérêts collectifs et des droits individuels effectuée pour l’application de l’article premier. Au contraire, je suis d’avis que le droit individuel de participer utilement au processus démocratique comporte plusieurs aspects, ou plusieurs principes opposés. Lorsqu’une mesure gouvernementale porte atteinte à l’un de ces principes, la compatibilité de cette mesure avec l’art. 3 dépend de la réponse à la question de savoir si elle produit des avantages correspondants liés à d’autres valeurs démocratiques et si, une fois ces avantages et ces désavantages considérés globalement, cette mesure se traduit en définitive par une privation du droit de participer utilement au processus démocratique.

135 Pour les motifs exposés par le juge Iacobucci, je reconnais comme lui que les dispositions en litige dans le présent pourvoi portent atteinte à la capacité de certains citoyens de participer au processus démocratique. L’étape suivante consiste à se demander si ces dispositions renforcent l’une ou l’autre des valeurs opposées qui contribuent à favoriser la participation utile au processus démocratique et la représentation effective.

E. Les valeurs démocratiques renforcées par les dispositions législatives

136 De façon générale, on doit admettre que le fait de réserver certains privilèges aux partis qui présentent au moins 50 candidats dans une élection confère un avantage dans la course électorale aux grands partis politiques disposant d’appuis plus larges sur le plan géographique. Sans pouvoir passer sous silence les conséquences préjudiciables de ce traitement favorable pour les petits partis et pour les partis dont l’appui est concentré dans un nombre relativement restreint de circonscriptions, ainsi que le caractère inéquitable de telles mesures à l’égard des candidats de ces partis et pour leurs partisans, ce traitement favorable renforce toutefois un aspect de la représentation effective que l’on peut valablement mettre en équilibre avec la valeur que constitue la participation individuelle.

137 En effet, la règle des 50 candidatures tend à canaliser l’appui des électeurs vers les partis qui s’efforcent d’établir en leur sein des compromis et consensus pour devenir des mouvements politiques traditionnels jouissant de larges appuis. Je décrirais la valeur renforcée par cette mesure comme étant l’agrégation de préférences politiques, ou la recherche de la cohésion par rapport à la fragmentation. La Cour d’appel de l’Alberta a fait allusion à cet aspect des modèles de représentation démocratique dans le Renvoi concernant l’Alberta, précité, lorsqu’elle a écrit que [traduction] « [l]e fait de partager des représentants » favorisait « la compréhension et le respect mutuels essentiels à une saine vie démocratique » (p. 216). Dans le contexte du présent pourvoi, cette valeur est intimement liée au rôle que jouent les partis politiques dans le système électoral canadien.

F. La valeur du système de partis politiques

138 Les partis politiques forment des institutions fondamentales du système canadien de gouvernement représentatif et responsable — c’est‑à‑dire un gouvernement où les lois sont adoptées par les représentants élus par le peuple et où l’exécutif est responsable devant l’assemblée législative et jouit de la confiance de la majorité des députés.

139 Dans le rapport qu’elle a publié en 1991 (Pour une démocratie électorale renouvelée : Rapport final, vol. 1), la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la « Commission Lortie ») a souligné que les partis politiques jouent un rôle de premier plan dans la politique canadienne depuis la lutte livrée durant la première moitié du 19e siècle pour l’instauration d’un système de gouvernement responsable au Canada, et qu’ils sont devenus solidement enracinés dans la société canadienne — contrairement à leurs homologues britanniques qui, à l’époque, constituaient principalement des factions parlementaires. Au moment de la Confédération, les partis étaient devenus « essentiels au fonctionnement efficace d’un gouvernement responsable et considérés comme le pivot de la mobilisation et de la participation des citoyens à la vie politique » (Rapport de la Commission Lortie, vol. 1, p. 220).

140 Comme mon collègue le fait remarquer au par. 39, l’existence des partis politiques renforce la représentation en permettant aux citoyens de participer à la vie politique d’une manière plus efficace que s’ils agissaient seuls, sans les bénéfices qu’offre le système des partis politiques sur les plans de la coordination, de la structure et de la coopération. Les partis renseignent les électeurs sur les questions importantes et leur offrent des choix électoraux concrets.

141 La forme de gouvernement responsable qui existe au Canada reflète également le rôle central que jouent les partis politiques. La Constitution confie formellement au gouverneur général le pouvoir de désigner le premier ministre et le cabinet mais, par convention, il nomme invariablement le chef du parti qui a obtenu la majorité des sièges au Parlement (en supposant qu’un parti ait effectivement obtenu la majorité) au poste de premier ministre et, suivant les recommandations de ce dernier, il nomme les autres ministres (voir Hogg, op. cit., p. 255; H. Brun et G. Tremblay, Droit constitutionnel (4e éd. 2002), p. 374‑379). La Commission Lortie a qualifié le système des partis politiques de fondement du régime de gouvernement responsable, en soulignant qu’il se caractérise « par la représentation parlementaire, qui autorise la formation d’un gouvernement directement responsable devant les élus et élues », et que, en structurant les choix électoraux, les partis offrent à la population la possibilité de décider qui formera le gouvernement (Rapport de la Commission Lortie, vol. 1, p. 217).

142 Dans son rapport publié en 1991, la Commission Lortie a consacré un chapitre complet à l’étude du rôle des partis politiques. Le titre de ce chapitre, « La primauté des partis dans le système politique canadien », résume bien le point de vue de la Commission sur le rôle crucial que jouent les partis politiques dans notre système démocratique. D’affirmer la Commission, les « rôles multiples et essentiels que remplissent les partis dans le fonctionnement de la démocratie justifient leur primauté au sein de notre système politique » (Rapport de la Commission Lortie, vol. 1, p. 215). Celle‑ci a mentionné trois rôles essentiels que jouent les partis politiques : structurer les choix électoraux de manière à donner un sens au vote; offrir à la population des mécanismes qui lui assurent une participation politique accrue; organiser le travail des élus et élues au Parlement et contribuer ainsi à l’efficacité de notre régime de gouvernement responsable (vol. 1, p. 217).

143 Les partis sont devenus des acteurs tellement importants dans notre système politique que, bien qu’ils demeurent des organisations privées auxquelles les citoyens sont libres d’adhérer, ils ont acquis également certaines caractéristiques propres aux institutions publiques. Il était donc prévisible que l’identification et la réglementation des partis deviennent des fonctions relevant du droit électoral canadien; d’ailleurs, il est plutôt étonnant que l’existence des partis politiques n’ait pas été reconnue dans la législation électorale fédérale avant 1970. La reconnaissance formelle des partis dans la Loi électorale du Canada est survenue à la suite des recommandations formulées par le Comité des dépenses électorales (le « Comité Barbeau ») dans le rapport qu’il a publié en 1966 (Rapport du Comité des dépenses électorales).

144 Comme l’a souligné le Comité Barbeau, seules les levées de fonds et les dépenses des candidats étaient réglementées avant les modifications apportées à la Loi électorale du Canada, et ce même si les partis jouaient un rôle très important dans l’organisation du financement politique. En d’autres mots, le financement des élections demeurait dans les faits virtuellement non réglementé. Le Comité considérait que l’absence d’encadrement effectif, par l’État, du financement des partis politiques menaçait sérieusement la bonne marche du système démocratique. Cette situation créait des occasions de corruption et augmentait le risque que les partis et les législateurs n’agissent pas en conformité avec l’intérêt public.

145 Une partie de la solution que proposait le Comité Barbeau pour résoudre ces problèmes consistait à créer un registre officiel des partis politiques. Les partis enregistrés seraient tenus de rendre compte de leurs activités, plus précisément de divulguer l’origine de leurs fonds et la manière dont ceux-ci sont dépensés. Afin de réduire la portée des distorsions créées par d’importantes contributions émanant de sources privées, le Comité recommandait l’octroi de subventions publiques pour aider au paiement des dépenses de base de la campagne électorale. Il proposait également d’accorder des incitations fiscales pour les contributions individuelles versées aux partis politiques, afin d’augmenter la participation du public en multipliant les sources des contributions politiques. Le Comité suggérait aussi que l’appartenance des candidats aux partis politiques enregistrés figure sur le bulletin de vote, mesure qui fournirait aux électeurs des renseignements plus complets sur les candidats. Ces avantages ne seraient offerts qu’aux partis respectant entièrement les conditions d’enregistrement (voir Rapport du Comité des dépenses électorales, p. 39‑51). Bon nombre des recommandations formulées par le Comité Barbeau ont été adoptées à l’occasion d’importantes modifications apportées à la Loi électorale du Canada en 1970 et 1974.

146 La présentation d’au moins 50 candidats dans une élection, qui constitue l’une des conditions d’enregistrement d’un parti, fait partie du cadre de reconnaissance et de réglementation des partis politiques qui a été mis en place par suite des propositions du Comité Barbeau. Le régime général dans lequel s’inscrit cette condition a amélioré notre système électoral et renforce les importantes valeurs démocratiques que sont l’obligation de rendre compte, la communication politique et la participation populaire. Quoique les dispositions législatives contestées ne puissent, évidemment, tirer leur validité constitutionnelle des dispositions connexes de la Loi électorale du Canada, elles ne peuvent être dissociées de leur contexte dans le cadre de l’examen de leur constitutionnalité.

G. La présentation de candidats dans un nombre relativement élevé de circonscriptions comme condition d’enregistrement

147 L’établissement d’une procédure de reconnaissance légale d’un parti exige de définir juridiquement en quoi consiste un parti. Les conditions d’enregistrement prévues par la Loi électorale du Canada visent à faire en sorte que les partis respectent l’obligation qui leur incombe de rendre compte de leurs revenus et dépenses, et aussi, objectif peut‑être plus controversé, à faire en sorte que les avantages accordés aux partis enregistrés soient réservés aux organisations qui s’acquittent réellement des fonctions des partis politiques dans notre système électoral. C’est sous cet éclairage que l’obligation de présenter 50 candidats doit être considérée.

148 Deux fonctions principales peuvent être attribuées aux partis politiques : influer sur l’élaboration des politiques en lançant des idées et en influençant les programmes politiques; participer aux élections afin d’obtenir une place au sein du Parlement ou de l’assemblée législative. Ces fonctions sont souvent interreliées, mais c’est davantage la deuxième qui distingue les partis politiques des autres participants au débat politique. En effet, comme l’a souligné la Commission Lortie, les partis politiques partagent la première fonction avec les groupes d’intérêts — organisations qui communiquent des idées à la population et cherchent à orienter les programmes politiques et à influencer les politiques gouvernementales, souvent à l’égard d’une seule question ou d’un ensemble de questions, mais qui ne briguent pas les suffrages des électeurs (Rapport de la Commission Lortie, vol. 1, p. 230‑231). Le régime d’enregistrement et les objectifs d’intérêt public que soutient celui‑ci sont liés au rôle que jouent les partis en tant que participants aux élections. De fait, bon nombre des avantages découlant de l’enregistrement ne présentent pratiquement aucun intérêt en dehors du contexte électoral, bien que certains — par exemple les crédits d’impôt accordés aux donateurs — pourraient attirer des groupes qui n’entendent pas rivaliser sérieusement avec les autres participants aux élections. L’octroi de ces avantages à de tels groupes, en plus de les accorder aux véritables partis politiques, risque de compromettre la réalisation des objectifs du régime d’enregistrement.

149 Pour ces motifs, je suis d’avis que l’obligation de présenter au moins un candidat, et peut‑être davantage, pour satisfaire aux conditions d’enregistrement imposées aux partis politiques ne soulève pas de graves inquiétudes sur le plan constitutionnel. La reconnaissance officielle des partis pourrait difficilement être efficace sans cette obligation. La présentation de candidats et la participation à la course électorale constituent des aspects fondamentaux de la vie des partis politiques tenant à leur nature même, par comparaison aux autres types d’associations politiques, les groupes d’intérêts par exemple.

150 Toutefois, même si les objectifs mentionnés par le Comité Barbeau offrent un début d’explication de la règle des 50 candidatures, ils n’indiquent pas complètement pourquoi les partis devraient être tenus de présenter des candidats dans un nombre relativement élevé de circonscriptions. Il est certain que cette règle exclut certains partis qui participent réellement au processus électoral (et ne sont pas de simples groupes d’intérêts), mais qui, pour des raisons stratégiques valables, décident de concentrer les ressources dont ils disposent pour leur campagne dans un nombre restreint de circonscriptions. En d’autres termes, il serait possible de renforcer les valeurs démocratiques que le Comité Barbeau a jugé importantes dans un régime d’enregistrement des partis politiques, sans pour autant faire de la présentation d’un nombre de candidats aussi élevé que 50 un préalable à la reconnaissance d’un parti. Se pose donc la question de savoir s’il est possible d’affirmer que cet aspect particulier du régime renforce la représentation effective d’une quelconque manière. Pour répondre à cette question, je reviens à la valeur mentionnée précédemment : l’agrégation des préférences politiques.

151 Exiger que les partis enregistrés participent à la course électorale dans un nombre relativement élevé de circonscriptions tend à faire en sorte que le système favorise davantage les grands partis et ceux qui jouissent d’appuis géographiquement étendus. La Commission Lortie a considéré que la règle des 50 candidatures constituait un moyen approprié d’identifier les partis aptes à participer à la course électorale à l’échelle nationale (vol. 1, p. 259) :

Un parti qui nomme des candidats et candidates dans 50 circonscriptions démontre qu’il veut sérieusement s’engager dans la compétition électorale, à un niveau qui témoigne du succès relativement large de son programme. L’expérience acquise depuis 1974 a montré qu’un tel niveau ne rend l’enregistrement ni trop difficile, ni trop facile à obtenir. Nous pensons que ce seuil devrait continuer de servir de référence pour déterminer quels partis devraient être enregistrés aux termes de la Loi électorale.

La présentation de 50 candidats démontre deux choses au sujet d’un parti (comme l’a souligné la Commission Lortie) : un degré élevé de participation à la course électorale et un large attrait pour l’électorat. Par conséquent, la règle favorise les partis établis possédant des appuis étendus dans l’électorat. Un système qui profite à de tels partis présente toutefois certains inconvénients en ce qu’il limite les possibilités pour les citoyens d’appuyer des petits partis dont le programme pourrait correspondre davantage à leurs priorités sur le plan politique. Par contre, il privilégie une valeur qui contribue à définir la représentation effective au Canada, soit l’agrégation de la volonté politique et le renforcement de la cohésion de celle-ci par rapport à l’esprit de « factionalisme ».

H. L’agrégation des préférences politiques en tant que valeur présente dans l’histoire et les institutions politiques canadiennes

152 Comme l’a fait observer la Juge en chef actuelle dans le Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 185, « [l]es circonstances qui ont mené à l’adoption de la Charte contredisent toute intention de rejeter les institutions démocratiques existantes ». Je souscris aux affirmations de la juge McLachlin (maintenant Juge en chef) dans cette affaire selon lesquelles les inégalités de notre système électoral ne sont pas acceptables du seul fait qu’elles ont des précédents dans l’histoire, et une institution n’est pas constitutionnelle simplement parce qu’elle existe. Tout comme ma collègue, je suis également d’avis que nous devrions considérer les institutions passées et présentes comme le sol dans lequel est enraciné « l’arbre » qu’est la Constitution du Canada, tout en reconnaissant que cet arbre « doit pouvoir croître pour faire face à l’avenir » (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 180).

153 Ma conclusion que l’agrégation des préférences politiques et la cohésion font partie intégrante des différentes valeurs qui contribuent à définir les droits démocratiques au Canada s’appuie sur des aspects de notre histoire et de nos institutions actuelles. Notre système politique se caractérise, tant historiquement que de nos jours, par d’autres aspects importants qui correspondent à ce modèle favorisant l’agrégation des préférences politiques. Le continuum des régimes politiques démocratiques est constitué à une extrémité des systèmes représentant les citoyens d’une manière plus variée et fragmentée et à l’autre des systèmes où seulement un petit nombre de partis traditionnels ont une présence notable dans l’arène politique. Le système canadien se rapproche de cette seconde extrémité de ce continuum. Cette situation ne provient pas du hasard, mais résulte en partie du fait que notre infrastructure électorale a été délibérément aménagée de façon que les mouvements politiques traditionnels jouissent d’avantages par ailleurs refusés aux partis situés en périphérie du monde politique.

154 L’exemple le plus frappant se retrouve sans doute dans la structure de notre mode de scrutin. Le Canada est l’une des rares grandes démocraties à avoir conservé le système uninominal majoritaire à un tour (le « système majoritaire» ) de Westminster. De nombreuses autres démocraties utilisent la représentation proportionnelle ou une certaine forme de système mixte. En comparaison de ces systèmes, le système majoritaire tend à favoriser les partis traditionnels qui représentent les opinions agrégées d’un large segment de la société, et à défavoriser les petits partis qui constituent des véhicules de dissidence, défendent des questions précises ou peuvent être les précurseurs de futurs mouvements politiques traditionnels. Cette situation n’empêche pas complètement des partis du deuxième groupe de participer au processus démocratique, mais ces derniers éprouvent en conséquence plus de difficultés à rivaliser avec leurs adversaires. Parmi les systèmes électoraux en vigueur dans les démocraties, le système majoritaire est le moins « équitable » ou proportionnel, en ce qu’il crée de la distorsion dans la façon dont les votes se traduisent en sièges, et ce au bénéfice des grands partis (H. MacIvor, « A Brief Introduction to Electoral Reform », dans H. Milner, dir., Making Every Vote Count : Reassessing Canada’s Electoral System (1999), 19, p. 21).

155 Par contre, le système majoritaire possède des vertus moins présentes dans les systèmes proportionnels ou mixtes. Par exemple, certains avantages découlent du fait que le système majoritaire tend à l’inflation des majorités électorales, produisant ainsi plus facilement des gouvernements majoritaires. Je reconnais que, comme le souligne mon collègue, le système majoritaire peut entraîner la constitution de gouvernements de coalition et que cela s’est produit au Canada à quelques reprises. Néanmoins, le système majoritaire demeure plus susceptible que les autres systèmes électoraux de produire un gouvernement majoritaire, alors que la représentation proportionnelle conduit presque invariablement à des coalitions (MacIvor, loc. cit., p. 28‑29). La notion de gouvernement majoritaire reste ainsi étroitement liée à la tradition canadienne de gouvernement responsable, puisqu’un parti donné, dirigé par un chef unique dont on connaît l’identité, doit répondre des politiques gouvernementales (MacIvor, loc. cit., p. 29). Je ne prétends pas par là, je tiens à le préciser, qu’un gouvernement responsable ne saurait exister lorsqu’un gouvernement de coalition ou minoritaire est élu. J’affirme seulement qu’on peut raisonnablement considérer que, dans notre système politique particulier, les gouvernements majoritaires présentent certains avantages à cet égard. Des observateurs notent également que le système majoritaire et les gouvernements majoritaires qu’il favorise assurent une plus grande stabilité en comparaison des formes les plus pures de systèmes proportionnels.

156 Dans les systèmes majoritaires, les partis qui obtiennent le plus de succès représentent une vaste alliance formée de différentes communautés d’intérêts. Notre système électoral favorise donc la création de coalitions à l’intérieur d’un même parti plutôt qu’entre divers partis (alors que, dans les systèmes de représentation proportionnelle, à l’opposé, les coalitions sont typiquement créées entre partis afin de former un gouvernement après l’élection). Un politicologue affirme que, conjugué aux particularités de la scène politique canadienne, le système majoritaire favorise l’émergence de [traduction] « partis centristes et accommodants », particulièrement aptes à représenter les électeurs d’un pays caractérisé par sa diversité régionale, linguistique et culturelle :

[traduction] La lutte avait pour objectif le centre, où convergeaient les principaux partis dotés de politiques et d’un leadership qui, si le parti avait vraiment l’intention d’accéder au pouvoir et d’y rester, tendaient davantage à accommoder les rivalités et les différences linguistiques qu’à les exacerber ou à les exploiter politiquement.

(J. C. Courtney, « Electoral Reform and Canada’s Parties », dans Milner, op. cit., 91, p. 99)

157 Le caractère souhaitable d’un système de partis centristes et accommodants pour un éventail étendu d’opinions ainsi que des vertus qui se rattachent aux gouvernements majoritaires ne saurait toutefois être assimilé à des vérités universellement admises. Les opinions que j’ai exposées constituent des jugements de valeur qui sont l’objet de débats vigoureux. Plusieurs auteurs et activistes politiques critiquent notre système électoral et en exigent la réforme. Simplement, j’affirme qu’on peut raisonnablement considérer que le système majoritaire possède la principale vertu qu’on lui prête, soit celle de favoriser un centre fort et de limiter la création de factions. Puisque notre système électoral majoritaire constitue l’une des principales institutions politiques au Canada, on peut conclure raisonnablement que cette vertu demeure compatible avec certaines valeurs de notre culture démocratique — même si, compte tenu du fait que la notion de démocratie au Canada englobe bon nombre de valeurs opposées, elle entre en conflit avec d’autres. Divers aspects de la structure de notre système politique semblent ainsi exprimer une préférence pour le genre de partis dont le programme a obtenu, pour reprendre les termes de la Commission Lortie, un « succès relativement large » (p. 259).

158 Je tiens à souligner que je n’entends pas me prononcer d’aucune façon sur la compatibilité de notre système électoral avec l’art. 3 de la Charte. Toute contestation de ce système devra être examinée en fonction du fond du litige où la question se soulèvera. Je ne souhaite pas non plus donner l’impression que je considère la stabilité, les gouvernements majoritaires ou l’agrégation des préférences politiques comme des éléments plus importants que la possibilité équitable de participer au processus démocratique. Néanmoins, dans les limites établies par la Constitution, le législateur a le privilège de décider de favoriser ces valeurs par rapport à d’autres valeurs démocratiques. Je voudrais encore moins que l’on interprète mes propos comme signifiant que la Constitution prescrit le système majoritaire ou tout autre aspect du système électoral qui favorise les grands partis. Au contraire, à mon avis, le gouvernement dispose d’une assez grande latitude pour décider comment structurer le système électoral et comment agencer les différentes valeurs opposées qui sont en jeu.

159 La valeur que constitue l’agrégation des préférences politiques se reflète dans certaines institutions politiques fondamentales au Canada. En conséquence, il convient d’en tenir compte (quoique, manifestement, elle ne doive pas être la seule valeur prise en considération) pour dégager le sens de la notion de « représentation effective » et les limites que l’art. 3 impose quant aux choix que peut faire le gouvernement.

160 L’histoire et les institutions actuelles nous aident à reconnaître les principes philosophiques qui sous‑tendent l’évolution du droit de vote dans notre pays (Renvoi concernant la Saskatchewan, précité, p. 181). Cette philosophie semble, selon moi, reconnaître d’autres valeurs en plus de la participation individuelle — notamment l’agrégation de la volonté politique, qui constitue depuis très longtemps un trait distinctif du système politique canadien.

161 Le droit que possède toute personne de participer utilement au processus démocratique délimite ce qui est permis, mais, en deçà de cette limite, il existe un certain nombre de solutions reflétant des variantes très différentes — bien que toutes aussi acceptables les unes que les autres — de la représentation démocratique. Dans la mesure où il respecte les limites fixées par la Constitution, le choix entre ces diverses solutions doit être considéré comme une question de préférence politique et philosophique à l’égard de laquelle notre Cour ne doit pas intervenir. La Constitution du Canada n’exige pas un système électoral démocratique particulier — que ce soit un système favorisant la proportionnalité et les aspects individuels de la participation au processus démocratique ou un système insistant davantage sur le centrisme et l’agrégation des préférences politiques — et ne commande pas que ce système soit immuable. Elle oblige toutefois les tribunaux à faire preuve de vigilance et à veiller à ce que le système choisi n’affaiblisse pas indûment l’une ou l’autre des valeurs qu’englobe la notion de la représentation effective — surtout la valeur essentielle que constitue la participation individuelle à des élections équitables dans le respect du principe de l’égalité relative.

I. La représentation régionale

162 Jusqu’à maintenant, j’ai examiné deux aspects de la représentation qui sont visés par les dispositions contestées en l’espèce : la participation individuelle, que les dispositions contestées affaiblissent, et l’agrégation des préférences politiques, que ces dernières tendent plutôt à renforcer. À mon avis, un troisième facteur entre également en jeu : la représentation régionale.

163 À la lumière de l’histoire canadienne, des institutions politiques actuelles et de certains énoncés de notre Cour, il appert qu’un des éléments de la représentation effective est l’intérêt des citoyens d’être représentés en tant que membres d’une collectivité définie en fonction d’une région ou d’un territoire. Cet argument peut sembler difficile à concilier avec ma position selon laquelle l’agrégation des intérêts et la création d’alliances entre des collectivités distinctes constituent également une valeur qui joue un rôle dans la définition de la démocratie canadienne. Cette difficulté illustre selon moi la nature complexe et même quelque peu paradoxale de la notion de participation utile au processus démocratique, qui représente un compromis entre des objectifs opposés. La représentation régionale ou géographique peut elle aussi s’opposer, en tant que valeur équivalente, à la participation individuelle, comme cela se produit lorsque le vote de certains électeurs se voit accorder plus de poids que celui des autres afin de garantir aux régions moins populeuses la possibilité de se faire entendre plus efficacement.

164 Notre système fédéraliste représente peut‑être la manifestation la plus remarquable de l’importance attachée à la représentation politique des intérêts régionaux au Canada. Le fédéralisme a été adopté à l’occasion de la Confédération, malgré les pressions exercées par certains politiciens en faveur de la création d’une « union législative » — c’est-à-dire un gouvernement central unique élu par la majorité de la population canadienne. Les partisans de l’union législative ont fini par concéder que ni le Bas‑Canada ni les provinces maritimes n’accepteraient ce genre d’arrangement, où le poids de l’ensemble de la population risquerait d’étouffer et d’éliminer leurs collectivités distinctes. Au cours des débats qui se sont déroulés au Parlement relativement à la Confédération, sir John A. Macdonald a d’ailleurs déclaré que « toute proposition qui impliquerait l’absorption de l’individualité du Bas‑Canada, ne serait pas reçue avec faveur par le peuple de cette section » et, dans les provinces maritimes, bien que la langue et le système juridique fussent les mêmes que dans le Haut‑Canada, « il n’y avait [. . .] aucun désir de perdre leur individualité comme nation » (discours de John A. Macdonald, lundi le 6 février 1865, cité dans Débats parlementaires sur la question de la Confédération (1865), p. 30).

165 Macdonald et les autres Pères de la Confédération ont reconnu que la possibilité même d’une union dépendait d’un compromis entre le gouvernement du pays par une majorité nationale et le maintien de l’« individualité » des diverses collectivités politiques formant la nouvelle nation. Le fédéralisme était perçu non seulement comme une solution pragmatique mais également comme une mesure nécessaire pour garantir l’équité aux différentes collectivités régionales. En conséquence, dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217 (« Renvoi sur la sécession »), par. 43, notre Cour a noté le partage des pouvoirs comme « une reconnaissance juridique de la diversité des premiers membres de la Confédération, et [qu’]il témoignait du souci de respecter cette diversité au sein d’une seule et même nation ».

166 Une autre institution qui incarne ce principe de la représentation régionale est le Sénat, où les sièges sont répartis entre les quatre régions de notre pays. Même à la Chambre des communes, les intérêts régionaux jouent un rôle dans la répartition des sièges. Selon la « clause relative au Sénat » (art. 51A) ajoutée en 1915 à la formule initiale de représentation prévue par la Loi constitutionnelle de 1867, aucune province ne peut avoir moins de sièges à la Chambre des communes qu’elle n’en possède au Sénat (à l’époque, cette modification a eu pour effet de garantir quatre sièges à l’Île‑du‑Prince‑Édouard même si, selon les anciennes règles, sa population ne lui aurait permis d’en obtenir que trois).

167 Ces caractéristiques de l’histoire et des institutions politiques du Canada confirment que la notion de représentation démocratique équitable dans notre pays inclut la représentation des intérêts particuliers des groupes régionaux. Cette conclusion est, selon moi, étayée par certains énoncés de notre Cour sur le lien entre le fédéralisme et la démocratie, particulièrement dans le Renvoi sur la sécession. Notre Cour a alors affirmé que les principes à la base de la Constitution, y compris le fédéralisme et la démocratie, existaient en symbiose : « [a]ucun de ces principes ne peut être défini en faisant abstraction des autres, et aucun de ces principes ne peut empêcher ou exclure l’application d’aucun autre » (par. 49). Cette affirmation suggère que le fédéralisme — et l’attention qu’il porte à la protection des intérêts particuliers des groupes régionaux — contribue à définir la démocratie canadienne.

168 En cette ère marquée par la Charte, certains prétendent que l’importance du régionalisme et du fédéralisme a été atténuée par la confirmation de la suprématie de l’individu et par la protection des communautés minoritaires définies en fonction de caractéristiques communes comme le sexe ou la race (voir A. C. Cairns, « The Charter and the Constitution Act, 1982 », dans R. S. Blair et J. T. McLeod, dir., The Canadian Political Tradition : Basic Readings (2e éd. 1993), 62). Néanmoins, le fédéralisme et la représentation régionale demeurent des notions importantes pour définir la nature des droits politiques au Canada. On ne peut saisir la nature des droits individuels et démocratiques garantis par la Charte sans tenir compte de cet aspect de la culture politique dans laquelle les droits sont enracinés. Comme l’a fait observer J.‑F. Gaudreault‑DesBiens (« La Charte canadienne des droits et libertés et le fédéralisme : quelques remarques sur les vingt premières années d’une relation ambiguë », [2003] R. du B. 271, p. 297) : « [l]e fédéralisme participe directement au type particulier de démocratie qui existe au Canada. Sa présence est en quelque sorte encodée dans l’idée même de démocratie à laquelle renvoie l’article premier [et, j’ajouterais, par les droits démocratiques garantis à l’art. 3] de la Charte. »

169 Ces observations paraissent indiquer que l’un des éléments du droit de participer utilement au processus démocratique s’identifie au droit de se faire entendre en tant que membre d’une collectivité régionale. La garantie constitutionnelle de représentation effective emporte le droit de tout électeur à un certain degré de reconnaissance de ses intérêts en tant que résident du Manitoba, d’une province maritime ou du Québec, et elle sous-entend l’existence d’une égalité relative minimale entre les différentes provinces et régions du pays qui ne peut être entièrement écartée par une majorité numérique à l’échelle nationale. Cet aspect de la représentation effective ne doit pas être élevé au niveau d’un droit absolu. Sa valeur ne devrait pas être exagérée au risque d’éclipser des préoccupations fondamentales telle l’équité entre les électeurs. Il s’agit toutefois d’une des valeurs qui doit être prise en compte pour définir la notion de représentation utile et pour déterminer si la mesure gouvernementale viole l’art. 3.

J. L’évaluation de la règle des 50 candidatures

170 J’examinerai maintenant l’application de ces principes aux dispositions législatives visées par la présente contestation constitutionnelle. Compte tenu de tous les facteurs pertinents, j’estime que la condition exigeant la présentation d’au moins 50 candidats, qui doit être respectée pour bénéficier des avantages en litige dans le présent pourvoi, nuit à la compétitivité de certains candidats et porte atteinte à la liberté de choix de leurs partisans, à un point tel qu’elle prive ces personnes de la possibilité de participer utilement au processus démocratique.

171 Le juge Iacobucci a fort pertinemment démontré que cette mesure réduisait la capacité de certaines personnes de participer au processus politique. Les sanctions prévues en cas de non‑respect du critère des 50 candidatures sont assez sévères, et elles imposent un désavantage considérable aux partis qui perdent leur enregistrement. L’intimé soutient qu’il est assez facile aux partis de satisfaire à ce critère. Après les modifications législatives apportées en 2000, le dépôt de 1 000 $ demandé à l’égard de chaque candidat est maintenant entièrement remboursé moyennant respect des obligations prévues en matière de déclaration, de sorte qu’il suffit au parti d’emprunter 50 000 $ et de recueillir le nombre requis de signatures pour présenter 50 candidats. D’un point de vue strictement financier, ces obstacles ne sont sans doute pas difficiles à surmonter. Toutefois, l’obligation de présenter 50 candidats représente une contrariété et un fardeau pour les partis qui sont déterminés à faire campagne sérieusement dans quelques circonscriptions. En effet, elle les oblige — à seule fin d’obtenir leur inscription dans le registre — à présenter un contingent de candidats dans d’autres circonscriptions où ils n’ont pas l’intention de mener une véritable campagne.

172 Par ailleurs, du fait qu’elles profitent aux partis traditionnels disposant de larges appuis, les dispositions législatives contestées contribuent à l’importante valeur démocratique qu’est l’agrégation des préférences politiques. Elles contribuent également dans une certaine mesure à la réalisation des objectifs louables formulés par le Comité Barbeau, du fait qu’elles aident à identifier les véritables partis, ceux qui sont déterminés à participer à la course électorale et qui possèdent un programme politique sérieux.

173 Toutefois, la règle des 50 candidatures n’est pas l’outil idéal pour réaliser ces objectifs. En général, il existe un certain lien entre la décision d’un parti de présenter un candidat dans une circonscription donnée et l’ampleur de l’appui dont jouit ce parti à cet endroit, mais la présentation d’un candidat n’indique pas nécessairement que le parti jouit d’appuis dans cette circonscription. La règle reste toutefois vulnérable aux manipulations et elle peut s’avérer à la fois trop inclusive et trop exclusive. En effet, elle a permis l’enregistrement de partis qui, du moins pour un certain nombre de citoyens canadiens, seraient considérés comme des mouvements très éloignés des tendances politiques traditionnelles de la politique canadienne ou qui ne défendent qu’une seule cause. Elle peut également exclure des partis qui possèdent un programme politique élaboré et qui sont réellement intéressés à participer à la course électorale. Le Parti communiste du Canada, rayé du registre en 1993 (et réinscrit en 2000), en est un exemple : il participe depuis longtemps aux élections et il a même connu certains succès électoraux, et, bien que son programme électoral ne se situe certes pas dans le courant dominant de la politique canadienne, il est fondé sur l’une des principales philosophies politiques du monde.

174 Enfin, la règle des 50 candidatures contrevient au principe de la représentation régionale en raison de l’effet différent qu’elle produit dans diverses provinces et régions du pays. Comme le souligne l’appelant dans son mémoire, cette règle [traduction] « encourage la formation d’un Bloc Québécois ou d’un Western Canada Concept mais empêche, dans les faits, la création d’un “Bloc BC” ou un “Atlantic Canada Concept” ».

175 Au moment de l’adoption du régime d’enregistrement, le gouvernement avait initialement proposé un seuil plus élevé, soit 75 candidats, affirmant que l’enregistrement était destiné uniquement aux partis dits « nationa[ux] » (Débats de la Chambre des communes, vol. VIII, 2e sess., 28e lég., 23 juin 1970, p. 8509, propos de l’hon. Donald Macdonald). Selon le professeur Aucoin, témoin expert de la Couronne, le gouvernement a reconnu qu’un parti pouvait satisfaire à cette exigence en présentant uniquement des candidats en Ontario, mais qu’il [traduction] « était prêt à accepter ce risque ». Un comité législatif a proposé une modification retenant le seuil moins élevé de 10 pour cent des circonscriptions, mais une modification fixant le seuil de 50 candidats a finalement été adoptée. Il s’agissait d’un compromis entre les deux positions. Comme l’a fait observer le professeur Aucoin dans son affidavit, [traduction] « le fait que le gouvernement était disposé à accepter un compromis de 50 candidats signifie qu’il était prêt à accepter la possibilité qu’un parti soit formé en présentant des candidats seulement au Québec ».

176 Sans égard aux considérations pragmatiques qui militaient en faveur de ce compromis, ce dernier a créé une situation injuste pour les provinces autres que l’Ontario et le Québec. Une règle qui favorise les partis représentant des intérêts à l’échelle nationale peut, sous réserve de ses autres effets, constituer une restriction acceptable. Toutefois, n’est pas conforme au principe selon lequel la Constitution garantit un degré minimal d’égalité entre les différentes provinces et régions du pays une règle qui, bien que censée réserver les privilèges de l’enregistrement aux partis nationaux, permet dans les faits — mais uniquement dans les deux provinces les plus populeuses — l’enregistrement de partis défendant les intérêts d’une seule province. En considérant la question du point de vue de l’électeur habitant (par exemple) une des provinces maritimes, on constate que cette mesure pourrait être perçue comme un avantage accordé par le gouvernement aux provinces centrales. Elle vient en effet renforcer l’avantage que leur confère déjà leur population plus nombreuse, et qui porte une atteinte si grande à son importance politique, comparativement à celle d’un électeur québécois ou ontarien, qu’elle prive concrètement l’électeur des autres provinces de son droit de participer utilement au processus démocratique et de son droit à une représentation effective.

177 Pour ces motifs, je souscris à l’opinion de mon collègue selon laquelle les dispositions législatives contestées violent l’art. 3 et je suis d’accord avec la réparation qu’il propose.

K. La justification et le rôle institutionnel de notre Cour

178 À mon avis, les justifications avancées par le gouvernement à l’égard de la règle des 50 candidatures sont pertinentes dans le volet de l’analyse relatif à l’atteinte, et j’en ai dûment tenu compte dans ce contexte. En conséquence, il reste peu à dire pour défendre les dispositions législatives au regard de l’article premier. Je n’écarte pas la possibilité que, dans une autre affaire, une atteinte non expresse à l’art. 3 puisse être justifiée par des préoccupations collectives urgentes et réelles. En l’espèce toutefois, ma conclusion que les dispositions législatives violent l’art. 3 revient essentiellement à conclure qu’elles sont incompatibles avec les valeurs de la démocratie canadienne. Il est en conséquence difficile d’imaginer comment leur « justification p[ourrait] se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ».

179 Cependant, si je devais procéder à l’analyse complète requise par l’article premier, je ne verrais aucune raison de mettre en doute le caractère urgent et réel des objectifs du gouvernement. À mon avis, nous ne sommes pas en présence d’une de ces rares affaires où l’objet même de la loi est contraire aux normes constitutionnelles ou démocratiques.

180 Je considère discutable la suggestion selon laquelle le fait de favoriser les grands partis jouissant de larges appuis par rapport aux partis marginaux est incompatible avec les principes qui font partie intégrante d’une société libre et démocratique et même qu’elle va à l’encontre de ces principes. Comme je l’ai fait remarquer plus tôt, notre système électoral tend à récompenser les partis qui ont une clientèle appartenant aux tendances politiques traditionnelles et qui jouissent d’appuis dans les diverses régions du pays, et à pénaliser ceux dont la clientèle partage des intérêts plus restreints. Il s’agit là d’une caractéristique de la démocratie canadienne qui ressort clairement de la structure des principales institutions politiques. Elle a contribué au développement de la tradition de centrisme et de création de coalitions au sein des partis politiques, situation qui a permis qu’une nation très diversifiée et soumise à de nombreuses pressions politiques centrifuges comme le Canada soit néanmoins gouvernée d’une manière harmonieuse et démocratique. Les valeurs ainsi renforcées par les dispositions législatives contestées demeurent compatibles avec quelques‑uns des principes fondamentaux qui constituent les assises de notre société libre et démocratique.

181 En outre, je comprends difficilement pourquoi la Couronne devrait être tenue de démontrer que le système électoral adopté par le Parlement conduit à « une bien meilleure administration du pays » (le juge Iacobucci, par. 89) qu’un autre système. Mes réserves ne découlent pas seulement du fait qu’il est difficile d’imaginer comment on réussirait à prouver de façon empirique qu’une forme de gouvernement est meilleure qu’une autre. Mais, considération plus importante encore, la définition d’un « bon » gouvernement ou d’un « meilleur » gouvernement ne devrait pas être arrêtée au moyen d’une norme juridique. Il s’agit d’une question qui peut susciter — et qui de fait suscite — de vifs désaccord entre des personnes raisonnables. De fait, l’existence de désaccords sur cette question représente souvent l’une des caractéristiques distinctives d’une démocratie. Ces remarques tiennent évidemment compte du fait que les Canadiens sont acquis, tant du point de vue des traditions politiques que sur le plan constitutionnel, à une forme de gouvernement démocratique. Toutefois, dans la catégorie des gouvernements démocratiques, plusieurs variantes présentent des caractéristiques différentes. Le choix de l’une d’entre elles de préférence à l’autre exprime alors une option entre des valeurs politiques concurrentes.

182 En suggérant que la motivation à la base des dispositions législatives contestées puisse elle‑même ne pas être légitime, notre Cour risque d’élargir indûment la portée du contrôle judiciaire de la structure du système électoral. Il faut selon moi faire montre de prudence afin de ne pas brouiller la distinction entre les rôles respectifs de notre Cour et du législateur dans l’examen d’une question qui, malgré ses dimensions juridiques évidentes, demeure en outre éminemment politique. Dans certaines limites, qu’il incombe au pouvoir judiciaire de fixer, la conciliation de valeurs démocratiques opposées et le choix entre différents systèmes électoraux démocratiques relèvent avant tout du débat politique et du processus législatif. Ces limites doivent être considérées comme assez larges. À l’intérieur de celles-ci, les citoyens doivent disposer d’une assez grande latitude, qui leur permette de choisir, par l’entremise des députés qu’ils ont élus, des règles et des institutions qui renforcent certains aspects du droit démocratique de participer utilement au processus démocratique, même si elles en affaiblissent d’autres.

183 La Charte prescrit que, quel que soit le système électoral adopté, celui‑ci doit respecter le droit de tout individu de participer utilement au processus démocratique. Toutefois, il faudrait prendre soin de ne pas définir ce droit de façon trop rigide, de crainte d’empêcher la tenue d’un débat politique légitime sur les différents enjeux d’une réforme du système électoral. La possibilité d’un dialogue entre les tribunaux et les législateurs quant au sens à donner au droit de vote pourrait être indûment restreinte si notre Cour déclare que certaines valeurs, bien qu’appartenant depuis longtemps à notre tradition politique, ne doivent pas être prises en considération dans l’interprétation et l’application de l’art. 3 de la Charte.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelant : Roach, Schwartz & Associates, Toronto.

Procureur de l’intimé : Procureur général du Canada, Toronto.

Procureur de l’intervenant : Procureur général du Québec, Sainte‑Foy.