Vu la procédure suivante :
M. U...F..., M. C...G..., Mme N...O..., M. S...I..., M. H... D..., M. J...K..., Mme P...R..., Mme Q...T..., M. A...E..., M. B...E...et Mme M...L..., ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites de l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " portant refus de communication de documents administratifs et de lui enjoindre de procéder à la communication des documents sollicités. Par un jugement n° 1603180 du 13 mars 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les décisions de refus de communication mais a rejeté les conclusions à fin d'injonction.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 14 mai et 13 août 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. F... et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à leurs conclusions ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire intégralement droit à leur demande ;
3°) de mettre à la charge de l'association foncière urbaine autorisée "Les jardins de Sérignan" la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Richard Senghor, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Anne Iljic, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de M. U...F..., de M. C...G..., de Mme N...O..., de M. S...I..., de M. H...D..., de M. J...K..., de Mme P...R..., de Mme Q...T..., de M. A...E..., de M. B...E...et de Mme M...L...;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par lettres des 15 mai et 24 juillet 2015, M. F...et autres, en leur qualité de propriétaires membres de l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan ", ont demandé au président de cet établissement public administratif la communication de différents documents relatifs à l'activité de l'association. En l'absence de réponse, ils ont saisi la Commission d'accès aux documents administratifs qui, le 5 novembre 2015, a émis un avis favorable à la communication de l'ensemble des documents sollicités. Par un jugement du 13 mars 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les décisions implicites portant refus de communication de ces documents mais rejeté les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit enjoint à l'association de les leur communiquer dans un délai d'un mois sous astreinte. Les requérants se pourvoient en cassation contre ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à leurs conclusions.
Sur les conclusions dirigées contre le jugement en tant qu'il serait entaché d'une omission de statuer :
2. Si les requérants soutiennent que le jugement du 13 mars 2018 aurait omis de statuer sur des conclusions dirigées contre le refus opposé à la demande de communication qu'ils ont adressée à l'association foncière urbaine autorisée le 28 décembre 2015, le tribunal administratif ne s'est toutefois pas mépris sur la portée des écritures produites par les requérants devant lui, en estimant qu'il n'était pas saisi de conclusions tendant à l'annulation de cette décision de refus. Il s'ensuit que le jugement attaqué n'est, contrairement à ce qui est soutenu, pas entaché d'une omission de statuer.
Sur les conclusions dirigées contre le jugement en tant qu'il statue sur les conclusions à fin d'injonction :
3. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé.
4. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s'attachent à l'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l'annulation. C'est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l'autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d'un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d'assortir ses conclusions à fin d'annulation de conclusions à fin d'injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu'il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-2 du même code.
5. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2.
6. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.
7. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l'excès de pouvoir n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.
8. Lorsque le tribunal administratif statue en dernier ressort, le requérant est recevable à se pourvoir en cassation contre le jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge de cassation de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, qui contestent les motifs, même implicites, du jugement en ce qu'il a refusé de faire droit à la demande principale.
9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. F... et autres ont présenté, devant le tribunal administratif de Montpellier, des conclusions à fin d'annulation ainsi que des conclusions à fin d'injonction sous astreinte, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, afin d'obtenir communication de documents par l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan ". Le tribunal administratif, par le jugement attaqué, a jugé que les décisions de refus attaquées devant lui étaient entachées d'un vice de légalité externe, a prononcé leur annulation pour excès de pouvoir pour ce motif " sans qu'il soit besoin d'examiner " l'autre moyen d'annulation invoqué et a rejeté les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'association foncière de communiquer les documents demandés.
10. En statuant ainsi, le tribunal administratif de Montpellier doit être regardé comme ayant nécessairement écarté le moyen, soulevé devant lui, tiré de ce que les documents demandés étaient communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Le moyen de cassation tiré de ce que, ce faisant, le tribunal aurait insuffisamment motivé son jugement ne peut, compte tenu de ce qui a été dit au point 7, qu'être écarté.
11. Toutefois, en vertu de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, aujourd'hui codifié aux articles L. 300-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, sont considérés comme documents administratifs les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. L'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que ces autorités sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les limites fixées par son article 6.
12. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les documents administratifs et comptables détenus par l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " dont les requérants demandent la communication, relatifs à l'aménagement et à l'équipement d'une zone de 76 hectares sur le territoire de la commune de Sérignan, se rattachent directement à la mission de service public de cet établissement public à caractère administratif. Ils constituent ainsi des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, codifié à l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ils étaient, par suite, communicables de plein droit aux requérants en application de l'article 2 de cette loi, codifié à l'article L. 311-1 du même code, dans les limites fixées par son article 6. Il s'ensuit qu'en écartant implicitement le moyen tiré de la méconnaissance des articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978, le tribunal administratif a commis une erreur de qualification juridique des faits, qui emporte cassation de son jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à la demande principale de M. F...et autres, qui tendait à l'obtention des documents dont ils sollicitaient la communication.
13. Il résulte de ce qui précède que M. F...et autres sont fondés à demander l'annulation du jugement qu'ils attaquent en tant que ce jugement a rejeté leurs conclusions à fin d'injonction.
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans la mesure de la cassation ainsi prononcée, l'affaire au fond, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sans que l'annulation pour excès de pouvoir prononcée pour insuffisance de motivation, laquelle est devenue définitive, puisse être remise en cause, il appartient au Conseil d'Etat de se prononcer sur les moyens qui, s'ils étaient fondés, justifieraient qu'il soit enjoint à l'association foncière urbaine autorisée de communiquer les documents sollicités et d'en tirer les conséquences quant au sort à réserver aux conclusions à fin d'injonction des demandeurs.
15. Ainsi qu'il a été dit aux points 6 et 7, les documents administratifs et comptables détenus par l'association foncière urbaine autorisée dont la communication a été demandée se rattachent directement à la mission de service public de cet établissement public à caractère administratif et constituent des documents administratifs communicables de plein droit en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978.
16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".
17. La présente décision implique que l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " communique à M. F...et autres, selon les modalités prévues par les articles L. 311-7 et L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration, les documents sollicités qui sont détenus par cet établissement public. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à l'association foncière urbaine autorisée de procéder à cette communication dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte de 100 euros par jour de retard.
18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " la somme de 3 000 euros à verser à M. F...et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du 13 mars 2018 du tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'injonction présentées par M. F... et autres.
Article 2 : Il est enjoint à l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " de communiquer les documents sollicités à M. F...et autres, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, dans les conditions prévues aux articles L. 311-7 et L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration.
Article 3 : Une astreinte de 100 euros par jour est prononcée à l'encontre de l'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " s'il n'est pas justifié de l'exécution de la présente décision dans le délai mentionné à l'article 2. L'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " communiquera à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la présente décision.
Article 4 : L'association foncière urbaine autorisée " Les jardins de Sérignan " versera à M. F... et autres une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions du pourvoi est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. U...F..., premier requérant désigné et à l'association foncière urbaine autorisée " Les Jardins de Sérignan ".
Copie en sera adressée à la section du rapport et des études.
