Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 juin et 15 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2016-567 du 10 mai 2016 relatif au registre public des trusts.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir et a formé un recours au fond ;
- la condition d'urgence est satisfaite, l'exécution du décret contesté étant de nature à porter une atteinte grave et immédiate à sa situation personnelle en révélant à des tiers ses intentions successorales et en l'exposant aux pressions de personnes de son entourage tendant à ce qu'elle les modifie ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté, qui a été pris en méconnaissance de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, de l'article L. 103 du livre des procédures fiscales, de l'article 9 du code civil, de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la publication dans le registre public des trusts de certaines données la concernant, relatives notamment aux dispositions qu'elle a prises pour sa succession, porte une atteinte grave et disproportionnée à sa vie privée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2016, le ministre des finances et des comptes publics conclut au rejet de la requête. Il soutient que la demande de suspension formée par Mme B...critique, non pas le décret dont elle demande la suspension, mais l'article 1649 AB du code général des impôts et qu'en outre le décret du 10 mai 2016 a reçu pleine et entière exécution. Il soutient qu'en tout état de cause aucune des conditions exigées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative pour ordonner la suspension de ce décret n'est remplie.
Par un mémoire distinct, enregistré le 15 juillet 2016, présenté en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, Mme B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 1649 AB du code général des impôts, issu de l'article 11 de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et à la grande délinquance économique et financière. Elle soutient que cette disposition législative, qui est applicable au litige et sur laquelle le Conseil constitutionnel n'a pas à ce jour été conduit à se prononcer, porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de sa vie privée garanti par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en tant qu'elle donne au public un accès entièrement libre et non encadré à certaines de ses données personnelles, relatives notamment aux bénéficiaires des trusts qu'elle a constitués en vue d'organiser la dévolution de ses biens après son décès.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, Mme B...et, d'autre part, le Premier ministre et le ministre des finances et des comptes publics ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 juillet 2016 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Matuchansky, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Mme B... ;
- les représentantes de MmeB... ;
- les représentants du ministre des finances et des comptes publics ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. En vertu du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière a inséré à l'article 1649 AB du code général des impôts un deuxième alinéa aux termes duquel : " Il est institué un registre public des trusts. Il recense nécessairement les trusts déclarés, le nom de l'administrateur, le nom du constituant, le nom des bénéficiaires et la date de constitution du trust ". En vertu du même article, les modalités de consultation du registre, placé sous la responsabilité du ministre chargé de l'économie et des finances, sont précisées par décret en Conseil d'Etat. A cette fin a été édicté, en application de ces dispositions, le décret n° 2016-567 du 10 mai 2016 introduisant, à la section I du chapitre Ier de la troisième partie du livre Ier de l'annexe II du code général des impôts, les articles 368 à 368 C précisant que ce registre public des trusts prend la forme d'un traitement automatisé de données à caractère personnel, et définissant les modalités de sa consultation. Aux termes de l'article 368 A : " I. Toute personne peut obtenir, par voie électronique, la délivrance des informations mentionnées à l'article 368. L'accès au traitement automatisé est réalisé dans le cadre d'une procédure sécurisée d'authentification fixée par arrêté du ministre chargé du budget. ". Cet arrêté du 21 juin 2016 ayant été publié au Journal officiel du 2 juillet 2016, le registre en cause a été rendu accessible à compter du 4 juillet 2016.
3. Mme A...B..., ressortissante américaine domiciliée..., a constitué divers trusts aux Etats-Unis. Dès lors qu'elle a sa résidence fiscale sur le territoire national, l'administrateur de ces trusts s'est acquitté envers l'administration fiscale française des obligations déclaratives résultant des dispositions du premier alinéa de l'article 1649 AB du code général des impôts. Diverses données personnelles concernant Mme B...et portées à la connaissance de l'administration fiscale en exécution de ces obligations déclaratives sont susceptibles d'être rendues accessibles au moyen du registre public des trusts, institué par le deuxième alinéa du même article du code général des impôts.
4. Mme B...demande à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution du décret du 10 mai 2016. A la date de la présente ordonnance, les données relatives à la situation personnelle de l'intéressée n'ont pas été rendues publiques via le registre contesté. Dès lors que ce décret n'a pas reçu pleine exécution, la demande de suspension formée par Mme B... conserve un objet, contrairement à ce que soutient le ministre des finances et des comptes publics.
5. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, dans sa rédaction issue de la loi organique du 10 décembre 2009 : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. L'article 23-3 de la même ordonnance prévoit qu'une juridiction saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité " peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires " et qu'elle peut statuer " sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu'elle statue dans un délai déterminé ou en urgence ".
6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge des référés du Conseil d'Etat statuant sur les conclusions à fin de suspension qui lui sont présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 de ce code. Le juge des référés du Conseil d'Etat peut en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter de telles conclusions pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d'urgence. S'il ne rejette pas les conclusions à fin de suspension pour l'un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction, sur le renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Même s'il décide de renvoyer la question au Conseil constitutionnel, il peut décider de faire usage des pouvoirs que l'article L. 521-1 lui confère pour ordonner à titre provisoire la suspension de l'exécution de l'acte attaqué, s'il estime que les conditions posées par cet article sont remplies.
7. La demande de suspension formée par MmeB..., dont le juge des référés du Conseil d'Etat est compétemment saisi, n'est entachée d'aucune irrecevabilité.
8. S'agissant de l'urgence, il résulte des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative citées au point 1 que celle-ci est de nature à justifier la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
9. A l'appui de sa demande de suspension, MmeB..., qui est âgée de 89 ans, fait valoir que la publication dans le registre litigieux de données personnelles la concernant, se rapportant notamment aux bénéficiaires des trusts qu'elle a constitués aux Etats-Unis en vue d'organiser la dévolution de ses biens après son décès, est susceptible de permettre à des personnes de son entourage d'avoir accès à des informations devant rester confidentielles jusqu'à l'ouverture de sa succession, et de les inciter à exercer sur elle des pressions en vue d'obtenir qu'elle modifie ces dispositions successorales, le cas échéant en reconsidérant la liste des bénéficiaires des trusts ainsi constitués. Eu égard aux circonstances de l'espèce et notamment à l'âge de MmeB..., l'atteinte susceptible d'être ainsi portée à sa situation personnelle est suffisamment grave et immédiate pour caractériser, en ce qui la concerne, une situation d'urgence. Le ministre des finances et des comptes publics ne fait état quant à lui d'aucune circonstance à caractère général de nature à faire obstacle à la suspension du décret litigieux. Dès lors la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, doit être regardée comme remplie.
10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 9 que la demande de suspension formée par Mme B...relève de la compétence du juge administratif, est recevable et satisfait à la condition d'urgence. Il y a lieu dès lors de statuer sur la question prioritaire de constitutionnalité formée à l'appui de sa demande de suspension.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
11. Mme B...demande que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du deuxième alinéa de l'article 1649 AB du code général des impôts, issu de l'article 11 de la loi du 6 décembre 2013 et cité au point 2. Cette disposition, qui constitue le fondement législatif du décret dont la suspension est demandée, est applicable au litige. A ce jour, elle n'a pas été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel.
12. La disposition législative critiquée donne à toute personne, à la seule condition qu'elle dispose d'un " identifiant fiscal " français et suive la procédure d'authentification fixée pour recourir aux services en ligne de la direction générale des finances publiques, un accès entièrement libre aux données figurant sur le registre. Ce registre peut ainsi être consulté par des tiers, non investis d'une mission de service public et dispensés de justifier de tout intérêt légitime aux fins d'une telle consultation. Celle-ci est dès lors de nature à permettre à ces tiers de prendre connaissance et de divulguer certaines données personnelles, relatives notamment aux bénéficiaires des trusts constitués à l'étranger par des personnes dont la résidence fiscale est située en France, aux fins de disposer de leurs biens de leur vivant ou d'organiser la dévolution de leurs biens après leur décès. Mme B...fait valoir qu'eu égard au caractère public du registre et à la nature de certaines des données personnelles auxquelles il donne accès sans encadrement ni restriction, cette disposition législative fait obstacle à la libre disposition de ses biens, de son vivant et au-delà, et par suite porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de sa vie privée garanti par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
13. La question ainsi soulevée présente un caractère sérieux, justifiant le renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme B... à l'encontre du deuxième alinéa de l'article 1649 AB du code général des impôts, issu de l'article 11 de la loi du 6 décembre 2013.
Sur la demande de suspension :
En ce qui concerne la condition d'urgence :
14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 9 que la demande de suspension formée par Mme B...remplit la condition d'urgence, exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative.
En ce qui concerne la condition tenant à l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret dont la suspension est demandée :
15. A l'appui de sa demande de suspension, Mme B...soulève un moyen tiré de ce que le décret contesté, qui autorise toute personne, à la seule condition de disposer d'un " identifiant fiscal ", de suivre une procédure d'authentification et sans avoir à justifier d'un intérêt légitime en ce sens, à consulter le registre et à accéder à des données personnelles la concernant s'agissant notamment des bénéficiaires des trusts qu'elle a constitués, porte une atteinte disproportionnée au droit de l'intéressée au respect de sa vie privée, garanti tant par les dispositions constitutionnelles mentionnées au point 12 et donnant lieu à la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par la présente ordonnance, que par les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ce moyen est de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté. La seconde condition exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative se trouve dès lors également satisfaite.
16. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution du décret du 10 mai 2016, dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par la présente ordonnance et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur les conclusions formées par Mme B...tendant à l'annulation de ce décret.
O R D O N N E :
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Article 1er : La question de la conformité à la Constitution du deuxième alinéa de l'article 1649 AB du code général des impôts, issu de l'article 11 de la loi du 6 décembre 2013, est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 2 : L'exécution du décret n° 2016-567 du 10 mai 2016 relatif au registre public des trusts est suspendue, dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par la présente ordonnance et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur les conclusions formées par Mme B...tendant à l'annulation de ce décret.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A...B...et au ministre des finances et des comptes publics.
Copie en sera adressée au Conseil Constitutionnel et au Premier ministre.
