United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S. 485, 2004 CSC 19
Ville de Calgary Appelante
c.
United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta,
Rashpal Singh Gosal, Haringer Singh Dhesi,
Aero Cab Ltd. et Air Linker Cab Ltd. Intimés
et
Procureur général de l’Alberta Intervenant
Répertorié : United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville)
Référence neutre : 2004 CSC 19.
No du greffe : 29321.
2003 : 8 décembre; 2004 : 25 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel, Deschamps et Fish.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta, [2002] 8 W.W.R. 51, 3 Alta. L.R. (4th) 211, 303 A.R. 249, 273 W.A.C. 249, 94 C.R.R. (2d) 290, 30 M.P.L.R. (3d) 155, [2002] A.J. No. 694 (QL), 2002 ABCA 131, qui a infirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1998), 60 Alta. L.R. (3d) 165, 217 A.R. 1, 45 M.P.L.R. (2d) 16, [1998] A.J. No. 1478 (QL), 1998 ABQB 184. Pourvoi accueilli.
Leila J. Gosselin, Brand R. Inlow, c.r., et R. Shawn Swinn, pour l’appelante.
Dale Gibson et Sandra Anderson, pour les intimés United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta, Rashpal Singh Gosal et Haringer Singh Dhesi.
Personne n’a comparu pour l’intimée Aero Cab Ltd.
Gabor I. Zinner, pour l’intimée Air Linker Cab Ltd.
Lorne Merryweather, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Bastarache —
I. Survol
1 La Ville de Calgary (la « Ville ») réglemente son secteur des taxis en l’assujettissant au règlement no 91/77, le Taxi Business Bylaw (le « règlement »), qui prévoit plusieurs exigences en matière de permis, notamment l’obligation pour tous les véhicules servant au transport par taxi d’avoir une plaque de taxi. En 1986, la commission des taxis de la Ville a instauré un régime d’entrée restreinte dans le secteur des taxis afin d’en améliorer l’efficacité et la stabilité et a, donc, gelé le nombre de plaques de taxi. Le gel s’est poursuivi en 1993 en vertu de l’art. 9.1 du règlement. D’autres dispositions du règlement autorisent le transfert de permis de taxi et la création d’un système de loterie permettant la distribution de ceux qui ont été révoqués ou délaissés. L’année suivante, le gouvernement de la province a édicté une nouvelle Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M‑26.1 (maintenant R.S.A. 2000, ch. M-26). Selon l’art. 715 de la nouvelle loi, le règlement existant est réputé avoir le même effet que s’il avait été pris en vertu de la nouvelle loi.
2 Les intimés, la United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta, Rashpal Singh Gosal, Haringer Singh Dhesi, Aero Cab Ltd. et Air Linker Cab Ltd., ont contesté la validité du gel et du système de loterie. Ils ont sollicité un jugement déclarant que les mesures prises par la Ville outrepassent la compétence que lui confère sa loi habilitante, la Municipal Government Act, violent la règle de common law interdisant aux municipalités de prendre des règlements discriminatoires et portent atteinte à leur liberté de circulation et d’établissement, à leur droit à la liberté et à leur droit d’être protégés contre la discrimination, contrairement aux art. 6, 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. La seule question dont est saisie la Cour consiste à savoir si le gel de la délivrance de plaques de taxi imposé par la Ville outrepasse la compétence que lui confère la Municipal Government Act.
3 Selon le juge de première instance, la Municipal Government Act habilite la Ville à limiter le nombre de plaques de taxi : (1998), 60 Alta. L.R. (3d) 165, 1998 ABQB 184. La Cour d’appel, à la majorité, exprime son désaccord : [2002] 8 W.W.R. 51, 2002 ABCA 131. Le juge Wittmann, au nom de la majorité, conclut que l’ancienne Municipal Government Act, contrairement à la nouvelle loi, accorde expressément à la Ville le pouvoir de limiter le nombre de plaques de taxi. Le juge O’Leary, dissident, conclut que la nouvelle Municipal Government Act autorise expressément et implicitement le contingentement des plaques de taxis.
II. Dispositions législatives pertinentes
4 Règlement no 91/77 de la Ville de Calgary (Taxi Business Bylaw)
[traduction]
7. (1) La Commission peut limiter le nombre de permis d’exploitation de taxis qui peuvent être délivrés dans une période de permis donnée.
. . .
9.1 a) L’interdiction de délivrer de nouveaux permis d’exploitation de taxis de catégorie ordinaire imposée par la commission des taxis le 6 février 1986 et réitérée jusqu’à la date de prise du présent règlement demeure en vigueur; la commission des taxis ne délivre pas de nouveaux permis d’exploitation de taxis de catégorie ordinaire et ne renouvelle au titulaire, conformément au règlement Taxi Business, que celui délivré pour l’année de permis précédente.
b) Malgré l’alinéa a), la commission des taxis peut délivrer des permis en application des dispositions sur la loterie énoncées au paragraphe 9(28) . . .
9.2 a) « membre de la famille immédiate » Conjoint, frère ou sœur ou enfant du titulaire du permis de taxi.
b) Malgré le paragraphe 9(15), le permis de taxi du titulaire décédé peut être transféré à sa succession, ou à un membre de sa famille immédiate, si le transfert lui est effectué par la succession à titre gratuit.
. . .
9.3 a) Le titulaire du permis de taxi ne peut l’aliéner, notamment par transfert, sauf si les conditions suivantes sont réunies :
(1) il le fait conformément au présent règlement et à la réglementation;
(2) il acquitte les droits de transfert prévus dans le présent règlement.
Municipal Government Act, R.S.A. 1980, ch. M‑26
[traduction]
234(1) Le conseil peut, par règlement, assortir de conditions les permis d’exploitation des services de taxi et de limousine ainsi que régir et contrôler l’exploitation de ces services.
(2) Il peut, par règlement, notamment :
a) fixer les tarifs ou les prix des courses de taxi ou de limousine;
b) limiter le nombre de permis de taxi et de limousine qui peuvent être délivrés dans la municipalité compte tenu de sa population ou de la région à desservir, ou selon tout autre critère qu’il estime juste et équitable;
. . .
(8) Il peut, par règlement, établir une commission, la commission des taxis, qui :
a) est formée du nombre d’électeurs résidents de son choix, y compris, si cela semble souhaitable, tout membre du conseil ou fonctionnaire de la municipalité dont la présence est jugée appropriée;
b) peut exercer tout pouvoir ou prendre toute décision qu’il est habilité à exercer ou prendre en vertu du présent article de la façon prévue au règlement.
Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M-26.1
[traduction]
3 La municipalité a pour objets :
a) d’assurer un bon gouvernement;
b) de fournir les services, les installations ou autres choses qui, selon le conseil, sont nécessaires ou utiles à l’ensemble ou à une partie de la collectivité,
c) de créer et de maintenir des collectivités sûres et viables.
. . .
7 Le conseil peut, par règlement, régir au niveau municipal les domaines suivants :
a) la sécurité, la santé et le bien-être des personnes et la protection des personnes et des biens;
. . .
d) le transport et les systèmes de transport;
e) les entreprises, les activités commerciales et les personnes qui exercent des activités commerciales; . . .
8 Sans que soit limitée la portée générale de l’article 7, il peut, par règlement pris en vertu de la présente section :
a) réglementer une activité ou l’interdire;
b) prendre des mesures à l’égard de tout développement ou de toute activité, industrie, entreprise ou chose de différentes façons, les classer par catégorie et prendre des mesures différentes pour chaque catégorie;
c) établir un régime de licences, de permis ou d’agréments, notamment [. . .];
. . .
(iii) interdire tout développement ou toute activité, industrie, entreprise ou chose jusqu’à l’obtention d’une licence, d’un permis ou d’un agrément;
(iv) prévoir que les licences, permis ou agréments peuvent être assortis de conditions, énoncer ces conditions et préciser qui peut les imposer;
(v) définir les conditions d’octroi ou de renouvellement de licences, permis ou agréments et préciser qui peut les imposer;
(vi) prévoir la durée de validité des licences, permis ou agréments et leur suspension ou annulation pour défaut de se conformer à une condition du règlement ou pour tout autre motif prévu par le règlement;
. . .
9 Le pouvoir de prendre des règlements en vertu de la présente section est formulé en termes généraux dans les buts suivants :
a) conférer un pouvoir général aux conseils et respecter leur droit de gouverner les municipalités de la façon qu’ils jugent appropriée, dans les limites de la compétence qui leur est conférée par la présente loi ou tout autre texte;
b) renforcer la capacité des conseils de régler les questions qui se posent et se poseront dans leur municipalité.
. . .
715 Tout règlement pris par le conseil en vertu de l’ancienne Municipal Government Act . . . continue à s’appliquer comme s’il avait été pris en vertu de la présente loi.
III. Analyse
A. La norme de contrôle
5 En l’espèce, il faut seulement se demander si, en vertu de la Municipal Government Act, la Ville a commis un excès de pouvoir en gelant la délivrance des plaques de taxi. Les municipalités ne possèdent pas une expertise ou compétence institutionnelle plus grande que les tribunaux pour délimiter leur compétence. L’examen d’une telle question devra toujours se faire selon la norme de la décision correcte : Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13, par. 29. Il n’est pas nécessaire de procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer s’il y a eu excès de pouvoir; une telle démarche ne s’impose que dans le cas où une municipalité exerce une fonction juridictionnelle ou une fonction de prise de décisions de principe.
B. L’interprétation correcte des pouvoirs municipaux
6 L’évolution de la municipalité moderne a entraîné un virage dans la démarche à adopter pour interpréter les lois habilitant les municipalités. Dans Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231, p. 244‑245, la juge McLachlin (plus tard Juge en chef) reconnaît ce virage notable dans la nature des municipalités. La dichotomie entre interprétation « bienveillante » et interprétation « stricte » fait place à une interprétation téléologique large des pouvoirs municipaux : Nanaimo, précité, par. 18. Cette méthode d’interprétation s’est développée en même temps que la méthode moderne de rédaction des lois sur les municipalités. Plusieurs provinces, au lieu de conférer aux municipalités des pouvoirs précis dans des
domaines particuliers, préfèrent leur accorder un pouvoir général dans des domaines définis en termes généraux : Loi sur les municipalités, L.M. 1996, ch. 58, C.P.L.M. ch. M225; Municipal Government Act, S.N.S. 1998, ch. 18; Loi sur les municipalités, L.R.Y. 2002, ch. 154; Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, ch. 25; Cities Act, S.S. 2002, ch. C‑11.1. Ce virage en matière de rédaction législative reflète la véritable nature des municipalités modernes, qui ont besoin de plus de souplesse pour réaliser les objets de leur loi habilitante : Shell Canada, p. 238 et 245.
7 La Municipal Government Act de l’Alberta suit la méthode moderne de rédaction des lois sur les municipalités. L’intention du législateur d’accroître les pouvoirs des municipalités en formulant en termes larges et généraux les dispositions de la loi relatives à la prise de règlements est expressément énoncée à l’art. 9. De ce fait, pour déterminer si une municipalité est habilitée à exercer un pouvoir donné, comme celui de limiter le nombre de plaques de taxi, il faut donner une interprétation téléologique large aux dispositions de la loi.
8 Une interprétation téléologique large des lois sur les municipalités est également compatible avec l’approche générale adoptée par la Cour en matière d’interprétation législative. Selon l’analyse contextuelle, il faut interpréter [traduction] « les termes d’une loi dans leur contexte global selon le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, par. 26. Cette approche concorde également avec l’art. 10 de l’Interpretation Act de l’Alberta, R.S.A. 2000, ch. I-8, qui prévoit que tout texte de la province s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.
C. Le pouvoir de la Ville de limiter le nombre de permis
9 Les intimés soutiennent que la Ville n’a pas le pouvoir de limiter le nombre de plaques de taxi en vertu de la loi. Ils font valoir que le pouvoir de réglementer n’a jamais impliqué le pouvoir d’imposer des limites quantitatives et que les art. 7 et 8 de la Municipal Government Act actuelle, contrairement à l’art. 234 de l’ancienne Municipal Government Act, n’accordent ni expressément ni implicitement aux municipalités le droit de limiter le nombre de plaques de taxi. Selon eux, alors qu’elle élargit les « domaines » dans lesquels les municipalités peuvent prendre des règlements en vertu de l’art. 7, la loi limite les « pouvoirs » pouvant être exercés par les municipalités à ceux qu’elle prévoit expressément. Comme le pouvoir de limiter le nombre de plaques de taxi n’est pas expressément prévu par l’art. 8, les intimés affirment qu’il a été supprimé.
10 À mon avis, l’argument des intimés doit être rejeté.
11 Il est bien établi que le législateur est présumé ne pas modifier implicitement le droit : Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes (4e éd. 2002), p. 395. Lorsqu’il a l’intention de s’écarter du droit existant, le législateur le fait expressément. En l’espèce, rien dans la loi n’indique que le législateur avait l’intention de supprimer le pouvoir des municipalités de limiter le nombre de plaques de taxi. Au contraire, l’al. 9b) indique que le législateur n’avait pas l’intention de diminuer les pouvoirs des municipalités, mais cherchait plutôt à les accroître en vertu de la nouvelle loi, sous réserve des art. 70 à 75, qui n’empêchent pas la limitation du nombre de permis de taxi. Il est inconcevable, selon moi, que le législateur ait eu l’intention de limiter indirectement la capacité des municipalités de réglementer le secteur des taxis selon une méthode vieille de 15 ans et d’adopter l’approche restrictive énoncée dans Merritt c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205, p. 207-208, simplement en modifiant sa méthode de rédaction législative. En fait, la nouvelle méthode visait spécialement à éviter d’avoir à énumérer des domaines de compétence et des pouvoirs précis. Il est donc inutile d’avoir une disposition qui limite expressément le nombre de permis, comme l’al. 13(1)a) de la Wildlife Act, R.S.A. 2000, ch. W-10, et l’al. 37(1)d) de la Gaming and Liquor Act, R.S.A. 2000, ch. G-1.
12 L’interprétation restrictive proposée par les intimés ne peut se concilier avec le libellé de la loi. Selon les intimés, le pouvoir général conféré aux municipalités ne s’applique qu’à l’art. 7, qui porte exclusivement sur les domaines de compétence, et non à l’art. 8, qui porte exclusivement sur les pouvoirs. Je ne suis pas de cet avis. Premièrement, l’art. 9 dit clairement que le pouvoir de prendre des règlements est formulé en termes généraux afin de [traduction] « conférer un pouvoir général » aux municipalités dans les domaines qui leur sont attribués. Deuxièmement, admettre cette distinction entre domaines de compétence et pouvoirs enlève toute utilité à l’expression [traduction] « [s]ans que soit limitée la portée générale de l’article 7 » dans le passage introductif de l’art. 8. Les articles 7 et 8 doivent plutôt être lus ensemble, l’un ne devant pas limiter la portée de l’autre. L’article 8, qui complète l’art. 7, traite du « pouvoir général » mentionnée à l’art. 9. Selon cette interprétation des art. 7, 8 et 9, la position des intimés doit être rejetée parce que leur interprétation restrictive et littérale de l’art. 8 limite effectivement la portée de l’art. 7, qui confère le pouvoir de réglementer les activités commerciales.
13 L’application d’une interprétation téléologique large permet de conclure que les art. 7 et 8 habilitent la Ville à prendre des règlements limitant le nombre de plaques de taxi. Comme nous l’avons vu, l’art. 8 complète l’art. 7 en donnant quelques exemples du pouvoir général dont est dotée une municipalité. En l’espèce, le pouvoir de limiter le nombre de permis pourrait découler soit du pouvoir de réglementer, prévu à l’al. 8a), soit du pouvoir d’établir un régime de permis, prévu à l’al. 8c). Le terme « réglementer », selon Le Nouveau Petit Robert (2003), p. 2218, signifie « [a]ssujettir à un règlement ». Et comme le dit si bien le juge O’Leary dans sa dissidence, le [traduction] « pouvoir de réglementer le secteur des taxis comporte nécessairement le pouvoir de limiter le nombre de plaques de taxi délivrées » : par. 202. Cela concorde avec l’historique législatif.
14 Le pouvoir de limiter le nombre de permis découle également du pouvoir d’établir un régime de permis en vertu de l’al. 8c). Les sous‑alinéas 8c)(i) à (vi) représentent quelques types de règlements établissant un régime de permis. L’emploi du terme « notamment » indique que la liste n’est pas exhaustive; par conséquent, tout type de règlement compatible avec la liste est autorisé. Il n’est clairement pas possible d’appliquer le principe défendu par les intimés selon lequel la mention de l’un implique l’exclusion de l’autre. Le pouvoir d’assortir de restrictions la délivrance de permis en prévoyant, par exemple, les conditions d’octroi ou de renouvellement, est commun à chacune des dispositions. Le règlement limitant le nombre de plaques de taxi est compatible avec les exemples fournis en ce qu’il impose aussi une limite précise à une activité autorisée.
15 Les intimés ont également fait valoir que le règlement porte atteinte à leur droit à la jouissance de leurs biens garanti par l’art. 1 de l’Alberta Bill of Rights, R.S.A. 2000, ch. A-14, et qu’il allait à l’encontre de l’art. 3 de la Municipal Government Act, qui précise que les municipalités ont pour objets d’assurer un bon gouvernement et de créer et de maintenir des collectivités sûres et viables. Ces deux arguments ont trait aux effets du règlement, lequel aurait, selon les intimés, transformé le permis de taxi en un produit coûteux qui profite à un petit groupe de courtiers.
16 Comme je l’ai mentionné au début de mes motifs, la loi ne fait l’objet d’aucune contestation, devant la Cour, fondée sur la Charte, et aucun document n’a été soumis à l’appui de l’allégation de violation de l’Alberta Bill of Rights qui est maintenant soulevée. Dans Bell ExpressVu, précité, par. 62, la Cour a statué qu’en l’absence de contestation fondée sur des motifs d’ordre constitutionnel, les tribunaux ne peuvent qu’interpréter et appliquer les textes législatifs selon l’intention souveraine du législateur. En l’espèce, je ne vois aucune ambiguïté dans la loi qui m’oblige à me demander si elle respecte les valeurs véhiculées par la Charte, et aucune raison de mettre en doute la compétence du conseil de la Ville de Calgary pour décider du meilleur intérêt de ses citoyens en matière de réglementation du secteur des taxis. En l’espèce, comme dans Bell ExpressVu, certains citoyens sont touchés par les limites imposées, mais cela n’a aucune incidence sur la compétence du gouvernement municipal en matière de réglementation.
17 En conséquence, la Ville de Calgary était habilitée par la loi à édicter le règlement 91/77.
IV. Conclusion
18 Le pourvoi est accueilli avec dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelante : Contentieux de la Ville of Calgary, Calgary.
Procureurs des intimés United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta, Rashpal Singh Gosal et Haringer Singh Dhesi : Dale Gibson & Associates, Edmonton.
Procureurs de l’intimée Air Linker Cab Ltd. : Zinner & Sara, Calgary.
Procureur de l’intervenant : Procureur général de l’Alberta, Edmonton.
